行政权力能否合法、适当、有效地运行，直接关系着政府职能的发挥，对于建设法治政府具有重要意义，理应受到宪法的调整。宪法不仅确认行政权力存在的正当性和价值取向，而且提供行政权力运行的基本原则和基本规则。我国宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这从根本上确立了我国服务行政模式的基本理念和价值诉求。2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出：经过十年左右坚持不懈地努力，基本实现建设法治政府的目标。为此，要求各级政府和行政机关要转变政府职能，深化行政管理体制改革，强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，提高办事效率，提供优质服务，方便行政相对人，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。[①]随着我国市场经济和民主政治的发展，进一步转变政府职能，树立服务行政的理念，建构服务行政法的法制体系，已经成为我国依法治国、依法行政进程中一个重要的现实课题。
二、政府职能的发展与服务行政模式的出现
政府职能是政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映政府的实质与政府活动的方向。政府职能是一个历史的范畴，随着社会的发展变化，在性质、内容、手段、价值取向等方面都会发生相应变化。
在早期自由资本主义时期，资产阶级从巩固政权的目的出发，强调个性自由。对国家权力的恐惧是自由主义最为显著的特征之一。为防止国家权力过分扩张造成对个人权利的侵害，自由主义对国家职能进行了严格限定，主要有国防、社会治安、税收等，另外还包括某些最低限度的公共机关和公共设施的维护（这被戏称为只需要三个官-军官、警官、税务官-的国家）。自由主义认为，应该将国家职能局限于维护个人自由所必不可少的尽可能小的范围内，强调“管得最少的政府就是最好的政府”，政府仅仅扮演“守夜人”的角色。直到第一次世界大战结束前的自由主义法治时期，这种传统行政模式都是公共行政的主要类型。所以有人对此形容道：“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[②]在这种古典自由主义的理念下，所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制，国家的任务是保证公民社会的自由发展所需要的社会秩序的维护。因此这一时期的国家行政模式也被称为“秩序行政”、“管制行政”，单方性、命令性和强制性是其主要特征。
19世纪末、20世纪初，西方资本主义国家的社会经济状况发生了巨大变化，由自由竞争资本主义发展到垄断资本主义时期，创造了巨大的社会财富。但也出现了严重的社会问题，如贫富悬殊、两极分化等，一部分人连生存都遇到极大困难。一些国家的宪法逐步引进并确立了“社会国家”（也称为“福利国家”）的理念，强调“使每一个人都过上人一样的生活”。在立法和制度层面上，主要表现为对社会经济强者的经济自由权的积极限制和对社会经济弱者的“社会权”的保障。如《魏玛宪法》第151条第1款就规定：“经济生活的秩序，以确保每个人过着真正人的生活为目的，必须适用正义的原则。每个人经济上的自由在此界限内受到保障。”
与这种社会国家的理念相适应，人们对行政和行政运行模式的认识也在发生变化。法国著名学者狄骥就认为：“这种公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法，而只能因为它依照法律规则所作的服务而被认为合法。”[③]学者的论述中开始出现“服务行政”理念雏形。但正式提出“服务行政”概念与理论的是厄斯特。福斯多夫（Ernstforsthoff）。福斯多夫于1938年发表《当成是服务主体的行政》一文，明确提出了“服务行政”概念，认为生存照顾乃是现代行政的任务。[④]自此，服务行政的理念被越来越多的国家认同，其内涵也获得极大的丰富。于是20世纪80年代以来，西方各国掀起一股行政改革浪潮，形成了一场持续至今的新公共管理运动，其重要价值导向之一是实现由‘以政府为中心’的重管制模式向‘以满足人民的需求为中心’的公共服务模式转变。有专家对其意义作出高度评价认为：“服务行政是人类行政模式的一种人性回归，是一种真正意义上的公共行政。”[⑤]
历史上这种由“秩序行政”向“服务行政”模式的转变不是偶然的，除了社会、经济发展变化的原因之外，从行政自身的因素考察，最根本的原因是因为行政民主化的支撑。在传统的行政管理过程中，行政相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演非常被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，没有（似乎也无需）体现民利和权力制约的行政管理制度安排和法律制度选择。随着20世纪下半叶在世界范围内出现的新一波民主潮流及其对各领域的影响，现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素，特别是直接民主因素，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准。公民不仅成为行政管理的客体（对象），在很大程度上也成为行政管理的主体，即可以通过行政民主的方式在行政机关做出行政行为的过程中使公民的意志得到更充分的体现，可以得到行政机关更优质的服务，甚至可以主动要求行政机关提供某种服务。这与管制行政时期公民仅仅作为完全被动的管理对象，已不可同日而语。从这个角度而言，服务行政的实质就是民主行政。
这种世界范围内行政权力运行模式的转变，对我国行政管理实务与理论也发生了深刻影响，我国行政体制改革不可避免地卷入这一潮流之中。我国在传统计划经济体制之下，由于国家特别是行政机关对可支配资源的垄断性占有，行政运行模式是一种典型的管制行政。行政权力的触角伸向了社会生活的每一个角落，政府职能的发挥出现了严重的异化。在实行社会主义市场经济以后，政府逐渐从管不了也管不好的领域退了出来，行政管理更多地强调社会公众的意志，政府行为更有效地回应公民的需求和利益，并对社会公众负责，逐步形成“服务行政”的管理模式。通过经济、政治、行政体制改革，强调社会调节机能的发挥，将一部分政府职能转移给行业协会和社会中介组织去行使，力图改变原来政府机关既做裁判员又做运动员的混乱局面，行政权力的运行立足于为经济与社会发展提供良好的环境和服务上。
笔者认为，在现代市场经济条件下，行政权力运行应符合适度、柔软、弹性、协调的要求。所谓“适度”，要求政府在发挥职能过程中既不越位也不缺位，不侵入社会自主调整的领域，同时要完成本身的应有职能，提供优质高效的服务；所谓“柔软”，要求尽可能多采用一些非强制性的行政管理方式，如行政指导、行政合同等，充分发挥行政机关的引导作用，调动行政相对人的积极性；所谓“弹性”，要求行政机关在行政管理过程中要充分发挥灵活性和积极性，快速适应不断变化的社会关系，在法律允许的范围内尽可能创造更好的社会环境，为行政相对人提供更好的服务；所谓“协调”，要求行政机关在行政管理过程中尽可能征求和听取行政相对人的意见，让行政相对人尽可能参与到行政管理过程中来，并促使行政相对人主动配合行政机关的行为，提高行政效率。一句话，这就促使正义不仅成为正义，而且成为一种看得见的正义。
三、服务行政法的价值定位与制度框架
现代市场经济社会是法治社会，引导人们行为模式的规范是国家制定的各项法律、法规。根据法律保留的原则，对经济、政治、文化、社会的行政管理需要法律的保障和调整。根据哲学的一般原理，法属于上层建筑的范畴，它必然且必须反映客观存在的经济基础。与历史上的“秩序行政”向“服务行政”的变迁相对应，行政法也开始了转型发展。
传统的行政法，以行政机关的权力为本位，以秩序行政为中心来构建，其核心内容围绕着行政行为展开，所关注的是国家强制力的直接应用，所强调的是行政机关对公民的管理和公民对行政权力的服从。这样的行政法被称之为管制行政法（或称管理行政法）。
服务行政成为公共行政的重要内容，不可避免地引起行政法内容的重大变化：一是行政法的价值取向更加强调行政的公共服务职能，弱化行政权力的管制职能，提倡行政管理方式方法的创新，日益广泛地采用一些非强制性的行政管理行为方式；二是由原来的权力本位转变权力与权利平衡基础上的权利本位，强调以人为本、尊重人权，重视对公民权利的保护和对国家权力的控制，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。从这个意义上说，服务行政法也就是民主行政法，行政民主是服务行政法的核心价值所在。
公民权利是国家权力的本源。根据现代国家的理念，国家的一切权力皆来自于人民的授予，人民授予的权力应该服从于、服务于人民权利；但在具体的行政法律关系中，公民以个体的形式面对强大的行政权力，处于弱势地位，首先必须通过法律的规定对行政权力进行控制，从而有效保护公民权利，因此“行政法就是对行政权力进行控制的法”，这是西方控权论的主要观点。然而，服务行政法不仅仅是控权法，它更强调人的本位，注重公民在行政管理过程中的民主参与。从国外行政法律制度的历史发展轨迹来看，在行政民主理念的引导下，直接体现现代参与民主精神的行政法律制度不断出现，如：立法参与，执法参与，审议会，陈述申辩，听证，民意测验……不难看到，这一系列民主化跃迁中，有相当一部分是行政程序和权利救济程序方面的制度创新。[⑥]这也是走向法治政府的必由之路和重要举措。
服务行政法的价值理念与我国宪法确立的人民政府执政为民、全心全意为人民服务的宗旨是完全一致的。特别是通过2004修宪使得“人权入宪”以后[⑦]，我国行政法的立法、执法、司法和救济过程将会更加重视行政民主的价值追求和制度创新，更加注重公民的民主参与和对公民权利的保护。而行政法的这种民主化进程也是服务行政法逐步确立、逐步取代管制行政法的过程。因此，“行政法的民主化进程”也可转述为“行政法的专制主义缓和与退缩进程”。
近些年来我国行政法民主化发展的制度表现丰富多彩，可以视为行政民主性逐步增强的成果，例如：被授权组织、受委托组织、特邀监察员等主体制度的发展；行政契约、行政指导等行为制度的发展；告知、听证、证据、公民参与等程序制度的发展；代表评议、行政申诉[⑧]、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等监督与救济制度的发展。这些制度或者直接赋予和保护公民的民利与其他合法权利，或者通过制约行政权力从而保护公民的民利与其他合法权利。这些行政法民主化进程的成果均为服务行政法提供了具体的制度支撑。显然，以行政民主化为基础的服务行政法，完全契合了加强人权保障的历史潮流和现实需要，最大程度地实现了行政机关和行政相对人的协调和统一，可谓“行政法的未来是强烈的服务化的未来”。[⑨]
