部门管理之间的界限，发挥财政投资评审和项目绩效评价管理在项目中的作用，从创新财政监管理念出发，实现规范财政投资行为和提高投资效益的目的。
关键词：新常态；项目管理；投资评审；绩效评价
财政监管当前我国经济发展受劳动力人口下降，资源环境成本上升，全球经济增长放缓等因素的影响，我国GDP在震荡中下行，经济潜在增长率下降，我国经济发展进入新常态。作为财政投资项目，在保持国民经济和区域经济持续平稳发展，满足社会文化生活需要等
方面，仍发挥着带动和引领作用。新常态下，加大财政资金在项目上的投资力度，提高投资效益是推动供给侧改革，优化调整财政支出结构，促进经济平稳健康发展的内在需要。因此，加强财政投资项目的监管与控制，对管理好、使用好财政项目资金，提高财政投资项
目效益具有十分现实而重大的意义。
一、财政投资项目管理综述
（一）财政投资项目管理的概念
财政投资项目是指为促进国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化生活需要，由政府通过财政部门以政府资金投资为主的项目。因此它具有与一般投资项目不同的性质，而财政投资项目管理基于这种性质，它不仅包含了对财政资金的使用和监管，还需要工程造价管
理等相关知识和技术的支撑。
（二）工程造价管理的概念
从宏观上来说，工程造价管理指政府部门根据社会经济发展需求，采用法律法规、财务和管理等措施，规范、监控项目成本的系统活动。从微观上来说，工程造价管理指参建各部门（单位）根据项目特点，依据国家规定的政策法规和市场价格信息等，针对项目策划、限
额设计、发承包、施工等各阶段意义的不同，编制和审核造价方案，其目的在改进项目拟建方案、规划设计、施工方案的基础上采取有效措施控制项目实际费用的支出。
二、新常态下财政项目管理的特点
十八大以来，经济发展进入新常态，财政投资项目管理也呈现出新的特点。
（一）制度规范逐步完善
近年来，随着政府加大对公用事业项目的投资力度，项目投资领域由单一的城市基础设施项目拓展到交通、农田水利、土地治理、信息化建设、旅游文化、生态环保等全方位工程项目。为了适应今后项目支出管理的财务需要，节约建设资金，控制建设成本，提高投资效
益，财政部在《预算法》、《基本建设财务管理规定》、《财政投资评审管理规定》等法律法规的基础上，修订完善了《预算法》（2014年修正）、并出台了《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预[2015]88号）、《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通
知》（财预[2015]82号）、《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》（财办预[2015]21号）、《中华人民共和国财政部令第81号—基本建设财务规则（2016）》、《基本建设项目建设成本管理规定》(财建[2016]504号)等文件，使财政投资项目
管理工作更具规范性、法制性和科学性。
（二）公开透明进一步提高
财政投资项目大多为服务社会发展，改善和提高大众福祉和利益的非盈利基础性设施建设项目，关系到社会、民生、文化等大众生活的各个方面。正因如此，财政投资项目成为社会各层次关心的热点。2007年后我国政府预算公开制度实施以来，财政投资项目公示制度
不断取得新的突破，2014年预算法重新修订，新预算法对政府财政财务公开事项做了进一步的细化，并提出了明确要求，为此政府财政财务公开走上法制化道路。为保证财政投资项目的投资效益，在人民群众中树立清廉、高洁、注重效益的政府形象，财政投资工程项
目利用新闻媒体、网络及移动端向社会通报项目建设实施具体情况及项目建成后取得的效益。在阳光下，自觉接受人民群众的监督和支持，同时取得人民群众及社会各阶层的信任。
（三）项目监管不断完善
根据财政部关于推进地方预算执行动态监控工作的部署和要求，各级财政部门通过制度建设，技术支撑，不断完善动态监控系统，加大动态监控核查力度，动态监控工作明显提速，取得较大进展和成效。利用动态监控系统可有效的对财政投资项目进行动态跟踪监管，针
对项目申报立项、招投标、施工、资金管理、验收、后期管理等环节设立监控点，使财政项目监管重心前移，能够及时准确的掌握项目管理进行情况，对项目资金违规支出能做到及时发现、预警和纠正，增强了对项目资金监督的主动性，有利于督促项目资金使用单位严
格按照规定用途安排支出，提高支出规范性，降低了财政投资项目支出的安全风险。
三、新常态下如何进行财政投资项目管理
为有效加强财政投资项目资金的确定与控制，应强化部门协调机制，以项目投资评审为支撑，进一步健全项目绩效评价管理制度，加强创新财政监督和管理思路，促进财政投资项目管理走上新台阶。
（一）加强各部门之间的联系，协同监管形成合力
对财政投资项目而言，项目全寿命周期时间长，整个过程涉及发改、国土、规划、环保、财政、建设以及其他行业主管部门。为提高财政投资项目管理效果，应该理顺财政投资项目管理各部门的之间的关系，加强各部门之间的沟通协调，明确各部门的职责，完善决策机
制，使各部门做到沟通顺畅、信息共享，有助于规范政府投资行为，加快工程进度，保证财政资金合理高效使用。
（二）利用财政评审专业技术优势，强化项目管理
面对经济发展新常态，新《预算法》及《关于是充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》的新要求，财政评审工作应按要求将事前评审融入部门预算管理流程，建立健全财政项目评审机制。以项目估算评审为龙头，从源头开始控制项目成本，全面推行
工程项目从概、预算到竣工结、决算的全过程跟踪评审制度，建立“先评审，后安排项目资金，先评审，后拨付项目资金”的工作机制，开创财政项目管理新局面。一是明确（概）预算评审内容。即明确项目实施方案、规划设计是否符合国家发展、规划、环保等有关政
策法规的规定，是否具有可实施的条件；项目资金支出内容、资金的大小和建设项目的标准是否合理；项目清单子项，计量单位、数量标准是否准确。从而强化项目投资管理约束力，有利于形成项目投资事前控制标准。二是明确项目评审环节。审核重点由结算逐步向前
移到设计方案、概算等影响项目投资额的关键环节，通过对设计概算进行评审，出具概、预算评审意见作为发改部门审批项目可研及初步设计的重要依据。通过对项目清单和预算控制价审核，避免高估冒算；在资金拨付环节，继续通过项目实施造价的动态监控，确保评
审结果在资金拨付过程中的作用，监督项目资金使用的规范性和合理性。三是强化评审结果应用。对已评审的项目的结果按专业、类型、标准进行归纳、整理建立数据库，通过价格信息资源共享，对类似工程或同期工程提供依据，为优化方案，节约项目资金提供技术支
持，为投资管理决策提供参考。四是转变评审观念。一方面充分发挥评审人员在工程技术、项目管理和财务核算的优势，实施项目负责人制度。其次加快专家库建设，通过向各部门、行业引进、聘请专家的方式，组建一支专业面广、业务水平高的专家队伍，夯实评审基
础。另外，按照府向社会购买服务的思路，对一些财政投资项目，可以委托第三方机构进行评审，进一步提高评审效能。
（三）以项目绩效评价管理为手段，促进财政项目管理科学化精细化
近年来，绩效评价工作逐步纳入财政支出考核范围，得到各项目管理部门的广泛认同。对此，为进一步规范和加强项目绩效评价工作，财政部门应尽快建立健全绩效评价监管制度，从确定绩效评价目标，设立、细化项目绩效评价指标体系入手，对财政投资项目从事前、
事中、事后进行评价考核，促使各项目管理部门工作思路真正转变，把财政投资项目管理的重点放在绩效考评上来。一是项目部门申报绩效评价目标。从财政投资项目绩效内容入手，按照项目基本建设情况、资金到位及使用情况及项目建成后的社会效益和经济效益等基
本要素申报绩效评价目标，针对申报内容，财政部门组织相关部门、专家学者和第三方评价机构共同参与，从完整性、相关性、适当性、可行性四个方面提出审核意见，依据审核意见初步确定指标体系。对项目部门不申报控制目标或者申报不符合要求的，不予安排项目
财政资金。强化项目实施部门的责任主体意识，引导部门树立绩效观。二是确定细化指标体系。根据收集到项目资料进行分析，从项目建议书阶段至生产运营阶段构建尽量细化的指标体系。通过向专家发函或通过第三咨询机构数据库筛选指标并确定指标权重。在正式全
面开展项目绩效评价前，应先试评，根据试评结果对指标体系及相应的比重进行调整，使指标趋于完善。三是建立完善评价监督机制。在规范绩效目标管理的基础上，建立部门自评制度，每年对部门绩效自评的相关情况进行通报，财政部门对重点项目管理部门自评按比
例进行抽查，对发现的问题及时，提出整改意见，要求限期整改落实，并建立健全问题的通报、公开、整改落实制度。对未公开项目绩效评价有关信息的通过互联网，新闻媒介、提供意见反馈专用电话和电子邮箱，与受益群体保持多渠道沟通。提升项目成本管理水平，
同时增强绩效评价的约束力。四是绩效评价结果的应用。对每年的绩效评价结果及时进行汇总，对财政资金财政使用绩效做出客观、公正的评判和判断。将项目绩效管理和与资金分配有效结合起来，作为政策调整和资金安排的依据，同时把一些可以借鉴的项目绩效评价
形成案例，做好项目支出标准体系建设基础工作，促进项目成本控制的标准化建设。
（四）创新监管新理，进一步提高监管水平
一是树立服务型监管理念。为适应新经济新式的的需要，项目监管需转变工作观念。以每年的重点监管的项目为基础，创新监管模式，从监管型向服务型转变，做到监管与服务相结合，更好的为经济发展做好服务，提高政府投资的准确性和有效性。不仅在拓宽监管渠道
，丰富监管手段，从监管实践中总结好的工作经验，更重要的深入调查研究，找出规律，提出解决监管中发现问题的对策和措施，创造性的开展监管工作。二是强化依法监管理念。项目监管工作要立足于依据法律和制度履行职责，避免随意、主观的态度，实现程序、规
范的监管形式，确保监管的过程和形成的结果客观公正。在违法违规执行的问题上，要依据清晰，标准到位。三是创新信息公开形式。完善社会公示制度，对项目投资各参建单位的工作业绩、信誉进行公开，发挥人民群众及社会各阶层的督导功能，同时建立政府问责制
度和诚信黑名单制度，进一步规范政府项目投资和项目建设市场的良性运行。
参考文献：
[1]孙允慧.评审工作转型的几点思考[J].财政评审,2014(02).
