关键词：水资源管理学
1建立水资源管理学的必要性
水资源是影响国民经济发展的物质基础之一，是生物生存不可缺少的资源。随着人口的增加和国民经济的发展，水资源短缺成为世界关注的重大资源环境问题。
我国水资源问题更加严重。目前我国600多个城市中，400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米，影响工业产值2300亿元，农业灌溉每年缺水达到300亿立方米，直接影响粮食生产稳定和发展。据预测，2030年中国人口将达到16亿，届时人均水资源量仅有1750立方米，水资源开发利用将达到极限。水污染加剧了我国水资源供需矛盾，目前，50%的地下水被污染，70%以上的地表水属于四类以上的水质，90%以上的城市水域污染严重。此外，地下水超采引起的环境问题日益突出，部分地区出现海水倒灌，如华北地区形成的地下漏斗世人瞩目。
上述问题的解决，一靠科学技术，二靠科学的管理。技术的发展是一个缓慢的过程，加强科学管理能起到投资少、见效快、效益大的作用，何况水利科技的发展，在很大程度上也受到管理的制约。
应该承认，目前我国很重视水资源管理工作，也取得了一定的成效，但也必须承认，目前的水资源管理工作，无论是理论上还是实践上，都与现实的要求相差甚远，开展水资源管理系统研究，系统总结水资源整理水资源管理的知识体系，建立水资源管理学，指导我们的工作，迫在眉睫。建立水资源管理学是十分必要的。
2水资源管理学研究对象与研究内容
2.1水资源管理与水资源管理学
关于水资源管理的概念，尽管我们用的很多，但目前学术界尚不统一。《中国大百科全书》是权威的工具书，在不同的卷中，有不同的解释。
水资源管理是“水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织各种社会力量开发水利和防治水害；协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督、限制不合理的开发水资源和危害水源的行为；制定供水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量”（陈家琦等）（水利卷）
为防止水资源危机，保证人类生活和经济发展的需要，运用行政、技术、立法等手段对淡水资源进行管理的措施。水资源管理工作的内容包括调查水量，分析水质,进行合理规划、开发和利用，保护水源,防止水资源衰竭和污染等。同时也涉及水资源密切相关的工作，如保护森林、草原、水生生物，植树造林，涵养水源，防止水土流失，防止土地盐渍化、沼泽化、砂化等（李宪法等，）（环境科学卷）。
运用、保护和经营已开发的水源、水域和水利工程设施的工作。水利管理的目标是：保护水源、水域和水利工程，合理使用，确保安全，消除水害，增加水利效益，验证水利设施的正确性。为了实现这一目标，需要在工作中采取各种技术、经济、行政、法律措施。随着水利事业的发展和科学技术的进步，水利管理已逐步采用先进的科学技术和现代化管理手段（李石等）
作者认为，目前关于水资源管理的概念很多，但在内涵和外延上存在不同的差异。水资源管理具有时代的内涵，不同时代，水资源管理概念是不同的。在古代，偏重于干旱洪涝灾害的管理，此时一切活动都围绕其进行，大禹治水的故事流传至今，不仅仅说明了大禹治水的精神可颂扬，在一定程度上也说明，洪涝灾害依然是威胁我们中华民族生存的大问题。随着人口的不断增多，经济的迅速发展，淡水相对于人的需求供给不足，水向水资源转变，水具有了经济内涵，此时，人类面临的问题除了干旱洪涝灾害之外，增加了水资源短缺问题，为了增加水资源供给，人类加大了水资源开发力度，在一定程度上缓解了水资源的供需矛盾，但同时带来了新的问题：生态环境的恶化，生态环境恶化正在蚕食人类的文明。目前，人类同时面临着干旱洪涝灾害、水资源短缺、生态环境恶化等多重危害，水资源管理必须解决这个问题。如果仅仅以水论水，解决我们面临的困境几乎是不可能的。所以，水资源管理中的“水资源”，不仅仅包括通常我们所说的可供人类利用的淡水资源，而且应该包括能够被人类可利用的一切水，如海水、污水、微咸水、洪水等，只有将水资源管理放在与水有关的复合系统之中，从综合的角度出发，采取协调的手段才能解决人类对水资源需求问题。