服务行政法的制度架构也是建立在行政民主化的基础之上的，“行政民主”和“民主行政”是服务行政法律制度建构的最基本的价值内核，公民在行政过程中的广泛民主参与是服务行政法律制度建构的主线。从宏观的层面上来讲，服务行政法的制度架构主要包括如下要素：民主化基础上的行政立法制度；民主化基础上的行政执法制度；民主化基础上的行政司法制度；民主化基础上的监督救济制度。目前在这四个方面，我国行政法已出现并正在发生着一系列制度创新，逐步深入地体现了服务行政法的理念。例如在行政立法中的听证、广泛听取意见制度；行政执法中的听证制度、申辩制度等，行政管理过程中还出现了许多作为替代、补充和高效手段的其他柔软灵活的行政方式，如行政指导、行政契约、非拘束性行政计划等非权力强制性的行政管理方式和手段；行政司法中简化程序、减免制度等许多方便和服务于公民的措施；监督救济中的申告处理、复议申请和公开接受公民监督的举措等等。
四、服务行政法的现实课题与发展趋势
（一）我国服务行政法的发展面临的现实课题
虽然我国行政法初步确立了服务行政法的理念，在制度建设上也有所体现，初步建立起以民主行政为核心的法律制度。但是，法律制度的建构和实施乃是一个综合而复杂的过程，要使服务行政的理念在调整社会关系的过程中得以充分落实，需要法律制度、法律环境、法律文化等各方面协调配合、共同作用。如果仅有制度的规定，而没有其他方面的共同的作用，则“徒法不足以自行”，只能算是“形式意义上”的服务行政法，我国要真正实现“实质意义上”的服务行政法，尚需经历一个漫长的过程。这也是经过发挥主观能动性可以加快步伐的行政民主化和法治化进程，是我国依法治国、依法行政的奋斗目标。具体而言，摆在我们面前亟需认真研究解决的重要课题是：
1.行政主体和行政公务人员必须切实树立服务行政理念。行政法制确立后，大量的规范和制度是通过行政主体和行政公务人员去具体实现的，因此行政主体和行政公务人员是否具有服务行政理念尤显重要。行政公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。行政管理和行政法制诸环节已经出现的越来越多的行政民主的要求和规范，例如行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理等等，行政公务人员对此应当充分了解并积极推行。
2.通过加强立法和行政立法来推进服务行政法律制度创新。社会关系处于不断发展变化的过程之中，法律制度必须回应、适应这一变化，否则就会落后于现实。当下我国行政法律制度中虽然有了一些体现服务行政的具体制度，但仍然有一些不符合现实需要的具体制度和做法未得到及时清理和调整，甚至有些在传统计划经济体制下创设的具有行政专制倾向的具体做法还存在于行政实务之中。及时废止滞后的法律规范，推动服务行政立法，是全面推进依法行政的客观要求。
3.进一步完善和切实遵守服务行政的具体制度。我国已经初步建立了一些服务行政的制度，但还不够完备，例如行政公开制度只是在部分法律法规中有所规定，行政公开的范围、方式等还没有在法律层面进行集中整合的系统规定；有些已经建立的制度还需要进一步完善，例如修改完善行政诉讼制度的呼声已经引起了学界和立法机关的高度重视。已经建立的制度要切实得到遵守，还需要完善违反制度规定的监督和责任机制，督促行政主体和行政公务人员必须依法办事。
4.营造服务行政的良好社会环境。行政主体的行政管理活动不是孤立的行为，必须接受来自各方面的监督制约，特别是各类民主监督制度。各级党委和人大对于行政机关的服务行政行为要给予理解和支持，对于违法行政行为要通过适当的方式督促纠正。公民对于行政机关的服务行政行为应予配合，在服务者和被服务者的互动过程中消除信息不对称带来的矛盾，通过相互协商和理解达成行政两造的一致。
5.重定政府角色，调整政企关系，实现政企分开。服务行政法的发展也对政府职能的调整提出了新的要求。政府既要成为管理者又要成为服务者，政府在这双重角色中要恰当定位，实现政府职能的科学调整转变。这就难免涉及到与旧体制、旧机制的冲突，而此类冲突的解决只能通过深化改革来实现。要进一步深化经济体制改革和政治体制改革，真正实现“政企分开”的目标，使政府成为行政法治意义上的管理者和服务者，为经济和社会的发展创造良好的秩序和环境。为此，《全面推进依法行政实施纲要》强调提出：要实现“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位”；“要进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，完善政府的社会管理和公共服务职能。”要进一步加强政治文明建设，加快思想文化变革，使行政主体和行政公务人员牢固树立为人民服务的观念，公民、法人和其他组织树立自觉配合服务、依法维护自身合法权益的意识。
（二）我国服务行政法的发展趋势展望
从行政法律制度建设的角度看，21世纪前中期我国行政法在增强民主性和服务性方面会发生一系列深刻持久的变化：（1）基础理论方面：行政民主论有可能成为21世纪我国行政法学的基础理论之一而发挥应有的指导作用；（2）主体论方面：表现为多元化、分散化、社会化，例如行政审议会的建立和发展，非政府组织的发展和完善，第三者角色和行为效力的发展；（3）行为论方面：表现为行为方式的多样化、柔软化、简便化、参与化、规范化和高效化，例如行政指导行为、行政合同行为的积极运用和规范化；（4）监督救济论方面：表现为多元化、多样化、系统化、民主化和便民化，例如规范化的行政怨情处理制度，建立人大监督专员制度和抽象行为司法审查制度，更加便民的行政赔偿制度和行政补偿制度，等等。
参考文献：
[①]参见该文件第3条、第5条、第6条的规定。
[②]A.J.P.Taylor，EnglishHistory，1914－1945，1.转见[英]威廉。韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社，1997年第1版，第3页。
[③][法]狄骥著，钱克新译：《宪法论》，商务印书馆出版，1962年版。转引自陈俊著：《中关村科技园区立法之“服务行政”要论》，载《政法论坛（中国政法大学学报）》2001年第2期。
[④]参见陈新民著：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年第1版，第48页。
[⑤]沈荣华著：《论服务行政的法治架构》，载《中国行政管理》2004年第1期。
[⑥]例如2004年7月1日起施行的《行政许可法》，就通过许多行政程序和权利救济制度设计强调了服务、便民、参与、救济与效能的统一，这也是现代行政法对服务行政模式发展的回应。
[⑦]我们现在所说的“人权入宪”，是特指2004年3月十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，首次把“国家尊重和保障人权”以及相应的重要原则（例如为了公共利益征收征用土地和私有财产应给予补偿的原则）载入宪法，进一步体现了在宪法层次为人权和公民基本权利的保护提供更全面、更明确、更有力的制定法依据这一重要修宪目标，这对于我国人权法制和行政法制的发展具有重大而深远的意义。
[论文摘要]关于公共行政的目标，有“提供服务”、“提高效率”、“追求公平”等不同的范式。但从本质上来说，这些范式所追求的都只是一种方式或手段，并不足以代表目标，公共行政的目标应定位于满足社会需求。
马克思主义认为，政府的最终目标应该是消除其自身，实现人类的自由和解放。但在政府与国家仍必须存在的这漫长时期中，政府的目标到底是什么，作为政府价值主要体现的公共行政存在的意义是什么等问题仍需要从理论上加以阐释清楚。特别是在社会发展受到阻碍时，在行政改革难以取得突破时，更要从理论上深人地研究这些问题，以指导行政改革的发展公共行政的目标是指公共行政存在的意义和公共行政活动的目的指向。但到底应该以什么作为公共行政的目标，学术界并没有定论。我们下面对在公共行政学界基本得到认可的三种目标范式进行评述，希望能够得出自己的结论，并求教于学界。
一、关于公共行政的目标是提供服务
有学者认为，“政府行政的最大目的在于提供公共服务。”还有学者从社会契约论的角度提出“管理就是服务，行政管理的实质也是利用组织及其成员赋予的权力为公众利益服务”、“政府是公民间契约的产物，它在本质上是一种为公民和社会共同利益服务的组织。随着社会的发展，它日益脱离并凌驾于社会之上，但这种服务性质不可能改变，只不过是服务的对象不同而已。政府最根本的职能仍然是服务职能”、“公共行政服务的对象应该是公民、国家和社会三个方面。”
从新公共管理的角度而言，把服务作为公共行政的目标，会面临着如下几个问题的挑战：为什么把服务作为目标?现代政府的职能主要是提供服务吗?现代政府能提供好的服务吗?如果不能在这三个问题上得到肯定的答复，那么，公共行政以服务为目标则是错误的选择。先回答第一个问题，把服务作为公共行政的目标，用社会契约论来解释是因为保障公意的实现，保护公民的权利是政府的责任。但公民的权利和政府的权力是动态的，与建立契约之初并不相同，因此即使有这样一份契约，与现实情形也会有很大区别。这样，如何理解政府提供的服务就是公民希望得到的，是按照契约(也可以说是旧有的制度规定)，还是按照现实的情况来确定?从“服务”这个词中并不能反映出来。就第二个问题而言，如果把现代政府的主要职能界定为提供服务，那么，是哪方面的服务?为企业发展制定具体的目标，给企业的产品定价，算不算服务?也许多数人都认为政府提供的是公共服务，而非私人服务。问题是公共服务与私人服务的界限在哪?公共服务与私人服务是可以互相转化的，这一点应该能得到承认。而且，公共服务就只有政府才能提供吗?就算公共服务只应该由政府来提供，那么它能提供好吗?戴维?奥斯本和特德?盖布勒在《改革政府》一书中明确提出，自威尔逊始，“大多数政府领导人一直认为，政府的角色是单方面的：收税和提供服务”，许多本属于非政府机构提供的公共服务也被放在政府手里，“进步党人和新政拥护者相信，各级政府应该利用政府雇员去提供他们决定的大多数服务内容。”但是，“到了70年代，几乎没有任何市长、州长或者议员能够想象有其他的可行之道。他们已经被链条锁在收税和服务的大车上了。”随着经济增长放慢和财政危机的袭来，各种问题出现了，政府在提高税收和增加服务的二元悖论中徘徊不前，结果导致税费不断增加而服务却没有跟上，取消政府的呼声却越来越高。美国一些首先对政府进行改革的地方政府取得了明显的成绩，他们认为“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保障服务提供得以实现。”“市政当局将会越来越经常地规定自己扮演催化剂和促进者的角色。市政当局将会越来越多地规定自己的任务是确定总是的范围和性质。然后把各种资源手段结合起来让其他人去解决这些问题…”因此，政府并不是公共服务的唯一提供者，而且，政府也并不一定能解决好公共服务的提供问题。
