关键词：城乡规划；管理；监督；审查
1城乡规划管理和监督的现状
1.1缺乏公众的监督
现阶段，我国在城乡规划方面真正的决策权掌握在领导手中，规划设计师以及公众只是负责具体的执行工作。在一些中小城市，此种现象更加普遍。领导对城乡规划拥有很大的决策权力，社会上缺乏公众和舆论监督的制度，整体的城乡规划由领导决定，缺乏监督的机制，对规划领导不能形成约束，很容易出现腐败现象。
1.2管理的制约机制不健全
近几年来，城乡建设规划的管理工作力度有所加强，城乡违法建设的数量有所降低，体现出了监督检查管理的科学性，群众的法治意识得到提高。与此同时，单独工程项目违法的现象有所凸显。
在工程建设的过程中，施工方没有根据规划许可，直接施工，部分施工方更改工程布局，为达到验收的目的，会在工程竣工之前提交申请变更许可的方案，建筑的实际情况符合实际的规划许可，避免处罚。规划部门缺少有效的制约机制，导致规划管理存在漏洞。因此，城乡规划行政管理人员必须建立相应的监督制度，对规划审批进行记录，建立群众监督的制度，便于城乡规划的有序开展。
1.3规划管理的机构难以统一
结合我国的规划管理行政机构职能，市级、区级以及县级都有相应的管理机构。规划局所属的部门存在差异，行政级别不同，职责范围以及管理权限存在很大的差别。规划主管部门名称较多，群众容易混淆，当出现问题时，不知道该找哪一个主管部门，工作的效率较低。
2城乡规划管理和监督的措施
2.1城乡规划管理的原则
例：浙江省杭州市环溪村是全国美丽乡村建设示范村，在进行规划管理时，主要是坚持了以下的原则：
第一，坚持城乡统筹，在制定城乡规划时，应当注意到县、镇、乡村发展的情况，结合城乡的特点，贯彻以人为本的原则。在进行规划时，根据环溪村的实际情况，了解群众最为急切的事情，站在长期发展的立场，注重实效性。
第二，突出重点发展。环溪村主要是以种莲文化为主，依托良好的区位优势，突出“村容整洁环境美”，着重实施了“生活污水处理”、“生态河道改造”、“生态人居提升”、“生态文化传承”四大工程，倾力打造“生态环溪”，使之成为生态环境优美、村容村貌整洁、宜居生活幸福的美丽村庄。
第三，政府作为主导，农民作为主体。需要充分的结合省、市及镇村党委，发挥政府的主导作用，在环溪村群众的努力下，动员社会各界的力量，促进环溪村的建设。
第四，统筹规划，科学的制定实施方案。环溪村在相关单位的部署下，2009年的重点在于制定规划，确定实施方案；2010—2011年，重点在于全面的推进规划；2012—2013年根据规划提升精品亮点。
2.2城乡规划管理和监督的措施
2.2.1强化法律意识
城乡建设的规划主要是在特定的阶段内为城乡的发展以及建设提供指导，是政府进行决策的基础，是对城乡建设以及发展进行宏观调控的手段。《中华人民共和国城乡规划法》中提出明确的要求，当城乡规划经过法定程序批准之后，为城乡的建设以及规划管理提供依据，没有经过法定的程序不能进行修改。但是，在实际的过程中，规划经过频繁的变更，不按照规划进行办事的事情常有发生。政府需要加强立法工作，将规划报告制度、监督管理、责任追究等制度上升为法规，监督规划的审批、实施等，保持规划的严肃性以及权威性。
根据节约发展的原则，能够根据国家的用地标准严格的进行审批，合理的进行村庄布局规划，根据城市的基本情况，建设相应的公共设施，将农村的生存和生活条件改善，建设和谐的城乡环境。
2.2.2实行民主决策
规划行政部门需要对规划工作强化组织、领导工作，根据政务公开以及民主的原则，使组织能够发挥规划编制的职能。和规划相关的法律、法规以及管理程序需要在网上及时的公布，在政府的网站以及规划主管部门的网站上需要建设专栏，加强宣传，使公众的知情权、监督权以及参与权得到充分的保证。借助于报纸、网络等渠道，向社会公布城市建设的规划，增加城乡规划的透明度以及公开性，邀请相关领域的专家组成专家组，对规划加强评审和论证，重要的项目或者是地段，需要审查设计方案，为城乡的建设规划提供支持。站在城市发展的角度，明确区域范围的地位、作用，明确城市的优势、劣势，将区域内的城乡发展实现一体化。环溪村在进行规划建设时，充分的发挥村庄座落在天子源与青源溪双溪交汇处优点，根据现有的基础，为环溪村的发展积极的创造条件，采取有力的措施，以村庄整治建设为抓手，着力于改善人居环境，完善服务设施，提升文明程度，先后获得了浙江省“千镇万村种文化”先进村、杭州市“国内最清洁城市”示范点和新农村建设标兵村等荣誉称号。2011年被列为杭州市首批美丽乡村精品村创建对象，2013年成为全国人居环境现场会示范点。
2.2.3加强社会监督、行政监督
首先是要实现公示内容以及公示程序的规范化。明确社会监督以及进行投诉的方式。发挥规划编制、规划监察以及规划审批的职能，扩大监督的覆盖范围。
其次，丰富公示的形式以及载体。根据公开的内容，合理的选择公开的方式，便于群众加强监督和理解。第一，对网站、报纸、公示大厅以及公示牌进行规划；第二，采用问卷调查以及广场咨询的形式。召开规划报告会以及座谈会，进行公示；第三，采用咨询、听证、论证以及评审等方法，对于公众最为关注的社区、规划方案等进行展示；第四，根据咨询委员会、专家组以及规划协会等机构进行公示。
最后，强化公示的互动以及沟通。在公示的过程中，必须注重公众的参与性，对于群众提出的问题，及时的作出回应。建立渠道。公布监督的电话、邮箱等，引导市民积极的参与。及时的整理公众提出的意见，并进行研究，落实责任人制度。
2.2.4发挥群众的主体作用
环溪村在进行规划建设时，尊重民众的意愿，充分发挥民众的积极作用。对于和农民利益相关的问题，进行认真的研究，并加强专家论证的环节，将此作为建设的重点，调动农民的积极性。因此，在进行城乡规划时，不能忽略民众的重要作用，发挥民众的智慧，提高规划的质量。
3结语
对于城市的建设而言，优质的规划是前提，制定正确的发展规划，并进行监督管理，使得城乡规划发挥综合调控的作用，对专项的规划进行协调，促进城乡一体化的发展，推动社会经济的发展。
参考文献：
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关键词:规划 法制 监督 机制
中图分类号:D922 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)04(b)-0246-01
城市规划是城市建设及发展的蓝图,也是城市管理实施的重要依据,城市规划管理包括规划制定、实施和监督等环节,其关系到城市发展战略选择正确与否、城市综合竞争力的提升和城市形象的塑造问题,随着国内市场经济的建立并逐步完善,城市规划管理中“短板”问题主要表现于体制及规划监督。由于城市规划工作涉及面广、层次多等因素,导致当前国内城市规划监督中未进入发行性的规划制定和程序性的规划实施阶段,即未进入规划管理工作由社会承担,政府负责提供服务的阶段。因此,要搞好城市规划工作则应对行政法规监督机制进行研究创新方可跟上当前城市规划管理步伐,保证城市规划工作能够健康有序进行。
1 城市规划监督机制中存在问题
