关键词：财税；纳税人；服务
富兰克林曾说“在这个世界上，除了死亡和税收以外，没有什么事情是确定无疑的”。这一句话揭示了财税是一个横跨所有行业，记录、服务和监督着所有行业。随着我国经济的快速发展，目前已进入“新常态”，无论是宏观还是微观层面，都处于转型的阵痛期，财税服务行业也不例外。自2016年开始，会计师事务所传统“报告类”项目明显减少，注册税务师从职业资格转型为级别认定，尤其是是国家税务总局关于《涉税专业服务监管办法(试行)》的公告出台后，传统的鉴证服务已经不再是财税行业主流。《深化国税、地税征管体制改革方案》的标志着财税改革在不断深化中再次提速，各项政策文件密集出台。从2016年开始，财税文件如雪花般向财税服务从业人员飘来，标志着进入了新一轮财税改革的重要阶段。新一轮财税改革以“改进预算管理制度”、“深化税收制度改革”、“调整中央和地方政府间财政关系，合理划分事权和财权”三条主线展开。在这三个财税改革重点线索中，预算管理是基础性工作，必须提前铺垫，先行完成；在税制结构调整完成后，收入分配便可以随后进行；财政收支，事权财权的划分要确定责任，需制度改革并建立量化指标。按照中央的部署和相关文件的要求，2016年要基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年现代财政制度基本建立。在现代财政制度下，财税服务行业目前遇到的机遇、挑战是什么？又如何应对呢？
一、随着财税改革，在新的业态下，财税服务行业将迎来新的、更多的业务和机遇
（一）随着政府改革向纵深发展，财税服务将更多元化在《深化财税体制改革总体方案》中规定：通过合同、委托等方式向社会购买政府所需的事务性管理服务。政府购买性服务的增加，使得财税服务呈现多样化。财税服务人员的服务对象会从传统的企业客户端向政府端转变。同时，随着政府改革向纵深发展，税务机关逐渐会内生很多服务需求，如，政府委托财税从业人员对对供货方的纳税服务情况、税员管理及信用情况做评价，作为甄选供货商的优劣的参考。这些服务会向社会转移，要求财税行业提供，具体会有：税款征纳鉴证、税收培训咨询、业财税综合管理、协助税务检查和稽查、投资项目税控分析等。具有一定级别和社会知名度的财税企业可以参与如社保核查、政府项目投资税务顾问等其他政府购买服务的竞争。
（二）随着“一带一路”的发展，财税服务范围将更广阔在“一带一路”战略背景下，国家支持企业”走出去“，将产能向国际方面输出，财税服务人员需要随同客户一起向国际方面发展。这样一来，需要为客户提供更加全面的“财、税、法+”服务，及时落地进出口税务服务以及其他的涉及国际税收的业务。在国际化背景下，税务机关会非常重视反避税的工作。税务机关将通过打通数据平台，建立信息共享的方式对跨境业务和税源将进行全方位的检查和监控。随着跨境交易信息的共享平台的建立，跨境税源风险监管机制的完善，“走出去”企业需要在业务发生前做好业务、财务和税务情况的部署和测算。财税企业可以为客户提供先手服务，帮客户制订提前应对预案，以适应新的国际税收环境。
（三）在纳税人分级管理的背景下，财税服务将“专业化+定制化”《国地税征管改革方案》对纳税人实施了分类分级管理，“方案”中明确税务征管工作的方向为“抓大放小”，加大了大企业税收征管的层级和力度。这样一来，财税服务企业的主要客户群体就是大型企业。大企业属于绝对的优质客户，服务内容需要更加专业，服务流程更加贴心。为了能留住大客户，财税企业需要开发出高附加值的定制化服务。比如，在财税服务的提供上针对企业业、财、税管理中的弱点和盲点提出优化方案，并做出税收风险控制模型对其修补。对大企业的项目投资等业务内容、适应的优惠政策要给与专属化和定制化的方案制定，并代表客户与税务机关进行协商和沟通。
（四）在大数据财务背景下，财税服务将突出风险控制价值在信息化时代，各方都认识到大数据的价值。大数据的使用对于税收征管双方都是有利的，上有利于国家治理，建立和谐法制环境；中有利于税收征管的效率和效果；下有利于企业风险筛查。同样，财税行业也将利用大数据与客户涉税资料进行比对，根据专业分析和经验判断及时发现涉税风险及控制涉税风险。
（五）在建立自然人税收征管体系背景下，财税服务将逐渐从B（Business）端向C（Consumer）端延申目前税制改革的重点是逐步提高直接税比重，并提出建立自然人税收管理体系，建立综合与分类相结合的个人所得税制度。高收入自然人将受到税务机关更严格的监管，这部分高净值纳税人将会聘请专业人士为其提供纳税服务并进行税收风险分析。财税服务将从现有的企业税收服务向个人服务延申，如个人理财、家族信托领域。
二、新的形势下，对财税行业提出了更高的挑战
（一）专业要求更高财税服务工作者未来要逐步放弃鉴证类的“红海”，向行业深处的“蓝海”进军。相同的技术与手段的市场竞争，必然是相互压价与质量打折的恶性循环。这样的路是走不远的。既然要提供有价值的服务，比拼的必然是专业水准。以前大家一直都挤在一起“出报告”，只顾低价竞争和填写底稿，专业技能竞争不明显，客户针对性服务不强，尤其是中小事务所。低技术含量和低价格的竞争造成利润不高，人才培养跟不上，人员流动非常快，品牌和特色无从谈起。
（二）税收风险更大目前，我国企业准入门槛变低，税收征管的重心后移，加强企业事中和事后的监督和管理。税务稽查使用抽查与轮查相结合的方式，也是重点税源。重点税源企业除了每五年必须要被论查一次以外，还会随时有被抽查的风险。税收的遵从风险变大，遵从成本也在变大。中小型企业纳税遵从都参差不齐，纳税人违反税法风险在增加。财税行业在提供鉴证服务和鉴证服务时，风险也会相应增加，需要更加谨慎。
（三）信用风险更高2018年实现征管数据向税务总局集中，纳税信息和纳税信用共通共联、统一管理，涉税信息实现了共享。在税务信息和银行信息打通以后，个人账户逃税也毫无机会，纳税人的失信成本大幅增加。
三、应对策略
（一）从企业层面，建立全程税收风险控制机制规范的内控制度可以保证企业生产运营战略的正常运行。企业内部控制机制从立足于与财务转向于纳税，建立以纳税为中心的企业财务内控机制，确保经营目标在税收风险最小化的环境中完成。这就需要企业建立一套能对企业涉税情况进行及时搜集、处理和反馈的信息化系统，通过对涉税过程的全程控制，达到减少风险并控制涉税风险的目的，降低财税服务的风险。以纳税为中心的内控机制主要有三个方面组成，建立税收风控系统，建立纳税指标异常评估平台，建立与税务部门涉税协同的核算渠道。
一、现代服务业的概念以及实施“营改增”的意义
（一）现代服务业概念界定
“营改增”试点范围内的部分现代服务业，是指围绕制造业、文化产业、现代物流产业等提供技术性、知识性服务的业务活动。包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务。
（二）现代服务业实施“营改增”的意义
“营改增“是我国税制改革的一项重大安排，具有多方面的积极意义。第一，进一步完善我国税收体制，避免重复征税，打通增值税的抵扣链条；第二，减轻企业税负，降低纳税成本，提高企业的市场竞争力；第三，加快现代服务业的专业化分工，促进第三产业的融合，完善产业结构；第四，推动现代服务业的外贸出口，加快服务业对外开放进程，推动现代服务业的发展。
二、“营改增”对现代服务业财务管理的影响
（一）对现代服务业发票管理的影响
“营改增”对现代服务业变更为增值税小规模纳税人的企业而言，改革前后在发票的使用和管理等方面基本相同。对变更为增值税一般纳税人的企业则需要使用增值税专用发票，这在发票管理上与之前普通发票的管理存在很大的区别。增值税专用发票在发票的领购、开具、使用等方面税务部门的管理和稽查都更加严格，因此对企业在发票管理方面提出了更高要求。同时，我国《刑法》对增值税专用发票的虚开、伪造和非法出售与违规使用增值税发票行为的处罚措施都做了专门的规定。如在增值税税制下，因为存在销项税与进项税的区别，需要开增值税专用发票，而增值税专用发票涉及税收款抵扣问题，如果发票使用不正确可能导致企业会计核算的错误，甚至要承担法律责任。
（二）对现代服务业会计核算的影响
“营改增”后对现代服务业在会计核算上提出了更高的要求。一是会计科目设置更加复杂，增加了“应交增值税”和“未交增值税”两个二级明细科目，同时增加“进项税”、“销项税”、“进项税额转出”等三级明细科目。二是兼营业务的划分，企业经营活动涉入营业税和增值税的业务，在会计核算上应实行分别核算，这增加了会计核算的难度。三是收入、成本需进行价税分离，对收入的确认需要按照一定的税率扣除销项税，对获得增值税专用发票的成本则需要扣除相应的进项税。四是免税和应税项目的划分，企业在对免税项目与应税项目的划分上缺乏经验，容易出现核算差错。五是财务人员的应变能力不高，不能很快适应营增改，在一定程度上也使会计核算难度增加。
（三）对会计报表的影响
“营改增”后由于税种的改变导致企业经济业务在会计核算方面发生变化，从而影响企业财务报表的金额。第一，对资产负债表的影响，因为增值税属于价外税，企业新购入固定资产、存货等，其入账价格需扣除进项税额后确认，入账价值降低，导致企业资产总额与“营改增”前相比有所下降。第二，对利润表的影响，“营改增”前后，现代服务业商品的价格基本未发生变化，而收入的金额由含税收入变为不含税收入，收入确认金额比“营改增”前有所下降；成本确认方面，新购置固定资产、存货等价值的降低导致其折旧费用、成本的下降，降低企业的营业成本。
（四）对现代服务业财务分析的影响
由于现代服务业财务报表的部分数据与“营改增”前相比发生了改变，从而影响到企业财务分析数据。这就要求现代服务业根据现行税收政策调整财务报表，对“营改增”前的财务分析方法做出适当的调整。例如，在“营改增”前财务报表中主营业务收入核算的内容是含税收入，而在“营改增”后是扣除增值税销项税额后的不含税收入，而主营业务成本入账金额变化不明显，这将影响企业的毛利率。
（五）对会计人员的业务素质提出更高的要求
“营改增”后，现代服务业由于纳税税种的改变，使得企业在税收核算、会计核算以及所得税清算等方面的财务处理都增加了一定的难度。同时，在纳税申报、财务分析及财务报表信息披露等操作层面也有所变化。财务人员应提高自身的业务能力以适应新的政策，否则将给企业带来财务核算不合规、税额计算不准确等风险。
三、“营改增”下加强中小企业财务管理的对策
（一）完善会计核算体系，防范会计核算变化带来的风险
“营改增”后，现化服务业在核算上虽然只是税种的变化，但在会计核算、计税依据等方面却发生了较大的变化。为防范新税制下企业会计核算、税额计算等带来的风险，企业应根据自己的经营情况和特点，依据企业会计准则、会计制度及税法的要求，对会计核算体系和财务制度作适当的调整或进一步完善，从而有效的规避涉税风险。例如新建增值税的明细账，准确记录进项税、销项税等，确保准确计算应纳税额，规避偷漏税的风险。
（二）规范企业发票管理，准确使用增值税发票
现代服务业应依据《增值税专用发票使用规定》完善企业的发票管理，制定规范的操作流程和制度。在发票管理的过程中，必须严格按照相关的规定来开具、管理和使用增值税发票；为防止虚开或滥用增值税发票，企业应指定专人保管增值税专用发票，使用时实行严格的登记制度，并定期或不定期进行抽查，避免发票舞弊行为给企业带来法律风险和财务风险。
（三）加强财务人员的培训，提高业务能力