从这个角度来看，上述概念都存在存在时代的烙印，与现代水资源管理要求存在一定的差异。陈家琦的定义偏重于开发利用，而且对水资源管理的内容进行了部分阐述；李宪法的定义，是以解决水资源危机为出发点的；李石的定义最终落实在“开发的水源、水域和水利工程设施”上，范围更加狭窄。用现代认识水平来看，这些概念既有一定的合理性，也存在完善补充的问题。
从整体上来看，这些定义以水资源开发作为主线，保护的目的是为了更好的开发，保护为开发服务，“保护”处于被动的地位；其次，视野相对狭窄，此概念大多只局限于水资源本身，缺乏复合系统下对水资源的综合认识，以水论水；第三，生态环境的概念缺乏；第四，资源高效利用问题没有提到应有的地位；第五，概念尚需要进一步精练，在解释水资源管理概念的同时，有的将水资源管理的包含的内容也纳入进去，需要进一步提炼。
作者认为，所谓的水资源管理，就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。
目前，关于水资源管理，我们开展了系列的工作，进行了理论上的探讨，积累了不少的经验，形成了大量的知识，但水资源管理否能已经成长为“学”呢？，尚缺乏系统的探讨。作者认为，水资源管理学是否成立，主要取决于水资源管理学是否具有明确的区别于其它学科的研究对象，只有明确的研究对象，水资源管理才能渐渐成长为水资源管理学。
作者认为，水资源管理学已经清晰的研究对象，就是研究水资源高效利用保护的各种措施规律，水资源是管理的对象，也是水资源管理学管理的核心。水资源管理学是管理水资源知识体系，其理论基础包括系统论、可持续发展理论、超生命周期理论等。
2.2水资源管理学研究内容
水资源管理学作为一门正在成长的学科，研究内容至少应包括以下诸方面：
（1）水资源数量管理和质量管理
其包括水资源数量管理，水资源质量管理，以及水资源数量和质量综合管理。
（2）水资源法律管理
水资源法律管理，是通过法律手段强制性管理水资源行为，在水资源管理学中，水资源法律管理占有重要地位，其主要内容包括国内外水资源法律的比较、水资源法律演进、水资源法律具体内容、水资源法律存在的问题与改进等等
（3）水资源权属管理
水资源权属管理是水资源管理学的重要内容，包括水权的分配、交易、管理等。
（4）水资源行政管理
水资源行政管理，是通过行政手段对水资源管理的行为，是以水资源管理行政体制为研究核心，重点研究中央和地方行政关系、以及涉水管理部门协调管理的问题，实现政府管理“到位”而不“越位”等。流域管理和水务管理理论与方法也是行政管理的重要研究内容。
（5）水资源规划管理
水资源规划，是对水资源开发利用未来科学描述。水资源管理学中的水资源规划，主要研究水资源规划的理论与方法，如水资源规划的内容、原则、水资源规划的方法、水资源规划实施的保障等。
（6）水资源配置管理
水资源配置，是水资源可持续利用的核心内容之一，他是以水资源承载力为基础平台的水的的分配，在水资源配置过程中，由于我们长期挤占了生态用水，必须给予认真的考虑和回补。水资源优化配置的理论与方法能为水资源配置提供理论基础和指南。
（7）水资源经济管理
水资源经济管理就是通过经济手段对水资源利用进行调节和干预。包括水资源价值理论、水资源经济管理体系、节水效益分析、水资源折旧、排污收费等等。
（8）水资源投资管理
水资源投资是维护水资源的重要保障，水资源投资管理主要包括与水资源投资有关的资金的筹措、资金的利用效率、资金的回收、资金的增（保）殖、资金投入对国民经济的影响等等。
（9）水资源风险管理
水资源开发利用与保护，既有自然风险，如干旱、洪水等，也有由于人为的作用产生的人为的风险，如设备出现故障导致供水中断等，水资源风险管理研究这些风险的产生、降低甚至消除，提出风险发生情况下采取的应急对策措施。