1.1 监督难度大
由于城市规划工作专业性强、涉及面广的特点决定了对其进行行政监督比一般行政监督难度大,在城市规划中涵盖建筑、市政、园林、交通及环保等多个学科,影响到城市市民衣食住行等所有方面,多个学科的交叉和不同层次要求的特点无疑增大了监督工作的难度,目前相关部门虽制定了一系列的评判标准,但往往由于因人、因地、因时不同导致出现不同的评判结果,致使监督问责等制度只能流于形式,同时城市规划行为后果滞后性也提高了对其监督的成本和难度[1]。
1.2 监督效率低
城市规划监督效率包括规划监督自身效率和对规划行政行为的效率,当前国内虽在城市规划监督工作中投入了大规模的人力、物力及财力,也在一定程度上取得了效果,但该效果不明显,且解决该问题也存在很大差距,其形成原因主要为监督工作效率低所致。
1.3 权利配置失衡
当前在国内针对城市规划监督权利配置中存在自上而下的监督代替了平行制约的监督和自下而上的监督而导致监督环节中出现空挡和误区,而规划监督权力受制于执行权,监督机构没有相应的独立性和地位,当前国内实施的多元化的监督机制中没有固定的核心,且未实现规范化,导致部门间协调性、制约性差,多存在重复监督的现象,最终导致部门间相互推诿扯皮现象时有发生。
2 城市规划行政法治监督机制创新措施
2.1 三权分立
一旦权利不受制约则必然会产生腐败,而对权利实施制约则应实施三权分立的体制。在城市规划监督中可借鉴其将行政权、执行权和监督权分离的模式。当前国内城市机构中没有统一的规划管理机构,但无论采用何种监督机制其都采用三权一体的模式进行管理,或仅是在管理机构内设立了相对分离的分支机构,该种模式势必导致决策同执行难以分开的局面,因此要实现良好的行政监督则必须对现行的机制进行改革,并应从内部机制和职能两方面进行改革,即从内部和外部均分权[2]。
2.2 全方位监督
对城乡规划行为实施行政法治监督的目的是为了保证规划管理目标能够得以实现,而要实现该目标则应从建设人的建设活动、政府的规划行政管理活动、整体规划实施和细部规划实施、以及规划实施的过程和结果等方面进行监督,同时应对参与人员的工作职能和效果以及政府人员的职权行驶等方面实施全方位监督,以确保整个监督工作能够处于有效的可控制的情况。
2.3 健全监督体系
城市规划职能的特殊性决定对其进行法制监督应保证有独立于政府的监督机构,即应建立“当地监督、内部制约、上级监督”等完整的监督体系,并实现三者各有侧重、相互配合,从根本上杜绝城市规划行政机构集规划、实施和监督权利于一体的现象,方可有效的对其实施监督;并应将公众纳入监督体系内以实现舆论监督和社会监督并重,要实现该目标首先应以法律方式明确公众监督的渠道和程序,并应采取措施逐步提高公众监督的程度和水平,便于转变监督主体,提高监督效率。
2.4 健全公众参与模式
针对国内行政机构模式在城市规划法制监督工作中应形成以人民代表大会、政协以及社区组织等多头参与的公众参与的监督模式,并应将社区组织作为公众参与的主体,首先则应改变当前社区组织并非独立的非政府组织的状况,应将其设立为独立与政府组织的、受法律保护和约束的公众组成的团体,并应赋予其一定的决策、管理权限,同时应给予其足够的法律支持,方可真正实现其代表各个阶层公众利益,能够从本质上参与城市规划工作的管理和监督[3]。
2.5 提高公众参与水平
城市规划和人民生活息息相关,因此,政府部门应加大法规宣传力度,不应停留在当前每年只进行一次规划法宣传的局面,并应建立起整套教育体系,从多个角度、多个渠道对其进行开导及教育,实现公众具备相关法律知识,便于能对规划行政真正实施监督。
2.6 完善外部换环境
要完善公众实施监督管理则首先应保证公众参与同政府分权共生,下放管理权限是为公众参与可能性提供保证,即从实际上将原属于政府部门包办的部分权利和功能交还社会,当前国内经济体制的转变要求政府首先应转变职能,实施简政放权,将其原来包揽的社会管理权限归还社会方可从本质上保证公众参与的积极性和有效性。而要实现该目标则应保证政务的公开和透明,即在城市规划管理中对公众实施更大的开放性,并以法律的形式保证公众能够获得公务活动公开的主体权利,政府部门应提供公众规划技术确保其在城市规划管理工作中的知情权、参与权和管理权,以吸引更为广泛的公众能够真正的参与城市规划管理,也只有这样才能真正实现人民城市人民管的现状及城市的现代化管理。
3 结语
任何机制的完善应通过对其所有要素优化和协调实现,既应保证参与主体素质提高,也要保证规则性要素完善等全方面实施。而在规则性完善方面首先应完善体制,固应从根本上改变权利、权力和利益的结构,保证在当前城市规划管理体制改革中取得成效,才能最终实现管理机制的总体状况从根本上得到改善,从而达到管理效率和效果最优的目的。
参考文献
[1] 张兵．城市规划实效论[M]．北京:中国人民大学出版社,1998:223～224．
关键词：lac理论；地质公园；资源环境；游客体验；规划管理
中图分类号：x321；f590.1 文献标识码：a 文章编号：0439-8114（2014）07-1723-06
lac theory based planning and management of geopark tourism
yi ping，fang shi-ming
（school of public administration， china university of geosciences， wuhan 430074， china）
abstract： the theoretical framework， prerequisites and applicable conditions of lac theory applied to the geopark tourism planning and management were introduced. the application steps were analyzed emphatically. the interrelated planning and management system consisting of status quo-planning-monitoring-response for geopark tourism was established. the planning scheme of geopark recreation opportunity spectrum was designed. the results showed that lac planning theory as the concept of sustainable development could be used in the field of geopark tourism planning and management. it will provide references for the sustainable development of tourism geopark.