美国、德国等发达国家科技水平相对比较高,管理经验也比较丰富,其中美国的监管机构设置和违规行为管理、德国的项目审批和管理、日本的预算编制和信用评价等方面能为广西财政科技投入监管体系的构建提供积极的借鉴。此外,我国上海等经济较为发达的城市在财政科技投入监管方面也有一些成功的经验值得我们借鉴。(一)国外政府财政科技投入监管经验1.美国政府财政科技投入监管经验美国联邦政府对于财政科技经费主要采用分散化监督管理。由国会、联邦总审计署以及各部门内设的监督机构(总监察长办公室,简称OIG)共同组成政府科技经费监督体系。其中,国会负责对预算进行审查和批准,联邦总审计署从宏观上监督美国科技经费的支出及使用情况,两者与社会公众监督一起形成财政科技经费的外部监督。各职能部门的OIG是财政科技经费的主要监督管理者,其人员的任命和经费的获取都相对独立于该部门,直接向本部门首长和国会负责。这一模式既便于其在部门内部对科技经费进行全过程监督,又保证了其工作的独立性,从而提高联邦经费监督的效益和效率。美国对财政科技投入实行全过程监督,包括对科研不端和学术腐败行为的调查和监督。对于发现的违法违规行为,相关部门会进行严格处理,例如暂停拨款、取消获得任何联邦经费资助的资格、追回滥用的相关经费等。在监督实施的依据上,美国对科技经费投入的监督管理的相关法律比较健全,从监督机构的设置、监督的实施到审计标准和规范的执行都有法可依。2.德国政府财政科技投入监管经验德国联邦政府的财政科技投入采用集中协调型的科技投入管理体制,即一部主管,多部门合作的方式。由德国联邦教研部负责制定德国的科技政策、协调联邦各部门及各州的科研活动。联邦教研部将专业领域的计划及项目的管理主要委托给专门设立的“项目协调管理单位”完成,在联邦教研部直接领导下,行使计划及项目管理职能,确定优先领域、遴选并审核项目、监督项目的执行。德国政府还建立了一整套完整的项目审批制度,审批期间大量的工作由中介机构来负责,这些中介机构为非营利性组织,对政府和公众负责。在对科研机构进行评估时,相关工作主要由外部独立机构负责,为了使科学评估更加公正、合理,更具国际性,有时还会吸收外国专家参与评估。这一系列的安排在很大程度上保证了科技项目的决策、执行和监督三方独立,从而确保财政科技投入的有效使用。3.日本政府财政科技投入监管经验日本采取的是集中协调的科技管理体制。综合科学技术会议是其最高科技审议机构,负责制定重大科技战略和科技发展规划,文部科学省则负责科技政策和科技投入的宏观管理。日本政府在科技投入管理方面最大的特点就是非常重视科技项目经费的预算编制和管理,编制过程严谨和细致。首先由政府制定一系列国家有关科研的大政方针,规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度,然后由各省厅根据其相关方向制定年度的经费预算。在政府预算实施过程中有一套完整的项目预算管理评价机制和预算监督机制。对科研单位的信用评价是日本科技评价体系的一个重要组成部分,其评价结果直接影响到该科研单位未来年度的资助额度。为规范科技经费的使用,日本文部科学省还根据每年修订的面向研究人员及研究机构的《科研经费手册》,对科技经费的管理和使用作出了详细的规定。(二)国内政府财政科技投入监管经验上海市在近几年科技部公布的科技进步环境指数及科技活动投入指数等多项指标的排序均位于全国前列,其财政科技投入的监管方式上有不少值得我们借鉴的经验。依据相关规范,上海市政府建立了包括审计、财政、科技等部门和社会中介机构在内的财政科技经费监督体系,以及对科研项目的财务审计与财务验收制度。为加强科研成果的管理,上海市级科研单位建立了监事会制度,实行了监事持证上岗制度。同时上海市成功探索了科技经费投入的绩效评价,制定了《上海市科委科学事业费投入绩效评价整体推进方案》,为全面建立科研课题投入的绩效评价制度打下了基础。此外,政府还建立了科研诚信体系,如发现有单位和个人不按规定使用科研经费,除将已拨付的科研经费全额收回上缴,还会将其不良记录记入信用联合征信系统;情节严重的,按照国家有关规定追究当事人的行政和法律责任。除上海市以外,其他省份的财政科技投入监管经验也有一些值得我们借鉴。例如,山东省建立健全经费监督管理信息数据库,全面记录省级财政科技经费监督计划、组织实施情况、监督检查结果以及整改落实情况等。(三)启示从以上对国内外政府财政科技投入监管经验的分析可以得出以下几点启示。第一,要建立有效的财政科技投入监管体系,首先要有制度的保障,即要有相关的法律法规或行政规章对财政科技经费的使用和管理进行规范和约束;第二,负责财政科技投入监管的部门应具有一定的独立性,以保障其监督的有效性,在监管过程中适当引入独立且具有相关专业知识的中介机构有助于提高监督的有效程度;第三,对于财政科技投入应进行全过程监管,针对不同的项目采用不同的监管方式;第四,对监督过程中发现的违法违规行为应严厉惩处,以保证监督效果和监督工作的权威性;第五,建立财政科技投入绩效评价制度,为充分发挥经费的效益奠定基础,也为下一轮的财政科技投入预算提供相关信息;第六,适当运用信息技术和网络技术对监管信息进行记录,条件适宜时可以向公众公开相关信息,充分运用公众监督。
广西财政科技投入监管体系的构建原则
以上的分析表明,广西要构建有效的财政科技投入监管体系,提高财政科技投入监管水平,就应遵循以下几个原则:(一)合规性原则有效的财政科技投入监管应是有法可依,有法必依。无论是对科研项目的申报、科研经费的管理还是对违规行为的惩罚等都应严格按照相关规定来执行,只有坚持法治科学,才能确保科技资源的优化配置,发挥科技资源的最大效益,同时构建良好的科学研究环境。FRIENDSOFACCOUNTING(二)系统性原则财政科技投入监管体系的构建应注意系统性,不仅要重视如何监管项目资金使用的合规性和有效性,而且还要重视整个体系中监管事权的分配和协调。在对项目有效性进行评价时也要对监管事权有效性进行评价。(三)全程性原则有效的财政科技投入监管体系应覆盖财政科技投入的全过程,包括从财政科技资金预算、项目审批等到资金使用、项目验收、成果转化等所有环节。相应的也要建立一套覆盖全过程的评价体系,包括预算形成、预算执行和执行结果等都要有 相应的评价标准。(四)差异性原则财政科技经费所涉及的科技活动很多,有些差异性很大,即使是同一个科技项目,其在知识生成、技术创造、技术转移扩散、高新技术成果产业化、战略产业形成等各个阶段科技活动的规律也是不一样的,因此,监管方式和手段等也应按照科技活动的不同规律来进行分阶段、分类型的设计。(五)效益性原则财政科技投入监管的最终目的是为了保证财政资金的有效利用,因此,监管体系的构建也应遵循效益性原则,尽可能以较小的投入获得较好的监管效果,从而最大程度上保证财政科技资金的效益性。
广西财政科技投入监管体系的构建
根据以上分析,可以初步构建广西财政科技投入监管体系的基本框架(如图2)。该框架可以概况为“一三六”模式。所谓“一三六”模式是指一系列的制度保障,三个监管环节和六个监管主体。其中一系列的制度保障是指财政科技投入监管有一系列完善的法律法规和规章制度作为保障,三个监管环节是指财政科技投入的监管涉及经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节,六个监管主体是指财政科技投入监管主体涉及项目承担单位、科技部门、财政部门、国家审计机关、区人大和社会公众等六个部门。科技部门承担的监管由其下设的独立的科技经费监管中心来负责,该中心是监管的核心机构。此外,为确保资金分配的合理有效,避免资源的重复配置和浪费,由区人大负责聘用相关专家成立财政科技投入决策咨询小组,主要负责协调财政科技资金的分配,但不承担监管职责。科技行政主管部门或财政有关职能部门按照科技发展战略以及本部门情况等拟定本部门预算,汇总后由该小组进行审核,经过严格的调查分析和反复论证,初步确定财政科技投入的金额和方向,然后再提交区人大进行审批。也就是说,“一三六”模式的财政科技投入监管体系是指在完善的制度保障下,由以科技部门下设的财政科技投入监管中心为核心的六个监管主体,对财政科技投入所涉及的经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节进行全过程监管。具体来说,该监管体系主要包括以下三个方面内容。(一)完善的制度保障财政科技投入监管要满足合规性,就必须要有完善的法律法规及规章制度作为制度依据和制度保障。因为只有相关的法律法规及规章制度相对科学和完善,基于法治视角的监管才能得到真正有效的实施,从而保证财政科技投入监管的效率和效果,进而提高财政科技经费的效益。对于财政科技经费投入而言,完善的制度保障不仅包括各专项财政专项资金的监管办法,还包括宏观的、统一的指导监督工作的规章制度和实施细则、财政科技经费绩效评价办法、违规行为处理办法以及一些配套的规章制度等等。这一系列的法律法规以及规章制度应构成一个内容和谐统一,符合实际管理需要,具有较强操作性的财政科技经费监管规范系统。广西目前已出台《广西科技重大专项管理暂行办法》、《广西自然科学基金项目管理办法》等一些与专项资金管理有关的规章制度,因此,未来应在现有基础上对相关法律法规进行改革和完善,推动统一的科技经费管理基本原则以及财政科技经费绩效评价办法等的制定。(二)经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节的全过程监管财政科技投入的监管应覆盖经费分配、经费使用和项目验收及成果转化三个环节。完善预算评估评审等财政科技经费分配制度,加强对经费分配的监管,增强经费配置的科学性和合理性,可以对财政科技经费监管起到事半功倍的效果。对经费分配的监管主要包括对财政科技投入决策咨询小组成员以及相关专家遴选制度和遴选程序的监管、对预算评估和评审过程的监管以及对科研项目立项过程的监管。监管过程中可以使用公示制度、备案制度等监管方式。对经费使用的监管是财政科技投入监管的重要环节,它包括对科研项目经费的开支范围与开支标准的监管、对预算执行的监管、对资金使用效益的事中监管等。监管过程中可以使用审计、检查、调查、报告、绩效评估等监管方式,并注意充分运用信息技术与网络技术,通过建立财政科技投入监管信息系统来辅助监管。对于重大项目以及风险投资项目应结合风险预警体系进行重点监督。在经费使用的监管过程中,财政部门和科技部门应加强服务意识,包括有关政策、规定的宣传和普及,政策适用性的优化和相应的政策辅导等。项目验收及成果转化的监管包括对项目执行结果的绩效评价、对科技投入成果的管理、对违法违规行为的惩罚等。