（10）水资源利用保护技术管理
主要包括城市节水技术管理（工业、城镇生活节水）、农业节水技术管理、污水处理技术管理以及水资源配置技术、水利技术发展战略等等。
（11）水资源工程管理
我国的水利工程遍布江河南北，这些工程布局是否合理缺乏全局性的分析和研究。水资源工程管理就是结合社会、经济、环境等特点，研究水资源工程如何布局的理论与方法。在水资源工程布局过程中，要将产业布局、产业结构、产业制度和产业规模等作为重要因素加以考虑，谋划优化的水资源工程布局，取得高的综合效益。
（12）水资源数字化管理
随着信息技术的飞速发展，水资源的管理必将有传统的管理走向数字化管理，“3S”技术在水资源管理中将日益普及。水资源数字化管理就是如何利用现代信息技术管理水资源，提高水资源管理的效率。数字河流（湖泊）、工程仿真模拟、遥感监测、决策支持系统等是水资源数字化管理的重要内容。
（13）行业水资源管理
水资源具有多种功能，不同行业由于水资源利用方式、利用技术、利用效益等诸多因素的差异，对水资源管理也不相同，水资源管理具有一定的行业特点。行业水资源管理就是分行业研究水资源管理，如农业水资源管理、水资源景观管理、工业水资源管理等等。
（14）国际水资源管理
世界有众多的国际河流，国际河流的开发利用，由于涉及到相关的国家，上下游之间的矛盾处理更加复杂，水资源管理更具有特殊性。国际水资源管理，是以国际河流为研究对象，研究其开发、利用、保护和协调等相关问题。
（15）水资源综合管理
涉及到水资源部门、行业和领域极其广阔，对水资源管理不能就就水论水，必须将其放在社会、经济、环境等复合系统中进行处理。森林管理、湿地管理、妇女在水资源管理中作用、WTO条件下水资源管理、水资源纳入国民经济核算体系、根据水资源状况通过国际国内市场进行水资源贸易（包括间接贸易，如进口高耗水产品，出口低耗水商品等），等等，是水资源综合管理的重要内容。
3、水资源管理学与相关学科关系
3.1水资源管理学与水资源学的关系
水资源学是一门综合叉性学科，目前该学科还没有完全定型，正处于成长时期。通常认为，水资源学是对水资源进行评价并制定综合开发和合理利用规划，解决水资源供需矛盾，以及对水资源实行科学管理和保护经验的系统总结所形成的知识体系。水资源学的基本理论体系是建立在水资源本身存在、运移、转化和调控的基本规律与系统论的基本观念和方法的结合上，研究的重点是建立在系统论基础上对水资源系统评价、开发和最优调控的基本规律。
水资源管理学与水资源学既有区别也有联系。他们在研究方向上有一定的交叉性，交叉点是水资源管理。水资源管理学是自然科学和社会科学的综合叉科学，在形成水资源学的过程中，也渐渐形成了水资源管理的知识体系，水资源管理学渐渐成长。他们的主要区别在于水资源管理学所涉及的面更广泛，而且水资源管理学与管理学存在密切的关系。
3.2水资源管理学与管理学的关系
管理科学是一门应用多学科与多领域理论、方法、技术和知识的综合叉科学，其目的就是研究人类利用有限资源实现组织目标的管理活动方面的动态、复杂和创新的社会行为及其规律（国家自然科学基金委员会，1995）。人的管理是管理学重要研究内容。
水资源管理学中的管理对象是水资源，而管理学中管理的对象是人，这是两者的主要区别，但管理是要靠人的智慧。因此，管理学的原理可以为水资源管理学提供一定的理论支撑，水资源管理学的发展为管理学延伸提供新的增长极。
水资源管理学也是管理学的一个分支。
3.3水资源管理学与水文学的关系
水文学是研究地球上水的时空分布与运动规律并应用于水资源开发利用与保护的科学，作为水利科学的一部分，水文学的重要内容是地面水与地下水的观测、评估与预测，并为规划与管理提供依据。
水资源管理学需要水文学的支持，水文学为水资源管理学提供基础数据，水资源的管理就是以水文学提供的各种数据为依据进行调控管理水资源，水资源管理学的基础是水文学，两者关系非常密切。但水资源管理学所涉及的内容比水文学研究的范围更广泛。
4结语