key words： lac theory； geopark； resource and environment； tourist experiences； planning and management
地质公园（geopark）是一类特殊的旅游区，更强调科学性，是人类与自然协调发展、和谐共生的重要方式之一[1]。地质公园以稀有独特的地质遗迹景观、自然景观和人文景观为主体，以区域地质环境、自然人文环境为支撑，以地质旅游项目和科学普及活动为核心吸引物，吸引了大量的游客、科考人员和地质工作者，产生了强大的旅游经济效益。通过开展地质旅游活动，寓教于游，向公众提供旅游产品和服务，满足游客需求，提升旅游科学品位和文化价值，促进社会进步，已成为一种新型的综合性旅游目的地[2]，为旅游业的可持续发展注入了新的活力。地质公园首次把珍稀的地质遗迹作为世界遗产的重要组成部分进行全球性保护，在地球科学和旅游发展史上具有划时代的意义。
地质公园规划不仅引起了社会和各国政府的高度重视，还逐步为公众所接受，前来旅游观光、休闲度假与科学考察的人数急剧增长，这对地质公园的景观资源保护能力、生态环境承载力以及游客体验质量和满意度带来了巨大的挑战[3]，加上很多地质公园在规划建设过程中急于求成，沿用传统的以产品数量为基础、以经济增长为目标的发展模式，导致景区近距离重复建设、旅游产品同质化和生态环境破坏现象严重，资源环境保护与旅游发展的矛盾日益尖锐。
为了解决这一矛盾，环境容量作为一种在国家公园、森林公园、自然保护区和风景名胜区中广泛应用于解决旅游发展和环境保护矛盾的模型和方法被地质公园继承了过来[4]。大量的研究表明，环境容量是一个集自然、经济、社会环境于一体的动态复杂巨系统，具有自然过程和人为过程的双重属性，环境容量的大小涉及到时间尺度、空间分异、行为方式、资源敏感度、管理水平、技术手段、价值判断等诸多因素的影响，因而很难通过统一的计算公式得到一个准确的数值[5]。目前，学术界对地质公园旅游环境容量的内涵没有明确的界定，也没有开展行之有效的研究工作，在地质公园规划编制过程中，规划编制人员常常采用“极限人数”的理念来管理公园旅游规模，使用统一的公式、统一的标准计算出公园各园区、景区的游客日容量、年容量，以此作为最终结果来控制游客规模。这种将旅游环境容量视为一个固定的阈值，用统一的量纲来研究不同区域、不同时间尺度下的环境容量，计算出的结果往往缺乏科学性和可操作性。
lac（limits of acceptable change）理论就是在对环境承载力概念的继承和对环境容量模型方法的革命性批判中产生的[6]，是美国资源保护方面的专家
进行国家公园和自然保护区中环境容量规划与管理的有效工具，中文译为“可接受改变的极限”，逐渐成为美国、英国、加拿大、澳大利亚等发达国家协调自然资源与环境保护和旅游发展的重要理论与实践基础。目前，将lac理论运用到地质公园规划与管理中来协调资源环境保护和旅游发展关系的文献极少，仅有的文献也只是简单地提出了一个理论框架，并未结合地质公园进行深入系统的分析。基于此，本文以已有的lac理论成果为基础，试图将其运用到地质公园旅游规划管理中，探索详细的理论方法体系和应用步骤。 1 lac理论应用于地质公园旅游规划管理的理论框架
地质公园规划管理目标的制定应考虑资源环境保护与旅游发展之间的现实矛盾，对于一个游客人数超过环境承载力极限、生态环境日益恶化的景区而言，将目标转向环境保护无疑是最明智的选择；而一个旅游市场日益萎缩的地质公园面临的更现实的目标和任务是大力开发特色旅游产品，完善基础服务设施，提升旅游服务质量和形象，吸引更多的游客，促进区域经济与社会可持续发展。lac作为一种新的旅游规划理念，其实质是寻找资源环境保护与旅游发展的平衡点，通过制定动态监测指标和可接受的变化极限标准，监测地质公园旅游发展导致资源环境的变化状况，科学制定可接受的旅游发展模式和管理行动计划，将资源环境变化维持在一个健康范围之内[7]。
1.1 lac应用于地质公园旅游规划管理的理论前提
1.1.1 具有明确的目标 地质公园旅游的可持续发展必须依赖科学有效的管理，而管理计划需要坚持合理的发展目标。作为一种新型综合性旅游目的地，地质公园肩负着保护地质遗迹，保护自然环境；普及地球科学知识，促进公众科学素质提高；开展旅游活动，促进地方经济与社会可持续发展的三重目标。
1.1.2 维持区域资源的独特性、稀有性和多样性 地质公园内分布着记载区域地质历史、事件和演化过程的大量地质遗迹资源，是地质公园的资源载体和核心景观，其规模及价值大小直接决定了地质公园的性质及品位[8]。公园内类型丰富的其他自然资源和人文景观综合反映了区域的自然概况和历史文化背景，一旦遭到损毁和破坏，就会永久失去进行科学研究和科普教育的物质载体，必须维持公园内地质遗迹资源的独特性、稀有性和多样性。
1.1.3 旅游对资源环境的伤害是不可避免的 只要有旅游活动，就会对自然资源和生态环境造成不同程度的破坏，必须承认即便是较少数量的游客和较小的活动量也会对公园生态环境带来冲击。
1.1.4 管理资源环境的变化 管理旅游活动引起的资源环境的变化，确定这些变化的类型和范围，并识别多大的变化是可接受的，管理不再局限于对游客数量的控制，而是对游客行为、活动区间、开放时间、基础设施、政策执行、教育宣传等多方面的调控。
1.1.5 实施监测 lac监测的对象包括资源环境和游客体验两部分。监测游客体验，主要是对游客体验质量和满意度大小进行调查，资源环境监测主要集中于旅游资源开发利用程度和生态环境破坏状况，制定相应的监测指标和变化标准，一旦超出了“可接受改变的极限”时，便采取管理调控措施。
1.2 lac在地质公园旅游规划管理中的适用条件
1.2.1 必须面临两个相互矛盾的目标 随着地质公园旅游人数的增加，必然面临资源环境保护与旅游开发利用两大矛盾目标，lac理论就是解决矛盾、协调平衡的过程。
1.2.2 矛盾目标必须有所退让和折中 资源环境保护和旅游发展是地质公园规划管理必须协调的两大矛盾目标，限制其中一方，另一方必然受损，惟有双方有所退让和妥协才能实现地质公园经济效益、社会效益和生态效益的协同提升和最优化发展。
1.2.3 明确一个亟待解决的主导目标 地质公园不同于一般的自然保护区、森林公园和风景名胜区，其建立的主导性目标首先是保护区域地质遗迹资源和生态环境，然后才是适度开发景观资源，开展旅游活动，提升社会经济效益。开发的原则应坚持科学性、知识性、文化性、高品位、高起点和低介入[9]。
1.2.4 制定矛盾目标的监测极限标准 监测标准是对“可接受改变的极限”的定量描述和评判，极限标准的确定应该建立在两个矛盾目标折中平衡的基础上，而不是某一个目标利益的最大化[10]。
2 lac理论在地质公园旅游规划管理中的应用步骤
lac 理论不同于传统规划中确定的游客数量
控制标准，而是一个科学完整的规划管理过程和方法体系，在规划管理方案批准实施后，通过对方案执行效果进行监测，形成一个由现状—规划—监测—响应构成的相互关联的地质公园旅游规划管理体系。具体过程分为如下九个步骤[11，12]：
2.1 明确旅游规划管理的重点与方向
地质公园旅游规划管理的重点和方向主要有：明确地质公园地质遗迹资源的数量、等级和价值，明确地质遗迹景观和其他自然人文景观类型的空间分布与组合特征，明确地质公园各园区、景区的规模和空间布局，明确地质公园功能区的划分和建设情况以及能否满足旅游活动的需求，明确各级地质遗迹保护区的保护状况，确定自然资源和生态环境保护的方法与措施，明确地质公园旅游产品的开发现状和目标，明确地质公园旅游客源市场和影响力范围，明确地质公园游客满意度大小和重游意愿，明确地质公园解说系统是否科学完善，明确地质公园管理体制中存在的问题，明确公众对地质公园规划和建设的参与情况等，上述项目有利于使规划管理者认识到地质公园旅游规划管理中面临的重要问题和改进方向。