在“营改增”的转型过程中，现代服务业应对“营改增”涉及的相关人员进行培训，使其更快的掌握新政策、新要求，提高自身的业务能力，进而降低企业涉税风险，为企业经营活动的顺利进行提供有利的保障。同时，强化纪律监督，避免企业各项规章制度流于形式，确保企业的财务管理工作能够井然有序的进行。
（四）完善财务报表的披露内容
由于“营改增”后财务报表的数据发生了变化，财务人员应该提高会计核算水平，为报表使用人提供准确、真实、可靠的财务数据。同时，从报表使用者的决策需求出发，完善财务报表的披露内容，强调财务报表附注披露信息的真实性，避免或减少虚假信息的披露，让报表的使用者能够清晰的掌握和了解企业的经营状况和财务状况。
关键词：公立高校 税收 管理
税收是国家为实现其公共职能按照规定标准强制无偿地从私人部门征收的资源，以满足其提供公共产品的资金需求，高校承担着培养人才、科学研究、服务社会和传承文化的职能，为社会提供公共产品，也为市场经济服务而提供私人产品，其社会职能决定了其经费来源的多渠道，有政府拨款及受教育者上交的教育成本补偿即学费住宿费收入，也有来自市场的收益。高校为社会提供公共产品属于非税业务，为市场经济活动提供服务属于应税业务，随着高校参与市场经济活动越来越多，涉税管理I务量也越来越大，高校税务管理工作应得到征纳双方充分的重视。
一、公立高校涉税管理存在的主要问题
（一）税务管理得不到应有重视。长期以来，高校的主要收入来源是财政拨款和学费住宿费等非税收入，相比企业，高校涉税经济业务在其总业务中占比少，也不是税务管理部门认为的主要税源单位，除个人所得税外，其他涉税事项得不到应有的关注和重视。
（二）会计人员缺乏全面系统的税法知识。因高校涉税业务得到不到应有的关注和重视，会计人员得不到专门的税法培训，税法理论知识和涉税管理能力不足，特别欠缺主动关注、掌握和应用新税法的意识。实际上随着高校参与市场经济活动增加，高校涉税业务面广量大，需要会计人员具备系统扎实的税法理论知识和实践经验。
（三）票据使用不规范。在以票监管经济活动、以票管理税收模式下，票据是经济活动的合法凭证，也是会计核算的原始凭证，是税收征管部门计税征税、税务评估和稽查的主要依据之一。高校从事非税和涉税双重业务，既使需要使用非税财政票据，也需要使用税务发票，因财务人员对资金来源或收入的性质认识不清，容易造成票据使用不规范。
（四）成本分担难以清晰划分。高校利用教学科研人员、房屋、设备、场所为市场提供服务，按税法规定应该划分非税业务支出与应税业务成本，但因高校依收付实现制核算支出而不是按权责发生制核算各项成本，即使按收入比例法分配非税收入成本与应税收入成本，也难以依税法做到收入与成本费用在时间与范围上配比，难以按一般计税方法准确确认计税依据和计税基数。
二、公立高校涉税业务
（一）流转税涉税业务。2016年营业税改征增值税税后，流转税包括增值税、消费税和关税，高校主要涉及增值税及其附加税和关税。增值税是对单位销售货物和服务、提供劳务、转让无形资产或不动产的增值额征收的一种税，高校应缴增值税业务主要有销售货物和服务、转让无形资产。销售货物主要有销售自产的实验产品等；销售服务，即指围绕制造业、文化产业、现代物流产业等提供技术性、知识的业务活动，包括研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、鉴证咨询服务、广播影视服务、商务辅助服务和其他现代服务等现代服务业和为满足城乡居民日常生活需求提供文化体育服务、教育医疗服务、餐饮住宿服务等生活服务；转让无形资产主要有转让专利或非专利技术等。另外，高校对外租赁资产应缴纳增值税。缴纳增值税同时计缴城市维护建设税和教育费附加。关税是国家海关对进出关境的货物或物品征收的一种税，学校进口教学科研用仪器设备涉及关税，通常在学校招标采购时由设备供应商办理关税减免，学校不直接涉及该业务。
（二）企业所得税涉税业务。按企业所得税法规定，在我国境内的企业和其他取得收入的组织（以下统称企业）为企业所得税的纳税人，依企业所得税法实施条例规定依法在我国境内成立的企业，包括依照我国法律、行政法规在我国境内成立的企业、事业单位、社会团体以及其他取得收入的组织。高校是依法成立的事业单位，应为企业所得税纳税人。企业所得税的计税基础是应纳税所得额，是企业每一纳税年度的收入总额，减除不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补的以前年度亏损后的余额。按企业所得税法规定，高校应认真分析学校各项收入，并从学校各项支出中分析允许扣除各项成本费用，计算应纳税所得额和应纳税额。
（三）财产税涉税业务。财产税涉及房产税、土地使用税、契税、车船税、印花税和车辆购置税，除车辆购置税外高校非经营用资产按税法规定可以免征相关财产税，高校应规范管理学校资产，理清学校资产用途，分析学校资产使用性质，涉及对外经营的资产，应按税法规划申报缴纳相关税款。
（四）代扣代缴税款业务。学校代扣代缴税款主要涉及个人所得税，也是高校主要的涉税业务，学校不但代扣代缴学校教职工的工资薪金所得、内部筹资利息股息红利所得个人所得税，还要代扣代缴学校请进来的校外专家讲座讲课翻译审稿等劳务费、稿酬所得、特许权使用费的个人所得税，高校教师被社会列为高收入人群，因教学科研工作需要也常常聘请校外专家，代扣代缴个人所得税业务量大，是高校主要的涉税管理业务。
三、公立高校涉税业务可以享受的税收优惠政策
理解税收优惠首先需要明确“不征税”和“税收优惠”两个概念。不征税是指某些经济业务没有被纳入征税范围，比如公立高校取得的财政拨款；按国家规定标准收取在籍学生学费住宿费考试报名费收入，该收入纳入财政预算管理且开具财政部门监（印）制的财政票据；各党派、共青团、工会收取党费、团费、会费等，这些因非经营活动产生的收入按税法规定属不征税范围。“税收优惠”是税收特别措施，是根据税法宏观调控职能将某些纳入征税范围的经济业务免征、减征、出口退税、税收抵免、亏损结转等以减轻纳税人负担的税收优惠措施。随着市场经济的发展及国家对高校创新创造服务社会的要求，高校的经营活动越来越普遍广泛，应税业务越来越多，其中许多经济活动是国家鼓励并给予税收优惠的，本文讨论的税收优惠政策是指这部分应税业务享受的税收优惠政策。
（一）流转税税收优惠政策。高校很少涉及消费税和关税两种流转税，在此不作阐述。2016年5月开始全面实施营改增后，高校涉及的流转税主要是增值税，根据财政部国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2013]106号）及相关文件规定，高校“营改增”之前享受营业税的税收优惠政策，按规定享受有关增值税优惠。对高校免征增值税的收入有：（1） 学校食堂为师生提供餐饮服务取得的伙食费收入。（2）公立高校举办进修班、培训班取得的全部归学校所有的收入，该收入进入学校统一账户，并纳入预算全额上缴财政专户管理，同时由学校对有关票据进行统一管理和开具。（3）经省级科技主管部门认定且到税务主管部门备案的高校提供技术转让、技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务收入，且这部分技术咨询、技术服务的价款与技术转让或者技术开发的价款开在同一张发票上。（4）政府举办的职业学校设立的主要为在校学生提供实习场所、并由学校出资自办、由学校负责经营管理、经营收入归学校所有的企业，从事研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、鉴证咨询服务、广播影视服务（不含广告服务）、商务辅助服务、教育医疗服务、旅游娱乐服务、餐饮住宿服务、居民日常服务（不含桑拿、氧吧服务）取得的收入。出口图书、报纸、期刊、音像制品、电子出版物、电影和电视完成片按规定享受增值税出口退税政策。
（二）企业所得税优惠政策。根据企业所得税法第二十六条第（四）项规定，符合条件的非营利组织的收入免征企业所得税，企业所得税法实施条例第八十五条规定，企业所得税法第二十六条第（四）项所称符合条件的非营利组织的收入，不包括非营利组织从事营利性活动取得的收入，但国务院财政、税务主管部门另有规定的除外，根据财政部国家税务总局《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税[2009]122号）、《关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）规定高校下列收入免税或暂免征收企业所得税：（1）接受其他单位或者个人捐赠的收入。（2）除企业所得税法第七条规定的财政拨款以外的其他政府补助收入，但不包括因政府购买服务取得的收入。（3）按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费。（4）国债利息收入、不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入。（5）高校服务于各业的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术收入，暂免征收企业所得税。（6）公立高校（不含下属单位）举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征企业所得税。（7）公立高等职业学校设立的主要为在校学生提供实习场所、并由学校出资自办、由学校负责经营管理、经营收入归学校所有的企业，从事研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、鉴证咨询服务、广播影视服务（不含广告服务）、商务辅助服务、教育医疗服务、旅游娱乐服务、餐饮住宿服务、居民日常服务（不含桑拿、氧吧服务）取得的收入免征企业所得税。
（三）其他税种税收优惠政策。高校自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；对高校经批准征用的教育用地，免征耕地占用税；高校承受土地房屋权属用于教学、科研的，免征契税。
（四）个人所得税税收优惠政策。根据财政部国家税务总局《关于个人所得税若干政策问题的通知》（（1994）财税字第20号）、《关于教育税收政策的通知》（财税[2004]39号）规定，对省级人民政府、国务院各部委和中国人民军以上单位，以及外国组织、国际组织颁布的教育方面的奖学金，免征个人所得税；高校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给与个人奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税，取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时，依法缴纳个人所得税；职工的差旅费补贴、误餐补助、独生子女补贴免征个人所得税；达到离休退休年龄但确因工作需要，适当延长离休退休年龄，享受国家发放的政府特殊津贴的高级专家，其在延长离休退休期间单位按国家有关规定向其统一发放的工资、薪金、奖金、津贴、补贴等收入，视同离休、退休工资，免征个人所得税；对个人因与学校解除劳动关系而取得的一次性补偿收入，其收入在当地上年职工平均工资3倍数额以内的部分，免征个人所得税；个人缴纳的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金，暂免征收个人人所得税；个人领取原提存的住房公积金、医疗保险金、养老保险金，免征个人所得税；生育津贴和生育医疗费免征个人所得税；稿酬所得适用20%比例税率，并按应纳税额减征30%。学校根据教学科研工作需要聘请外籍人员，外籍个人以非现金形式或实报实销形式取得的住房补贴、伙食补贴、搬迁费、洗衣费、按合理标准取得的境内外出差补贴、经当地税务机关审核批准认定合理的探亲费、语言训练M、子女教育费等暂免征收个人所得税。