总结新公共管理运动的观点，我们认为，如果把提供服务作为公共行政的目标，将产生如下问题：第一，政府将会侵占许多非政府提供的公共服务，甚至私人服务。第二。政府将在收税和提供服务的圈子里停滞不前。第三，政府无法保证公共服务的提供，从而导致政府合法性危机的产生。
“提供服务”在公共行政领域被人关注，是因为任何一个政府都必须考虑和解决这一问题。但是，服务也往往因此被看作政府行为方式的总称。而目标通常都指一个明确而实际的指向，服务并不是一个明确的指向。因为提供服务这种行为还有一个更为“目标性”的目标——满足社会的需求。社会需求的满足就是公共行政目标的实现。比如，“为人民服务”，可以这样去解释：用服务的方式来满足人民的需求。当把“人民”这个政治概念转换为“公民”的时候，那么就可以把满足公民需求作为行政的目标之一。之所以说“目标之”，是因为对公共行政有所要求的不仅仅是公民，还应有社会组织(包括企业)那么满足社会需求就应该作为公共行政的目标定位了。社会需求，它是指社会(包括社会组织、个人)对公共行政(或者说政府)的需求。当然，这种需求也并不包括社会对政府的任何需求，这种需求是政府职能范围之内的需求。凡事都找政府并不是合理的选择甚至也并不是合法的选择。政府只能管它能管而且管得好的事情，它的职能范围是有限的，公民和社会组织也不能任何事情都找政府。所以确切地说公共行政的目标是满足它能满足的那部分社会需求。
二、关于公共行政的目标是提高效率
效率，尤其是经济效率一直是公共行政学研究的核心问题。威尔逊在《行政的研究》中就把行政学研究的目标定位于效率。他指出，“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”随着科学管理原理等管理学理论的注入，公共行政学的研究的目标更多地定位于怎样为政府行政活动效率的提高提供服务。而公共行政活动因为经济发展的需求，韦伯官僚制理论和公共行政学理论的影响也暇其目标定位于提高效率。在我国，许多行政学研究者都把效率作为公共行政研究的出发点和落脚点。虽然它效率目标的单一性受到了新公共行政学派的批评，但是随着西方各国新公共管理运动的兴起，效率又逐渐占据了公共行政目标的一席之地。
根据效率的要求，把提高效率作为公共行政的目标，那么。下面几个方面的活动将不可避免：①一轮又一轮的行政机构改革。一般认为，公共行政的高效是由行政组织及行政组织中的人员决定的。行政改革，尤其是行政机构的改革就成了每一届政府必然要开展的工作之一。但把行政机构改革作为提高行政效率的必要手段是一个误区，行政机构改革在我国的多次反复和无效果是有目共睹的，行政机构改革是一种治标不治本的行为，关键的原因不是机构的问题而是职能的问题。职能是什么都没有搞清楚，单纯的分分合合起不了任何作用，只会增加政府的工作负担和老百姓对政府的不信任。而履行职能正是公共行政目标的实现途径。只有理解了公共行政的目标，才能把职能界定清楚，也才能有科学的能够取得成效的行政机构改革。②对公务人员的改革。提高公务员的素质是时展的需要，但公务员素质提高了，行政效率是否一定会提高，这本身就值得商榷。而且，公务员的素质提高了，效率提高了，公共行政活动就没有追求的目标了吗?当今世界，各国公务员的素质相对于封建社会和奴隶社会的行政和政治人员的素质肯定要高出许多，但公共行政活动的成效并没有实质性的突破，公共行政的弊端更是比过去有过之而无不及。高素质未必就会产生高效率，高效率未必就会导致高满意度。③改善技术设备。技术是人体的延伸，通过先进的技术设备，人们可以完成许多以前不能完成的工作，对世界的认识和了解比以前更深。但是技术给我们带来的不仅有发展的高效，还有感情的冷漠和技术理性的空前高涨，对技术的顶礼膜拜必然导致人际关系的难以处理。而且要求在没有感情的技术和工具支配下的人们来提高效率也只能是空话一句。
从以上几点来看，以效率为公共行政的目标，会产生如下问题：①丧失公平。追求效率，特别是单纯追求效率一般是以牺牲公平为代价的。②社会发展的不平衡加剧。基础好的地方或个人相对于基础较弱的地方或个人总是能够产生高效率的，因此，追求效率必然导致地区差异的进一步加大。③忽略劣势群体，损害政府的形象。过多地扶持劣势群体必然造成效率的低下，因此，为追求高效率，公共行政只能奖优罚劣，从而导致占社会大部分的劣势群体对政府行为的不满增加，影响政府的形象。
我们认为，从实质上讲，提高效率也是满足社会需求的一种表现，是一种手段。把提高效率作为公共行政活动的追求，往往能迎合一部分人的口味，特别是在我国这样经济发展水平还不高，人们经历过经济不发达所受到的约束的国家，更是如此。这使得他们有了追求合法目标的外衣，而损害了其他人的合法合理的利益。这种实质上的手段与目标的倒置，将会损害效率的提高，并最终损害社会的发展。
三、关于公共行政的目标是追求公平
持公平观的学者认为，“在现代市场经济发展过程中，如何通过道德、政策、体制和领导、法治的力量，公正、有效地实现社会资源的再分配，防止社会利益大调整和市场经济发展可能导致严重的贫富分化，克服市场失灵状态，保证各社会主体的基本权益，确立一个公平、公正的社会，是政府新的历史时期追求的重要价值目标。”
公平是人类永恒的话题。但关于什么是公平，不同领域、不同学者有不同的解释。有人认为，“公平的精神应该是：承认社会公民具有平等的权利，不因个人的地位、性别、种族、收入等而有所差别，也不存在凌驾于他人权利之上的特权；产品或机会尽可能地在社会成员之间公平分配；政府平等地服务于每一社会主体，坚决排斥偏见和不平等；法律面前人人平等，不承认任何团体、个人或组织具有法律之外的权利和义务。”在公共行政领域，首先把公共作为公共行政价值取向的是新公共行政学派。他们提出，“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)?而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平?”按照弗雷德里克森的说法，“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性，……它与自然权力或正义同义。”在《新公共行政学》一书中他指出，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列目标取向的选择。……倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”E4]尽管新公共行政学派并没有对社会公平提出什么合理的解释，也没有为怎样实现社会公平提出有效的方法，但由它们提出的这一价值取向却在公共行政学界得到了广泛的认同。此后西方各国的新公共管理运动中都或多或少地包含了追求公平的价值观念。
以追求公平为公共行政的目标，将会产生一个尴尬的局面，即难以明确界定公平而使公平的追求变成空谈。公平没有效率和服务那样的直接衡量标准。在不同的国家，在不同的时期，公平都有它不同的要求，它并没有也不可能有统一的标准。公平并不象它的对立面不公平那样清晰和明显。因此，尽管我们能对不公平的现象进行批驳和打击，但对如何实现公平却束手无策，只限于空谈。人类存在着许多的不公平，有权利和利益上的不公平；机会上的不公平；起点上的不公平；经济上的不公平等等。要确保公平，首先要弄清是哪方面不公平，然而，产生上述各种不公平的原因并不相同，从而追求公平的途径也不尽相同。如同“没有两片相同的树叶”，不公平对于有差异性的个体来说，是永远存在的。我们所能照顾的只能是某一方面的公平，而不能兼顾所有的方面。而且，照顾了某一方面的公平，可能会导致其它方面的不公平出现。比如，政府部门在分配经济资源时，对某些相同性质的企业可能会给予相同的扶持，但性质相同未必对资源的需求就相同，也许一个企业需求更多的原材料，另一个企业需要更多的资金而这并不符合公平的原则。
既然公平这一理想并不能有一个统一的标准，那么，把目标定得现实一点，即“尽可能满足每一个需要满足的要求”应该是比较合理的。当然，在满足社会需求，以达到一定程度的公平的时候，政府可以有选择性，但这种选择不能以牺牲公民利益(权益)为代价。政府在公共行为中，最应该避免的就是这一点。政府机关可以对公民的利益进行审查，但要严格控制自己的行为，尽量以客观、公正的态度和行事标准对待社会中的每一个组织和个人。只有这样，社会需求才能说是满足了，因为根据帕累托最优原则，只有个人(包括组织)的效益的增进没有损害他人(和组织)的效益的时候，社会福利才增加了。
乡镇干部位居前沿，承担着繁重的稳定与发展的任务。我作为一名乡镇干部，对此有一点肤浅的体会。就是想通过此文，谈谈这方面的体会和想法。
本文从乡镇的历史沿革谈起，以乡镇政府行政职能如何发挥为主线，试论了乡镇政府的职权职能，分析了目前我国乡镇政府所面临的和急需解决的问题，提出了乡镇政府职能发挥的思考。
关键词：政府、乡镇政府、乡镇政府的职权及职能
应通过改革乡镇领导体制、加强乡镇机构改革、下放县级部门权力于乡镇的办法，加强乡镇政府建设。同时，乡镇政府要切实转变政府职能，以农民增收为出发点，“还权于民”，大力发展农村经济，充分发挥好新形势下的乡镇政府行政职能。
政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国是最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。
我国乡镇政府的历史沿革
乡镇建制的历史可追溯到我国古代的战国时期，那时在县以下就设有乡、里，设有野司寇、乡正、伍侯等官职，秦始皇统一中国后，确立了郡县为地方行政体制。但在县以下，也设有乡、亭、里等机构，十里为一亭，十亭为一乡。乡设有秩，由郡任免，掌管一乡。汉承秦制。隋唐时期，县以下为里，设里正，里以下设乡。置耆老，管理日常事务。元代县下设里、社，为社会自治组织。明清时县下为乡，设乡长、纵观古代行政历史，虽然，县以下设有乡或里等机构和朝庭命官，但乡并非一级行政权力机构，而是县级政权的派出机构或自治机构。直至近代，乡级才逐渐深化成一级行政建制，为基层行政单位。民国时期，县以下设有区或多，乡设乡公所，设有乡长1人，乡丁和办事员若干人。中国共产党在新民主主义革命中，领导农民在农村建立了乡级政权，由乡苏维埃主席或乡长和工作人员若干人组成乡政府机构，乡级政权为革命根据地的基础政权机关。