2.2 识别潜在的游憩机会
游憩机会（recreation opportunity）有助于识别地质公园旅游资源禀赋、生态环境条件和管理政策是否有利于旅游开发和开发成何种类型的旅游产品[13]，不同的游憩机会描述不同分区的旅游景观、游憩环境、游憩活动、游憩体验和管制措施。根据地质公园规划管理的目标和地质遗迹保护的要求并结合游憩活动的需要，可将地质公园在空间上划分出观光游览区、科普教育区、游客服务区、地质遗迹保护区、自然生态保护区、公园管理区等功能分区，探索不同分区内的游憩机会类别，如在游览区内，可以考虑培育观光、休闲、探险、登山、摄影、娱乐、购物等游憩机会，在科普教育区内挖掘科研、科考、教学、实习等游憩机会类别。
2.3 构建资源环境保护和游客体验状况的监测指标集
监测指标的选取要遵循系统性、独立性、科学性、可操作性、动态性和相对稳定性的原则，指标必须全面反映区域资源环境和游客体验的健康状况以及每个游憩机会对其可能的影响程度，强调社区居民与游客的共同参与。根据地质公园的两大矛盾目标，采取向专家、管理人员、游客和社区居民发放征询意见表的形式收集监测指标，最终选取以下因子作为评判地质公园资源环境保护和游客体验状况的监测指标（表1）。 2.4 清查资源环境和游客体验的现状
对上述确定的监测指标现状值进行清查，资源状况可以通过专家和仪器分析等实地考察比对确认，环境状况可以采用国家标准中规定的监测手段和分析方法开展现状测量，游客体验现状可以采取问卷调查、现场访谈等形式进行分析，指标现状值的获取有助于制定科学合理的监测标准，也为评估游憩机会类别方案提供依据。
2.5 确定资源环境和游客体验变化的极限值标准
极限值是每一个游憩机会引起地质公园资源环境和游客体验状况变化的可接受的安全警戒线，即每个监测指标值允许动态变化的健康范围（表1、表2），当指标监测值在极限范围内变化时，则表明地质公园的资源环境保护和游客体验状况维持在一个较高的水平，旅游业处于良性循环的可持续发展状态；反之，则为不可接受的危险状态。lac理论确定的监测极限值标准并不是一成不变的，应该根据地质公园发展的阶段适时调整[14]。
2.6 规划地质公园游憩机会类别方案
ros（recreation opportunity spectrum）即游憩机会谱，是lac理论的延伸扩展，游憩机会谱主要由环境（settings）、活动（activities）和体验（experiences）3个部分组成，它将旅游规划的目标方案转化为提供游憩机会，通过综合权衡地质公园资源环境和游客体验状况，制定地质公园游憩机会类别规划方案，提供相应的游憩活动和基础服务设施以及管理行动，为游憩者提供特定的游憩体验。运用ros的活动（activities）、氛围（settings）、机会（opportunity）和体验（experiences）四种管理要素，根据步骤2划分的地质公园功能分区和识别的游憩机会，综合规划旅游活动机会类别方案，在公园游览区根据地质公园功能分区要求、资源特色和游客需求合理规划观光体验、科普教育、科考探险、登山康体、休闲度假、健身娱乐、民俗文化体验、宗教朝拜、购物等游憩机会类别方案（表3）。
2.7 评估游憩机会类别规划方案的成本
代价
针对各种规划方案制定不同的实施计划，并对方案进行社会成本分析和环境代价风险评估。例如，某个规划方案拟将地质公园某一自然生态区域规划开发为休闲度假区，但通过专家、管理者和公众共同参与评估方案可能导致的资源环境损害和潜在的社会经济效益，如果这一区域开发难度大，需要巨大的资金且存在严重的环境安全隐患或是与地质遗迹资源保护区相冲突，这种游憩机会类别规划方案就不具有可行性了。
2.8 选择最佳地质公园游憩机会类别规划方案
根据地质公园不同区域资源环境保护的现状和要求以及成本代价评估结果，分析出各个方案的优势和劣势，综合比较，反复权衡，最终选择一个或几个最佳游憩机会类别规划方案，并向公众公布每一方案评估的结果。
2.9 实施优选方案并监测管理资源环境和游客体验变化
管理者将选定的方案以政策的形式实施，加强监测、细化行动，成本核对、时间安排和责任分配等都需要及时调整。如果资源环境和游客体验状况日益恶化，超过了可接受的监测极限标准，必须立即采取新的管制措施，比如，在地质公园旅游旺季，游客数量极多，景区内拥挤不堪，严重超过了资源环境和游客体验状况的极限标准，管理者应该及时采取调控票价和开放时间，规划合理的游览线路，有效引导游客分流，平衡游客在各景区的合理分配，达到既保护资源环境又提高游客体验质量的双赢目标。
3 结论和讨论
1）基于lac 理论的旅游规划管理是一个动态实时调整的行为过程。lac 理论中的旅游监测指标和标准是一个不断更新、不断完善的系统，尤其是指标选择的过程应该是专家、管理人员和公众等多方共同参与的过程。本文在系统阐述lac理论应用于地质公园旅游规划管理的理论框架、前提和适用条件的基础上，着重分析了lac理论在地质公园旅游规划管理中应用的步骤，确立了一个由现状—规划—监测—响应构成的相互关联的地质公园旅游规划管理体系，首次提出了地质公园旅游资源环境保护和游客体验状况的监测指标和标准，制定了地质公园游憩机会类别规划方案。文中构建的规划管理体系、监测指标、标准和游憩机会类别规划方案仅是一个概略的框架，针对某一特定的地质公园旅游规划，监测指标和标准的选取、游憩机会类别规划方案的制定因公园特色和规划目标的不同应有所差异。
2）lac理论用于旅游规划的最大优点就是引入了较为完善有效的公众参与机制，在规划制定中融入了公众的诉求和愿望，更加具有科学性和可行性，强调既要保护旅游资源与环境，又要考虑游客以及子孙后代可以从同一旅游资源中获得较高的旅游体验，这一理念与可持续发展的思想是完全吻合的：既满足当代人的利益需求，又不对后代人满足其需要的能力构成威胁。研究结果表明lac规划理念可以看作是可持续发展思想应用到地质公园旅游规划管理领域的一个缩影[15]，为地质公园旅游业的可持续发展提供参考。
3）lac理论作为一种资源规划管理的政策和技术工具，其理论框架和实施方法都有待于在实践中去检验和完善，如何量化分析以使该理论框架更具有操作性和普适性，还需要继续深入研究和探讨。
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[关键词] 程序理性 非理 区域发展 协调性
一、程序理性与区域发展的协调性
程序理性是著名经济学家西蒙（Simon）提出的。他认为，“人是有限理性的”，在有限理性的基础上，他明确区分了程序理性与结果理性。程序理性强调的是行为过程的理性，而结果理性则注重行为结果是否符合既定的目标，并不注重产生这一结果的行为过程。在不确定的环境下，人们无法准确地预测未来，从而也就无法按照结果理性的方式采取行动，因此应以程序理性替代结果理性来进行经济学研究。
就发展环境而言，区域发展不仅受经济环境的影响，而且还受到政治、法律、文化等因素的影响，所以发展环境的不确定性更为显著。在这种不确定的发展环境下，追求结果理性是不现实的。所以，我们应以程序理性替代结果理性。就区域协调发展而言，程序理性是协调发展规划的制定与实施过程的理性。
二、非程序理性在区域协调发展规划中的行为分析
1.协调发展规划制定过程中的非理