对监管中发现的违法违规行为进行严格惩处,并将其纳入信用评价体系,可以有效地保证监管效果和监管工作的权威性。监管过程中可以采用聘请中介机构进行绩效评估和财务审计等方式。(三)以科技经费管理中心为核心的六个监管主体在公共财政下,财政科技经费实质上来源于公民,也就是说,公民将资金权力让渡给了国家或地方政府,进而让渡给科技部门,最后让渡给资金使用部门。资金权力的层层让渡也就意味着多层监督的产生。因此,科技部门、财政部门、区人大、国家审计机关、社会公众等均拥有对财政科技经费监督的权力,而项目承担单位作为资金使用部门则必须履行对本单位资金使用监管的义务。多个监管主体的存在势必要求明确相关主体的监管职责、监督程序和方式等,建立以权力制约权力的制衡机制,协调各监督主体的权利义务关系。为提高监管的效率,保证监管的独立性和公正性,广西可以在科技厅下设置一个独立的科技经费监管中心,中心负责人由区人大任免。科技经费监管中心直接负责对财政科技经费进行全过程监管,并定期将监督结果向区人大和社会公众公布。科技经费监管中心的直接监管是广西财政科技投入监管体系的核心。各科技项目承担单位负责对本单位财政科技经费使用的日常管理和监督,建立和完善内部控制制度和会计规章制度,必要时可参考上海在科研单位建立监事会制度。财政部门和区人大作为财政科技投入的宏观管理部门,可以定期聘请社会中介机构对财政科技经费分配、使用以及验收进行评估或审计,从宏观上对财政科技经费使用进行管理。国家审计机关根据需要对重大项目或风险投资项目的财政科技经费进行审计。除涉及国家机密外,财政部门、区人大、国家审计机关等的监督结果应实现信息共享,并向社会公众公开。社会公众等主要通过相关部门公布的监管信息以及各部门建立的公众沟通机制对财政科技经费的全过程进行外部监督。
一、规范和加强财政专项资金管理的重要意义
近年来，随着财政收入的快速增长，财政部门安排的专项资金不断增加，管理水平不断提高，为推进社会各项事业快速发展，发挥了十分重要的作用。但从财政监督和审计的情况看，财政专项资金管理也存在一些问题，在管理的方法、手段和制度方面仍存在一些不足，管理的规范化、精细化程度还不够高。如资金安排零星分散、多头申报、项目计划下达较晚、拨款不及时，等等。上述问题的存在，既降低了资金使用效益，加剧了资金供需矛盾，又制约了政府统筹调控财政资金、集中财力办大事的能力，在一定程度上影响了社会事业的发展。今后一个时期，全面落实科学发展观，实现“五个统筹”，构建社会主义和谐社会，各项社会事业发展的任务很重，资金需求量较大，财政专项资金供求矛盾将更加突出。加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，对于缓解资金供求矛盾，提高财政保障能力，意义重大，形势迫切。必须进一步统一思想，顾全大局，充分把握加强财政专项资金管理的重要性，切实增强做好相关工作的紧迫感和责任感。
二、财政专项资金管理中存在的主要问题
(一)财政专项资金结构还需进一步优化
近年来，财政部门按照“五个统筹”的要求，积极促进城乡、区域、各项事业之间全面、协调、可持续发展，努力调整财政支出结构。由于长期以来，城乡二元结构和区域经济发展不平衡等诸多因素的影响，城乡、区域间财政投入水平还不均衡，农村社会事业的资金保障力度还不够，一些社会公益类事业单位，如义务教育、基础科研和公益文化等应当全力支持的公共支出领域资金保障力度有待进一步加强。
(二)财政投入的“放大”效应还需进一步加强
事业发展的资金需求量大，单靠财政预算内的投入是远远不够的，在增加预算内支出的同时，要努力拓展事业发展的资金来源渠道，增加投入的路径，挖掘投入的潜力。不能满足于单纯的收收支支，要发挥财政政策和资金“四两拨千斤”的引子作用，通过财政贴息、信用担保、有偿使用、租赁等形式，吸引民间和社会资金，共同支持事业发展，做大财政投入“蛋糕”。
(三)财政投入稳定增长机制有待进一步完善
近年来，财政部门安排的事业发展资金有了较大程度的增长，农业、教育、科技等法定支出增长幅度均高于同期经常性财政收入增长幅度，但是，与落实科学发展观、全面建设小康社会的要求相比，与《农业法》、《教育法》、《科技进步法》等有关法律要求相比，与社会各项事业发展需求相比，仍然存在一定差距。财政支持事业发展，不能简单地把投入增幅定格在法定标准上，尤其是针对社会公益事业发展薄弱环节投入不足，欠账较多的问题，要多方筹集资金，加大经费投入。研究逐步建立在国家法律保障下的、与经济增长和政府财力相适应的财政事业投入的稳定增长机制，形成方方面面都积极主动地支持事业发展的良好氛围，仍是一项重要而长期的任务。
(四)财政投入管理体制改革仍需进一步深化
近年来，随着财政支出管理改革的不断深入，各级各部门逐步完善财政预算管理体制，主动研究事业发展经费的决策分配机制，推进“以奖代补”、“奖补结合”等资金拨付方式，探索财政资金绩效考评试点，在规范资金管理的同时，提高财政资金使用效率。但在改革和完善投入管理体制过程中，仍存在一些问题，比如财政专项分配决策的科学化民主化程度有待进一步加大，财政资金的跟踪问效手段有待进一步丰富。
三、规范和加强财政专项资金管理的基本原则
(一)综合预算的原则。财政专项资金要在保证资金性质和用途不变的前提下，统筹预算内外财力，破除部门所有、部门支配的观念，将所有资金纳入综合预算，提高资金使用效益。
(二)重点倾斜的原则。财政专项资金着重向影响国民经济和社会发展的重点领域、向从根本上提升事业发展水平的重点项目、向统筹城乡区域协调发展的重点地区、向全社会和人民群众关注的重点问题倾斜，集中财力办大事。
(三)科学决策的原则。财政专项资金的管理要制定必要的决策和管理程序，集体决策、科学决策，提高资金使用的透明度，加强项目可行性论证，确保财政资金投向和重点符合省中央和国家经济社会发展战略部署，坚决杜绝决策失误。
四、规范和加强财政专项资金管理的措施建议
(一)加大财政专项资金整合力度
为解决财政专项资金支出结构固化、项目安排分散、重点不突出的问题，要在摸清各种专项资金的管理、使用和效益情况，客观评价各种专项资金存在的必要性、规模的合理性以及整合的可能性的基础上，大力压减不适时或效益不高的专项资金，合并资金用途或扶持对象相近的专项资金，增强集中财力办大事的能力。按照“循序渐进、分步实施，先重点、后一般”的原则，整合财政专项资金。一方面把预算内安排的专项资金与部门预算外资金结合起来，统筹安排，形成“拳头”，解决预算内、外资金“两张皮”的问题；另一方面对资金用途或扶持对象相近且又分属不同部门管理的资金进行整合，例如将原有的基层文化馆、图书馆维修专款、基层影剧院维修专款整合起来，统筹宣传文化发展专项资金，集中财力对基层文化设施进行改善。通过财政部门与有关部门联席磋商、共同审批的形式，建立“分头受理、共同研究、统一审批、重点使用”的工作制度，避免出现项目单位多头申请、套取财政资金的情况。整合后的财政专项资金以及新增资金，应坚持有所为有所不为的原则，明确投资方向，把握扶持重点，集中用于重点领域、重点地区、重点项目，努力实现经济、社会效益最大化。
(二)加强财政专项资金管理制度建设
制度是管理的重要手段，是实现财政专项资金精细化管理目标的前提与基础。加强财政资金管理制度建设，首先要强化政策制定。要善于研究宏观政策，从全局高度，及时灵活调整财政政策制度，切实发挥财政职能作用，促进经济和社会发展。制度要突出可操作性，善于调动市场的积极性，调动社会的积极性，调动各级和方方面面的积极性。其次要强化制度执行。制度一旦制定，就要将其具体化、细致化，目标任务要落实到每个岗位和人员，把精细管理明确到制度执行中的各个环节和关键控制点，采取切实措施确保各项政策落到实处。最后要强化制度反馈。要根据形势的发展变化，及时发现问题，修订政策制度，保证制度的科学合理性。要按照“先有办法、后拨资
金”的要求，在认真总结经验和深入调查研究的基础上，结合专项资金性质和部门实际情况，认真查找制度空白点，规范专项资金申请、使用程序，研究制定加强专项资金管理的具体办法，明确专项资金的扶持对象、范围，以及资金申请、拨付、流转、使用的程序和具体要求，以进一步改进财政专项资金管理方式，规范管理流程，从而加强部门协作配合，提高资金使用效益。
(三)规范管理方式和资金分配使用
一是加强事前考察论证，建立备选项目库。为保证项目安排的科学性、规范性，事业主管部门和财政部门，要按照本部门、本地区的事业发展规划，组织有关专家，事前对申请财政专项资金资助的项目进行考察、论证，并根据考察结果进行项目排序，建立本部门、本地区的财政专项资金备选项目库。申请财政专项资金资助的项目，主要从备选项目库中选择。
二是实行投资评审和专家评议。对资金数额较大或者专业技术复杂的项目，财政部门要会同事业主管部门组织专家或委托投资评审机构，根据国家有关方针政策、法律法规、财务制度和公开、公平、公正的原则，进行投资评审口技术论证，由财政部门根据当年财力情况确定资助额度，保证项目选择的科学性、民主性、效益性。
三是规范资金拨付程序。项目确定后，由财政部门下达预算指标文件并拨付资金，逐步实行国库集中支付。列入政府采购目录的，按政府采购有关规定办理。对需要下达项目计划的，由事业主管部门会同财政部门下达项目计划，财政部门会同事业主管部门下达预算指标。需要签订合同的，则由事业主管部门按照有关规定办理。
四是逐步实行专账管理，确保专款专用。财政部门应逐步设立财政专项资金管理专账，集中管理财政专项资金，并按规定用途和进度将资金及时、足额、直接拨付到用款单位，取消中间环节，保证专款专用，严禁截留、挪用。
(四)进一步强化部门预算管理
为使部门预算更加切合实际，增加预算安排的透明度，按照编制综合预算、项目滚动预算、政府采购预算和建立预算编制基础信息库的要求，进一步加快预算编制改革步伐，提高预算编制的完整性、科学性和精准度。按照“保证单位正常运转，同时兼顾事业发展重点”的原则，及时与部门进行沟通，根据财力情况认真核定部门预算。同时，依据科学的预算定额标准，建立规范的政府收支分类体系，有效约束财政资金的分配行为，探索有效的资金绩效评价体系，不断提高财政资金的使用效益。同时，创新管理手段，建立财政改革管理信息管理系统，通过规划设计改革业务流程，把所有管理活动纳入规范化管理，最大限度地减少人为因素的影响，提高财政、财务管理的技术含量和效率。
(五)强化财政专项资金监督检查
财政监督是财政管理的重要组成部分。要进一步完善财政监督机制、丰富财政监督方法和手段，切实建立起财政专项资金监督体系。