水资源管理学是多学科交叉的年轻的学科，其发展具有很大的现实推动力和潜力，目前学术界尚未引起高度重视，相应的研究成果也不多见。作者初论水资源管理学，意在抛砖引玉，希望引起学术界的关注和探讨，推进水资源高效利用和保护。值得说明的是，作者及其同事合作成果《水资源管理学导论》即将完稿，并出版发行，但愿能为《水资源管理学》的发展贡献微薄之力。
参考文献
姜文来，水资源价值论，北京：科学出版社，1999
姜文来，杨瑞珍著，资源资产论，北京：科学出版社，2003
王浩，王建华，秦大庸等，现代水资源评价及水资源学学科体系研究，地球科学进展，2002，12（1）
我国水资源问题更加严重。目前我国600多个城市中，400多个城市存在供水不足问题，其中比较严重的缺水城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米，影响工业产值2300亿元，农业灌溉每年缺水达到300亿立方米，直接影响粮食生产稳定和发展。据预测，2030年中国人口将达到16亿，届时人均水资源量仅有1750立方米，水资源开发利用将达到极限。水污染加剧了我国水资源供需矛盾，目前，50%的地下水被污染，70%以上的地表水属于四类以上的水质，90%以上的城市水域污染严重。此外，地下水超采引起的环境问题日益突出，部分地区出现海水倒灌，如华北地区形成的地下漏斗世人瞩目。
上述问题的解决，一靠科学技术，二靠科学的管理。技术的发展是一个缓慢的过程，加强科学管理能起到投资少、见效快、效益大的作用，何况水利科技的发展，在很大程度上也受到管理的制约。
应该承认，目前我国很重视水资源管理工作，也取得了一定的成效，但也必须承认，目前的水资源管理工作，无论是理论上还是实践上，都与现实的要求相差甚远，开展水资源管理系统研究，系统总结水资源整理水资源管理的知识体系，建立水资源管理学，指导我们的工作，迫在眉睫。建立水资源管理学是十分必要的。
2、水资源管理学研究对象与研究内容
2.1水资源管理与水资源管理学
关于水资源管理的概念，尽管我们用的很多，但目前学术界尚不统一。《中国大百科全书》是权威的工具书，在不同的卷中，有不同的解释。
水资源管理是“水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织各种社会力量开发水利和防治水害；协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督、限制不合理的开发水资源和危害水源的行为；制定供水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量”（陈家琦等）（水利卷）
为防止水资源危机，保证人类生活和经济发展的需要，运用行政、技术、立法等手段对淡水资源进行管理的措施。水资源管理工作的内容包括调查水量，分析水质,进行合理规划、开发和利用，保护水源,防止水资源衰竭和污染等。同时也涉及水资源密切相关的工作，如保护森林、草原、水生生物，植树造林，涵养水源，防止水土流失，防止土地盐渍化、沼泽化、砂化等（李宪法等，）（环境科学卷）。
运用、保护和经营已开发的水源、水域和水利工程设施的工作。水利管理的目标是：保护水源、水域和水利工程，合理使用，确保安全，消除水害，增加水利效益，验证水利设施的正确性。为了实现这一目标，需要在工作中采取各种技术、经济、行政、法律措施。随着水利事业的发展和科学技术的进步，水利管理已逐步采用先进的科学技术和现代化管理手段（李石等）