四、公立高校涉税风险控制
税务风险包括未按规定计缴税款造成罚款和未按规定享受税收优惠政策造成的损失，高校应从以下几方面加强涉税业务管理，控制税务风险。
（一）依法办理税务登记和相关资质认定工作。高校应依《税收征管法》《税收征收管理法实施细则》的规定办理税务登记，按期进行纳税申报，接受税务机关管理。按增值税征收管理法，向主管税务机关申请确认本校为增值税一般纳税人或小规模纳税人，以便正确申报缴纳增值税。依《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》（财税[2014]13号）规定办理非营利组织的认定手续，向税务主管机关提出免税资格申请，享受企业所得税税收优惠。
（二）向主管税务机关申报税收优惠核准或备案。减免税税收优惠分核准类减免税和备案类减免税，核准类优惠是指符合税收优惠条件的纳税人将相关资料报送税务机关，税务机关审核批准后方可享受税收优惠政策。备案类优惠是指符合税收优惠条件的纳税人将相关资料报税务机关备案，才能享受税收优惠政策。高校应依据《税收减免管理办法》（国家税务局公告2015年第43号）规定，向主管税务机关申报减免税税收优惠的核准或备案，依法享受税收优惠政策。
（三）依法选择合理的纳税方式，降低税务管理成本。“营改增”后，高校成为增值税纳税人，增值税纳税人分一般纳税人和小规模纳税人，一般纳税人发生应税行为适用一般计税方法计税，应缴增值税额=当期销项税额-当期允许抵扣进项税额，当期销项税额=当期不含税应税销售额×适用税率，当期进项税额为销售应税业务而发生的购进货物或服务而发生的增值税额，该进项税额必须符合抵扣条件；小规模纳税人发生应税行为适用简易计税方法计税，应缴增值税额=不含税销售额×增值税征收率。若采用一般计税方法，高校须分别核算非税业务与应税业务采购货物或服务对应的进项税额，但高校往往难以及时清晰核算应税业务与非税业务对应的采购活动，允许抵扣进项税额难以确认，造成高校采用一般计税方法计缴增值税难度大，为降低税收征管成本提高效率，高校可依法申请采取简易计税方法计缴增值税。同样原理，可依法申请采用核定征收方式计缴企业所得税。
（四）区别收入性质，正确使用票据。高校使用的票据有财政机关监制（印制）的行政事业收据、行政事业单位往来票据、税务机关监制的发票，高校应分清收入是不征税收入、免税收入还是应税收入，选择开具不同的票据，享受税收优惠政策的经营活动，在开具增值税发票时税率选项选择“免税”，以确保应享受的税收优惠政策落实到位。
（五）清晰核算各类收入成本费用。依《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，高校须对取得的应纳税收入及其有关的成本、费用、损失应与免税收入及其有关的成本、费用、损失分别核算，否则不能享受企业所得税税收优惠政策。
（六）与主管税务机关充分沟通，降低税务管理风险。在涉税管理过程中，会遇到税法对某项业务规定不明确、税务管理人员对新税法理解不到位、实施税法遇到操作难题时，主动多与主管税务机关沟通，达成对税法理解的一致，得到主管税务机关的专业指导，与税收征管员相互促进相互学习，提高涉税管理工作，降低涉说管理风险。J
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关键词：高校非税收入 管理实务 对策
中图分类号：C647 文献标识码：A
文章编号：1004-4914(2011)02-111-02
一、加强高校非税收入管理的必要性
实行公共财政改革以来，我国已形成了包括分税制、部门预算管理制度、收支两条线管理、政府采购制度、国库集中支付制度、金财工程和政府非税收入管理制度等较完善的一套公共财政管理体系。推广综合预算、切实实行收支两条线、规范收入分配等就成了当前最主要的任务。政府非税收入是公共财政管理的一项重要内容，加强其管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。高校非税收入是政府非税收入的一部分，因此，高校作为非税收入的一个执收单位，研究、探索加强高校非税收入管理、规范高校收入行为是非常有必要的。
非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，与税收互为补充，是以政府为主体的再分配形式，是政府财源的重要来源，在财政收入特别是地方财政收入中占有举足轻重的地位。高校非税收入是政府非税收入的一个重要组成部分。随着社会、经济的发展和高校规模的不断扩大，行政事业性收费成了高校发展的主要资金来源，换言之，这部分收入成为高校教育事业改革与发展的重要基础。无论从高校加强自身经济建设的角度，还是从理顺整个政府非税收人体系而言，加强高校非税收入管理都随着高校规模的不断发展变得愈发重要。
二、广西高校非税收入管理实务的现状及主要问题
广西一直都很重视政府非税收入的管理。2004年，财政部颁布了财综[2004153号文，该文形成了政府非税收入纲领性文件。2007年广西又制定了《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》，2009年区财政厅等部门又就《条例》作了释义；2010年财政部印发了《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》以及区财政厅《关于进一步规范自治区直属高等院校财政票据使用管理的通知》这些文件都对广西的政府非税收入的规范管理起到了重要的作用。但是，根据目前广西高校对非税收入执行情况调查，以及笔者的工作实践，发现高校非税收入的管理方面仍然存在欠缺，高校非税收入在政策落实、非税收入界定、票据管理和核算等方面有待进一步完善。欠缺之处主要表现有以下几个方面：
1.非税收入概念依然模糊，有关指导文件上一些问题需进一步统一和细化，使之更具指导性。一是自提出非税收入的概念并执行以来，因有关文件中非税收入的概念、范围欠具体，各级财政部门在执行国家文件中也没有针对非税收入相关的一些概念进行具体的区分，缺乏具体指导性。甚至，同一概念在相关不同文件之间出现意思相左或难以区分的情况。例如，作为高校非税收入主要构成的行政事业性收费和服务性收费的解释。我们很难在有关文件或释义中得到明确的区分，这两种收费有的解释甚至是一样的。在收费设定上都规定了其成本补偿性和有偿性，其价格标准按照成本补偿和非营利性原则审定或制定；只是在审批程序上有所不同。另外。无论是国家还是地区非税收入文件中都这样规定：非税收入属于应税项目的应依法纳税，并将税后收入纳入非税收入管理，但不明确哪些是应税项目非税收入。因此，长期以来，高校非税收入实务界很容易产生模糊，一线工作人员深感界定不明，如应税、非税不清，税收收入、非税收入不明等等，给高校非税收人工作带来一些混乱。
二是非税收人范围虽有规定，但是具体内容还不是很明确。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资产(或资源)有偿使用收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。除基金、罚没收入外，各类收入所包含或包括的具体内容仍不详，其中，最为明显的是国有资产、国有资源有偿使用收入和国有资本收益三项内涵不清。比如，关于国有资产(资源)有偿使用收入取得的规定：利用国有资产(资源)通过出租、转让和其他方式取得的收入。这里的“其他方式”具体所指不清，是自营呢?还是对外服务，有待明确。除行政事业性收费、基金、罚没收入外，其他各类非税收人项目没有明确规定认定部门、认定政策依据也不明确。
此外，由于非税收入项目多、涉及范围产、缴费情况复杂，部分非税收入收取额的计算技术性、专业性强，因而存在各地政策不尽一致，管理方式多样化的现象。
2.高校收费监督多头管理，缺乏统一的规范；欠缺效率。高校接受财政、物价、税务和教育行政主管等部门的监督管理，但各监督机构之间沟通不足，缺乏统一的规范，致使高校等执收单位非税收入管理上可左可右、无所适从，随意性较大，最后导致效率欠缺。
现行高校收费实践中，高校收费实行的是“双轨制”，既有行政事业性收费，也有服务性收费。根据现行政策规定，行政事业性收费和服务性收费划归不同的行政主管部门审批管理，行政事业性收费由财政、物价部门联合审批(并报经人大批准通过)，在收费项目、标准和资金管理上国家严格控制；服务性收费则由物价局单独审批。但两者之间并无严格的政策区分界限，收费依据设定和标准制定上都遵循成本补偿和非营利性原则。以培训费为例，根据《教育部、国家发改委、财政部关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》(教财[2006]2号)，培训费为高校服务性收费，应按照成本补偿和非营利的原则制定，报所在地省级教育、价格、财政部门备案后执行。但在《广西政府非税收人管理条例》释义中，培训费的归属却是事业性收费，而在物价审批中又被列为服务性收费项目，要求使用税务票据。这样只会导致应税收入、非税收人不清，税收管理、非税收入管理不明的效率缺失的结果。收费多头管理和“双轨制”的存在，很容易引起高校收费的混乱，并会导致票据使用、收入核算不规范等问题的发生。比较典型的如一些服务性收费项目，如高校信息网络管理部门的网络信息使用服务费、通信费的票据出现无票可开的现象，财政票据不能用，税务发票不给领的两难境地。
3.部分执收单位、人员管理意识淡薄，政策执行不到位、重算轻管。部分高校政策落实滞后，有些人员管理意识淡薄，认为只要开出正式票据、收上来人了学校财务账，进行合符财务制度的账务处理就行了，不认真分析具体收入项目的性质、归属，以及票据的正确使用，只注意具体的数据核算，忽略管理；部分单位、人员收费积极性不高，导致应收的非税收人拖延、或收不上来，或少收上来，造成部分非税收入流失。一些高校在非税收入管理方面也没有一套有效的监督约束和激励机制，致使高校
收费管理乱象难以杜绝。
4.票据使用方面的问题。目前，就我区高校而言，在票据使用上主要存在几个方面的问题。一是存在票据使用缺位的现象。随着高校市场化发展的变化，高校的服务性收费项目越来越多。根据这种情况，2006年国家教育部、发改委、财政部所颁布关于规范教育收费的文件中规定，高校收取服务性收费时应使用税务发票。2010年财政部印发的《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法的通知》再一次明确规定，行政事业单位取得的拨人经费、财政补助收入、上级补助收入等形成本单位收入，不得使用资金往来结算票据，但却未明确使用何种票据。而该通知要求行政事业单位按照自愿原则提供的服务，其收费属于经营服务性收费，如信息咨询等收费应当依法使用税收发票。与财政部要求相反的是，税务部门对高校有些服务项目收入不予申领税务发票，致使出现了无票可开的困境，给高校事业的顺利开展造成了较大的影响。