中华人民共和国成立后，根据宪法和组织法的规定，乡级人民政府为我国的基层人民政府，所谓的“基层政权”，即主要是指乡级人民代表大会和乡人民政府，新中国的乡级行政体制大致经历了三个发展阶段。即：
（1）建立乡人民政府阶段（1949－－1979）；
（2）实行化阶段（1958－－1982年）；
（3）恢复乡级人民政府阶段（1982至今天）。
从1982年开始，我国对体制进行了改革，实行政社分开，全国农村普遍恢复和建立了乡、民族乡、镇人民政府。我国共有乡镇56481个，其中乡42417个，民族乡1980个，镇12084个，乡镇干部编制数为136.2万人，实有人员为350万。我国乡镇管辖人口平均1．5万人。河南、山东两省大乡较多，一般5万人左右，多的超过10万人。
（二）乡镇行政体制的特点
乡镇是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把一大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用，使乡镇管理体制具有了自己的鲜明特征。
1、执行性。乡镇人民政府既是我国基层政权机关－－乡镇人大的执行机关，又是我国行政体制的最基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党－－中国共产党的基层组织即乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去，因此，乡镇行政管理具有明显的执行性。
2、综合性。乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的规定，乡镇人民政根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。
3、直接性。乡镇行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象，声誉。威信，关系到党群关系，干群关系，关系到党和国家政权的生死存亡。荣辱兴衰。
4、非完整性。乡镇行政体制不象中央、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政体制具有明显的非完整性。
我国乡镇政府的职权和职能
乡镇政府的职权是依法具有的权力，这一权力由法律规定，且与乡镇所拥有的职位是相一致的。我国《宪法》规定我国从法律角度规定了其行使的职权：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算、管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政。公安。司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利。民利和其他权利；保护各种经济组织的合法权利；（4）保障少数民族和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（5）办理上级人民政府交办的其他事项。政府职能与职权有一定区别，政府职能就是在一定时期内，在依法行使国家权力的过程中所负有的职责和作用。其应承担以下基本职能：管理职能、教育职能、服务职能、分配职能、职能。
乡镇政府是国家设在最基层的一级政府，直面黎民百姓。目前，乡镇政府在新的发展时期如何发挥作用，对于贯彻落实党的方针政策，改善人民群众生活，维护农村社会稳定，促进农村两个文明建设，都有至关重要的影响。但是在市场经济条件下，乡镇政府职能是对其自身职责、任务和功能的高度浓缩。市场经济呼唤乡镇政府转换职能。我们作为乡镇干部就应对乡镇政府的职能应有一个清醒的认识和准确的定位。
一是引导发展农村经济职能。我国入世后，入世后，消除了关税“壁垒”，国外低价高质的农副产品大量涌入，而且由于进口关税极大降低，大大减少了这些农副产品进入我国的成本，其进入我国市场的销售价格将大大低于国内同类产品的价格，这必然会造成我国农副产品“卖难”。因此，乡镇政府引导农民积极调整农业产业结构已迫在眉睫。这是当前乡镇政府责无旁贷的责任。
二是市场培育职能。加强市场体系建设，增强市场的辐射能力，形成与外地大市场相衔接的网络，为农民增收架设“金桥”，是乡镇政府的首要职能。目前，多数乡镇市场功能还显得很单一，与产业化的要求还很不适应。今后，一是要进一步提升完善市场功能，广辟流通渠道，为把农民的“物”变成“钱”提供优质服务；二是要引导农民进入市场，鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，清除各种关卡和乱收费，保证农产品销售畅通无阻，推动产业化健康发展；三是打破地域封闭，培育大市场，搞活大流通。
三是基础设施建设职能。基础设施建设是改善投资环境，是提高人民群众生活质量的需要，它是一个地方经济发展水平的重要标志。首先是要大力加强农田水利基本建设，增强农业抗御灾害的能力。其次是包装整合小城镇建设资源，提升小城镇建设功能。
三是科技服务职能。科技知识是广大农民致富的“金钥匙”。基层政府要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，组织一批明白人、科技爱好者、回乡知青成立农民科普协会，健全科普网络，有针对性地举办农民培训班，传播实用技术。建成一批科技示范村，科技示范基地，科技示范户，让农业科技成为他们致富的“灵丹妙药”。
四是引导发展生产职能。乡镇政府要勇当“掌舵人”、“导航者”，因村、因地制宜，调查研究，把脉号诊，帮助各村出点子、找路子、想法子，引导村组干部转变观念，增强素质，及时提前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧。产前服务主要是给农民提供先进技术、优良品种、优质农资和水、电、路等必备的条件；产中服务主要是在生产过程中及时对农民进行技术指导，深入田间地头帮助农民解决生产难题；产后服务主要是市场的引导问题，解决农副产品的销售问题，买难卖难问题，深度加工问题。
五是公共事业管理职能。乡镇政府不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展重要职责，负有对教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公开事业的服务管理职能。
乡镇政府建设中存在的主要问题
乡镇政府处在我国政府管理体制的末稍，尚普遍存在以下问题。
1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当
乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从我国政治体制来说，在实际工作中，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策机制上看，所谓乡镇决策是指乡镇人民政府将党和国家的大政方针以及上级机关的指令与本地实际相结合，制定目标，按照程序作出决策，从决策的现实看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题（如人员分工、人事安排、中心工作）。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议。凡属党内兼职的行政干部以党委付书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定。其二是党政联席会议。党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职。这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表仗参与决策，而且基本上是流于形式。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布置具体工作的。可见，乡镇政府成了党委的执行机关。
2、党政两个“一把手”，不利于领导核心的形成
乡镇党政存在两个“一把手”，使乡镇工作在实际运行中造成很多矛盾。如，随着党的工作重点的转移，全党以经济建设为中心，但是作为政府的职能来说，经济工作是政府的主要职能。大量的具体工作都是由政府来完成的。那么作为乡镇党委如何实施对经济工作的领导，在实际工作中很难把握好，要么造成党委包揽政府工作过多，不能发挥政府职能作用，政府领导有意见，要造成政府权力过多，不尊重党委领导，党委无法驾驭局面。这两种情况的发生，往往都是造成乡镇党政主要领导的矛盾。为什么目前县市领导班子，特别是党政主要领导不得不采取组织措施进行调整。这种情况的发生一方面与领导干部本身的思想政治素质有关系，需要对领导干部加强党性教育，加强顾全大局的教育，但是客观上讲，这也是一个领导体制不清，关系维处理的问题。
3、乡镇政府难以很好地处理好与乡镇人大的关系。
乡镇人大代表主要来源于基层的农民群众，他们普遍是文化等各方面的素质不高，对如何真正发挥好其代表人民意志的作用，他们不完全清楚。把乡镇政府成员交由素质不高的乡镇人大代表选举，很难完全作出公正的选择。有的代表是带着自己的情绪在履行其职责，甚至在选举过程中拉帮结派，把其“集团”的代言人选进政府班子。而党委书记却由上级任命，在现实工作，他显得比乡镇长更超脱，乡镇长还要时时考虑要接受人民的选择和监督，虽然这有利于乡镇行政干部更好地走群众路线，但其工作压力是可想而知的。况且，在乡镇人民代表大会闭会期间，其主要职能是由乡镇人大主席团履行职权。乡镇人大主席团一般都设一名常务主席，有的专访还配备一名干事来主持工作，这名常务的安排一般是由于不适应党委和政府工作出于照顾而任命的，所以主席团的作用发挥十分有限。而且有的地方人大主席团是形同虚设。再就是乡镇人大对政府的同级监督显得苍白无力。应该说同级监督是非常重要的环节，是一种最有效的监督形式。但是在目前，这种乡镇体制模式中，乡镇人大好象是乡镇党政的一个工作部门，同级人大也是由乡镇政府的各级机构选举产生的，由于地位不高，对同级党政领导班子缺乏强有力的监督。
4、条块分割，乡镇政府职责权限不清