一是强化监督检查，保障资金安全。对财政专项资金实施监督管理，是法律、法规赋予财政部门的职责，也是维护财政资金运行安全与完整的重要制度保证。财政部门要不定期对专项资金的使用情况进行监督检查。事业主管部门、财政部门，要强化对专项资金使用情况的管理与监督，对监督检查中发现的重要和共性问题，要及时提出解决问题的意见和建议，确保项目顺利实施。
二是坚持效益财政的原则，建立绩效评价制度。开展财政专项资金绩效评价工作，对资金使用实施“跟踪问效”，可以明确管理部门及用款单位的责任，验证和考核预算分配目标的完成情况，有利于保证资金安全，有利于提高资金使用效益，有利于提高资金分配的科学性和有效性。项目承担单位应在规定期限内向事业主管部门书面报告资金使用情况，事业主管部门汇总后报财政部门。财政部门、事业主管部门要结合项目决算、验收等工作，建立健全财政专项资金绩效考评制度和绩效考评档案，提高财政监督的技术含量和工作效率。通过制定相关指标和标准，对项目抽样检查评价，对承担单位进行量化打分，为今后财政专项资金管理提供可靠依据。
关键词：地方财政投融资； 存在的问题；新格局
近几年来，随着现代市场经济和社会事业的快速发展，特别是城市化进程的不断加快，城市建设和产业项目的投资对资金需求量也越来越大，仅靠有限的财政收入，已很难满足城市建设和产业发展的需要。财政投融资作为政府资源配置的重要实现途径，在促进经济的有效增长，调整和改善经济结构，强化政府的宏观调控能力等方面具有特独的功效；特别是当前要推行积极的财政政策来启动宏观经济，加大基础设施建设力度，扩大内需，财政投融资更有着其他政策手段无法替代的地位。
一、地方财政投融资实施过程中的问题
特别是随着短缺经济和以数量扩张为主的发展阶段的结束，经济结构不甚合理、基础设施和基础产业滞后尤其农业基础还较薄弱、经济素质不高、竞争能力不强等矛盾逐渐暴露。形成这些深层次问题和矛盾的影响因素较多，缺乏有效和规范的财政投融资运作有较大的关系。从总体上来看，地方财政投融资主要存在以下问题：
（一）财政投融资缺乏必要的运作制度。由于我市财政投融资运作目前还未成型，缺乏基本的运作制度。特别是法律规范尚未完善，制定财政投融资的法规还没有摆上议事日程，在许多方面出现管理上的空白，诸如投融资业务的开展、投资方向都缺乏明确的法律规范和制度规定，运作范围不明确，从而导致有关部门或机构行为随意性较大，财政投融资运作不规范。
（二）财政投融资融资渠道的单一性。目前由财政部门管理的投融资运作资金基本上是依靠财政预算的转化资金，主要包括历年积存的各项周转金、预算外资金专户储存的沉淀部分。基本财源对财政的依赖程度过重，而缺乏市场性融资手段。如不能适时发行地方政府建设债券（国库券主要是中央政府用来弥补预算收支缺口或用于预算内投资项目），对邮政储蓄、社会保险基金等应纳入财政投融资范围的资金部分也没有到位。融资渠道的单一和狭窄，也造成某些部门的行为严重地扭曲了财政投融资运作。
（三）财政投融资观念和体制上的障碍。对财政投融资运作现状的分析表明，目前其运作的内部机制和外部环境都存在着各种不确定或非规范的因素，大致可归结为以下两类：（1）观念上的因素，受传统经济体制的观念束缚，对发展财政投融资的基本观念比较模糊、或带有某种片面性，认为财政不能与银行争资金，信用是银行的活动范畴。在目前出现一些非规范“财政投融资运作”状况，对要否发展财政投融资的争议就更为强烈。（2）体制因素。体制上的矛盾和焦点主要体现在：一是财政投融资至今还没有从财政预算内活动脱离出来，还不能按照其自身业务要求独立进行运营，而只是仅仅依附于财政预算的一块“有偿性财政”活动。二是由于财政投融资没有形成自身的体系，因而各层面的财政投融资运作被人为地分割开来，这也是导致地方财政投融资行为非规范性和整体功能无法发挥的根本原因。
（四）财政投融资政策运用和认识存在误区。有些人对财政投融资的理解，局限于利用政府信用融资并直接投资于各项产业以拉动经济发展，许多地方政府将借来的钱投资于投资期短、见效快的竞争性行业，导致了不公平竞争。在与民争利的同时挤出了许多民间资本，而且由于政府经营这类企业容易出现在内控上的风险，最终导致亏损，将风险转嫁给财政。这种错误的操作方式，既减少了民间资本对经济的拉动作用，也降低了财政对宏观经济调控的能力。
二、发展地方财政投融资新格局
地方经济的现实运行迫切要求我们从重塑财政投融资的发展新格局出发，构造市场经济运行条件下符合实际状况的财政投融资运作体系，进一步改善财政投融资运作功能，提高政府宏观调控能力；而要有效地运作财政投融资，把政府的政策目标变为现实结果，在很大程度上取决于对财政投融资运作制度的精心设计和管理机制的不断完善。
（一）发展地方财政投融资，推进投融资体制的深化改革。发展财政投融资不仅是当前有效补充财政预算的不足、推行积极的财政政策、加大基础设施建设力度、促进经济增长的重要手段，而且是推进和深化投资体制改革必不可少的重要环节。通过财政投融资的运作，强化政府宏观调控力度，扩大当前社会投资总量，缓解投资结构矛盾，逐步解决投资体制根本性的弊端，明确界定和规范投资主体，推行资本金制度，建立微观投资主体的风险责任机制，完善具有内在约束力的投资机制，以使我省在新的经济增长中取得投资体制突破性的改革进展。
（二）通过财政投融资的发展和实施，对预算外资金进行管理和监控。对那些应纳入财政投融资渠道的事业单位收费和基金收入等，应由财政投融资机构来实行管理。在规范收支、强化管理的基础上，根据各项预算外资金的来源和性质，对部分预算外资金纳入财政投融资范围，对应纳入统一管理的各类基金和专项资金，对以政府行为征收的行政性收费和有特定用途的预算外资金列收列支，对事业性收费和事业收入规定纳入预算管理的比例。对财政专户储存的预算外资金，可以利用不同部门在资金使用上的时间差，通过财政投融资方式，进行短期资金融通，提高资金的使用效益。同时，应积极研究制定具体的操作方法，分类确定各类预算外资金纳入统一管理的比例，切实建立地方政府的调控基金，逐步形成地方各级政府的投融资体系，完善政府的转移支付制度和实施能力，向改善经济和社会发展的基础设施倾斜，增强经济发展的基础能力，促进地方经济建设和社会事业的均衡发展。
（三）科学地确立财政投融资的管理体制。一是应设置专门管理财政投融资的机构，负责编制财政投融资的计划、以及对财政投融资运作的日常管理与协调。对在实施财政投融资过程中的有关政策性金融机构也要逐步纳入财政投融资的管理体系，以提高财政投融资的运作效率。二是要建立中央和地方两级财政投融资的管理体制。地方财政投融资部门融资和投资的规模，贷款形式、利率、期限等要受中央财政投融资管理部门的协调和监督；同时向地方权力机构负责。按照事权和财权相结合的原则，中央财政投融资主要承担关系到国民经济全局的、跨地区的、全国性的重大基础设施投资项目；重大和关键的高新技术产业投资项目；涉及生产力布局和区域开发的重大投资项目以及少数需要巨额投资、或具有一定风险的基础产业投资。地方财政投融资则负责本区域的基础设施项目投资；促进地方经济发展的高新技术产业投资；需要政策倾斜的企业等。
（四）财政投融资制度建设。从现代市场经济运行的要求来塑造财政投融资，最为关键的是要通过立法来确立财政投融资的地位，需要尽快制定财政投融资法规及相应配套措施，对财政投融资的主体、运作机构、性质和运作范围、运作方式、财务管理、监管等方面作出严格的规范和具体的规定；并在此基础上来构造财政投融资的运作制度。
参考文献：
[1]邵有为等：《中国金融组织体系改革论》，中国金融出版社1996年。
[2]戴玉林：《投资结构论》，中国金融出版社1995年。
第一条为了进一步提高财政资金使用效益，发挥好财政资金的杠杆作用，规范政府投资基金管理，促进政府投资基金持续健康运行，根据预算法、合同法、公司法、合伙企业法等相关法律法规，制定本办法。
第二条本办法所称政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。
第三条本办法所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。
第四条财政部门根据本级政府授权或合同章程规定代行政府出资人职责。
第二章政府投资基金的设立
第五条政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。
第六条各级财政部门应当控制政府投资基金的设立数量，不得在同一行业或领域重复设立基金。
第七条各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：
（一）支持创新创业。为了加快有利于创新发展的市场环境，增加创业投资资本的供给，鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业。
（二）支持中小企业发展。为了体现国家宏观政策、产业政策和区域发展规划意图，扶持中型、小型、微型企业发展，改善企业服务环境和融资环境，激发企业创业创新活力，增强经济持续发展内生动力。
（三）支持产业转型升级和发展。为了落实国家产业政策，扶持重大关键技术产业化，引导社会资本增加投入，有效解决产业发展投入大、风险大的问题，有效实现产业转型升级和重大发展，推动经济结构调整和资源优化配置。
（四）支持基础设施和公共服务领域。为改革公共服务供给机制，创新公共设施投融资模式，鼓励和引导社会资本进入基础设施和公共服务领域，加快推进重大基础设施建设，提高公共服务质量和水平。
第八条设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。
第九条政府投资基金出资方应当按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程、有限合伙协议、合同等（以下简称章程），明确投资基金设立的政策目标、基金规模、存续期限、出资方案、投资领域、决策机制、基金管理机构、风险防范、投资退出、管理费用和收益分配等。
第三章政府投资基金的运作和风险控制
第十条政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作。
第十一条政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。
第十二条政府投资基金在运作过程中不得从事以下业务：
1.从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；
2.投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；
3.向任何第三方提供赞助、捐赠（经批准的公益性捐赠除外）；