从技术层面看，协调发展规划是明确区域整体定位、发展目标；围绕规划区内各区域共同关注、单一省市又难以自行解决的重大问题提出统筹协调发展的思路和布局方案。通过发展规划规范性指导各区域发展，使区域发展具有协调性。但因协调发展规划仍是制定行为的结果，所以发展规划是否科学合理将取决于其制定过程是否理性。在复杂多变的环境下，我们所说的理性是一种“有限理性”。就协调发展规划的制定而言，在对区域发展领域的认识上至少受以下因素的制约：
(1)能够充分表达经济发展之实质的知识存量不足。人们对区域发展领域的认识与对其他领域的认识一样，也是一个由浅入深的过程，经济发展知识对新领域、新经济事项的掌握和积累需要一个较长的时间。随着发展因素的变迁，出现认识滞后，不符合理性的要求，与客观实际发生背离。
(2)现存的经济发展知识运用不足。在现有的经济发展知识存量中只有一部分用于协调发展规划的制定，而另一部分却仍停留在理论上。
(3)区域发展与各地具体情况的有效结合难以实现。不同国家和地区，其政治、经济、法律、文化等存在较大差异，由此导致了同一规划在某一国家或地区是可行的，而在另一国家或地区则是不可行的。
2.协调发展规划执行过程中的非理
高质量的协调发展规划是否能在提高区域发展协调性方面发挥作用，关键在于该规划的执行过程是否理性，而执行过程的理性又取决于执行人员对协调发展规划的理解与运用是否恰当。对协调发展规划的理解而言，不同的经济发展人员对同一协调发展规划的理解存在较大偏差。此外，协调发展规划对新出现的经济发展事项等却没有明确的规定，在协调发展规划没有明示的情况下，就需要经济发展人员进行决策，而决策是主观的。
3.协调发展规划监督过程中的非理
在经济发展中普遍性存在着信息不对称现象。信息不对称将会带来逆向选择与道德风险问题，会使经济资源得不到有效的配置。就技术层面而言，监督程序不可避免地存在非理性：首先，因存在信息传导机制的缺陷，极易产生信息丢失、歪曲和过滤，如下级对上级隐瞒不利信息、虚报、假报等。其次，在监督机制的设计和运行上，受成本与效益原则制约，监督机制通常对一些新出现的特殊的协调发展问题缺乏有效控制。
三、区域发展程序理性模式的建立与运行
1.完善协调发展规划的制定程序，制定高质量的协调发展规划
就我国的协调发展规划制定而言，首先应加强区域发展理论的学习与研究，提高对区域发展的理解与认识水平；其次是规划制定者要更加注意对我国国情的研究，把握我国政治、经济、法律、文化等环境的特殊性；再次，规划制定机构应采取各种“选择性激励” 措施，激励各区域政府积极参与规划的制定过程，提高规划制定过程的透明度。
2.设计和保证遵守协调发展规划的监督程序
高质量的协调发展规划只为区域发展的协调提供了一套行为约束机制，但不能保证区域发展因此而协调，因此，治理区域发展不协调还必须设计一套监督程序，该程序应包括以下两个方面：
(1)政府监管程序，它应是从宏观的立场，通过立法、司法程序及行政手段来规范与监督区域发展。
(2)社会公众监督程序，该程序是一种舆论监督，是一种非专业性监督形式，在政府制度不完善的情况下，发挥社会舆论的力量对区域发展的监督作用。
3.明确能降低区域发展费用的道德与伦理行为规范
遵守协调发展规划的成本较高，包括了摩擦成本、执行成本、监督成本，以及无效规划所带来的损失等，其中，对协调发展规划的实施过程进行监督的程序包括了政府，以及社会的监督在内，形成了一个严密的监督体系，但监督程序越严密，监督成本就越高，不可避免地会产生逃避义务、机会主义和问题。著名经济学家诺斯认为，意识形态就是降低区域发展费用的机制（诺斯，1981）。因此应加强精神文明建设，为区域发展规划制定过程更加理性提供意识形态上的保证，这既有利于降低协调发展规划的监督成本，又有利于区域发展协调性的进一步提高。
参考文献：
[1](美)鲁宾斯坦著，倪晓宁译．有限理性建模[M]．人民大学出版社，2005.10
[2]杨耀坤:科学理性的沉思（上卷）．科学创造理性的探求[M]．安徽教育出版社，2006.8.1
一、组织领导、完善安排部署。
为进一步提高城乡规划管理水平，我镇召开党委会对成立城乡规划监督委员会及人员组成进行了讨论研究，6月23日，我镇正式发文成立由镇人大主席任主任，各驻村组长、村建所工作人员为成员的城乡规划监督委员会，10月10日，因我镇驻村人员调动，经党委会研究对城乡规划监督委员为成员进行了调整，我镇努力配齐人员，强化我镇城乡规划监督工作。
镇规划监督委员会每月坚持召开一次例会专题研究当月各村（社区）建设情况，邀请区人大联系领导到我镇列席镇规划监督委员会例会，并对镇工作开展进行指导。10月19日，我镇召集各村（社区）两委干部、各村民小组长和工匠召开镇“优美寿乡”综合治理工作会，对违章搭建及农房规范化建设工作进行了安排部署和宣传解释。
二、制定措施、增强监督管理。
一是我镇按照上级文件规定制定了《进一步加强城乡规划管理和监督的实施意见》、《规划监督委员会议事规则》一系列文件，创新制定了《镇村（社区）干部考核管理办法》和《农村居民建房程序》相关制度，并和监督员、村支书、主任签订目标责任书，明确工作目标、权责范围和违规惩处标准，在全镇党员干部心中树起“守土有责、失职追责”的履职红线。
二是确定举报和惩罚机制。制度规定凡违章搭建，经举报发现1处，村支书、主任罚款200元，村民小组长罚款100元。设立举报机制，鼓励群众相互监督，举报一处一经核实对举报者给予100元现金奖励。
三是创新设立“亮牌建房”制度。制作“农村居民建房公示牌”，对建房户姓名、建筑面积、用地面积等15项内容进行公示，接受群众监督，杜绝乱搭乱建超建行为。
四是建立巡查员台账。为进一步规范监督员巡查制度，我镇监督委员会规定成员每月下村对农村建房情况督查不得少于3次，并制作巡查台账，要求巡查时详细记录人员、时间、地点、巡查内容等相关内容，并对发现违规建房详细情况和处理上报情况进行登记。
五是制定回访监督机制。为防止已审批建房农户发生违建、超建行为，我镇监督委员会对经镇规划执行委员会批准建房的农户进行逐一回访，目前，发现1起批准农户建房不符合总体规划，已对违规行为进行及时制止并要求限期整改。
三、强化执法、确保执行监督见成效
为防范超建、违建行为发生，严格按照建房报审程序，经评审符合规划要求的凭建房许可证方可实施，建房户申请建房时须与镇村建所签订承诺书并缴纳保证金，如发现存在超建、违建行为，则立即启动强拆程序。
截止目前，我镇共收到农户建房申请50份，建房初审20份，经规划执行委员会讨论已批准申请建房25户，因建房不符合我镇总体规划而未批准建房5户。全年发现违规建设64件，经监督员巡查发现的共57起，现场制止6件，发出违章限改通知60户，农户自行拆除4起，自行拆除面积达370平方米，强拆56起，拆除面积达到7000余平方米。
四、资金保障，夯实规划建设成果
关键词：行政处罚权；相对集中；城市规划；实践
中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）10-91 -02
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）指出，在城市管理领域，可以集中行使法律、法规和规章规定的城市规划管理方面的行政处罚权。在实践中，各地大致有三种做法：一是规划行政处罚权全部纳入相对集中行政处罚权的范围，由城市管理综合执法部门集中行使；二是规划管理行政处罚权不纳入相对集中行政处罚权的范围，仍由城市规划部门行使；三是对未取得规划许可的违法建设行为的行政处罚权归城市管理综合执法部门行使，规划部门行使对取得规划许可但未按许可内容建设的违法行为的行政处罚权。魏明月[1]从法理和实践的角度对相对集中行政处罚权制度进行了剖析，姚爱国[2，3]分析了推进相对集中行政处罚权制度对我国城市规划法制的影响，并认为相对集中城市规划行政处罚权应慎行。本文主要从实践角度谈一谈相对集中行政处罚权对城市规划的影响。