这不是一个新问题，“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，县级有关部门在乡镇的派出机构达10多个，占整个乡镇的50%左右，而且大多掌握着一些有得可图的职权。如公安、税收、工商、电力、邮电、土地等部门在乡镇均有派出机构，这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，以块为主，但这些机构除党团关系在乡镇外，其它的人、财、物的权力和业务管理权大多都在上级部门，乡镇政府无权过问。这样就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一根针”。乡镇政府责任重大。为了督促乡镇政府的各项工作，县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，加大乡镇政府工作压力，以此督促乡镇政府完成任务，但由于以条条垂直领导为主体制大大削减了乡镇政府的管理职能，使乡镇政府难以难完成。二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位。乡镇这些机构的一些不合理做法无法管束和制止。三是不利于乡镇统一行政管理。各派出机构人员为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力。四是影响了乡镇干部和积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作轻闲，福利待遇比政府工作部门好得多，形成了互相攀比的现象，影响了政府干部的工作热情。这种条块管理的模式，虽然条属部门分工明确，各司其职，而乡镇干部不但要管自己份内的事，其他部门的事也要兼而管之。这样做，表面上看好像有一定道理，但实际上恰恰说明需要对我们的管理体制加以彻底的改革。彻底解决条块分割问题，使乡镇政府真正成为有权威、有活力、高效能的一级政府，使责、权、利统一起来，充分调动乡镇政府的积极性。
5、财政困难，经费缺乏保障。这是一个普遍现象
现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000亿元庞大的债务。绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就拿我县来说，全县每个乡镇都有沉重债务，少则500多万元，多则4000多万元。这些债务还不包括乡镇企业的债务。这不仅严重影响到中国乡镇经济的发展和基层政权的建设，也严重威胁着国家的安全。造成这种现象的主要原因：一是过去脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”，由此背上沉重的工程欠款。二是前几年不合实际地强行推行“普六、普九”，大搞学校升级达标活动，其结果留下了难以偿还的教育欠帐。三是盲目加快乡镇企业发展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业”。四是1998年进行的“三金”清理整顿。关闭了各乡镇辖区的农村合作基金会，原存入这些合作基金会的各种存款则由所在乡镇全部负责清偿，造成了乡镇政府债务成倍增长。这是乡镇债务的重要构成部份。五是由于资金紧缺，为了维持学校正常运转和进行学校各项建设，一些乡镇学校一般都采取了向各学生家长借款维持运转的作法，现在这种借款政策取消后，为乡镇留下了一笔可观的亟待偿还的债务。这种状况形成了一种恶性循环，造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。，由于政府困难，对新的投资项目极少，老的项目又难以维持，税源越来越少。同时由于政府困难，致使政府对农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，而且造成了很多地区经济持续低迷，农民增产不增收，农民没有生产积极性。
6、开展工作缺乏有效的手段
乡镇政府对农民在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作。因此，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。一是工作压力大。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这就意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式。然而一些上级领导和部门却忽视了这一变化，对乡镇政府仍习惯于计划经济年代的行政管理模式，致使乡镇干部工作压力增大。二是生活压力。实行乡镇财政包干体制后，乡镇干部的生活压力越来越大。由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除工作保证金和各种捐款，所剩无几。由于财政困难，有的地方乡镇干部福利待遇中应发的部分如独生子女费、降温费、烤火费乃至普调后的增资部分不能到位。乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息。三是舆论压力。由于诸多原因，乡镇政府给农民的少，向农民“索取”的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。
乡镇干部作为党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行者，其生存状况和现实表现如何，直接关系到基层政权能否正常运转，党在农村的各项方针、政策能否贯彻落实到位。上级有关组织和部门应当体谅和善待乡镇干部，通过深化政治和经济体制改革、把握正确舆论导向等途径来为乡镇干部减压，充分调动他们的工作积极性和创造性，推动农村各项事业的发展。
7、政府信用缺失，干群关系紧张，乡镇干部处在各种矛盾的焦点上
政府信用缺失，是由诸如兴办并清理整顿“三金”、一些干部不注意自身形象或违法乱纪以及某些乡镇政府在土地承包上朝令夕改等原因造成的，严重损害农民合法权益；一旦出现恶性事故，某些地方政府则竭力封锁消息、推卸责任、提供假情况甚至粗预新闻采访；统计报表、政绩“掺水”以及热衷于“花架子”工程已成公开的秘密……。乡镇政府本来是为农民服务的，但现在在农民群众的威信和可信度越来越低，有的成了农民的对立面，这种对立状况把乡镇政府和乡镇干部推到了风口浪尖上。
政府信用与民间信用、商业信用有着不同的意义。其一，自然人以及商家信用缺失所造成的多半是私有利益的失衡，假如说受损方在追索利益时处在与施损人对等的地位，那么政府出现信用缺失，作为受损方的百姓在追索利益时则往往处于不对等、不平等的地位，因为政府拥有很大的公共权力。其二，自然人、商业伙伴一旦失信，人们在交往、商业合作中具有充分的可选择性，而政府一旦失信，百姓对政府几乎没有选择余地。其三，任何社会体制下，政府毫无疑问都应为民表率，假如政府信用缺失问题不能从根本上解决，重塑社会信用机制几乎是不可能的。
由于政府信用缺失，极易造成诸多热点、难点问题以及一些不稳定因素，一般县政府都采取了维护各乡镇社会稳定的责任均加在了各乡镇政府的办法，把这件当作了“一把手工程”。一旦发生影响安全稳定的事件，责任均由乡镇承担，轻则“揭帽子”、减“饷子”，重则进“笼子“。
乡镇政府应发挥好行政管理职能
根据以上对乡镇行政体制存在的问题和弊端的分析，是传统体制在市场经济体制下难以避免的。解决这些问题，仍然需要在改革和发展中寻求出路。根据中央关于农村改革和发展的基本方针以及我国农村工作的实际情况，在不违背《》、《选举法》及相关组织法的前提下，乡镇政府行政体制可以从以下几个方面发挥好其行政职能：
1、大胆改革乡镇领导体制。鉴于乡镇这一级，它直接面对基层，面对广大农民群众，会遇到很多纷繁复杂的情况，因此必须要有一个高度统一、高效、能干的领导机构。相对于分权型的领导模式来说，需要一个相关集权型的领导模式。其目的就是在于保证决策的高度统一性和时效性。要减少领导职数，本着精干、高效的原则，党委书记和乡镇长可以一肩挑，完全形成一个领导核心，这个人选应该是一个既懂党务，又懂经济，又能左右协调的一个复合性人才，但是这种人选很难确定，需要认真选拔和培养才行，乡镇党委委员和乡镇政府副职也可以交叉兼职。仅此一项，乡镇领导的职数至少可比原来减少一半左右。也可以考虑乡镇党委书记与人大主席团主席由一人担任，因党委和人大主席团都是由最高权力的赏代表大会和人民代表大会选举产生，而且乡镇的一切重大问题由学代会和人民代表大会决定。这样既可减少乡镇领导职数，也便于乡镇各项工作更能协调统一。
2、下放权力，充分调动乡镇政府的积极性。乡镇工作面对千家万户，面临千变万化的市场，职责之大、责任之重不言而喻。为便于乡镇机关开展工作，解决好乡镇条块分割，乡镇政府职责不清的问题，县机关职能部门应当简政放权，把该放的权力下放到乡镇，把这些部门分设在乡镇的派出机构的事权、人权，财权下放到所在地的乡镇政府，便于乡镇政府充分行使管理职能。县机关部门和乡镇都要摆正位置，做到不越位，不错位，互相支持，共同为振兴地方经济作贡献。
3、加快发展是解决目前乡镇财政压力的唯一途径。发展经济是最大的政治，各项政治工作都是为经济工作服务的。现在经济持续低迷，各种困难和矛盾呈出不穷，要解决目前经济和社会生活中存在的各种困难和问题，实现乡镇经济新的振兴，核心是加快发展。这是解决目前所有问题的关键。因此，乡镇要紧紧抓住发展这个主题，增强紧迫感和忧患意识，坚持以经济建设为中心，抓住机遇，积极进取，促进乡镇经济社会事业持续快速健康发展。在抓发展的问题上，我认为根据乡镇的实际情况，重点要抓好以下几点：(1)要优化经济结构。经济结构是否合理，是制约一个地区经济能否持续、快速、健康发展的关键因素。乡镇在经济结构调整中，要抓住我国入世等机遇，抓好结构调整。培育支柱产业，培植新的经济增长点。一是抓好产业结构调整。按照努力提高二、三产业增加值在gdp中的比重的总要求，着力加强第一产业，优化提高第二产业，大力发展第三产业。要推进科技长入农业，发展高效优质高产农业，发展有地方特色的项目和品种。要积极发展以工业经济为的私营经济的发展。工业经济是镇域经济的重要支撑，现代代必须经过工业化这一步。现在政府投入发展工业经济是根本不现实的，就是要靠政府积极引导，激励一些业主来乡镇发展。要大力发展农副产品流通销售、服务业等第三产业，改变目前许多乡镇三产发展滞后的局面。二是抓好产品结构调整。无论是一产，还是二产，都要努力寻找和开发适应市场变化、技术含量高、附加值高、有市场竞争力的新产品，创造良好的品牌优势，以形成一乡(镇)一品、一村一业的格局，增强乡镇经济的竞争能力。三是抓好组织结构调整。要依托一些的优势的企业，通过改革、资产重组等方式，使乡镇存量资产向这些优势企业转移。四是抓好技术结构调整。要积极培养和引进农村实用性人才，指导农村经济的发展。同时也要组织和引导企业重视和培养引进人才，搞好技术改造和新产品开发。(2)搞好对外开放，努力招商引资。要实现乡镇经济新的振兴，解决目前的各种困难和问题，仅靠自身“内力”(自身投入)发展是很有限的，必须加大招商引资的力度，借“外力”发展。要牢固树立“人人、事事、处处”都是投资环境的意识，充分利用好各乡镇的区位和资源等优势，全方位、多层次、宽领域招商引资。招商引资要面向基础设施建设、老企业嫁接改造、前景较好新项目、农业综合开发和第三产业。要坚持市场导向，大胆探索，勇于创新，趋利避害，突破影响生产力发展的体制，大胆推动以以个体私营经济为主体的乡镇经济的发展。(3)实施城镇化带动战略，加快小城镇建设步伐。加快城镇化步伐，让更多的农村富余人员进城是目前城市化很低的我国经济发展过程的必然趋势。乡镇政府可以采取出台优惠政策，作好城镇开发这篇文章，不断扩大城镇规模。同时改革户籍政策，降低农民进城“门坎”，不断扩大城镇“容积”。通过这样进一步活跃城乡经济，也可让农村土地逐步向业主或经营大户转移，实现农村土地的规模经营，才能增加农业经济效益。