4.吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；
5.进行承担无限连带责任的对外投资；
6.发行信托或集合理财产品募集资金；
7.其他国家法律法规禁止从事的业务。
第十三条投资基金各出资方应当按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和亏损负担方式。对于归属政府的投资收益和利息等，除明确约定继续用于投资基金滚动使用外，应按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。投资基金的亏损应由出资方共同承担，政府应以出资额为限承担有限责任。
为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。国务院另有规定的除外。
第十四条政府投资基金应当遵照国家有关财政预算和财务管理制度等规定，建立健全内部控制和外部监管制度，建立投资决策和风险约束机制，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。
第十五条政府投资基金应选择在中国境内设立的商业银行进行托管。托管银行依据托管协议负责账户管理、资金清算、资产保管等事务，对投资活动实施动态监管。
第十六条加强政府投资基金信用体系建设，建立政府投资基金及其高级管理人员信用记录，并将其纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台。
第四章政府投资基金的终止和退出
第十七条政府投资基金一般应当在存续期满后终止。确需延长存续期限的，应当报经同级政府批准后，与其他出资方按章程约定的程序办理。
第十八条政府投资基金终止后，应当在出资人监督下组织清算，将政府出资额和归属政府的收益，按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。
第十九条政府投资基金中的政府出资部分一般应在投资基金存续期满后退出，存续期未满如达到预期目标，可通过股权回购机制等方式适时退出。
第二十条财政部门应与其他出资人在投资基金章程中约定，有下述情况之一的，政府出资可无需其他出资人同意，选择提前退出：
（一）投资基金方案确认后超过一年，未按规定程序和时间要求完成设立手续的；
（二）政府出资拨付投资基金账户一年以上，基金未开展投资业务的；
（三）基金投资领域和方向不符合政策目标的；
（四）基金未按章程约定投资的；
（五）其他不符合章程约定情形的。
第二十一条政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。
第五章政府投资基金的预算管理
第二十二条各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入年度政府预算。
第二十三条上级政府可通过转移支付支持下级政府设立投资基金，也可与下级政府共同出资设立投资基金。
第二十四条各级政府单独出资设立的投资基金，由财政部门根据年度预算、项目投资进度或实际用款需要将资金拨付到投资基金。
政府部门与社会资本共同出资设立的投资基金，由财政部门根据投资基金章程中约定的出资方案、项目投资进度或实际用款需求以及年度预算安排情况，将资金拨付到投资基金。
第二十五条各级财政部门向政府投资基金拨付资金时，增列当期预算支出，按支出方向通过相应的支出分类科目反映；
收到投资收益时，作增加当期预算收入处理，通过相关预算收入科目反映；
基金清算或退出收回投资时，作冲减当期财政支出处理。
第六章政府投资基金的资产管理
第二十六条各级财政部门应按照《财政总预算会计制度》规定，完整准确反映政府投资基金中政府出资部分形成的资产和权益，在保证政府投资安全的前提下实现保值增值。
各级财政部门向投资基金拨付资金，在增列财政支出的同时，要相应增加政府资产——“股权投资”和净资产——“资产基金”，并要根据本级政府投资基金的种类进行明细核算。基金清算或退出收回投资本金时，应按照政府累计出资额相应冲减政府资产——“股权投资”和净资产——“资产基金”。
第二十七条政府应分享的投资损益按权益法进行核算。政府投资基金应当在年度终了后及时将全年投资收益或亏损情况向本级财政部门报告。财政部门按当期损益情况作增加或减少政府资产——“股权投资”和净资产——“资产基金”处理；财政部门收取政府投资基金上缴投资收益时，相应增加财政收入。
第二十八条政府投资基金应当定期向财政部门报告基金运行情况、资产负债情况、投资损益情况及其他可能影响投资者权益的其他重大情况。按季编制并向财政部门报送资产负债表、损益表及现金流量表等报表。
第二十九条本办法实施前已经设立的政府投资基金，要按本办法规定将政府累计投资形成的资产、权益和应分享的投资收益及时向财政部门报告。财政部门要按照本办法和《财政总预算会计制度》要求，相应增加政府资产和权益。
第七章监督管理
第三十条各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。
第三十一条政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督。
第三十二条各级财政部门应会同有关部门对政府投资基金运作情况进行年度检查。对于检查中发现的问题按照预算法和《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定予以处理。涉嫌犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第八章附则
第三十三条本办法由国务院财政部门负责解释。
一、财政支农资金存在的问题
(一)财政支农政策出现偏差，农业投入比例失调
《中华人民共和国农业法》第四十二条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”但在实际操作过程中财政支农政策出现偏差，农业投入不足且比例失调，达不到增长幅度。一些地方行政事业费用支出高于支援农业生产支出，用于农业基础设施支出为空白点，农业项目的配套资金不能到位，不能按照农业项目计划规定配足配套资金。农村的小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系建设等理应由政府财政投入，由于财政投入缺位，导致农村生产和农民生活条件改善不明显。城镇居民可以免费享用政府提供的公共产品，而农民不仅要承担部分公共产品的投入，而且还需付费享用许多公共产品的服务。农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等公共产品为此付出了巨大代价。另外，政府财政用于农村社会保障的投入比例过低，城市已构建以养老保险、医疗保险和“三条保障线”为主要内容的社会保障框架，国家财政每年要给予大量补助。而农村人多地少，以土地带社保的制度不能适应农业市场经济的发展要求，这对农民来说是很不公平的。中国城乡经济发展极不平衡，城市与农村的经济差别、收入差别是不可否认的现实。尽管农村改革先于城市，曾使城乡收入差距相对缩小，如1985年城乡收入比为1．86：1，但近年来农业投入不足、就业不充分及流通体系不畅，导致农民增产不增收，1998年城乡收入比进一步升至2．5：1。城市预期收入高，客观上对农村劳动力的转移有着不可低估的“拉动效应”。
(二)县乡财政无力提供配套，甚至截留挪用中央和省市财政支农专项资金
近年来，除少数发达地区外，我国县乡本级财政的支农能力有名无实，甚至是极其虚弱，财政支农主要依赖中央和省级财政。特别是欠发达的中西部地区和粮食主产区，县乡财政困难的问题日益普遍和严重化，县乡政府支农的实际能力已经普遍弱化，这不仅妨碍了农业和农村经济的发展，还严重制约着农业和农村的稳定运行。再加上政府能够向上争取到资金支持的项目，多属于农业项目，而争取到的项目资金，经常被挪用于给政府部门发放工资。此外，许多调查表明，与县乡财政收入的增长相比，财政支农资金的增长存在较大的不稳定性。
(三)支农资金项目管理模式落后，资金安排不科学
目前，支农项目投资的随意性和被动性很强，投资也不科学、不合理。这种投资方式不能给农民以稳定的心态从事农业产业，造成很大投机心理，缺少长期和长远的心理准备。目前，支农资金项目管理基本上是延续计划经济时期高度集中的模式，即投资、建设、管理、使用四位一体的管理方式，这种管理方式的弊端是使行政权力直接介入工程项目的实施，缺乏有效的监督，易产生腐败现象，工程质量得不到保证，造成资源极大浪费。
(四)支农项目资金监管水平低下
首先是监管职能缺位，我国支农资金接受财政、审计、纪检等部门的监管，在实际工作中表现多头监管，责权划分不明确，部门配合不协调，责任落实不到位的现象。支农资金透明度低，缺乏完善的举报系统，社会公众舆论没有发挥应有的监管作用。其次是事前监管严重缺乏，主要表现有对项目立项过程监管、工程开工前执行“招投标、监理、合同管理、项目法人制”情况的监管、项目开工前对法人代表及项目单位财务人员上岗资质及业务情况的管理等事前监督工作淡化、甚至缺位。有些支农项目没有按照基本建设管理程序(如财政部门负责的支农项目)实行“四制”管理，以致出现挤占挪用项目资金、工程不能按计划通过验收等问题。
(五)财政支农资金效益有待提高
主要表现为：一是财政部门滞留支农资金。有的单位将支农资金列支后，转入“暂存款”科目，于次年陆续拨付。还有的单位将预算列支的支农资金转入农财部门，未及时拨付。二是农口部门在管理和使用支农资金时，轻视效益。有的农口单位年底结余(包括往年结余)竟然占当年度财政拨款的82％。三是缺乏科学论证盲目立项，造成支农资金的浪费损失。四是资金投向失准，超出财政管理范围，造成财政支农资金的流失。有的主管部门将农业专项资金投入下属自负盈亏的独立实体，导致支农资金流人私人囊中。五是财政支农资金投入分散，各农口主管部门缺少拉动地方农业大发展的重点工程和龙头产业，影响支农资金整体效益的发挥，在一定程度上制约了政府对农业投向的指导作用，不利于加快农业发展政策的贯彻执行。
二、财政支农资金在管理和使用方面的对策
(一)完善财政支农措施，构建完整的农村经济社会化服务体系
1．完善现行财政制度，统筹城乡发展，在构建和完善我国公共财政体系时，必须把向农村提供公共产品纳入财政制度框架内，让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务，真正给农民以国民待遇。严格按照《农业法》，积极安排财政支农各项支出预算，全面落实各项支农政策，确保财政支农预算内支农支出逐年增长。建立规范的财政支农专项补助制度。