一、城市规划行政处罚权相对集中行使带来的问题
（一）行政行为分割，削弱了监督检查权
城市规划管理从规划编制、审批到实施、修改、监督检查，再到竣工验收，是一个循序渐进、从宏观到微观逐步深化细化的连续过程，各环节密切相关，不容分割。对行政处罚权的部分划转，违反了行政处罚权不能分割理论[4]，也违背《行政许可法》“谁许可、谁监管”的原则，法律制度层面的冲突造成了城市规划管理的实践困扰。尽管在理论上可以将许可权和处罚权完整地区分开来，但在实际运行中这些行政权力的行使往往相互纠缠，界限模糊，很难严格划分清楚。《行政许可法》要求行政许可机关必须认真履行监督检查职责，行政处罚机关要履行职责也必须监督检查，从而形成了新的职责交叉。但在操作中，许可权与处罚权分离后，规划部门与城管部门之间反而容易出现了监管真空，规划部门无行政处罚权无规划监察队伍，不能切实有效履行职责。较之规划部门，城管部门往往不参与城市规划的编制，也不参与具体项目 “一书两证”的核发，对规划管理过程缺乏了解，对违法建设项目的相关情况熟悉程度低，只行使行政处罚权，不愿意履行监管职责。双方不能或不愿意履行监管职责，造成了“想管的管不了，管得了的不去管”的局面，实际上是削弱了监督检查权[5]。
（二）执法成本增加，影响了规划执法效率
实行相对集中城市规划行政处罚权，无论是原有职能、人员的调整还是组建执法机构、招募执法队伍，在数量和装备上都比实施试点前有过之而无不及，不可避免地增加执法成本，而这与“精简、统一、效能”的原则是背道而驰的。同时，因城市规划管理很强的专业技术性，城管部门集中行使城市规划行政处罚权，仍然需要规划部门的深度参与，如查处违章建筑，要咨询规划部门是否经审批，规划部门答复后，又往往要咨询是否可补办手续，这使得原本由一个部门即可解决的问题毫无必要地在两个部门之间周旋，增加了执法环节，加之不顺畅的协调机制，影响了行政执法的效率。
（三）以罚代管，影响了城市规划的实施
在规划执法过程中，规划部门对违法建设的认定有着无可比拟的先天优势，其认定结果和处理意见，应当作为城管部门行政处罚的依据和参考。但在实践中，城管部门在违法建设认定上也常常是自作主张，不依据或不重视规划部门的意见，加上专业知识的不足和对相关技术标准、规范的理解偏差，在执法过程中存在照本宣科、生搬硬套的现象。
履行行政处罚权的过程，应是全过程跟踪监督检查的过程，城管部门不重视过程监管，却“严”把验收关，给违法建设提供了空间。对潜在的违法建设睁一只眼闭一只眼，不提醒也不制止，为了部门乃至个人利益，不顾违法建设可能带来的严重后果，在造成既成事实后再处罚，即“养肥了再宰”。在作出行政处罚（主要是罚款）后函告规划部门请予补办相关手续，甚至不告知。
由于违法建设行为不易被查处以及日常监督检查不到位，很多违法建设行为在规划验收时才被发现，此时对违法后果已难以采取补救措施，造成不可逆转和无法挽回的影响。在查处违法建设时，由于对违法建设的认定标准不统一以及出于对“拆除”的执法成本考虑，对违法建设保留多、罚款多、拆除少。以罚代拆、以罚代管现象比比皆是，实际上是将违法建设合法化，造成了违法建设滋生蔓延，扰乱了城市建设有序发展，也使得规划部门对城市规划的实施失去了控制，影响了规划的有效实施。
二、对策与建议
从相对集中城市规划行政处罚权制度的实践看，相对集中行使城市规划行政处罚权不但没有显示出优越性，反而引发了一系列问题。伴随着城市化进程的加快，违法建设也呈上升势头，规划执法面临严峻挑战。遵义市政府审时度势，为了加强规划执法，维护城市规划的权威性，切实遏制违法建设行为，于2012年6月将规划行政处罚权从相对集中行使中剥离出来， 并在城乡规划局重新组建规划稽查执法支队[6]，给了我们很好的启示。进一步理顺规划管理的体制机制，加强规划管理，应做好以下三个方面的工作：
（一）分类行使处罚权
鉴于规划执法的综合性、复杂性、专业技术性和违法建设的严重危害性[3]，不宜将城市规划管理纳入相对集中行政处罚权范围；已纳入的，宜将其从相对集中行政处罚权中剥离出来，转回规划部门，通过对违法建设分类处理，对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，仍由城管部门予以查处；对于已取得建设工程规划许可证、但未按其规定条件进行建设的，则按照《城乡规划法》的规定由规划部门行使行政处罚权。
（二）强化规划部门的话语权
退而求其次，城市规划被纳入相对集中行政处罚权范围时，对规划违法的认定必须由规划部门作出并作为独立的行政行为，直接指导规划行政处罚权的行使。
（三）加强协调配合
建立、健全各层次配套制度，完善城管部门与规划部门的执法协调与配合机制，在审批许可、监督检查、行政处罚等环节实现信息互通和共享；加强各方监督，推进过程监管，加强能力建设，做到公开透明、健康有序。
参考文献：
[1]魏明月.相对集中行政处罚权制度之困境和对策研究——以城市管理领域为视角，硕士学位论文.北京：中国政法大学，2008，4.
[2]姚爱国. 试析全面推进相对集中行政处罚权制度及其对我国城市规划法制的影响[J].城建监察，2003，（12）.
[3]姚爱国.相对集中城市规划行政处罚权应慎行[J].规划师，2004，（07）.
[4].相对集中行政处罚权制度发展研究—以城市管理领域为例[J].法学，2004，（09）.
[5] 吴海燕，戴银燕. 城市相对集中行政处罚权的矛盾与求解对策[J].上海城市管理职业技术学院学报，2009，（05）.
[6]查处违法建筑划归规划部门管，市城乡规划稽查执法支队正式开展工作.
http：///2012-07-06/8037060.htm.
关键词：城乡规划管理 有效措施民主 法制体制监督
Abstract: urban and rural planning management for the development of a city is very important, this needs we strictly implements the rural and urban planning of centralized and unified management; Strict examination and approval system planning, planning on approved it has legal effect; To intensify the planning process to the supervision and inspection of the strength, the supervision and inspection throughout the whole process of planning, strive to make planning management and all kinds of violations nipped in the bud. This paper mainly for urban and rural planning management problems, this paper puts forward some effective measures.