4、以农民增收为根本出发点，转变政府职能，集中精力搞好农业经济结构调整。乡镇政府必须坚决地从直接从事的经营管理中退出来，把主要精力放在经济调节、社会管理和公共服务上。“有所不为才能有所为”，这是十五届四中全会提出的一句名言，乡镇政府也面临着同样的问题。对此，乡镇政府必须痛下决心，忍痛割爱，彻底从经营活动中淡出，把发展经济的职能交给社会，交给企业，然后干自己该干的事情。在市场经济条件下调整农业产业结构，乡镇政府既不能越位，也不能缺位，应合理地补位，对农民的发展经济中的事不能完全越俎代疱，应积极作好发动、引导、协调、服务工作。在搞好农业经济结构调整上，我认为，乡镇政府重点要抓好以下几点：(1)合理制定农业经济结构调整的规划。乡镇政府一方面要坚定不移贯彻执行和稳定中央关于农村工作的一系列方针政策。另一方面要结合这些方针政策，结合各乡镇的实际，制定切合实际的农业结构调整政策和发展规划。要指导农民突出区域特色，形成合理珠种植、养殖、加工基地，实现规模型的专业化生产和产业化经营。(2)建立健全完善农业社会化服务体系。一是信息服务体系。政府通过以市场供求预测为主的信息服务，帮助农民根据市场决定结构调整的方向的经营规模。二是技术服务体系。要通过科技人员下乡和技术指导、技术培训等形式，帮助农民推广新品种、新技术以及搞好技术管理。三是生产资料供应、农产品加工、销售等服务体系。特别是政府应可能发展“订单农业”，强化产销环节的衔接。四是农副产品市场体系。这个市场的培育和建设是建立在农副产品规模发展、规模效益的基础之上的。一方面政府要通过疏通产品销售流通环节，积极活跃商品交易，培育起无形的市场。另一方面政府要想办法投资建设有地方区域特色的商品交易有形的市场。促进农副产品能顺利变成“钱”。(3)切实提高农业结构调整效益，减轻农民收入，增加农民收入。调整农业结构的根本出发点和落脚点都是为了增加农民的收入。农民收入增加啊反过来又会进一步调动农民参与结构调整的积极性，为结构调整提供新的动力。为此，第一，积极推进费税改革，把农民负担真正减下来。同时也可把乡村干部从忙于收税收费的矛盾中解脱出来。今后乡镇政府可以依法收税，这样，就可以把乡镇干部从收税收费中解脱出来，避免与群众直接对立，也可增加群众信任度。第二，在农业结构调整中，乡镇不能借上项目之机，对农户摊派，增加农民负担。第三，要正确处理好政府与农民的关系。农民是农业结构调整的主体，应对自己的生产经营活动拥有完全的自，种什么，种多少，怎样种，都应由农民自己根据市场情况自己决策。政府主要对农民是提供政策、资金、科技、信息等方面的支持，为农民自己进入市场创造条件。农民是否满意，应是评价政府服务工作的重要尺度。任何代替农民主体地位的行为可放任自流、撤手不管的作法，都是不可取的。对确已证明市场前景好、效益明显的项目，乡镇政府要通过深入细致的思想工作，应主要通过示范、典型引路等方式引导农民，变“要”为“我要干”。
关键词：教育行政管理职能策划
一、加强教育行政管理职能策划
职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。
1.加强计划职能策划，增强管理的预见性
计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。
2.加强组织职能策划，注重管理的实效性
工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。
金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。
随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。
3.加强控制职能策划，降低管理的风险性
正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。
虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。
二、关于转变教育行政管理职能的几个建议
1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式
教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。
长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量
虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。
3.注重教育行政职能的法制化
在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。
4.建设一支高素质的教育行政管理队伍
教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。
三、结束语
转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。
参考文献：
一、市场经济下行政法效率职能的科学内含
行政法的效率职能不但是市场经济的必须要求，而且有相对完整的科学内含。以市场经济下政府职能和行政管理的状况而论，行政法的效率功能有如下强烈要求。
其一，效率功能要求行政系统确立新的目标——价值目标。任何行政系统或行政机构都以一定的目标为存在的前提。行政目标甚至是行政体系和行政机构的决定因素，它赋予了行政权独有的特性，决定了行政活动的原则、行政机构的组织体系等。同时，行政机构处在一定的社会、经济、文化、政治、民族等环境中，无论机构总体还是机构中的个人都受这些环境的影响和制约，因而形成了相对独立的价值体系。为了使这种目标和价值体系适应政府大系统，国家往往制定一系列的法律规范将其确定下来并形成定式。我国传统的行政系统目标价值体系既是由历史延续下来的，又是计划经济的产物，更是行政法程式化、权威化、一统化功能的必然结果。市场经济下行政法的效率功能要求确立新的目标——价值体系。其基本含义是：以政府责任法和公务员权利义务立法确立新型的行政系统与社会以及经济、文化诸事务的关系形态，使行政系统的目标具有服务、统筹等属性，使政府行政价值以市场为基本观念。
其二，效率功能要求确立新的体制结构。行政体制结构是指行政系统的分层、分工和相互协作关系。包括权责关系、信息技术流通关系、工作流程关系和各级别之间的勾通关系等等。科学合理的体制结构是机构是否高效工作的关键。以前我国行政机制结构弊端很多，正如全国人大和国务院多次指出的，机构臃肿、人浮于事、相互扯皮、职责不明、权责不清、踢皮球等。这些弊端导致了两个结果：一是机构消耗过大，即总体行政开支和职员的个人消耗。据财政部公布，这两项开支近年来呈上升趋势。二是机构不能高效工作，使得行政管理职能难于实现，甚至一些机构的存在已成为一种社会负担。目前这种行政体制结构恰恰是行政法效率功能的对立物。那么，依效率功能新建立的行政体制结构应当一则具有较少的规模，机构数和职员数都应少而精；二则机构层级应当少，不能有较多的中间环节；三则行政机构的工作过程和流程关系应当短而有序，等等。新的体制结构的确立应与行政组织法的完善同步。就是说，通过有关的行政组织法实现体制结构上的效率化。
其三，效率功能要求在行政系统内部确立技术知识分系统。现代行政系统越来越朝着知识化、专业化、技术化方面发展。行政机构的组成人员必须具备一定的管理知识和管理业务技术。而且每个政府部门都有自己的专业化要求，只有一定知识结构的人才能够胜任。市场经济对政府行政系统的知识和技术提出了更高的要求，要使行政的效率功能在这方面体现出来，刚性的行政编制法是不可缺少的。通过行政编制法使机构设置从工作需要出发，考虑机构是否需要，是否能够胜任和适用工作。机构不能重叠，对于多余的要依法撤销、合并。机构的设置必须从提高工作效率出发，包括办事环节等。另外，在一个行政系统内，各机构合理分工、任务明确、职责分明，最主要的是通过刚性编制确定行政机关的员额，并考虑人员的知识和其它比例关系。
其四，效率功能要求确立新的行政管理过程。行政管理过程是行政机构的动态要素，也就是机构如何活动，依什么序列活动和具体的活动过程等问题。对于一个行政机构体系和单个的行政机关来讲，其活动可分为三种类型，三者的有机结合构成了一个活动序列。行政机构的目标价值、社会职能就是通过活动过程的循环往复而实现的。这三类活动包括：1.战略性活动。即把行政机构与社会环境和其他环境联系起来制定计划和实施方案的活动。机构中较高层次的人员和组织的活动大多属此类。2.协调性活动。主要是机构内部活动，使内部各机构和人员协调工作，它由机构中的中层机关和人员来完成。3.作业性活动。就是机构中的各种操作活动。计划经济体制下这三类活动都较前发生了质的变化。行政法的效率功能将使行政活动过程具有较高的效率，以相应的行政法制度保证高效性，如通过行政程序法确定公开化制度、听证制度、会议制度、工作交接制度、期限制度等。
其五，效率功能要求在行政系统内部确立新型人际关系。行政机关是由相互作用着的个人、集体、单位、部门所组成的，其中各个公职人员的行为与动机、地位与作用以及相互关系，单位、部门的利益关系，个人的感情、态度、影响，集体的价值观都是诸种人际关系的因素之一。然而，决定人际关系的因素还在制度方面。计划经济体制以及在其下形成的人际关系往往呈现出极大的中庸、折衷等色彩，上级对下级以指挥集合和下级对上级以绝对服从为主要关系形态，而不是依法合理执行职务的权利义务关系。市场经济下，要求人际关系以法律上的权利义务为纽带，互相支持、互相监督、共同对行政过程起作用。当然，新的关系形态要通过确立新的行政法原则和新的行政法规来实现。上列行政法效率功能的科学内涵既是今后行政立法的方向，也是行政执法实践必须予以考虑的。
二、行政法效率职能的法律表现