2．各级政府都要结合实际，制定科学的农村发展规划。进一步明确区域发展目标、产业发展政策及财政扶持的重点。使财政投入有步骤、有重点地分步实施，切实避免财政资金投入的分散性和盲目性。进一步强化财政支农项目立项审批工作。要按照部门分块组织上报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确定的要求进行项目的审批工作，确保支农项目的科学性与合理性。加强对项目资金拨付的管理工作。
3．调整和改革支农支出专项资金设置，推广运用科学的资金分配办法，为提高支农资金分配的科学性和客观公正性，要全面推广资金分配因素法和公式法，并采取专家和社会中介机构评估、评审制度。在支农资金使用过程中，要全面推行报账制和集中支付制以及项目选择的招标制度，以提高支农资金的使用效益。建立严格科学的支农资金绩效评价考核机制。建立健全支农资金绩效评价指标体系和支农资金使用总结报告和效益分析制度。进一步完善支农资金使用效果考核评价办法。要采取支农资金使用效益与下一
年项目和资金安排相挂钩的办法。建立健全支农资金分配和使用奖惩机制，最大限度发挥财政支农资金的使用效益。
(二)加强财政理财用财管财的职业意识和监管力度
1．根据有关规定和实际情况，对现有的农口部门财务管理体制进行合理化、科学化、高效化改革。提高农口部门的财务管理和会计基础。加强业务培训，提高业务人员素质。工程技术人员和会计人员，要把好工程质量、决算和财务管理的关口，为领导决策提供依据。同时，加大对《中华人民共和国农业法》及相关政策的宣传力度，并严格贯彻执行，确保国家立法的严肃性、强制性和普及性。同时强化法律意识，摈弃行政行为的随意性，做到依法行政，保障农业、农村、农民的利益，发展农业，改善农村环境，增加农民收入。
2．财政部门应加强对财政支农资金的管理，要硬化预算约束，强化部门预算。在分配支农资金时，既要有明确的政策导向，加大农业基础设施和农业科技的投入；又要切实按照实际需要，把握公众财政框架下的预算支出范围，减少财政不必要的负担。加强对财政支农资金使用情况的监督，按照预算编制和用款进度，及时跟踪问效。依法采取强硬措施，提高支农资金使用的效益。对违规操作者，严格执行《预算法》，该停拨款的停拨，该处罚的处罚。只有这样，才能严肃预算制约，保证预算执行畅通有效，使有限的财力达到最大的成效。
3．农口主管部门既要细化部门预算，科学编制支农项目计划，又要严格按财政批复预算内容执行，加强监管。改变部门财政支农资金重点不突出的局面，农林水等主管部门要结合当地经济发展，确定一些切实可行的重点项目，拉动龙头，有所作为，有所建树。要引入市场机制，进一步规范各项管理规定和制度，加大对支农项目的管理，全面推行工程招标制、项目责任制、工程监理制、工程预决算审计制、专户报账制、责任追究制等管理制度，提高预算执行的公正性和透明度，维护国有资产的保值增值，实现项目的经济效益和社会效益，杜绝违纪违规问题的发生。
(三)加快公共财政支农体系建设
1．财政支农应进一步拓展视野，树立大农业观念，及时补位、扩大范围，推动农业和农村经济进行战略性的结构调整。在此基础上，进一步调整和突出财政支农的重点，支持建立健全农业社会化服务、农产品批发市场；支持农产品品牌和农业产业化工程，推动农业和农村经济结构的战略性调整。
2．按照公共财政支出改革的要求，改革财政支农支出资金供给方式势在必行。全面推行农口事业单位经费分类管理。要大力推行农口事业单位体制改革，加快农口事业单位布局调整。重新制定农口事业特殊支出定额标准。结合农口事业的行业特点，积极研究制定农口事业单位特殊支出的标准定额。改革农口事业支出方式。按照公共财政支出改革的总体要求，科学划分农口事业支出类型。
3.加大对农业的投入，发挥财政资金对社会资金的吸附和引导作用。按照市场经济下财政职能新的定位，进一步更新观念，建立起以财政支农引导投入方式的多元化，形成社会投资主体多元化的农业投入新体系。
(四)明晰各级政府在财政支农方面的财权和事权，防止投资缺位和越位
第二条本规定适用于实行独立核算的建设单位，包括当年安排基本建设投资、当年虽未安排投资但有在建工程、有停缓建项目和资产已交付使用但未办理竣工决算项目的建设单位。但不包括经财政邵门批准实行基本建设财务和企业财务并轨的单位。
第三条基本建设财务管理的基本任务是：贯彻执行国家有关法律、法规、方针政策，做好基本建设资金的预算、控制、监督和考核工作，依法、合理、及时筹集、使用建设资金，严格控制建设成本，提高投资效益。
第四条各级财政部门是主管基本建设财务的职能部门；对基本建设的财务活动实施财政财务管理和监督。
第五条有财政性资金投资的建设单位要及时向同级财政部门提交项目建议书、初步设计的批准文件和项目概算。还要按照财政部门的要求提供可行性研究报告、施工图及施工图预算、施工合同、开工许可证等文件资料的复制件。
建设项目停建、缓建、迁移、合并、分立以及其他主要变更事项，应当在确立和办理变更手续之日起三十日内；向财政部门提交有关文件、资料的复制件。
第六条建设单位及其主管部门，要做好基本建设财务管理的基础工作，按规定向财政部门报送基建财务报表。建设单位应当按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作；建立健全内部财务管理制度；对基本建设中的材料、设备采购、存货、各项财产物资及时做好原始记录；及时掌握工程进度，定期进行财产物资清查。
第七条经营性项目，应当按照国家关于项目资本金制度的规定，在项目总投资（以经批准的动态概算计算）中筹集一定比例的非负债资金作为资本金。
非经营性项目筹集建设资金仍按现行制度管理。
第八条经营性项目筹集的资本金，须聘请中国注册会计师验资并出具验资报告，由项目据以向投资者发给出资证明。
第九条经营性项目收到投资者投入项目的资本金，要按照投资主体的不同，分别以国家资本金、法人资本金、个人资本金和外商资本金单独反映。项图建成交付使用并办理竣工决算后，相应转为生产经营企业的国家资本金、法人资本金、个人资本金、外商资本金。国家资本金包括中央财政预算拨款、地方财政预算拨款，政府设立的各种专项建设基金、其它财政性资金等。
第十条对于国家投入资本金比例较大的大中型建设项目，国家资本金应按国家关于基本建设拨款的程序和有关管理规定及时到位。
第十一条经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走。法律、法规另有规定的，从其规定。
第十二条经营性项目对投资者实际缴付的出资额超出其资本金的差额（包括发行股票的溢价净收入）、资产评估确认价值或者合同、协议约定价值与原帐面净值的差额、接受捐赠的财产、资本汇率折算差额等，在项目建设期间，作为资本公积金，项目建成交付使用并办理竣工决算后，相应转为生产经营企业的资本公积金。
第十三条建设项目在建设期间的存款利息收入计入待摊投资，冲减工程成本。
第十四条经营性项目在建设期间的财政贴息资金，作冲减工程成本处理。
第十五条经营性项目在实行项目法人责任制和资本金制度后，财务管理不再实行投资包干责任制，在建项目已实行投资包干责任制的，仍按现行有关财务管理规定执行。
非经营性项目实行投资包干责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配，其中国家财政性资金投资形成的包干节余，30％上交同级财政部门；20％上交主管部门，由主管部门用于基本建设投资管理方面的支出；50％作为建设单位的留成收入。建设工期长的项目，其单项工程办理竣工决算后有节余的，可按单项工程节余的20％预提包干节余，待全部工程竣工办理竣工决算时统一清算。
第十六条建设项目在办理竣工决算前要认真清理结余资金。应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开变价处理，应收、应付款项要及时清理，清理出来的结余资金按下列情况进行财务处理：
经营性项目的结余资金，相应转入生产经营企业的有关资产。
非经营性项目的结余资金，接投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配，其中国家投资形成的结余资金，50％上交同级财政部门；20％上交主管部门，用于基本建设投资管理方面的支出；30％作为建设单位的留成收入。
第十七条应交财政的包干节余和竣工结余要在办理竣工决算后三十日内上交财政。第十八条建设成本包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其它投资支出。
第十九条建筑安装工程投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本。不包括被安装设备本身的价值以及按照合同规定支付给施工企业的预付备料款和预付工程款。
第二十条设备投资支出是指建设单位按照项目概算内容发生的各种设备的实际成本，包括需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具的实际成本，需要安装设备是指必须将其整体或几个部位装配起来，安装在基础上或建筑物支架上才能使用的设备；不需要安装设备是指不必固定在一定位置或支架上就可以使用的设备。第二十一条待摊投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出，包括：建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费、勘察设计费、研究试验费、可行性研究费、临时设施费、设备检验费、负荷联合试车费、包干结余、坏帐损失、借款等利息、合同公证及工程质量监理费、土地使用税、汇兑损益、国外惜款手续费及承诺费、施工机构转移费、报废工程损失、耕地占用税、土地复垦及补偿费、投资方向调节税、固定资产损失、器材处理亏损、设备盘亏及毁损、调整器材调拨价格折价、企业债券发行费用、概（预）算审查费、（贷款）项目评估费、社会中介机构审计费、车船使用税、其它待摊投资等。
建设单位要严格按照规定的内容和标准控制待摊投资支出，不得将非法的收费、摊派等计入待摊投资支出。
第二十二条其它投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的构成基本建设实际支出的房屋购置和基本畜禽、林木等购置、饲养、培育支出以及取得各种无形资产和递延资产发生的支出。