二是票据使用欠规范、指导不足。这个问题主要体现在税务发票的使用上。以笔者所在的广西大学为例，票据管理采用的模式是学校财务部门统一向上级财政、税务部门申领、核销，专人管理，除银行代收的行政事业性收费由校财务部门批量处理外，一般日常零星收费，由各学院等校内部门代收，开具有关手工票据。但由于各二层机构使用票据的人员多为兼职，专业知识不足，或者指导不足，因此，票据错开、作废、超期上缴、入账，字迹模糊等情况都有发生。
三是执收单位票据使用模糊。由于经营服务性收费与国有资产(资源)有偿使用收入项目界定不明致使票据使用不清。2010年财政部关于票据使用的文件中明确规定：经营服务性收费使用税务发票。而国有资产(资源)有偿使用收入则应当使用行政事业性收费票据，就广西而言，行政事业性收费票据即政府非税收入专用收据。呈两难状。
5.高校内部非税收入管理制度方面问题。据了解，目前，一些高校内部尚无一套完整的非税收入管理制度。从收费项目立项、申报、票据使用、执收、核算、上缴到监督管理尚无出台成文的管理办法，缺少制度上的指导文件。因而，高校内部存在收费项目拓展透明度不够，指导欠缺，执收、核算比较被动，监管不足等现象。同时，还存在信息化管理进程不足的情况。具体包括：非税收入票据管理信息化不足；收费立项、申报、审批、监督管理信息化不足；非税收入执收和明细管理与核算信息化尚需不断完善以及校园网络信息共享平台的建设和提高等等。
三、规范高校非税收入管理工作的措施和对策
鉴于当前财政改革的需要和高校非税收入管理的重要性。为了妥善解决高校非税收入管理中存在的上述问题，笔者认为可以从以下几个方面出发，加强和规范高校非税收入管理工作：
1.统一政府非税收入监管体系和规定，是执收单位规范非税收入管理、减少混乱的根本保证。价格、财政及税务等部门是政府非税收入的相关管理、监督部门。这些部门应当加强联系与沟通，对非税收入的内涵、性质、具体范围、收费项目、票据使用等方面的规定和监管统一对接，力戒监管缺失、推诿，避免上级各有关管理部门各自为政、多头管理，使执收单位产生混乱。
2.细化非税收入管理规定，制定非税收入管理的具体办法，提高非税收人实施的指导性。制定一套非税收入管理的具体办法，进一步明确非税收入的概念、具体内容及范围，概念上要明确；性质上要确定，明确规定各类收入的具体内涵、认定部门和认定政策依据。为此，建议财政、税务、物价等监管部门加强沟通、统筹兼顾，制定一个互相衔接和对应的具体办法，统一指导执收单位顺利开展有关事业活动。
3.进一步深化“收支两条线”管理，优化高校非税收入工作的可操作性。根据现行高校财务制度要求学校各项收入要全部纳入学校预算，统一管理。统一核算，实行收支两条线管理。因此，学校收费工作相当繁杂、工作量大，建议通过加强校银合作，推广采用高校委托银行代收、学校统一开票核算、集中汇缴财政的收费管理模式。这种模式既优化和简化了高校非税收入执收及核算工作，又实现了高校收费全额上缴财政，符合收支两条线管理的要求，纳入部门预算，统筹安排，具有较好的可操作性。
4.规范高校非税收入票据使用管理。票据管理是高校非税收入管理的源头，是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。加强票据管理有利于规范高校收费管理工作，保证非税收入及时、足额上缴财政，从源头上规范高校收入行为。为此，建议按照收入的性质，严格划分财政票据与税务发票的使用范围，非税收入使用财政部门统一印制的行政事业性票据，应税收入统一使用税务发票。严把票据领、用、审核、核销关，督促各高校建立健全内部非税收入票据领用制度，严格按照规定使用票据，有效遏制混用票据、超范围使用票据等违规行为。同时，大力推进票据网络化管理，跟踪每一张票据的使用情况，逐步实现非税收入票据管理网络化、科学化和规范化。提高票据管理人员素质，明确票据有关政策和适用范围，加强与财税部门联系，准确反映业务内容及收费项目的性质，是依法领用正确票据和顺利开展业务的保证。例如，上文中提到的网络管理使用服务和有关后勤服务业务，可以列为科教文化等相关服务业，应该领用服务业税务发票。
关键词：高校非税收入 管理实务 对策
一、加强高校非税收入管理的必要性
实行公共财政改革以来，我国已形成了包括分税制、部门预算管理制度、收支两条线管理、政府采购制度、国库集中支付制度、金财工程和政府非税收入管理制度等较完善的一套公共财政管理体系。推广综合预算、切实实行收支两条线、规范收入分配等就成了当前最主要的任务。政府非税收入是公共财政管理的一项重要内容，加强其管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。高校非税收入是政府非税收入的一部分，因此，高校作为非税收入的一个执收单位，研究、探索加强高校非税收入管理、规范高校收入行为是非常有必要的。
非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，与税收互为补充，是以政府为主体的再分配形式，是政府财源的重要来源，在财政收入特别是地方财政收入中占有举足轻重的地位。高校非税收入是政府非税收入的一个重要组成部分。随着社会、经济的发展和高校规模的不断扩大，行政事业性收费成了高校发展的主要资金来源，换言之，这部分收入成为高校教育事业改革与发展的重要基础。无论从高校加强自身经济建设的角度，还是从理顺整个政府非税收人体系而言，加强高校非税收入管理都随着高校规模的不断发展变得愈发重要。
二、广西高校非税收入管理实务的现状及主要问题
广西一直都很重视政府非税收入的管理。2004年，财政部颁布了财综[2004153号文，该文形成了政府非税收入纲领性文件。2007年广西又制定了《广西壮族自治区政府非税收入管理条例》，2009年区财政厅等部门又就《条例》作了释义；2010年财政部印发了《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》以及区财政厅《关于进一步规范自治区直属高等院校财政票据使用管理的通知》这些文件都对广西的政府非税收入的规范管理起到了重要的作用。但是，根据目前广西高校对非税收入执行情况调查，以及笔者的工作实践，发现高校非税收入的管理方面仍然存在欠缺，高校非税收入在政策落实、非税收入界定、票据管理和核算等方面有待进一步完善。欠缺之处主要表现有以下几个方面：
1.非税收入概念依然模糊，有关指导文件上一些问题需进一步统一和细化，使之更具指导性。一是自提出非税收入的概念并执行以来，因有关文件中非税收入的概念、范围欠具体，各级财政部门在执行国家文件中也没有针对非税收入相关的一些概念进行具体的区分，缺乏具体指导性。甚至，同一概念在相关不同文件之间出现意思相左或难以区分的情况。例如，作为高校非税收入主要构成的行政事业性收费和服务性收费的解释。我们很难在有关文件或释义中得到明确的区分，这两种收费有的解释甚至是一样的。在收费设定上都规定了其成本补偿性和有偿性，其价格标准按照成本补偿和非营利性原则审定或制定；只是在审批程序上有所不同。另外。无论是国家还是地区非税收入文件中都这样规定：非税收入属于应税项目的应依法纳税，并将税后收入纳入非税收入管理，但不明确哪些是应税项目非税收入。因此，长期以来，高校非税收入实务界很容易产生模糊，一线工作人员深感界定不明，如应税、非税不清，税收收入、非税收入不明等等，给高校非税收人工作带来一些混乱。
二是非税收人范围虽有规定，但是具体内容还不是很明确。政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资产(或资源)有偿使用收入、国有资本经营收益、公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。除基金、罚没收入外，各类收入所包含或包括的具体内容仍不详，其中，最为明显的是国有资产、国有资源有偿使用收入和国有资本收益三项内涵不清。比如，关于国有资产(资源)有偿使用收入取得的规定：利用国有资产(资源)通过出租、转让和其他方式取得的收入。这里的“其他方式”具体所指不清，是自营呢?还是对外服务，有待明确。除行政事业性收费、基金、罚没收入外，其他各类非税收人项目没有明确规定认定部门、认定政策依据也不明确。
此外，由于非税收入项目多、涉及范围产、缴费情况复杂，部分非税收入收取额的计算技术性、专业性强，因而存在各地政策不尽一致，管理方式多样化的现象。
2.高校收费监督多头管理，缺乏统一的规范；欠缺效率。高校接受财政、物价、税务和教育行政主管等部门的监督管理，但各监督机构之间沟通不足，缺乏统一的规范，致使高校等执收单位非税收入管理上可左可右、无所适从，随意性较大，最后导致效率欠缺。
现行高校收费实践中，高校收费实行的是“双轨制”，既有行政事业性收费，也有服务性收费。根据现行政策规定，行政事业性收费和服务性收费划归不同的行政主管部门审批管理，行政事业性收费由财政、物价部门联合审批(并报经人大批准通过)，在收费项目、标准和资金管理上国家严格控制；服务性收费则由物价局单独审批。但两者之间并无严格的政策区分界限，收费依据设定和标准制定上都遵循成本补偿和非营利性原则。以培训费为例，根据《教育部、国家发改委、财政部关于进一步规范高校教育收费管理若干问题的通知》(教财[2006]2号)，培训费为高校服务性收费，应按照成本补偿和非营利的原则制定，报所在地省级教育、价格、财政部门备案后执行。但在《广西政府非税收人管理条例》释义中，培训费的归属却是事业性收费，而在物价审批中又被列为服务性收费项目，要求使用税务票据。这样只会导致应税收入、非税收人不清，税收管理、非税收入管理不明的效率缺失的结果。收费多头管理和“双轨制”的存在，很容易引起高校收费的混乱，并会导致票据使用、收入核算不规范等问题的发生。比较典型的如一些服务性收费项目，如高校信息网络管理部门的网络信息使用服务费、通信费的票据出现无票可开的现象，财政票据不能用，税务发票不给领的两难境地。
3.部分执收单位、人员管理意识淡薄，政策执行不到位、重算轻管。部分高校政策落实滞后，有些人员管理意识淡薄，认为只要开出正式票据、收上来人了学校财务账，进行合符财务制度的账务处理就行了，不认真分析具体收入项目的性质、归属，以及票据的正确使用，只注意具体的数据核算，忽略管理；部分单位、人员收费积极性不高，导致应收的非税收人拖延、或收不上来，或少收上来，造成部分非税收入流失。一些高校在非税收入管理方面也没有一套有效的监督约束和激励机制，致使高校
收费管理乱象难以杜绝。
4.票据使用方面的问题。目前，就我区高校而言，在票据使用上主要存在几个方面的问题。一是存在票据使用缺位的现象。随着高校市场化发展的变化，高校的服务性收费项目越来越多。根据这种情况，2006年国家教育部、发改委、财政部所颁布关于规范教育收费的文件中规定，高校收取服务性收费时应使用税务发票。2010年财政部印发的《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法的通知》再一次明确规定，行政事业单位取得的拨人经费、财政补助收入、上级补助收入等形成本单位收入，不得使用资金往来结算票据，但却未明确使用何种票据。而该通知要求行政事业单位按照自愿原则提供的服务，其收费属于经营服务性收费，如信息咨询等收费应当依法使用税收发票。与财政部要求相反的是，税务部门对高校有些服务项目收入不予申领税务发票，致使出现了无票可开的困境，给高校事业的顺利开展造成了较大的影响。