Keywords: rural and urban planning management effective measures to democracy and legal system system supervision
中图分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
前言
一个城市的发展和建设离不开良好的城乡规划，做好优质的规划管理是引导和控制城市发展的基本依据和重要手段。而实施性强的规划，是每一位规划工作者极力追求的目标，但规划的实施往往受到政治，经济，社会等客观环境的影响和制约，所以我们要综合考虑，加强城乡规划管理。
一、实行民主、科学决策，提高城乡规划管理质量和水平
各级规划行政部门应加强各项规划工作的组织和领导，按照政务公开、民主决策的原则，履行组织编制各类相关规划的职能。及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，在政府网站和规划主管部门网站上开辟网上办公和规划宣传专栏，提高公众在城乡规划与管理上的知情权、参与权和监督权。通过报纸、电视等适当方式将规划向社会公布，增强公开性和透明度，同时聘请有关专家组成城乡规划专家咨询组加强各类规划的评审论证，对重要地段或重要建设项目的规划设计方案进行审查，为政府城乡规划管理工作提供决策参考和技术支持。首先，要从“五个统筹”的高度明确城市在不同区域范围内的地位和作用。我们既要看到城市自身的优势和劣势，也要看到区域内其它城市的优势和发展趋势，把整个区域的城乡一体化作为一个有机的系统进行综合考虑。
二、提高法律意识，加强法制建设和规划管理，维护规划的权威性和严肃性
城乡规划是一定时期内城乡发展和建设的指导原则，是各级政府科学决策的前提和基础，也是宏观调控城乡建设和发展的重要手段。《中华人民共和国城乡规划法》明确规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”但频繁调整变更规划，不严格按照规划进行实施管理的现象却时有发生。要通过地方性法规的立法，把已有的规划报告、备案、公示、督察、过错纠正和责任追究等制度上升为法规规定，重点对规划的编制、审批、变更、实施和行政执法行为进行法律监督，依法维护规划的权威性和严肃性。
城乡规划是城乡建设和管理的法律依据，一经批准就具有法律效力，未经法定程序任何单位和个人都不得修改。对于这一点，《城乡规划法》进行了重点强调，并作出了严格地限制。制定的城乡规划因各种因素影响，也难免有不适应建设发展需要的地方，需要及时调整和修改，但必须按照法律规定，严格审查、认定修改规划的依据和原因，严格执行规划修改前的评估、论证、报告程序，杜绝随意、擅自修改规划的行为。现在，我们在制定完成规划后，必须有步骤地组织实施，有目的地引导和管制各类建设开发活动，有计划地实现规划用地布局和空间安排。要作好基础设施和公共服务设施建设前期的规划指导，依法把好项目用地和选址关，为批准或核准建设项目提供科学依据。要积极贯彻集约节约发展的原则，严格按照国家用地标准审批各类建设项目；要积极组织实施村庄布局规划和建设规划，适度集中建设农村居住市，加大对农村基础实施和公共设施的配套改造，改善农村生产生活条件，构建和谐的城乡宜居环境。
三、加强规划编制，完善城乡规划管理体制
城乡规划作为一门科学，在整个学科的分类级别中应该提高到最高级别，从社会地位、学科建设等各个方面都应该得到社会、学界的充分认可。
规定旧城区要以街区为单元，成片区、成规模地实施改造，不留死角；市规划区范围内严禁新建底商住宅楼，确实需要沿街布置商业建筑的应独立设置。高层住宅建筑体量不宜过大，面宽不应大于60米；严格控制城市交通预留用地和红线，对未取得用地规划许可证的项目一律不审查方案，根据城市容量进行规划设计，科学组织交通，充分考虑停车位、公园、公厕等问题。生态社会、可持续发展作为工作的立足点、出发点和着力点。第二要创新规划思路。以城乡规划法为根本，始终坚持城乡统筹、城乡一体、城乡互补、城乡和谐作为一个最有效、最可行、最基本的规划思路。第三要创新规划技术。坚持把节约土地、节约能源、节约材料、节约资金、节约时间、节约水资源作为今后规划技术、规划成果一个最有说服力的、最具权威性的评价标准。要逐步深化城乡规划管理工作，将规划的科学性与可操作性相结合，具体指导城市建设的实施。
四、城乡规划管理应体现社会监督和行政监督并重
1、规范公示内容和程序
一是明确规划许可内容建设项目的批前、批后，城乡规划管理职能、工作依据、办事程序和时限及查处结果；二是社会监督和投诉方式。受理时限和程序；三是形成横向覆盖的规划编制、规划审批、规划监察三大职能，纵向覆盖的事前、事中、事后三个过程的“阳光规划”体系。
2、拓宽公示形式和载体
对不同的公开内容采取不同的公开方式，便于群众了解和监督。一是通过规划网站、报纸、公示牌和规划公示大厅，开展四位一体的项同审批规划公示；二是采取调查问卷、广场咨询。召开座谈会、规划报告会等形式进行公示；三是通过咨询、征询、听证、论证、评审等方式．对公众普遍关注的居住区、公共设施和重要建设工程的规划设计方案等内容进行公示；四是依托行风监督员、专家组、咨询委员会、规划协会等队伍或载体开展公示。
3、加强公示互动和沟通
在公示实施过程中，注重强化公众参与，及时处理答复群众意见。采取畅通渠道。公布信箱、监督电话和举报电话等方式，积极引导市民参与和监督规划。对各界群众提出的意见建议，及时进行整理，分门别类地研究，落实具体经办的责任处室和责任人。
结语
总之，改革开放政策的指导下，城乡规划工作取得了很大的进展。但城乡规划管理是一项系统性、长期性，综合性的工作，应进一步解放思想、大胆创新、求真务实、真抓实干，努力把城乡规划管理工作开展得更好，不断提高城乡规划工作水平，推动现代化城市的发展。
参考文献
[1]赵国裕．城乡规划：“真”实践状态及引发的转向[J]．规划师，2010，(01)．
[2]田雪，王文泉．国家政策在城市规划中的落实――试论在“十七大”精神指导下的城乡规划管理策略[J]．辽宁建材，2009，(04)．
随着城镇化进程的不断推进，大量的城市规划决策问题对我国城市规划决策机制提出了更高的要求，而我国原有的城市规划决策机制不仅已经不能适应这种新的要求，引发了许多问题，这些问题的存在严重的影响了我国城镇化的推进和城市的健康发展。
一、城市规划决策基本理念不足
规划决策理念在城市规划决策机制中起到了价值导向的作用。当价值导向发生偏差的时候，规划决策失误也就无法避免了。
1、法治意识淡薄
法制意识是促进城市规划决策法制化、民主化、科学化的基本保障，我国城市规划决策者的法治意识仍然比较淡薄，这主要体现在两个方面。一是在城市规划的编制过程。城市规划的法律法规不断健全，但在各类规划的编制过程中违背法律法规的现象时有发生，如受利益驱使或权利压迫随意变更编制程序和内容等。二是城市规划的实施过程，政府相关行政部门及个别领导人员出于个人利益最大化考虑，视国家法律法规、城市规划决策机制如无物，擅自变更经法律程序审核审批的城市规划方案和内容。
2、责任意识淡薄
城市规划决策对决策者的主人翁责任感提出了很高的要求，我国目前城市规划决策者责任意识淡薄，决策过程存在着大量不负责任的现象。
第一，决策不经过科学论证。决策者无视城市规划的关联性、动态性，不考虑城市发展的历史、现状，不经过科学论证拍脑袋决策。第二，贪图政绩规划短视。决策者不考虑城市长期健康发展，盲目扩大城市规模，片面追求发展速度，产生了许多违背城市发展规律的荒谬决策。第三，损害公共利益。城市规划应以公共利益最大化为衡量标准，现实却是许多规划决策者将个人利益凌驾于公共利益之上，甚至牺牲公共利益换取个人利益。