第二十三条经批准单独设置管理机构的建设单位，应按规定开支建设单位管理费。建设单位管理费的开支范围包括：工作人员工资、工资附加费、劳动保险费、待业保险费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税和其他管理性质开支。
未经批准单独设置管理机构的建设单位，如确需发生管理费用的，报经同级财政部门批准后方可开支。
第二十四条建设单位发生单项工程报废，必须按规定程序报批，经批准报废单项工程的损失，作为增加建设成本处理，计入待摊投资。
第二十五条非经营性项目发生的江河清障、航道清淤、飞播造林、补助群众造林、水土保持、城市绿化、取消项目可行性研究费、项目报废等不能形成资产部分的投资，作待核销处理，在项目完工（或取消）后，报经同级财政部门审批，冲销相应的资金来源。形成资产部分的投资，计入交付使用资产价值。
第二十六条非经营性项目为项目配套的专用设施投资，包括专用道路、专用通讯设施、送变电站、地下管道等，产权归属本单位的，计入交付使用资产价值；产权不归属本单位的，作转出投资处理，冲销相应的资金来源。统建住宅产权不归属本单位的，作无形资产处理。
经营性项目的统建住房和为项目配套的专用设施投资，包括专用铁路线、专用公路、专用通讯设施、送变电站、地下管道、专用码头等，建设单位必须与有关部门明确界定投资来源和产权关系。由本单位负责投资但产权不归属本单位的，作无形资产处理；产权归属本单位的，计入交付使用资产价值。
第二十七条转出投资的受让单位和接受经营性项目转入资产的单位，执行企业财务制度的，应根据项目的资金来源，分别作增加负债和增加资本公积处理：执行事业单位财务制度的，转入事业单位的其它收入。
第二十八条建设项目隶属关系发生变化时，应及时进行财务关系划转，要认真做好各项资金和债权、债务清理交接工作，主要包括各项投资来源、已交付使用的资产、在建工程、结余资金、各项债权和债务等，由划转双方的主管部门报同级财政部门审批，并办理财务划转手续。
第二十九条基建收入是指在基本建设过程中形成的各项工程建设副产品变价净收入、负荷试车和试运行收入以及其它收入。
一、工程建设副产品变价净收入。包括：煤炭建设中的工程煤收入，矿山建设中的矿产品收入，油（汽）田钻井建设中的原油（汽）收入和森工建设中的路影材收入等。
二、经营性项目为检验设备安装质量进行的负荷试车或按合同及国家规定进行试运行所实现的产品收入。包括：水利、电力建设移交生产前的水、电、热费收入，原材料、机电轻纺、农林建设移交生产前的产品收入，铁路、交通临时运营收入等。
三，各类建设项目总体建设尚未完成和移交生产，但其中部分工程简易投产而发生的营业性收入等。
四、工程建设期间各项索赔以及违约金等其他收入。
第三十条各类副产品和负荷试车产品基建收入按实际销售收入扣除销售过程中所发生的费用和税金确定。负荷试车费用计入建设成本。
试运行期间基建收入以产品实际销售收入减去销售费用及其他费用和销售税金后的纯收入确定。
第三十一条试运行期的确定：引进国外设备项目按建设舍同中规定的试运行期执行；国内一般性建设项目试运行期原则上按照批准的设计文件所规定期限执行。个别行业的建设项目试运行期需要超过规定试运行期的，应报项目设计文件审批机关批准。
第三十二条建设项目按批准的设计文件所规定的内容建成，工业项目经负荷试车考核（引进国外设备项目合同规定试车考核期满）或试运行期能够正常生产合格产品，非工业项目符合设计要求，能够正常使用时，应及时组织验收，移交生产或使用。凡已超过批准的试运行期，并已符合验收条件但未及时办理竣工验收手续的建设项目，视同项目已正式投产，其费用不得从基建投资中支付，所实现的收入作为生产经营收入，不再作为基建收入。试运行期一经确定，各建设单位应严格按规定执行，不得擅自缩短或延长。
第三十三条各项索赔、违约金等收入，首先用于弥补工程损失，结余部分，按第三十四、三十五条规定分配。
第三十四条基建收入应按《中华人民共和国企业所得税条例》及实施细则和有关税收政策的规定，并按财政部门有关费用扣除的规定缴纳企业所得税，税后收入作为建设单位的留成收入。
第三十五条建设单位的留成收入70％用于组织和管理建设项目方面的开支，30％用于职工奖励和福利。
第三十六条项目建成交付使用并办理竣工决算后，经营性项目留成收入的余额转为企业的盈余公积金，非经营性项目留成收入的余额转入行政事业单位的其他收入。
第三十七条试生产期间一律不得计提固定资产折旧。
第三十八条各级建设单位和财政部门要加强基建收入的管理，严肃财经纪律，不得虚列基建收入或擅自扩大留成比例。
第三十九条基本建设项目竣工时都应编制基本建设项目竣工财务决算。已编制单项工程竣工财务决算的，待建设项目全部竣工后应编制竣工财务总决算。
第四十条基本建设项目竣工财务决算是竣工决算的组成部分，是正确核定新增固定资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理固定资产交付使用手续的依据。各编制单位要认真执行有关的财务核算办法，严肃财经纪律，实事求是地编制基本建设项目竣工财务决算，做到编报及时，数字准确，内容完整。
第四十一条建设单位及其主管部门应加强对基本建设项目竣工决算的组织领导，组织专门人员，及时编制竣工财务决算，设计、施工等单位应积极配合建设单位做好竣工财务决算编制工作。在竣工财务决算未经批准之前，原机构不得撤销，有关人员不得调离。
第四十二条基本建设项目竣工财务决算的依据，主要包括可行性研究报告，初步或扩大初步设计，修正总概算及其批复文件；经批准的施工图预算或标底造价，承包合同、工程结算等有关资料；历年基建计划、历年财务决算及批复文件；有关的财务核算制度、办法；其他有关资料。
第四十三条基本建设项目在编制竣工财务决算前，要认真做好各项清理工作，主要包括基本建设项目档案资料的归集整理、帐务处理，财产物资的盘点核实及债权债务的清偿，做到帐帐、帐证、帐实，帐表相符。各种材料、设备、工具、器具等，要逐项盘点核实，填列清单，妥善保管，或按照国家规定进行处理，不准任意侵占、挪用。
第四十四条基本建设项目竣工财务决算的内容，主要包括峻工财务决算报表和竣工财务决算说明书两个部分。
（一）基本建设项目竣工财务决算报表按大、中型基本建设项目和小型基本建设项目分别制定。主要有：
1、基本建设竣工财务决算审批表
2、大、中型基本建设项目概况表
3、大、中型基本建设项目竣工财务决算表
4、大、中型基本建设项目交付使用资产总表
5、小型基本建设项目竣工财务决算总表
6、基本建设项目交付使用资产明细表
7、封面
（二）竣工财务决算说明书主要包括以下内容：
1、基本建设项目概况
2、会计帐务的处理、财产物资清理及债权债务的清偿情况
3、投资包干节余、基建结余资金等的上交分配情况。
4、主要技术经济指标的分析、计算情况
5、基本建设项目管理及决算中存在的问题、建议
6、需说明的其他事项
第四十五条基本建设项目的竣工财务决算经开户银行签署意见后，按下列要求报批：
（一）中央级小型基本建设项目竣工财务决算报主管部门审批。
（二）中央级大、中型基本建设项目竣工财务决算报所在地财政监察专员办事机构签署意见后，由主管部门报财政部审批。
（三）地方级基本建设项目竣工财务决算由同级财政部门审批。
第四十六条已具备竣工验收条件的项目，3个月内不办理竣工验收和固定资产移交手续的，视同项目已正式投产，其费用不得从基建投资中支付，所实现的收入作为生产经营收入，不再作为基建收入管理。
第二条本规定适用于实行独立核算的建设单位，包括当年安排基本建设投资、当年虽未安排投资但有在建工程、有停缓建项目和资产已交付使用但未办理竣工决算项目的建设单位。但不包括经财政邵门批准实行基本建设财务和企业财务并轨的单位。
第三条基本建设财务管理的基本任务是：贯彻执行国家有关法律、法规、方针政策，做好基本建设资金的预算、控制、监督和考核工作，依法、合理、及时筹集、使用建设资金，严格控制建设成本，提高投资效益。
第四条各级财政部门是主管基本建设财务的职能部门；对基本建设的财务活动实施财政财务管理和监督。
第五条有财政性资金投资的建设单位要及时向同级财政部门提交项目建议书、初步设计的批准文件和项目概算。还要按照财政部门的要求提供可行性研究报告、施工图及施工图预算、施工合同、开工许可证等文件资料的复制件。
建设项目停建、缓建、迁移、合并、分立以及其他主要变更事项，应当在确立和办理变更手续之日起三十日内；向财政部门提交有关文件、资料的复制件。
第六条建设单位及其主管部门，要做好基本建设财务管理的基础工作，按规定向财政部门报送基建财务报表。建设单位应当按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责基本建设财务工作；建立健全内部财务管理制度；对基本建设中的材料、设备采购、存货、各项财产物资及时做好原始记录；及时掌握工程进度，定期进行财产物资清查。
第七条经营性项目，应当按照国家关于项目资本金制度的规定，在项目总投资中筹集一定比例的非负债资金作为资本金。
非经营性项目筹集建设资金仍按现行制度管理。
第八条经营性项目筹集的资本金，须聘请中国注册会计师验资并出具验资报告，由项目据以向投资者发给出资证明。
第九条经营性项目收到投资者投入项目的资本金，要按照投资主体的不同，分别以国家资本金、法人资本金、个人资本金和外商资本金单独反映。项图建成交付使用并办理竣工决算后，相应转为生产经营企业的国家资本金、法人资本金、个人资本金、外商资本金。国家资本金包括中央财政预算拨款、地方财政预算拨款，政府设立的各种专项建设基金、其它财政性资金等。
第十条对于国家投入资本金比例较大的大中型建设项目，国家资本金应按国家关于基本建设拨款的程序和有关管理规定及时到位。
第十一条经营性项目筹集的资本金，在项目建设期间和生产经营期间，投资者除依法转让外，不得以任何方式抽走。法律、法规另有规定的，从其规定。
第十二条经营性项目对投资者实际缴付的出资额超出其资本金的差额（包括发行股票的溢价净收入）、资产评估确认价值或者合同、协议约定价值与原帐面净值的差额、接受捐赠的财产、资本汇率折算差额等，在项目建设期间，作为资本公积金，项目建成交付使用并办理竣工决算后，相应转为生产经营企业的资本公积金。
第十三条建设项目在建设期间的存款利息收入计入待摊投资，冲减工程成本。
第十四条经营性项目在建设期间的财政贴息资金，作冲减工程成本处理。
第十五条经营性项目在实行项目法人责任制和资本金制度后，财务管理不再实行投资包干责任制，在建项目已实行投资包干责任制的，仍按现行有关财务管理规定执行。