二是票据使用欠规范、指导不足。这个问题主要体现在税务发票的使用上。以笔者所在的广西大学为例，票据管理采用的模式是学校财务部门统一向上级财政、税务部门申领、核销，专人管理，除银行代收的行政事业性收费由校财务部门批量处理外，一般日常零星收费，由各学院等校内部门代收，开具有关手工票据。但由于各二层机构使用票据的人员多为兼职，专业知识不足，或者指导不足，因此，票据错开、作废、超期上缴、入账，字迹模糊等情况都有发生。
三是执收单位票据使用模糊。由于经营服务性收费与国有资产(资源)有偿使用收入项目界定不明致使票据使用不清。2010年财政部关于票据使用的文件中明确规定：经营服务性收费使用税务发票。而国有资产(资源)有偿使用收入则应当使用行政事业性收费票据，就广西而言，行政事业性收费票据即政府非税收入专用收据。呈两难状。
5.高校内部非税收入管理制度方面问题。据了解，目前，一些高校内部尚无一套完整的非税收入管理制度。从收费项目立项、申报、票据使用、执收、核算、上缴到监督管理尚无出台成文的管理办法，缺少制度上的指导文件。因而，高校内部存在收费项目拓展透明度不够，指导欠缺，执收、核算比较被动，监管不足等现象。同时，还存在信息化管理进程不足的情况。具体包括：非税收入票据管理信息化不足；收费立项、申报、审批、监督管理信息化不足；非税收入执收和明细管理与核算信息化尚需不断完善以及校园网络信息共享平台的建设和提高等等。
三、规范高校非税收入管理工作的措施和对策
鉴于当前财政改革的需要和高校非税收入管理的重要性。为了妥善解决高校非税收入管理中存在的上述问题，笔者认为可以从以下几个方面出发，加强和规范高校非税收入管理工作：
1.统一政府非税收入监管体系和规定，是执收单位规范非税收入管理、减少混乱的根本保证。价格、财政及税务等部门是政府非税收入的相关管理、监督部门。这些部门应当加强联系与沟通，对非税收入的内涵、性质、具体范围、收费项目、票据使用等方面的规定和监管统一对接，力戒监管缺失、推诿，避免上级各有关管理部门各自为政、多头管理，使执收单位产生混乱。
2.细化非税收入管理规定，制定非税收入管理的具体办法，提高非税收人实施的指导性。制定一套非税收入管理的具体办法，进一步明确非税收入的概念、具体内容及范围，概念上要明确；性质上要确定，明确规定各类收入的具体内涵、认定部门和认定政策依据。为此，建议财政、税务、物价等监管部门加强沟通、统筹兼顾，制定一个互相衔接和对应的具体办法，统一指导执收单位顺利开展有关事业活动。
3.进一步深化“收支两条线”管理，优化高校非税收入工作的可操作性。根据现行高校财务制度要求学校各项收入要全部纳入学校预算，统一管理。统一核算，实行收支两条线管理。因此，学校收费工作相当繁杂、工作量大，建议通过加强校银合作，推广采用高校委托银行代收、学校统一开票核算、集中汇缴财政的收费管理模式。这种模式既优化和简化了高校非税收入执收及核算工作，又实现了高校收费全额上缴财政，符合收支两条线管理的要求，纳入部门预算，统筹安排，具有较好的可操作性。
4.规范高校非税收入票据使用管理。票据管理是高校非税收入管理的源头，是高校收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，同时也是财政、物价、审计部门进行检查监督的重要依据。加强票据管理有利于规范高校收费管理工作，保证非税收入及时、足额上缴财政，从源头上规范高校收入行为。为此，建议按照收入的性质，严格划分财政票据与税务发票的使用范围，非税收入使用财政部门统一印制的行政事业性票据，应税收入统一使用税务发票。严把票据领、用、审核、核销关，督促各高校建立健全内部非税收入票据领用制度，严格按照规定使用票据，有效遏制混用票据、超范围使用票据等违规行为。同时，大力推进票据网络化管理，跟踪每一张票据的使用情况，逐步实现非税收入票据管理网络化、科学化和规范化。提高票据管理人员素质，明确票据有关政策和适用范围，加强与财税部门联系，准确反映业务内容及收费项目的性质，是依法领用正确票据和顺利开展业务的保证。例如，上文中提到的网络管理使用服务和有关后勤服务业务，可以列为科教文化等相关服务业，应该领用服务业税务发票。
中小企业财务管理困境
中小企业是我国经济的重要组成部分，中小企业如何摆脱困境事关企业的生存和发展。中小企业由于资本不足，持续经营能力不强和经营管理水平低下，给企业的长期收益和发展带来了障碍。
融资困难，资金严重不足
目前，我国中小企业初步建立了较为独立、渠道多元的融资体系，但是，融资难、担保难仍然是制约中小企业发展的最突出问题。其主要原因有三个方面：一是负债过多，融资成本高，风险大，造成中小企业信用等级低，资信相对较差。二是国家没有专设中小企业管理扶持机构，国家的优惠政策未向中小企业倾斜，使之长期处于不利地位。三是有些银行受传统观念和行政干预的影响，对中小企业贷款不够热心。
基础工作薄弱，管理观念陈旧
中小企业典型的管理模式是所有权与经营权的高度统一，企业的投资者同时就是经营者，这种模式势必给企业的财务管理带来负面影响。企业没有或无法建立内部审计部分，即使有，也很难保证内部审计的独立性。企业管理层的管理能力欠佳，管理思想落后。有些企业管理者基于其自身的原因，没有将财务管理纳入企业管理的有效机制中，缺乏现代财务管理观念，使财务管理失去了其在企业管理中应有的地位和作用。
缺乏完善的财务管理制度
有些企业没有设置相应的财务管理制度，使企业财务人员进行财务工作没有具体的制度可遵循，也没有任何的约束，容易使企业出现各种管理漏洞，不利于企业的健康发展。此外，还有一些企业虽然制订了相应的财务管理制度，但由于中小企业管理层与一般从业人员多具有一定的血缘、亲缘、地缘关系，使得制度的约束力不强，执行起来非常困难。
财税公司现状
目前，国内财税公司存在的最大问题是行业低价恶性竞争，专业技术人员服务素质偏低，财税企业将很大一部分精力用在市场拓展上，无法投入更多人力、财力、物力来提升职员的专业技术，财税服务无法给中小企业提供高品质的服务，导致很多中小企业存在巨大财税风险隐患。
下面通过具体数据做进一步分析。例如，一家最小规模的财税公司，在V州或深圳市区要付出的成本如下：
房租（即便最小规模的财税公司，其办公室租金也在6000元左右，除非是自己提供职场）
聘请有经验的专业会计师3名（每月每人的社保费用在5000～10000元，除非企业的负责人有财税经验）
一般会计助理2～3人（每月每人社保费用通常在3000～5000元）
水电管理费（每月最少1000元）
电话网络费用（每月最少1000元）
其他杂费（每月至少1000元）
一番核算下来，要保证规范地营运，一个月需要4万元左右，才能从软件到硬件上保证客户的财税服务质量。我们再来看看这些费用需要多少客户才能保证正常运转。
如果每个小规模企业一个月收取500元费，至少需要80家客户，才能保证公司不亏本，即使有90家客户，公司每月盈利也不到5000元，除掉税负，那么90家小规模客户，平均每个人要负责20家左右的业务沟通及账务的跟进处理，基本可以保证质量。
但是，如果每月小规模客户只收取300元甚至更低的费，那么就需要160家客户来维持运转，但每月盈利不到5000元。那么每个人的工作量几乎翻倍，服务质量就令人担忧了。还有很多公司恶性竞争，只收100?200元费，其提供的服务质量可想而知。这里还没有核算企业人员流动带来的管理困扰和增加成本。
通过梳理这些数据，很多人会说90家客户1～2人就可以提供服务，不需要花这么大的人力物力，那么给出这种说法的人到底给客户能提供什么样的服务呢？一起来看看现状：
目前大部分财税公司，每个月服务内容就是整理客户提供的原始单据并通过财务软件做出报表，然后每月进行国地税申报，那些原始单据到底是否合理，是否真实有效尚且不知，有的财税公司为了节省人工成本，客户只需要把资料扫描或拍个照片发给他们，就可以做账务处理，根本没有看到真实单据，一个人做出来的账务不要说互相监督审核，更不要说还有精力就账务情况与客户沟通并帮企业规范财务状况了，完全是为了做账而做账，为了报税而报税，这样的服务怎么能帮企业做到把控财税风险呢？笔者想要表达的是：无论科技如何发展，一个医生看不到病人，仅仅拍个照片发给医生就可以诊断病情吗？真正专业的财税，应该拥有专业素质的财税服务团队，通过企业的实际营运业务，及时化解企业的财税风险，让企业针对财税风险随时调整经营业务，起到真正的税务筹划作用。
财税管理师成职场新宠
一、对纳税服务的对象进行理论定位
新修订的《税收征管法》及其《实施细则》之所以要求税务部门和税务人员要为纳税人提供各种形式的纳税服务，其理论依据在于社会主义市场经济条件下政府职能的转变和财政体系的转型。在计划经济体制下，政府不但要管理社会，而且要管理经济。政府不但要向社会成员提供公共产品，而且还要向社会成员提供私人产品。在这种体制下，政府用行政命令的办法管理着社会经济的运转，政府在社会经济生活中主要扮演着管理者的角色。与计划经济体制相适应，我们实行的是国家财政，作为国家财政重要组成部分的税收也带有浓厚的计划经济色彩，税收征管主要依据国家的政治权利来进行，税务部门也主要以管理者的身份出现。与计划经济不同，在市场经济体制下，私人产品或服务主要由市场来提供，政府主要履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面的职能，政府既是一个公共管理者，更是一个公共服务者，这大概也是为什么过去计划经济体制下的政府工作人员被称为“干部”，而现在市场经济体制下的政府工作人员却被称为“公务员”的缘故吧，因为市场经济体制下的政府工作人员是为社会提供公共服务的人员。与政府职能转变相适应，财政体系也由国家财政转向公共财政。财政的转型必然带来税务部门身份的转换和职能的转变。在公共财政体系下，税务部门不仅要为政府其他部门履行提供公共产品或公共服务的职能筹集资金，扮演着“征税人”的角色，而且在征税的过程中它还扮演着“用税人”的角色，因为税务部门征税过程中的各项费用开支来源于公共财政的支出。过去我们只强调了税务部门“征税人”的身份，却忽视了税务部门“用税人”的身份。税务部门作为政府的重要职能部门之一，它既是“征税人”，又是“用税人”；既是管理者，又是服务者。既然是“用税人”，就必须为纳税人提供纳税过程中所必需的公共服务。按照现代公共政府理念，税收作为取得财政收入的主要形式，纳税人缴纳的税款就是享受政府服务而应当支付的费用，政府应当是为纳税人服务的政府。纳税人在缴税时既然已经支付了纳税过程中所需“公共服务”的费用，那么作为政府职能部门之一的税务部门理应为纳税人提供纳税过程中所必需的公共服务。所以，税务部门为纳税人提供的纳税服务，从本质上讲只能是纳税人在纳税过程中所必需的公共服务项目，而不是其他服务项目，这就是公共财政理论对税务部门纳税服务做出的准确定位。