市场经济下行政法的效率职能不但使行政法制体系有了全新的含义，更使行政法的调控手段发生了深层次的变化。笔者认为这种变化主要体现在以下方面。
（1）由同步调整到超前调控。法律与社会的发展可表现为三种关系形态：一是置后于社会，此种情况下，法律落后于社会的发展和进程，往往起着阻碍社会向前发展的作用。二是与社会同步，即法律能够适应社会发展的要求，但这种适应是被动的、消极的。三是超前于社会进程，此时法律承担了预测功能、信息功能，可以为社会的发展创造良好的环境。行政法对社会关系的调整也往往表现为上列三种情形，当行政法对社会关系的调整落后于社会进程时，便起到了相反的作用，各法律规范自身的价值也就丧失。在行政法对社会关系的调整还能适应当时的经济、文化、政治水平时，它自身的价值仅实现了一部分。计划经济体制下，形成的我国行政法制体系对社会关系的调整要么是滞后的，要么是同步的。如有些法律规范认可了政府行政部门的一统化权力，而忽视了管理相对一方的自主性。市场经济对行政法的时代特征提出了新的要求，除了与时代同步外，最重要的是要承担超前性的调控职能。现代社会是信息化的社会，各种社会关系具有复杂性、多变性、未来性等特点。那么，作为承担效率职能的行政法不仅要积极地适应和调整现有的社会关系，更重要的是能够设定和在一定范围内调控即将出现的社会关系。要有一定的预测性和超前调控性。
（2）由程式到疏通。行政法学中有一个根深蒂固的观念就是认为行政法的核心任务就是为行政机关的活动提供范式和程序。该观念不只是学者所特有的，立法者往往也有此种观念作为行政立法的出发点。它作为意识范畴对行政法制实践、尤其对行政立法起着重要指导作用。受其影响我国传统行政法突出了程式化的特性。换言之，计划经济体制下行政法制所追求的是严格的程式和行政过程中的工作环节。一个行政行为的做出，要经过许多道环节，许多道手续，往往贻误时机。行政管理相对人在取得某项权利时也要经过复杂的程式。例如，在我国有关行政许可证的取得，须经过六至八道环节。显然，程式化的行政立法倾向、行政执法过程既不适应市场对政府职能的要求，更不能适应各市场参与者在市场经济下活跃的经济行为。所以，效率职能要求行政法的法律表现必须由程式化转化为疏通化。即市场经济下，行政法的主要目的是疏通行政管理的各个环节，促使行政系统内部形成一个完整的运行系统。不致于出现阻塞、中断等不良现象。疏通各管理相对人之间的经济权益、政治权益、文化权益关系，最大限度地减少管理对象间的摩擦。疏通行政机关所管理的各种社会事务。很明显，疏通和程式是两种完全不同的法律表现。疏通所肯定的行政法制手段是宏观调控，而程式则强调行政权的全面干预。
[关键词]现代政府审计；审计职能；职能定位；职能履行
一、从政府审计的演进看现代政府审计的本质
1.政府审计起源于会计，政府审计本质外延为查账。审计是会计发展到一定阶段的产物，是适应会计检查的需要而产生的。(刘云，2005)为了保护皇室财产，封建帝王需要把委任给官员贵族的经济事务系统地记录下来，并以最简明的方式向上呈送，会计由此诞生。为了保证会计记录和报告的真实性，又必须对会计进行监督与检查，政府审计的“计”，一般指的就是会计的“计”，政府审计就是审查会计。中国历史上曾将政府审计表述为“听从会计”，古代的政府审计是由会计人员大声朗读会计记录，国家统治者和政府审计官员听取这些记录，进而判断会计记录是否正确。英语audit和法语audition，均源于拉丁语audire(听)，在14世纪，英国的审计工程也是通过听取账户记录来进行。
最初的国家财产(财政)规模很小，封建帝王和政府官员以“听从会计”的形式便能达到监督的需要。然而，随着财政规模的扩大，国家经济活动的复杂程度不断增强，导致记录和反映管理活动的会计信息量越来越大，在这种情况下，必须由专业审计人员，运用一定的方法对会计账簿进行详细审查。随后的相当长一段时间内，政府审计的主要工作内容就是“查账”，即检查会计记录和会计报告等会计资料的真实性与合法性。
2.政府审计本质内涵：解除经济责任。审计史学家理查德·布朗(RichardBrown)曾经指出：“审计的起源可追溯到与会计起源相距不远的时代……当文明的发展产生了需要某人受托管理他人财产的时候，显然就要求对前者的诚实性进行某种检查”。他在这里实际上提出了一个受托责任(经济责任)的问题，并且明确地论述了它与审计的关系。
当政府审计发展到需要监督被审计对象的行为、评价政府官员业绩等内容的时候，政府审计的取证工作就超越了“查账”的范畴，以“查账”解释政府审计的本质已不能全面地概括政府审计的内容，现代人提出“经济责任”的概念，指明了现代政府审计的本质内涵。经济责任是当财产管理制度的发展出现了财产所有权和管理权分离时，财产所有者将财产的经营管理权委托给管理者而形成的一种委托和受托关系。在这种关系中，财产所有者既有监督和审查受托管理者管理财产收支的情况和结果的权利，也有解除受托者经济责任的义务；财产管理者既有要求对其收支行为和结果进行审计，以解除其责任的权利，又有忠实地管理受托财产并报告管理结果的义务。经济责任的定义摆脱了“查账”的束缚，从而使我们能更好地理解绩效审计、经济责任审计、审计调查等政府审计的新发展。
3.现代政府审计是民主的产物，“关系协调”是现代政府审计本质属性。近代自然法学家认为在国家产生以前，人类生活在一种自然状态之中，人人都有自然权利并受到人类理性所演绎出的自然法的尊重。自然状态下的人们生活得自由平等，但这种享有却很不稳定，有不断受别人侵犯的威胁。这是因为自然状态缺乏公共的裁判者，当人们受到损害时，得不到理性和有效的救济，于是人们同意通过建立社会契约来组成“公民社会”，即联合成为国家和置身于政府之下，借助法律来保护和约束人们的自由，保护人们的财产权利。国家的产生基于人们的同意，民众是国家的者，政府是实现民意的机构。政府接受民众的委托管理公共事务。当公民以部分权力的让渡和财务资本(税收，土地等)的投入产生国家，公民冀望于政府能勤勉、高效地为他们工作。(张立民、聂新军，2006)
这种现代民主意识对政府审计本质属性的认识产生很大影响。传统的政府审计，是一种自上而下的审计体制，监督权逐级向上负责，最后集中到君王一个人，维系着传统政府审计的受托经济责任关系是一种个人性质的受托经济责任关系。而现代政府审计理论认为，社会的主体存在于广大公众，权力存在于社会，所以必然负责于社会，这就决定了现代政府审计对公众乃至全社会负责，因而贯穿于现代政府审计的受托责任关系则是一种公共性质的受托责任关系。李金华审计长(2005)就强调，现代政府审计是民主和法治的产物，更是民主和法治的工具。现代政府审计的本质特征是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价的一项专业活动。
二、现代政府审计本质决定现代政府审计的基本职能
1.经济监督职能。有史记载，我国唐代“户部尚书控制国家财政，在财计方面进行全面统治。户部本司编制户籍计账，先依此作出预算，再据此征收赋税；国库则实行分签、分管、分算，凡钱帛之类财物入库于太府寺，其发放持金部签批凭据；凡粮谷之类财物入库于司农寺，其发放须持有仓部签批凭据；各库独立核算，定期上报主管部门审核，其整个核算受制于度之，形成内部监督制度。”封建王朝发展的鼎盛时期，国家财政客观上产生了设立专门审计机构的需要，审计开始从国家监察工作中独立出来，成为由专门机构、专门官员实施的专门职能。
政府审计的经济监督职能与政府审计的“查账”行为并行发展，是“查账”本质属性的具体表现。政府审计组织和人员通过审核、检查被审计单位的经济活动，发现其中存在的问题，督促被审计单位加以纠正，保证被审计单位的经济活动在规定的范围内或正常的轨道上进行。它通常包括三个环节：(1)通过审查，了解被审计对象的真相；(2)以一定的法规或其他既定标准，判断事件是否真实、合法、有效；(3)督促被审计单位合法、合理、有效地进行经济活动，公允、真实地处理经济业务，反映经济活动情况。
2.经济评价职能。人民大众与政府官员、政府与其隶属行政单位之间存在一种受托责任关系，这是现代政府审计本质属性之一。为了解除他们(它们)之间受托经济责任，必须对政府部门及其官员的业绩进行评价。我国《审计法》规定地方各级审计机关负责人的任免应当事先征求上一级审计机关的意见。
政府审计的经济评价职能，是指审计组织和人员通过审核、检查，客观、公正、权威地评定被审计单位的经济决策、计划和方案等是否先进、可行，经济活动是否按照既定的决策和目标进行，是否有经济效益，有关经济活动的规章制度是否健全、有效，有关管理人员的经济责任履行是否圆满等。政府审计评价一般包括下列步骤：(1)通过审核、检查，确定需要评价资料的真实性；(2)按照评价目的的要求，确定评价指标，并计算其实际数值；(3)将评价指标的实际数值与事先确定的标准数值进行比较，确定是否存在差异；(4)本着客观、公正、全面积极的原则进行分析评价，并出具评价意见。3.民主职能。所谓现代政府审计的民主职能，就是政府审计帮助人民实现“当家作主”的职能，这是现代民主社会政府审计职能新的表现形式。随着社会经济的发展，人民的民主意识增强，政府审计的民主职能表现得更加突出。
按民主制原则，所有政府机构和官员均受人民的委托对公共资金和资源进行管理，政府机构和官员都应受到严格的经济责任制度的约束。对这些受托管理者的经济责任加以监督，乃是现代民主政治的重要内容，它为滥用权力、贪污盗窃和效率低下设置了障碍，满足了使用公共资金必须光明磊落、公正廉洁的要求，并实现了公民负责行使的基本权力。但是，在经济监督范畴内，财政监督、税务监督、银行监督、统计监督等部门的监督都是政府自身行为的延伸，从而不具有“独立性”。审计机关和审计人员除了审计监督以外，不参与被审计单位的经济管理，不承担其他业务工作，和被审计单位没有直接利害关系，这保证了审计的客观、公正的地位。
三、现代政府审计职能履行的方法和内容
(一)现代政府审计职能实现的内容
1.财政财务审计。财政财务审计是政府审计的传统审计内容。在审计目的上，传统的财务审计主要是为了查错防弊，保证政府财务收支的真实合法性；在审计对象上，财务审计主要是被审计单位的财务收支及其有关的经济活动；在审计方法上，财务审计主要采用的是会计资料的检查法，如顺查法、逆查法、详查法、抽查法、审阅法、复核法、核对法、调节法、盘点法等；在审计作用上，财务审计主要保证会计资料的真实、正确、合法，保护国家和集体资财的安全完整，其职能是保护性的；在审计标准上，财务审计主要是财政、财务、会计等法令、制度、规章、规范。