非经营性项目实行投资包干责任制的，其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配，其中国家财政性资金投资形成的包干节余，30％上交同级财政部门；20％上交主管部门，由主管部门用于基本建设投资管理方面的支出；50％作为建设单位的留成收入。建设工期长的项目，其单项工程办理竣工决算后有节余的，可按单项工程节余的20％预提包干节余，待全部工程竣工办理竣工决算时统一清算。
第十六条建设项目在办理竣工决算前要认真清理结余资金。应变价处理的库存设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开变价处理，应收、应付款项要及时清理，清理出来的结余资金按下列情况进行财务处理：
经营性项目的结余资金，相应转入生产经营企业的有关资产。
非经营性项目的结余资金，接投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配，其中国家投资形成的结余资金，50％上交同级财政部门；20％上交主管部门，用于基本建设投资管理方面的支出；30％作为建设单位的留成收入。
第十七条应交财政的包干节余和竣工结余要在办理竣工决算后三十日内上交财政。第十八条建设成本包括建筑安装工程投资支出、设备投资支出、待摊投资支出和其它投资支出。
第十九条建筑安装工程投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本。不包括被安装设备本身的价值以及按照合同规定支付给施工企业的预付备料款和预付工程款。
第二十条设备投资支出是指建设单位按照项目概算内容发生的各种设备的实际成本，包括需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不够固定资产标准的工具、器具的实际成本，需要安装设备是指必须将其整体或几个部位装配起来，安装在基础上或建筑物支架上才能使用的设备；不需要安装设备是指不必固定在一定位置或支架上就可以使用的设备。第二十一条待摊投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出，包括：建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费、勘察设计费、研究试验费、可行性研究费、临时设施费、设备检验费、负荷联合试车费、包干结余、坏帐损失、借款等利息、合同公证及工程质量监理费、土地使用税、汇兑损益、国外惜款手续费及承诺费、施工机构转移费、报废工程损失、耕地占用税、土地复垦及补偿费、投资方向调节税、固定资产损失、器材处理亏损、设备盘亏及毁损、调整器材调拨价格折价、企业债券发行费用、概（预）算审查费、（贷款）项目评估费、社会中介机构审计费、车船使用税、其它待摊投资等。
建设单位要严格按照规定的内容和标准控制待摊投资支出，不得将非法的收费、摊派等计入待摊投资支出。
第二十二条其它投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的构成基本建设实际支出的房屋购置和基本畜禽、林木等购置、饲养、培育支出以及取得各种无形资产和递延资产发生的支出。
第二十三条经批准单独设置管理机构的建设单位，应按规定开支建设单位管理费。建设单位管理费的开支范围包括：工作人员工资、工资附加费、劳动保险费、待业保险费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、招募生产工人费、技术图书资料费、印花税和其他管理性质开支。
未经批准单独设置管理机构的建设单位，如确需发生管理费用的，报经同级财政部门批准后方可开支。
第二十四条建设单位发生单项工程报废，必须按规定程序报批，经批准报废单项工程的损失，作为增加建设成本处理，计入待摊投资。
第二十五条非经营性项目发生的江河清障、航道清淤、飞播造林、补助群众造林、水土保持、城市绿化、取消项目可行性研究费、项目报废等不能形成资产部分的投资，作待核销处理，在项目完工（或取消）后，报经同级财政部门审批，冲销相应的资金来源。形成资产部分的投资，计入交付使用资产价值。
第二十六条非经营性项目为项目配套的专用设施投资，包括专用道路、专用通讯设施、送变电站、地下管道等，产权归属本单位的，计入交付使用资产价值；产权不归属本单位的，作转出投资处理，冲销相应的资金来源。统建住宅产权不归属本单位的，作无形资产处理。
经营性项目的统建住房和为项目配套的专用设施投资，包括专用铁路线、专用公路、专用通讯设施、送变电站、地下管道、专用码头等，建设单位必须与有关部门明确界定投资来源和产权关系。由本单位负责投资但产权不归属本单位的，作无形资产处理；产权归属本单位的，计入交付使用资产价值。
第二十七条转出投资的受让单位和接受经营性项目转入资产的单位，执行企业财务制度的，应根据项目的资金来源，分别作增加负债和增加资本公积处理：执行事业单位财务制度的，转入事业单位的其它收入。
第二十八条建设项目隶属关系发生变化时，应及时进行财务关系划转，要认真做好各项资金和债权、债务清理交接工作，主要包括各项投资来源、已交付使用的资产、在建工程、结余资金、各项债权和债务等，由划转双方的主管部门报同级财政部门审批，并办理财务划转手续。
第二十九条基建收入是指在基本建设过程中形成的各项工程建设副产品变价净收入、负荷试车和试运行收入以及其它收入。
一、工程建设副产品变价净收入。包括：煤炭建设中的工程煤收入，矿山建设中的矿产品收入，油（汽）田钻井建设中的原油（汽）收入和森工建设中的路影材收入等。
二、经营性项目为检验设备安装质量进行的负荷试车或按合同及国家规定进行试运行所实现的产品收入。包括：水利、电力建设移交生产前的水、电、热费收入，原材料、机电轻纺、农林建设移交生产前的产品收入，铁路、交通临时运营收入等。
三，各类建设项目总体建设尚未完成和移交生产，但其中部分工程简易投产而发生的营业性收入等。
四、工程建设期间各项索赔以及违约金等其他收入。
第三十条各类副产品和负荷试车产品基建收入按实际销售收入扣除销售过程中所发生的费用和税金确定。负荷试车费用计入建设成本。
试运行期间基建收入以产品实际销售收入减去销售费用及其他费用和销售税金后的纯收入确定。
第三十一条试运行期的确定：引进国外设备项目按建设舍同中规定的试运行期执行；国内一般性建设项目试运行期原则上按照批准的设计文件所规定期限执行。个别行业的建设项目试运行期需要超过规定试运行期的，应报项目设计文件审批机关批准。
第三十二条建设项目按批准的设计文件所规定的内容建成，工业项目经负荷试车考核（引进国外设备项目合同规定试车考核期满）或试运行期能够正常生产合格产品，非工业项目符合设计要求，能够正常使用时，应及时组织验收，移交生产或使用。凡已超过批准的试运行期，并已符合验收条件但未及时办理竣工验收手续的建设项目，视同项目已正式投产，其费用不得从基建投资中支付，所实现的收入作为生产经营收入，不再作为基建收入。试运行期一经确定，各建设单位应严格按规定执行，不得擅自缩短或延长。
第三十三条各项索赔、违约金等收入，首先用于弥补工程损失，结余部分，按第三十四、三十五条规定分配。
第三十四条基建收入应按《中华人民共和国企业所得税条例》及实施细则和有关税收政策的规定，并按财政部门有关费用扣除的规定缴纳企业所得税，税后收入作为建设单位的留成收入。
第三十五条建设单位的留成收入70％用于组织和管理建设项目方面的开支，30％用于职工奖励和福利。
第三十六条项目建成交付使用并办理竣工决算后，经营性项目留成收入的余额转为企业的盈余公积金，非经营性项目留成收入的余额转入行政事业单位的其他收入。
第三十七条试生产期间一律不得计提固定资产折旧。
第三十八条各级建设单位和财政部门要加强基建收入的管理，严肃财经纪律，不得虚列基建收入或擅自扩大留成比例。
第三十九条基本建设项目竣工时都应编制基本建设项目竣工财务决算。已编制单项工程竣工财务决算的，待建设项目全部竣工后应编制竣工财务总决算。
第四十条基本建设项目竣工财务决算是竣工决算的组成部分，是正确核定新增固定资产价值，反映竣工项目建设成果的文件，是办理固定资产交付使用手续的依据。各编制单位要认真执行有关的财务核算办法，严肃财经纪律，实事求是地编制基本建设项目竣工财务决算，做到编报及时，数字准确，内容完整。
第四十一条建设单位及其主管部门应加强对基本建设项目竣工决算的组织领导，组织专门人员，及时编制竣工财务决算，设计、施工等单位应积极配合建设单位做好竣工财务决算编制工作。在竣工财务决算未经批准之前，原机构不得撤销，有关人员不得调离。
第四十二条基本建设项目竣工财务决算的依据，主要包括可行性研究报告，初步或扩大初步设计，修正总概算及其批复文件；经批准的施工图预算或标底造价，承包合同、工程结算等有关资料；历年基建计划、历年财务决算及批复文件；有关的财务核算制度、办法；其他有关资料。
第四十三条基本建设项目在编制竣工财务决算前，要认真做好各项清理工作，主要包括基本建设项目档案资料的归集整理、帐务处理，财产物资的盘点核实及债权债务的清偿，做到帐帐、帐证、帐实，帐表相符。各种材料、设备、工具、器具等，要逐项盘点核实，填列清单，妥善保管，或按照国家规定进行处理，不准任意侵占、挪用。
第四十四条基本建设项目竣工财务决算的内容，主要包括峻工财务决算报表和竣工财务决算说明书两个部分。
（一）基本建设项目竣工财务决算报表按大、中型基本建设项目和小型基本建设项目分别制定。主要有：
1、基本建设竣工财务决算审批表
2、大、中型基本建设项目概况表
3、大、中型基本建设项目竣工财务决算表
4、大、中型基本建设项目交付使用资产总表
5、小型基本建设项目竣工财务决算总表
6、基本建设项目交付使用资产明细表
7、封面
（二）竣工财务决算说明书主要包括以下内容：
1、基本建设项目概况
2、会计帐务的处理、财产物资清理及债权债务的清偿情况
3、投资包干节余、基建结余资金等的上交分配情况。
4、主要技术经济指标的分析、计算情况
5、基本建设项目管理及决算中存在的问题、建议
6、需说明的其他事项
第四十五条基本建设项目的竣工财务决算经开户银行签署意见后，按下列要求报批：
（一）中央级小型基本建设项目竣工财务决算报主管部门审批。
（二）中央级大、中型基本建设项目竣工财务决算报所在地财政监察专员办事机构签署意见后，由主管部门报财政部审批。
（三）地方级基本建设项目竣工财务决算由同级财政部门审批。
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