长期以来，我们一直把税务部门作为执法管理部门看待。其实，随着社会主义市场经济体制的确立，政府职能的转变和财政体系的转型，税收部门的职能已经发生了深刻的变化，已由原来国家财政体系下的单纯管理职能转变为公共财政体系下的管理与服务的双重职能，税务部门职能的变化引来了工作对象的变化，税务部门管理的是“税源”，服务的是“纳税”，把纳税人作为税务部门管理的对象是对税务工作对象的一种错位。
把税务部门的纳税服务定位在“为纳税人提供纳税过程中所需的公共服务”是否意味着税务部门不能提供个性化的服务呢？答案是否定的，因为税务部门为纳税人提供纳税方面的公共服务与税务部门为纳税人提供个性化的服务并不矛盾，不同的纳税人其在纳税过程中所需的纳税公共服务在形式和内容上是有所不同的，税务部门和税务人员根据纳税人的不同情况为其提供不同形式或不同内容的公共服务，才能更好地满足纳税人对纳税公共服务的需求，才能更好地把纳税服务落到实处，让纳税人得到真正需要的纳税服务。
明确税务部门纳税服务的对象有利于我们正确地开展纳税服务工作。回顾我们税收征管改革的历史，可以说我们的税收服务工作一直没有间断过，但我们对服务对象的认识却一直是模糊的。在“一员进厂，管查合一，各税统管”的专管员管户制下，我们把纳税人的全部纳税事宜作为我们的服务对象，在纳税上搞包办代替。不仅如此，我们还把纳税人的生产经营活动作为了我们的服务对象，开展了“促产增收”工作，并且当作一条经验加以宣传和推广。取消了专管员管户制后，在一段时间内我们又把税务作为我们税收服务的主要内容。实践证明，包办代替和税务都不是我们税务部门纳税服务工作的方向，因为它们都是在无偿地或有偿地替纳税人履行其应尽的纳税义务，只有为纳税人提供纳税过程中所需的公共服务才是我们纳税服务工作的准确定位。
二、对服务与管理的关系进行理论定位
在公共财政体系下，纳税服务成为税务部门的一个重要职能，但我们在重视税务部门的服务职能的同时，却不能忽视税务部门的管理职能。这种管理主要是对税收资金运动全过程的管理，其目的是保证潜在的税源最大限度地转化为税收。税收资金的运动过程实质上就是潜在的税源变成现实的税收的过程，是一个将分散在纳税人手中的税源归集到国库的过程。为了确保潜在的税源能够最大限度地转化为现实的税收，我们必须对税收资金运动的各个不同环节进行有效的监控。在纳税人自行申报纳税的前提下，在税收征管信息化的条件下，表现为对税收资金运动过程中不同环节所产生的涉税信息进行收集和处理，从而实现对税收资金运动过程的全程监控。税收管理的职能依据其管理部位的不同又可细划为税源监控的职能、税款征收的职能和税务稽查的职能。税源监控职能主要是对应收税款的信息进行归集和处理，税款征收职能主要是对实收税款的信息进行归集和处理，税务稽查职能主要是对应收未收税款的信息进行归集和处理。
面对新的形势，有人提出了“管理就是服务”的口号。“管理就是服务”作为一句口号提出来是可以的，但从严格意义上讲，“管理加服务”似乎应该更合适、更严密，因为管理和服务二者在对象上不同，管理强调的是对潜在税源到现实税收这一税收资金的运动过程进行监督和控制，目的是防止税源的流失，建立起依法纳税的良好秩序。服务强调的是对依法纳税的纳税人在纳税程序上提供应有的公共服务，所以，管理讲的是公共管理，服务讲的是公共服务，二者都是社会主义市场经济条件下，特别是公共财政体系下所不可缺少的。
管理和服务之间，既不能相互代替，更不能偏废。因为服务是针对诚信纳税的纳税人而言的，试想一下，纳税人都不来自觉纳税，税务部门又如何为其提供服务呢？所以，纳税服务是以有效的管理为基础，以纳税人愿意纳税为前提的，失去了这个基础和前提，纳税服务也就失去了意义。而纳税服务能够提高纳税人的税法遵从度，反过来又能减轻税务部门的管理难度，促进管理水平的提高。
纳税服务之所以被看作是我国税收征管体制转轨的重要标志，是因为它改变了征管对象的错位现象，对征纳关系进行了重新定位，征纳关系由原来的管理者与被管理者的关系改变为服务者与被服务者的关系。既然是一种服务者与被服务者的关系，征纳双方也就处于一种平等的地位。纳税人是税收的创造者和提供者，税务部门是税收的筹集者，二者只是社会分工的不同，在地位上没有高低贵贱之分。一种观点认为，税务部门应把商业理念运用到税务管理中来，把纳税人当作“客户”，作为消费者，当作“上帝”一样对待。我们认为，税务部门提供的纳税服务，不同于商业服务，商业部门之所以把顾客当成“上帝”对待，是为了迎合消费者，目的是为了让消费者来消费它的产品或服务，是一种商业促销行为。税务部门的纳税服务是政府部门为纳税人提供的公共服务，征纳双方的地位是平等的，税务部门不能把纳税人作为被管理者而居高临下，也用不着去“迎合”和“讨好”纳税人，征纳双方是一种平等合作的关系。
三、对纳税服务的内容进行理论定位
纳税服务是服务于“纳税”需求而不是服务于“纳税人”本身。从税务部门的角度看，纳税服务是要求税务部门在纳税人自行申报纳税的过程中，为纳税人提供方便和帮助，降低纳税成本，税务部门满足的是纳税人在办税过程中的公共需求，而不是纳税人纳税事宜的本身，更不是纳税人其他方面的需求。从纳税人的角度看，纳税人到税务机关来，不是来喝茶休息的，也不是来办别的事宜的，而是来办税的，他需要的是纳税方面的服务，而不是其他方面的服务。所以，税务部门的纳税服务必须紧扣“纳税”这个主题，不能“跑题”。税务部门为纳税人提供纳税服务不能停留在文明办税等表层上，而应该向纵深拓展，为纳税人提供实质性的服务。
纳税服务是满足纳税人在纳税过程中的各种需求的一种活动，税务部门提供的纳税服务就是要满足纳税人在纳税过程中产生的公共需求。需求与可能是一对矛盾，需求是无限的，而满足需求的可能却是有限的。纳税人在纳税过程中所需要的公共服务其内容是十分丰富的，这决定了税务部门为纳税人提供纳税服务这项事业的发展前景是广阔的，但税务部门的人力、物力和财力又是极其有限的，不可能将纳税人在纳税过程中所产生的公共需求一下子全部加以满足。解决问题的办法只有一个，那就是将纳税人在纳税过程中所需要的公共需求划分出不同的层次，区分出轻重缓急，再根据税务部门的客观条件，选择纳税人最急需的纳税服务项目加以满足。从目前的情况来看，纳税服务至少应该包括以下几个方面的内容：
一是现代化的纳税服务理念。我国传统的税收观念认为税法是规范和约束纳税人的纳税行为，保证政府及时、足额地取得税收收入的手段。实际上政府和纳税人在法的本质上是一对平等的主体。双方的权利和义务是平等的。新的《税收征管法》及其实施细则要求税务机关在纳税人依法履行纳税义务和行使权力的过程中，要为纳税人提供规范、全面、便捷、经济的各项服务。新的税收立法更强调对纳税人权益的保护，一切税收法律的设计都必须从保护纳税人权益的角度出发，合理界定政府的征税行为。
二是多元化的纳税申报方式。在纳税人自行申报纳税的条件下，纳税申报方式对纳税人的纳税成本有着十分重要的影响。税务部门应利用现代信息技术的发展和现代金融支付结算工具的进步，为纳税人提供多元的、快捷的、高效的申报纳税方式，节约纳税人的纳税成本。
三是简便易行的办税程序。美国人认为美国是世界上税种最多、税制最烦琐的国家，但美国的税务部门设计的纳税申报表却十分简单，连初中生都能看得懂，大大方便了纳税人申报纳税，提高了纳税遵从度。我们制定的办税程序过分注重了内部的监督制约和权力的分解，税务部门应按照税收信息化建设的统一规划，充分利用社会资源，简化办税程序，缩短办税时限。
四是快捷高效的办税效率。对于从事生产经营的纳税人来讲，时间就是金钱，时间就是效益，时间是其纳税成本中十分重要的一项。税务部门应把纳税人要办的涉税事务进行时间上的量化，制定出必要的时限，并在规定的时限内将所受理的涉税事务完成。
五是通畅的信息沟通渠道。让纳税人及时了解税法，熟悉办税程序，是提高纳税人纳税水平的重要前提。各级税务机关要充分利用电视、广播、报纸、杂志、网络等社会媒体普及税收知识，宣传税收法律，传递税收信息，通过税法宣传服务，提高纳税人的纳税自觉性。
六是热情周到的服务态度。
七是整洁干净的服务场所。
四、对纳税服务的外延进行理论定位
税务部门提供的纳税服务和税务提供的纳税服务共同构成了现阶段我国纳税服务体系，但二者之间存在着质的不同，税务提供的纳税服务是在帮助纳税人做他自己应该做的事，而税务部门提供的纳税服务不再是替纳税人做他自己应该做的事，而是在为其完成他应该做的事提供外在的条件。二者之间的区别具体体现在：首先，税务提供的纳税服务是一种市场行为，而税务部门提供的纳税服务是一种行政行为，是税务部门行政执法行为的重要组成部分；其次，税务提供的纳税服务是有偿的，而税务部门提供的纳税服务是无偿的；第三，税务提供的纳税服务是在替他人履行法律所规定的义务，而税务部门提供的纳税服务是在为自己履行法律所规定的义务；第四，税务提供的纳税服务所发生的费用计入纳税成本，而税务部门提供的纳税服务所发生的费用计入征税成本；第五，税务提供的纳税服务是私人服务，而税务部门提供的纳税服务是公共服务。所以，税务部门提供的纳税服务与税务提供的纳税服务有着不同的内涵和外延，必须准确界定二者的业务空间。在处理税务部门提供的纳税服务与税务机构提供的纳税服务的关系时，一要规范税务部门的服务行为，给税务以应有的生存和发展空间，防止税务部门的纳税服务挤占税务机构的业务空间；二要彻底切断税务部门与税务机构之间的经济联系，杜绝行政行为的有偿化，防止税务的纳税服务挤占税务部门纳税服务的发展空间，做到该由税务部门提供的纳税服务由税务部门来完成，该由税务机构提供的纳税服务由税务机构来完成。
[摘要]推进基本公共服务均等化，需要坚持事权与财权相匹配的原则。目前我国存在的中央与地方事权与财权不匹配应做两方面理解：一是公共服务职责与财权不匹配；二是支出管理责任与财力不匹配。我国需要坚持公共服务职责与财权相匹配，扩大地方政府的税收立法权；坚持支出管理责任与财力相匹配，合理配置中央与地方的财力结构。
[中图分类号]F123.14 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2012)03-0022-09
一、基本公共服务均等化和事权与财权财力不匹配
事权是指政府的权力和职权，即政府基于自身职能享有的管理国家事务、经济文化事务、社会事务等方面的权力和职权。财权，也称财政权限，有广义和狭义之分。从广义上理解，财权包括政府资产所有权、大型项目的审批和投资权、财政税收方面的权力；从狭义上理解，财权仅指财政税收方面的权力。本文财权主要是从狭义上理解的，是指“政府在取得财政收入、安排财政支出，以及对财政收入和支出过程进行管理等方面的权限”。
中央和地方事权与财权的划分，实际上反映了政府动员的社会资源在各级政府之间如何分配和使用。分税制要求按照事权与财权相统一的原则，按税种划分财政收入，以确定中央与地方的财政分配关系。其中，事权与财权相统一，遵循的是匹配性原则。匹配性原则(Perfect Correspon―dence)是指在政府结构中“辖区的权限不仅决定了每种公共物品提供的水平，同时也精确地决定了消费这种物品的人群范围”。
财力是指政府拥有的以货币表示的财政资源。具有一定的财权，一般而言就具有相应的财力，但具有一定的财力，却并不一定就有财权。进一步而言，财权并不等于财力。处于不同区域的同一级政府，即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平的不同而拥有不同的财力。