3、可持续发展意识淡薄
城市规划是对城市定位的科学认识和对城市未来发展的统筹部署，必须秉持可持续发展的理念，科学处理城市发展现状与未来发展的关系，现实却是可持续发展思想无从落实。一方面，许多地区不顾城市的现实情况，盲目追求城市规模，片面强调发展速度；另一方面，许多地区在制定城市发展规划时没有预留足够的发展空间，导致城市规划跟不上城市的发展速度。
二、城市规划决策系统存在缺陷
我国城市规划决策系统存在诸多缺陷，已经影响到决策机制的正常运转。
1、规划决策权力设置失衡
①官方主体之间规划决策权设置失衡
官方决策主体主要包括市委、市政府、市人大和市政协。市委应发挥其组织、领导职能，对决策进行宏观指导，现实却是市委对城市规划决策产生了实质性影响。市政府直接负责城市规划决策编制和实施工作，拥有最直接的城市规划决策权。人大的职能是审查政府提交的城市规划方案，但是由于审议的政府方案的宏观性和人代会的时间局限性，人大对城市规划决策的影响十分有限。不难看出，规划决策权在城市官方主体间设置失衡。
②城市非官方主体之间规划决策权设置失衡
非官方的规划决策主体包括企业、社会团体和城市民众。由于资金、技术、人脉等资源优势，非官方决策主体中强势的企业和社会团体对城市规划决策有较大的影响力。这些主体为了自身利益最大化，通过多种途径发挥影响力左右官方决策，对公众的利益造成损害。而非处于弱势地位的一些社会团体和城市民众，资源占有量有限，获得参与城市规划决策的渠道和机会也比较少，没有太多的话语权。
③官方主体和非官方主体之间规划决策权设置失衡
官方决策主体作为城市的管理者控制着城市规划的决策权力，这种状况固然有其存在的合理性，但与此同时必须保证强有力的社会力量的存在以对其形成监督和制约。然而，我国城市规划的非官方决策力量较弱，对官方决策主体的决策过程的监督和制约十分有限，使城市规划决策完全成了官方意志的体现。
2、规划决策咨询系统作用发挥有限
①专家咨询工作存在较大缺陷
我国城市规划咨询机构大多隶属于各地政府，独立地位的缺失导致咨询工作无法客观公正的进行，咨询专家在很多时候成了相关领导和决策机构的附庸，无法以自己的专业知识对决策方案做出独立论证。另外，咨询专家的选用工作没有固定的程序，导致决策者在方案论证时选用支持或者倾向决策方案的专家，导致论证咨询过程形同虚设。
②市民作为咨询资源的作用没有发挥
普通市民对城市的深刻认识和深厚感情能够使其觉察到咨询专家发现不了的问题，市民的意见应成为城市规划决策的重要参考，然而决策机制并未赋予市民应有的知情权和参与权，市民的咨询作用没有得到有效的发挥。另外，城市规划决策系统缺少对市民意见处理结果的反馈机制，长此以往，市民的建议积极性会受到极大的打击。
3、规划决策监督力量不足
监督力量是城市规划决策系统中非常重要的因素，我国城市规划决策监督力量的不足一直是客观存在的无法回避的事实。
①政府内部监督不到位
政府内部的行政监督主要有三种形式：上级部门的业务督查、监察部门的政务监察、同级部门的督查，现实情况是三种类型的监督均未达到预期效果，一方面是因为监督部门地位上缺乏独立性，另一方面是监督的方式方法存在不足，大多是通过数据报表或者文字材料进行审查，或是有限时间内的行为方式检查，这种监督方式很难发现决策中存在的问题。
②市民监督力量无法有效发挥
受多种因素的影响，社会监督力量无法有效发挥作用。首先是市民监督意识不强，历史文化传统观念和部分政府工公务人员推诿扯皮不负责任的社会形象，使得大多数市民在不涉及自身利益的情况下不愿意参与城市规划决策。其次，城市规划具有很强的专业性和技术性，不具备相关理论知识和实践经验的市民很难对规划决策的合理性做出判断，再加上政府信息公开的内容、程度和范围有限，使得市民监督缺乏必要的技术和信息支持。最后，政府关于城市规划管理的法律法规虽然赋予了公众监督的权利，但监督的范围仅仅是原则性的规范，缺乏具有实际内容和意义的具体规定，不具备操作性。
三、城市规划决策程序不完善
完善的决策程序是城市规划决策科学性、民主性的基础，不完善的决策程序将使城市规划效果大打折扣。
1、规划决策程序的执行得不到保障
我国的城市规划管理部门拥有很大的自由裁量权，由于制度的不完善，这种权利变得几乎不受约束，这就导致城市规划决策程序的规范性得不到执行落实，无视和随意变更决策程序的现象时有发生。
由于规划决策程序的规范性得不到保障，应有的调查、论证等诸多程序没有有效执行，专家咨询、公众参与等诸多环节没有得到有效落实，科学的规划决策被领导人的主观意志代替，决策的科学性、民主性更无从谈起。近期各地出现的劳民伤财的“规划成果”就是地方政府无视规划决策程序、自行随意规划的结果。
2、公众参与不足
市民是城市规划决策最直接的利益关系者，市民的有效参与是城市规划决策程序中必不可少的重要环节，事实上这一环节得不到足够的重视，参与明显不足。
一方面，规范化、制度化的公众参与渠道不足。长期以来，我国城市规划决策沿用一种自上而下的模式，公众参与的主要方式是通过城市规划部门的规划方案、成果展示，或者通过媒体表达自己的意见和建议，参与的渠道和方式十分有限。另一方面，即使十分有限的公众参与渠道也没有充分发挥作用，通过十分有限的参与渠道收集的公民意愿并没有得到城市规划决策部门的认真对待，信息的处理结果也没有向公众反馈，有限的公众参与渠道并没有真正连接规划社会公众和决策部门，没有充分实现政府与社会的互通和互动。
3、规划决策执行得不到保障
城市规划决策目标能否顺利实现的关键是城市规划决策能否得到有效的执行。在城市规划决策的执行过程中，执行部门迫于市委、市政府等实权部门的制约，或者受相关利益集团的利益驱使，抑或受追求政绩的思想驱动，擅自改变规划方案、更改规划标准、扩大建设规模，种种劣迹屡禁不止。同时，原本已经通过论证和审批的规划方案往往会随着政府的换届或者相关领导的改变而改变，一届政府一个规划，一任领导一种方案，导致城市规划布局不合理、格局错乱、风格混乱等问题不断出现。
4、规划决策责任制度不健全
健全的城市规划决策责任制度是对决策者形成制度约束并保障决策权力得到合理使用的保障，对决策者决策责任进行追究是城市规划决策程序中不可缺少的重要环节。现实情况是，规划决策者一般任期较短，而城市规划决策效果显现出来往往需要较长的时间，城市规划决策追责制度与现行政治体制的任期制度之间就形成了很大的矛盾，即当决策效果呈现出来的时候，特别是效果呈现不理想或者存在重大问题的时候，当时的规划决策者如今已经调任或高升，给责任的认定和追究工作带来了巨大的困难。我国现行的城市规划法律法规，对由城市规划决策引起的后果缺乏明确的界定，对决策者的责任也缺乏明确的认定，已有的原则性的条文可行性和可操作性较差，加大了对责任人责任追究的难度。
文章从规划理念、决策系统、决策程序三个方面对城市规划决策机制中存在的问题进行研究，发现我国城市规划理念中法治、责任和可持续发展理念不足，城市规划决策系统不协调不完善，决策程序不规范不健全，这些问题对城市规划决策机制的良好运行产生了不利影响，引发了城市建设中的诸多问题，影响了城市及城市化的正常发展，思考如何改进城市规划决策机制中存在的问题成为我们下一步研究的方向和重点。
参考文献
[1]卢光大，刘佳. 城市规划决策机制与公众参与框架建构探讨[J].中国新技术新产品， 2010（1）：25-26
[2]许重光，陈贞.从公共决策角度看规划评审[J]. 规划师，2004（9）：36-37
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