2.国有企业审计。不管是国有企业，还是民营企业，现代企业除了出资人与企业管理当局存在受托责任关系，企业与债权人、供应商、消费者等之间也存在一种契约关系。为了维护这些契约关系，出资人、债权人、供应商和消费者等，他们都需要利用企业的会计报表了解企业相关经营情况和财务状况。因此，企业审计主要表现为财务报表审计。一般来说，企业财务报表审计都由社会审计来完成，注册会计师对被审计单位会计报表的真实性、公允性发表意见。政府审计机关主要是依照相关法律规定，对接受委托为国有企业财务账目进行查证的社会审计组织的质量进行监督。但是，政府审计是国家治理的工具(李金华，2005)，有关国计民生，涉及到人民大众集体利益的问题，政府审计应从国家治理的角度出发，介入国有企业审计，甚至是民营企业等任何领域的审计。
3.审计结果公告。现代政府审计具有民主的职能，要实现这一职能，很重要的一个内容就是审计结果公开和透明。国家的财政资金取之于民、用之于民，人民群众就有权利了解钱是怎么花的，效益如何。这本身是一种政治文明。审计机关的审计结果公告以后，社会各界都能知道国家财政收支哪些方面做得好、哪些方面还有问题。事实将证明，一方面，很多问题在全社会的监督下，一定能改得更快，解决得更好。另一方面，实行审计结果公告制度，就把审计置于全社会的监督之下。
(二)现代政府审计职能实现的方法
1.经济效益审计。随着国家公共开支的增长，纳税规模的扩大以及人们民主意识的提高，纳税人对提高公营部门支出的效益和明确支出的经济责任的呼声越来越强烈，许多国家开始关注资源使用的效率和效果。审计部门适应公共经济责任发展的需要，不仅对政府经济活动的合规性进行严格监督，而且要对政府经济活动的合理性、有效性实施监督。20世纪60年代，美国提出“三E”审计，即对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价。经济性强调的是办事少花钱，效果性强调的是同样的钱多办事、办好事，而效率性的要求最高，强调的是要少花钱同时多办事、快办事和办好事。开展效益审计，是全社会民主进步的客观要求。
2.经济责任审计。政府审计对权力制约和监督的一个重要方面，就是建立和完善领导干部经济责任审计制度。经济责任审计是财政财务审计的人格化，是中国特色的一种审计形式。近年来，我国各级审计机关按照“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则，全面推进了县以下党政领导干部和国有控股企业领导人员经济责任审计，扩大了县以上党政领导干部经济责任审计覆盖面，其作用愈来愈为世人所共识。
3.专项审计调查。所谓专项审计调查，是指审计机关主要通过审计的方法，对国有企业、与国家财政收支有关或者本级人民政府交办的特定事项，向有关地方、部门、单位和个人进行的专门调查活动。通常情况下，企业审计由社会审计完成，但对于人民大众特别关注、政府特别关心的特定事项，则由政府审计机关成立专项调查组进行专项审计调查。相比一般项目审计，专项调查程序相对简化，审计调查覆盖面大，能及时发现并纠正被审计单位出现的问题，这一方面及时地缓解了矛盾，对被审计单位是一种建设性作用；另一方面对其他政府审计对象也具有一定的威慑力。
四、现代政府审计职能及其履行的理论框架
审计理论来源于审计实践，同时审计理论又指导和预测审计实践，审计实践将随着审计理论的不断提高而日臻完善。我们由抽象到具体，理论到实践的原则，沿着“现代政府审计的本质属性现代政府审计职能具体职能的实现方法和内容”的逻辑，建立一个现代政府审计职能定位及其实现的理论框架(如下图)。
参考文献：
[1]张立民，聂新军.构建和谐社会下的政府审计结果公告制度[J].审计研究，2006，(2).
[2]张立民，聂新军.转型社会政府审计战略定位：一个分析框架[J].当代财经，2007，(4).
[3]李金华.关注责任，完善治理，促进民主与法制[J].中央财经大学学报，2005，(1).
[4]葛笑天.政府职能转变中的政府审计变革初探[J].审计研究，2005，(1).
[5]娄尔行，唐清亮.试论审计的本质[J].审计研究，1987，(2).
论文摘要：本文在对加强教育行政管理职能策划进行详细论述的基础上，对如何转变教育管理行政职能这一课题给出了若干意见和建议。 论文关键词：教育 行政管理 职能策划 一、加强教育行政管理职能策划 职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。 1.加强计划职能策划，增强管理的预见性 计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。 2.加强组织职能策划，注重管理的实效性 工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。 金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。 随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。 3.加强控制职能策划，降低管理的风险性 正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。 虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。 二、关于转变教育行政管理职能的几个建议 1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式 教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。 长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命
一、从注重事前审批向注重事后监督转变。
我们的行政机关在行政管理方面仍然习惯于计划经济时期的管理模式，拥有不少的行政审批的“生杀大权”，如同设置在进入市场经济大道上的重重“关隘”，没有拿到行政机关颁发的“令牌”就不能通行。目前这种“审批事项”多达数百项，被多个行政部门行使，使得企业、法人和社会组织申请办一个事项，需要跑细腿、磨破嘴，广大群众对此十分不满。现在虽然已有不少的行政审批事项被取消，但仍然不尽如人意。这种“先入为主”的管理思维模式，是基于把好“入口关”考虑的，认为只有把住行政审批的这个“入口关”，就能解决社会经济生活中的无序状态。这是一种以“管”为主的“守门理念”，是把行政管理相对人当作“天生的违法者”、“不约束即违法”的不觉悟群体看待的，认为“没有管理便没有秩序”。应该看到，广大群众有通情达理、纯朴诚实的良好传统，尤其是在党的教育下，不但思想道德意识、市场竞争观念有了新的提高，诚信为本、守法经营的理念也有了新的增强。自觉遵纪守法、依法办事的仍然是绝大多数，违法犯罪的毕竟是极少数。有了这种客观全面的认识，就应当把那种陈旧的“守门理念”改为新型的“敞门理念”了。当然，敞开了管理的大门，减少了审批事项，并不等同于就放任不管了。随着我国立法进程的加快和普法水平的提高，我们的法律法规对社会活动的规范越来越细致，人们的守法意识越来越自觉。在这种形势下，行政机关必须转换自己的角色定位，尽快从“守门员”变为“裁判员”，主要是从完善法律法规、制定行为规范、明确办事程序、实施依法监督入手，对在市场活动中个别的违规现象给予适当的处理甚至处罚，从而规范市场经济的运行秩序，创造良好的市场经济环境，倡树公平、公正、文明、和谐的社会风尚。
二、从注重行业管理向注重社会服务转变。
我们的行政机关在长期的工作过程中，形成了诸多的“管理理念”，但是，有些“管理”的理念是计划经济时代的产物，有些则是错误的理念。错误理念指导下的“管理”，是一种极不平等的“官贵民贱”的层级式管理，其不良后果往往造成“官”“民”的思维和情绪对立。我们的一些国家公务员甚至仅从字义上来理解“管理”：就是“你不管他，他就不会理你”。“管”就成了我们的行政机关“天赋神授”、责无旁贷的职权，而管理的目的、手段、方式和方法以及管理者的素质如何就不容被管理者置疑了。至于社会主义的管理者和被管理者是一个什么关系，是“公仆”和“主人”的关系呢？还是领导与被领导的关系呢？还是兄弟姐妹与衣食父母的关系呢？这些关系就没有人深究了。正因为“管理理念”的错位，本应该是“人民的政府机关”，见了自己的衣食父母—老百姓却没有了那种亲切和蔼微笑的脸色。问题的原因就在于我们长期以来“社会定位”偏差，滋长了不少的“衙门作风”，始终就没有形成自觉的“官”对“民”的服务习惯。讲起“管理”来头头是道，讲起“服务”来口是心非。这种错位的“管理”体现出的“官本位”意识，是与我党的“为人民服务”的宗旨格格不入的，更不符合“立党为公、执政为民”的本质要求。因此，转变行政执法人员的“管理理念”，摒弃干部是人民群众“父母官”的旧观念，树立“人民群众是我们的衣食父母、我们是人民群众的公仆和办事员”的新观念，从注重管理走向注重服务，寓管理于服务之中，是新时期党和政府对行政机关管理定位的必然要求。只有这样，才能真正做到同志所要求的“坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一切为了群众。”
三、从注重行政制裁向注重依法保护转变。
在市场经济的时代，我们强调依法行政，就是侧重规范和约束行政机关在行政执法过程中的具体行为，要求有法必依、执法必严、违法必究。针对在经济社会活动中出现的违法行为，《行政处罚法》作出了相应的处罚规定，目的是创造公平、公正、良好的社会主义市场经济环境。但是，行政制裁仅是对于个别违法者的行政处罚，是一种纠偏纠错的行政行为，对个别严重违法者也是“杀一儆百”，而相对于多数遵纪守法的行政管理相对人来讲，则主要是依法保护。我们一些行政机关把依法行政职权的行使，重点放在了行政制裁上，以罚代管、以罚代教，并把罚没收入多少当作了部门和单位的“政绩”。这种对《行政处罚法》的片面理解，往往把问题想得简单化、把事情搞得复杂化，背离了行政管理的初衷。我们的行政机关肩负着诸多的社会管理和服务职责，绝不能把眼睛盯在“罚款”上面，搞“国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化”。我们一定要注意对行政职权的正确理解和正确行使，把“服务”的职能前置，把“处罚”的职权慎用。对大多数行政管理相对人来说，主要的任务是教育他们如何守法经营，规范他们的经营行为，千方百计、最大限度地保护他们的合法权益不受侵犯，而不是运用“处罚”来打击和限制他们生产和经营的积极性。我们政府的责任就是保障市场经济体制的建立和完善，保护市场经济秩序的有序运行，对阻碍市场经济发展的个别不规范的行为进行必要的纠正。因此，由“制裁”到“保护”的转变，是政府职责的根本性转变，是我们在市场经济条件下的新的工作定位。只有我们依法行政的指导思想正确了，对手中职权的作用认识到位了，我们对市场主体的保护才能够做到自觉自愿、心甘情愿。
购物车(0)