事权并不等于支出责任，但由于财政支出便于衡量，理论界与实务界往往倾向于以财政支出责任来反映事权。这就有了关于事权的两种理解，一是公共服务职责，二是支出管理责任。“公共服务职责”是指各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。而“支出管理责任”，顾名思义是指对财政资金支出实行具体使用的管理。一般而言，“公共服务职责”与“支出管理责任”是统一的，但在某些情况下，二者又并非完全一致。如义务教育，由于具有较强的外溢性，属于中央、省、市、县、乡五级政府共同承担的公共服务职责，但由于信息不对称，以及财政支出效率的考虑，义务教育的支出管理责任最好由县乡负责。这样，如果将事权理解为公共服务职责，则应强调事权与财权相匹配；如果将事权理解为支出管理责任，则要强调事权与财力相匹配。
基本公共服务均等化是指政府通过制定相关基本公共服务最低标准，确保不同地区、城乡、不同群体的居民享有机会均等、结果大体相等、具有自由选择权的基本公共服务。根据国际经验，公共服务均等化的基本实现手段是财政能力均等化。这就需要以提供公共服务为重点，完善公共财政体制，关键是要使各级政府的公共服务职责与财权相匹配、支出管理责任与财力相匹配。然而，我国中央与地方财政关系的现状是，事权与财权财力划分不匹配，致使中央有权有财无责，地方有责无权无财，严重影响了基本公共服务供给与分配的效率；同时，也使得中央与地方分工不明确、不规范，难以形成严格的问责制。
二、中央与地方公共服务职责与
财权不匹配的现状
中央与地方公共服务职责与财权不匹配主要体现在地方税权不能满足税收收入调整的需要上。
(一)税权的含义及其划分
税权也称税收权限，又称税收管理权限，是指一级政府对本级税收拥有的权力。在1991年4月第七届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中，“统一税政，集中税权，公平税负”的原则被提出以指导新一轮税制改革，这是“税权”一词首次在立法文件中出现。税权划分也称税权分配，是指税权在国家机构之间的分配。税权划分有横向划分和纵向划分两种。税权的横向划分是指税权在同一级次国家机构之间的分割与配置，具体包括税收立法权、税收政策制定权、税收执法权以及税收司法权。其中，税收立法权是指国家权力机关依据法定权限和程序制定、修改、补充、废止税收法律的权力，是税权中最基本、最重要的权力，其他权限受税收立法权的制约。税权的纵向划分是指税权在不同级次同类国家机关之间的分割和配置，不仅关系到财权财力的集中与分散程度，而且也影响着各级政府职能的履行。税权的纵向划分有集权和分权两种模式。集权模式强调税权集中于中央，分权模式则主张按照分权原则，在各级政府之间分配税权。本文所及地方税权，主要是从税权的纵向划分来理解的，涉及税权的横向划分时，主要指税收立法权。
(二)地方税权有限及其负面影响
分税制改革以来，延续了改革前中央集中税收立法权、税种开征停征权、税目增减权、税率调整权的传统。同时，将改革前地方政府拥有的一定的税收减免权予以取消。中央政府集中税权，地方政府无税收立法权、税种开征权、税率调整权、税目增减权、税收减免权。需要指出的是，由于要将相当一部分中央财政收入作为对地方政府进行税收返还的财源，中央政府对财政收入的控制权虽有增加，但幅度有限。不过，尽管大部分中央政府收入返还给地方政府，中央政府还是获得了大量的收入分配控制权。首先，应上缴财政部的税收收入，在返还税收收入以前――财政部控制授予地方政府财力的财权――如果地方政府未遵循中央政府的政策，按规定，允许财政部扣留资金。其次，随着税收返还占转移支付总额中的份额下降，财政部分配资金的灵活性逐渐增加――增加了随意决定转移支付的比重和减少公式化转移支付的比重。
由于中央政府集中财权，而各地经济社会发展水平差异较大，如果各地使用同样的税种和税率，难免出现政策与实际不符的情况。一方面，中央要求地方开征的税种，地方未必有相应的税源，或因税源小而不足以开征；另一方面，各地都有一些属于区域范围内的零星税源，以及随经济发展而产生的新税源，在不具有税种开征权的情况下，会使这些本应成为地方财政收入的税源白白流失；既不利于地方发挥本地优势，也使得地方政府难以通过税收手段调控经济。中央对地方税控制过严，使地方预算缺乏稳定性和可预测性，弱化了缺乏收入自的地方政府提供公共产品的责任心，无益于资源的有效配置，也使得地方税失去了其原本意义。地方政府在财政收入大幅度减少的同时，税权也在减少。部分地方政府为缓解财政收支矛盾，实行“税不够费来补”，致使收费规模不断膨胀，以致出现随意收费、费大于税等现象，不仅加重了企业和个人的负担，也侵蚀了地方税基。甚至有地方政府擅自变通国家税法，或越权减免
税，或违规批准缓税，严重破坏了国家的税收秩序。
三、中央与地方支出管理责任与
财力不匹配的现状
中央与地方支出管理责任与财力不匹配包括两个方面：一是中央政府支出管理责任与财力不匹配；二是地方政府支出管理责任与财力不匹配。由于分税制改革并未明确中央与地方的支出管理责任划分，财力的划分也不可能建立在科学合理的支出管理责任划分的基础上；而是往往以简单的行政手段，将税收按一定比例划分，支出管理责任与财力不匹配在所难免。进一步而言，由于财力划分的主导权集中于中央政府，同时，中央政府基于宏观调控的考虑，往往集中财力并下放支出管理责任，这样，中央政府支出管理责任与财力不匹配主要体现为收大于支，而地方政府支出管理责任与财力不匹配则主要体现为支大于收，地方财政收支不平衡加剧。中央与地方支出管理责任与财力不匹配主要体现在地方财政收入不能满足财政支出的需要。
(一)地方财政支出占财政支出总额的比
重的提高
从国际经验来看，由于地方政府不仅要贯彻执行中央政府的政策，还要为本地居民提供各种公共产品、促进本地经济社会事业的发展，因此，地方政府的事权往往大于中央政府的事权。这也遵循了辅助胜原则。辅原则是指为了履行政府某项职能，在最低层次的政府可以得到最有效率的提供。我国分税制改革基本遵循了这一原则。从支出责任看，现行支出任务根源于计划经济体制。那时，地方政府通过收入分享从中央政府获取资金。随着计划经济体制逐渐向市场经济体制过渡，原有的收入分享不复存在，地方政府独自为提供公共服务筹集资金。同时，市场化进程赋予了地方政府更多的与市场经济管理相关的职能及相应的支出责任，如规范市场秩序、建立社会保障网等，地方政府的财政负担日益加重。当然，在市场化进程中，部分支出项目也在削减。其中，削减最大的支出是资本支出，即为国有企业提供资金的支出。但由于大部分资本支出由中央政府负责，因此，市场经济改革主要削减了中央政府的支出负担，相应的，地方政府支出的相对份额逐步上升。此外，近年来，中央政府不断向地方政府下放支出责任，尤其是下放了大部分基础设施建设的责任；2000年，中央政府又下放了许多高等院校的支出责任，等等。基于上述原因，自1994年分税制改革以来，财政支出的大部分是由地方政府负责的，地方财政支出占财政支出总额的比重大体在70％左右。除1996-2002年总体下降并略有波动外，这一比重呈持续扩张趋势，尤其是2002年以来，地方财政支出占财政支出总额的比重由2002年的69.3％持续升至2004年的72.3％，再升至2005年的74.1％，2006年的75.3％，2007年的77.0％，2008年的78.7％，到2009年，更是升至80.0％(见表1)。
(二)地方财政收入占财政收入总额的比重的下降
自1994年分税制改革以来，中央政府通过重新确立规则的方式(如调整税种划分方式、税收征收办法等)提高了中央财政收入占财政收入总额的比重。从比重上看，尽管1996―1998年间低于50％，但大体保持在50％左右。在部分年份，如1994年、2002―2004年、2007年，这一比重接近或略微超过55％。从这一比重的增长趋势上看，尽管1994―1997年间持续回落，但自1997年以来，除2003年、2005年、2008年和2009年略有波动外，大体呈稳步上升趋势。而地方财政收入占财政收入总额的比重则总体呈下降趋势，除1996―1998年略高于50％外，均维持在48.9％以内。在部分年份，如1994年、2002年，这一比重甚至低至45％以内。从这一比重的下降趋势看，尽管1994―1997年间持续上升，但自1997年以来，除2003年、2005年、2008年、2009年略有波动外，大体呈稳步下降趋势。2009年，地方财政收入占财政收入总额的比重为47.6％，低于1995―2000年、2005年的比重(见表2)。
(三)地方税与地方共享税难以满足地方
财政支出的需要
地方税收收入由地方税和共享税构成，也称由纯地方收入和地方分征收入构成。由于我国官方公布的财政收入并不包括预算外收入，因此，地方税收收入是地方财政收入的重要来源。目前的问题是，与地方财政支出占财政支出总额的比重较大相比，分税制改革并未赋予地方政府相应的税收收入，主要体现在以下方面：
一是地方税种多但收入少。分税制改革将税基大、税入高的税种划归中央财政，将零散的、税入低、稳定性差、征收难度大的税种划归地方财政。比如，许多国家都将个人所得税作为主体税种划归中央财政，而我国在分税制改革之初，则因个人所得税税源较为分散、征管难度大等原因将其划归地方管理。此后，由于我国地区差距、收入差距的不断扩大，为实现中央政府对收入分配的有效调控，中央不得不将个人所得税改为共享税，以遏制收入差距不断扩大的势头。自2002年1月1日起，个人所得税划入共享税，分享比例与企业所得税相同。这样，在地方税收体系中，除营业税的收入较为稳定外，其他多为税源分散、征收难度大的零星小额税种。中央财政呈现出税种少但收入多的特点，地方财政则呈现出税种多但收入少的特点。
二是地方税主体税种缺位。主体税种是指某税收体系中税源较广、税基较高、征收较容易、收入比重大的某类或某几个税种的统称。目前，在我国地方税收体系中，虽然有一些以财产为课税对象的税种，但因彼此间设置不清，经常在相同的税基上重叠，实际税收收入小于收入能力，难以成为主体税种。正是由于主体税种缺位，才使得地方税种虽然数量较多，但实际收入较少。
三是地方税收入弹性较差。许多税种，如房屋税、车船使用税、土地使用税等，都是采用定额或定率的方式征收，征收范围偏窄、税负偏轻、弹性较差，不能随着经济发展和物价水平的提高而相应增长。由于税负较低，往往出现费大于税的状况。如车船使用税，在我国境内行驶的车船除另有规定外，都是车船使用税的征收对象，税款要专用于交通设施建设。但因税率偏轻，所征税款远远不能满通设施建设的需要，为此，地方政府先后出台了养路费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金等，这些费用竟然超出了车船使用税50多倍。
共享税也称中央与地方共享税，是指中央政府与地方政府按照预先设定的规则分享收入的一类税收。共享税主要由中央政府直接管理，其开征、停征，税率调整、减税、免税等权限一般由中央政府掌握。按照国际经验，以是否设置共享税，分税制可分为彻底的分税制(也称完全分税制)和不彻底的分税制(也称不完全分税制或适度分税制)。联邦制国家一般不设共享税。设置共享税的目的是调节中央与地方的税收比例，缓解政府间纵向与横向财政失衡；一般来说不易过大，否则
会影响中央与地方各自税收体系的独立性。而且，按照分税制中明确划分税种的基本要求，共享税应尽量少设。然而，鉴于我国地域辽阔、各地经济社会发展不平衡的现实国情，如果不设置共享税，很难实现区域间协调发展。如果减少共享税的设置，就会出现地方税因各地差距过大而难以设置；如果按富裕地区的情况设置共享税，就会出现贫困地区的税收远远不能满足财政支出的需要；如果按贫困地区的情况设置共享税，就会出现富裕地区的税收远远超出财政支出的需要。因此，共享税在我国的存在有其相当的必要性，但同时，共享税的设置也存在一些问题。首先，从量上看，共享税税种过多、比重过大。虽然分税制改革只设了增值税、资源税、证券交易税三种共享税，但实际上，真正的中央税只有关税和消费税，真正的地方税也只有城镇土地使用税、房产税、契税等。也就是说，在中央或地方固定收入中，许多税种具有共享税的性质，如营业税、城市维护建设税等。2002年将企业所得税列为共享税后，更是增加了共享税占全部税收总额的比重。共享税税种过多，不利于中央与地方职能界限清晰，也为中央政府调整分成比例提供了相当的空间。比如，1997年以来，中央政府曾多次调整证券交易印花税的分成比例。共享税比重过大，使得中央政府与地方政府都缺少稳定的税源。进一步而言，共享税中中央所占比例过大。如增值税，中央政府分享75％，地方政府分享25％；再如证券交易印花税，中央政府分享94％，地方政府分享6％，等等。其次，从分配办法上看，共享税的分配极不规范。长期以来，我国中央与地方共享税实行按比例分享，“确定一省留成的多少取决于：(1)该省所适用的收入分成办法；(2)具体的留成比例”。比例划分最大的缺陷是主观性强，难以做到科学合理，由此引起的是中央政府和地方政府对共享税分成比例各执其词：地方政府往往强调自己的比例难以满足正常的支出需要，而中央政府则往往强调自己的比例仍然不能提高中央财政收入占财政收入总额的比重；含混不清的分成制度使得讨价还价甚至比既定的规则还要重要，激励机制严重扭曲。
综上，由于地方财政支出责任较重、地方财政收入占财政收入总额的比重总体呈下降趋势，现行地方税、共享税中地方所得不能满足地方财政支出的需要，使得地方政府对中央转移支付的依赖程度日趋加大，并在一定程度上削弱了地方政府推动本地经济发展的积极性和责任心。而且，各级政府间事权层层下放，财权财力却层层上收，致使关于基本公共服务的事权主要是由县乡基层财政来负责。据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％；又如，预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算支出的2％，其他均为地方政府支出，而在地方政府，县、乡共支出了预算的55％－60％。在世界上许多国家，上述基本公共服务主要由中央和省级财政承担。此外，从财力和财权上看，地方政府没有独立的主体税种、没有税收立法权和举债权，收入往往依靠共享税和中央的转移支付。这样，事权与财权财力的不匹配就成为地方政府提供基本公共服务能力不足的关键。长此以往，必将迫使中央政府加大转移支付的力度，这无疑会加重中央政府的财政负担。
四、坚持事权与财权财力相匹配、推进基本公共服务均等化的政策建议
就公共服务职责和财权相匹配而言，地方政府财权不足；就支出管理责任和财力相匹配而言，各级政府之间的财力分配并不规范，造成地方财政困难，基本公共服务供给不足。为此，迫切需要按照公共服务职责和财权相匹配、支出管理责任和财力相匹配的原则完善财政体制，赋予地方政府一定的财权和财力，以更好地履行相应的支出职责。
(一)中央政府下放财权有助于调动地方政府
增收节支的积极性
财权是政府权力的重要组成部分。发达市场经济国家的经验告诉我们，中央政府集中必要的财权以保证全国税制的统一是首位的。但同时，地方政府享有部分财权以增加地方财政收入，从而改善地方公共产品的供给状况，也是必不可少的一个环节。在我国，财权长期集中于中央政府，尤其是1994年分税制改革后，中央政府取消了地方政府的减免税权，几乎完全剥夺了地方政府的财权。进一步而言，历次中央与地方财政关系的调整，其实仅仅停留于“分钱”，而非“分权”。由于地方政府并不具有增加财力的能力，在财力被削弱的同时不得不面临着财政收支不平衡加剧的困难，从而通过收费等非正规方式扩大预算外资金的份额。显然，这不利于中央政府的宏观调控。而且，通过收费获得的“税权”对经济活动的影响往往是成本过高和不公平的。因此，应将地方政府辖区范围内的财权赋予地方政府，以调动其增收节支的积极性，同时，也使地方政府的财政权力与财政责任对等，避免地方政府履行职能时的不负责任。从长远看，这种做法也是有利于中央政府的。
(二)中央政府下放财权要坚持公共服务职责
与财权相结合
公共服务职责与财权相结合是分税制财政体制中财权划分的一条基本原则。一方面，公共服务职责决定财权，是财权划分的依据。按照公共产品的层次性标准和政府职能的分工层次标准进行的公共服务职责划分，具有一定的稳定性。在此基础上进行财权的划分，既可以确保各自公共服务职责的有效履行，还可以使中央与地方财政关系保持相对稳定。另一方面，财权是公共服务职责履行的物质保障。公共服务职责的履行需要以相应的财权为基础，否则，公共服务职责难以得到切实履行。坚持公共服务职责与财权相结合的原则，不仅可以调动各级政府切实履行各自公共服务职责的积极性，也有利于中央与地方财政关系的规范与稳定。公共服务职责与财权相结合，是指财权划分应尽可能与支出责任的划分相匹配。公共服务职责小财权大会造成资源浪费，而公共服务职责大财权小则会造成政府职能无法有效履行。可见，财权与公共服务职责实际上是一个问题的两个方面。在分税制改革过程中，公共服务职责与财权划分相脱节是一个严重的缺陷。当然，由于中央与地方的公共服务职责并未得以明确划分，财权划分也不可能与公共服务职责的划分完全相符。这样，地方政府不论公共服务职责大小，总要在缺乏财权的条件下，通过收费积极谋取更多的收入，显然，这并不符合市场经济发展的要求。因此，中央政府必须坚持公共服务职责与财权相结合的原则，使地方政府在承担较多公共服务职责的同时，具备履行相应公共服务职责的财权，以达到责权利的有机结合。
中央政府下放财权，要坚持公共服务职责与财权相结合，即在明确划分公共服务职责的基础上划分财权。具体而言：首先，要明确中央政府与地方政府各自的公共服务职责范围；其次，根据支出范围确定税收规模；再次，根据税收规模划分税种。政府的实际财政收入超过收入规模，超收部分可由该级政府自行支配，以促进本地经济和社
会事业的发展；政府的实际财政收入少于收入规模，由中央政府通过转移支付予以弥补，以保证该地区公共服务职责与财权的统一。
(三)中央政府下放财权的关键是扩大地方政
府的税收立法权
财权的核心是税权，而税权的核心则是税收立法权。税收立法权直接决定谁有权设置税种、调整税率等，从而决定税权在中央政府与地方政府之间的配置。赋予地方政府相应的税收立法权是财政分权具有切实意义的前提，同时也是将预算外收入纳入预算管理的制度保障。如果没有税收立法权的保障，税收的征收管理权与收入归属权也就难以得到有效保证，而且也难以划分清楚。因此，中央政府下放财权，关键是要适当扩大地方政府的税收立法权。
按照国际经验，税收立法权的划分可以采取三种方式：一是中央集中式，也称完全集权式，如英国、法国等；二是地方独立式，也称完全分权式，如美国、加拿大等；三是中央、地方共享式，也称有限集权式，如日本、德国等。不同的税权划分方法，赋予中央与地方的税权各有不同，中央与地方的收入结构、支出范围等也因此而不同。其中，中央集中式有利于确保全国税制的统一，但不利于调动地方的积极性。地方独立式有利于地方根据自身状况灵活设计税制，但要求有效的中央对地方的监督机制及相应的法律规定。相比而言，中央、地方共享式可以同时发挥上述两种方式的优点，如果设计合理，可以实现中央统一性与地方积极性的结合。
对于我国而言，分税制改革明确界定了地方政府的收入归属权和征收管理权，但税收立法权仍集中于中央政府，应着眼于下放。关于税收立法权的下放，有学者担心，“地方政府必然在维护本地财政利益驱使下，利用地方税收立法权，优先考虑扩大税收规模，出台名目繁多的税种或增加一些税目；或对同一税种，施以较高税率；甚至不顾地方经济发展水平，追求眼前利益，用行政手段层层下达税收任务，收‘过头税’”。也有学者指出：“地方对税收立法权的滥用造成的影响绝不是一个局部性的问题。进一步讲，把大量课税权放在地方一级不仅与中国统一的宪法不符，而且可能缩减中央政府实施宏观调控所需要的政策手段的选择范围，还可能促使地方政府利用立法权控制地方企业，搞地区保护，危害统一市场的形成。因此，赋予地方税收立法权在近期内并非好的选择。”这些担心确实有一定道理。诚然，在单一制国家，如果地方财政自过大，不但下放税收立法权的优势难以体现，反而可能造成宏观调控能力下降、诸侯割据盛行等问题。然而，这只反映了问题的一个方面。从另一方面看，税权的高度集中同样也会催生地方政府的机会主义行为。地方预算外资金的膨胀表明地方政府实际上已经获得了中央政府默许或容忍的税收立法权，只不过还不是正式的、制度化的税收立法权。其实，适当的税权有助于提高分税制财政体制的透明度，缓解地方政府的违规行为。与其让地方政府拥有体制外的“税权”，并由此引发地方预算外资金的膨胀，还不如赋予地方政府适当的税权，以缓解其面临的现实困境，从长远看，这将有助于中央权威的保持和国家利益的维护。
基于上述考虑，在下放税权的过程中，至少应遵循以下原则：一是中央政府必须统筹规划，按照市场经济对中央与地方财政关系的要求，在正确划分中央与地方事权范围的基础上赋予地方政府相应的税权。二是逐步稳妥地下放税权，使地方政府获得一定的自。与之相应，地方税收立法应遵循有限原则、不抵触原则和不重复原则。具体而言：(1)中央政府掌握中央税与共享税的立法权；掌握全国性地方税的立法权，尤其是事关社会主义市场经济统一性、事关地区间协调发展、事关中央税基的地方税的立法权。(2)对于其他一些地方税，虽然也具有全国性影响，但不及上述税种的影响程度大，同中央税基关系较小，应采用中央和地方共同享有开征权，但地方具有在中央规定的税率幅度内适当调整税率、减免税审批等权限。从短期看，在全国统一税基条件下部分税率的局部调整权，是赋予地方政府一定的财政自的可行选择。(3)对于某些地方性较强、不影响全国经济发展和分配格局的地方税的立法权，应赋予地方。地方在其权限范围内，有权决定开征某一新税，或暂停征收某一税种，或制定地方税的优惠政策等。
(四)合理配置中央与地方的财力结构
合理配置中央与地方的财力结构，需要坚持支出管理责任与财力相匹配的原则。针对目前我国地方政府财政收支不平衡的现状，迫切需要充分考虑地方政府的承受能力，建立科学的财力下移机制。通过财力下移机制，地方政府可以具有稳定的税基，并依靠制度安排取得稳定的收入来源。具体而言：(1)充实地方税体系。开发适合地方征收的税源，尤其是所得类税。(2)将共享税分解为国税、省税和地方税三个方面。(3)中央政府制定全国范围的基本公共服务最低标准，通过规范的转移支付缓解不同地区基本公共服务供给中的财力差距。
参考文献：
[1]刘溶沧，李茂生．转轨中的中国财经问题[M]．
北京：中国社会科学出版社，2002．
[2]梁朋，周天勇．解决中央和地方事权与财权失
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