作者认为，目前关于水资源管理的概念很多，但在内涵和外延上存在不同的差异。水资源管理具有时代的内涵，不同时代，水资源管理概念是不同的。在古代，偏重于干旱洪涝灾害的管理，此时一切活动都围绕其进行，大禹治水的故事流传至今，不仅仅说明了大禹治水的精神可颂扬，在一定程度上也说明，洪涝灾害依然是威胁我们中华民族生存的大问题。随着人口的不断增多，经济的迅速发展，淡水相对于人的需求供给不足，水向水资源转变，水具有了经济内涵，此时，人类面临的问题除了干旱洪涝灾害之外，增加了水资源短缺问题，为了增加水资源供给，人类加大了水资源开发力度，在一定程度上缓解了水资源的供需矛盾，但同时带来了新的问题：生态环境的恶化，生态环境恶化正在蚕食人类的文明。目前，人类同时面临着干旱洪涝灾害、水资源短缺、生态环境恶化等多重危害，水资源管理必须解决这个问题。如果仅仅以水论水，解决我们面临的困境几乎是不可能的。所以，水资源管理中的“水资源”，不仅仅包括通常我们所说的可供人类利用的淡水资源，而且应该包括能够被人类可利用的一切水，如海水、污水、微咸水、洪水等，只有将水资源管理放在与水有关的复合系统之中，从综合的角度出发，采取协调的手段才能解决人类对水资源需求问题。
从这个角度来看，上述概念都存在存在时代的烙印，与现代水资源管理要求存在一定的差异。陈家琦的定义偏重于开发利用，而且对水资源管理的内容进行了部分阐述；李宪法的定义，是以解决水资源危机为出发点的；李石的定义最终落实在“开发的水源、水域和水利工程设施”上，范围更加狭窄。用现代认识水平来看，这些概念既有一定的合理性，也存在完善补充的问题。
从整体上来看，这些定义以水资源开发作为主线，保护的目的是为了更好的开发，保护为开发服务，“保护”处于被动的地位；其次，视野相对狭窄，此概念大多只局限于水资源本身，缺乏复合系统下对水资源的综合认识，以水论水；第三，生态环境的概念缺乏；第四，资源高效利用问题没有提到应有的地位；第五，概念尚需要进一步精练，在解释水资源管理概念的同时，有的将水资源管理的包含的内容也纳入进去，需要进一步提炼。
作者认为，所谓的水资源管理，就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。
目前，关于水资源管理，我们开展了系列的工作，进行了理论上的探讨，积累了不少的经验，形成了大量的知识，但水资源管理否能已经成长为“学”呢？，尚缺乏系统的探讨。作者认为，水资源管理学是否成立，主要取决于水资源管理学是否具有明确的区别于其它学科的研究对象，只有明确的研究对象，水资源管理才能渐渐成长为水资源管理学。
作者认为，水资源管理学已经清晰的研究对象，就是研究水资源高效利用保护的各种措施规律，水资源是管理的对象，也是水资源管理学管理的核心。水资源管理学是管理水资源知识体系，其理论基础包括系统论、可持续发展理论、超生命周期理论等。
2.2水资源管理学研究内容
水资源管理学作为一门正在成长的学科，研究内容至少应包括以下诸方面：
（1）水资源数量管理和质量管理
其包括水资源数量管理，水资源质量管理，以及水资源数量和质量综合管理。
（2）水资源法律管理
水资源法律管理，是通过法律手段强制性管理水资源行为，在水资源管理学中，水资源法律管理占有重要地位，其主要内容包括国内外水资源法律的比较、水资源法律演进、水资源法律具体内容、水资源法律存在的问题与改进等等
（3）水资源权属管理
水资源权属管理是水资源管理学的重要内容，包括水权的分配、交易、管理等。
（4）水资源行政管理
水资源行政管理，是通过行政手段对水资源管理的行为，是以水资源管理行政体制为研究核心，重点研究中央和地方行政关系、以及涉水管理部门协调管理的问题，实现政府管理“到位”而不“越位”等。流域管理和水务管理理论与方法也是行政管理的重要研究内容。
（5）水资源规划管理
水资源规划，是对水资源开发利用未来科学描述。水资源管理学中的水资源规划，主要研究水资源规划的理论与方法，如水资源规划的内容、原则、水资源规划的方法、水资源规划实施的保障等。
（6）水资源配置管理
水资源配置，是水资源可持续利用的核心内容之一，他是以水资源承载力为基础平台的水的的分配，在水资源配置过程中，由于我们长期挤占了生态用水，必须给予认真的考虑和回补。水资源优化配置的理论与方法能为水资源配置提供理论基础和指南。
（7）水资源经济管理
水资源经济管理就是通过经济手段对水资源利用进行调节和干预。包括水资源价值理论、水资源经济管理体系、节水效益分析、水资源折旧、排污收费等等。
（8）水资源投资管理
水资源投资是维护水资源的重要保障，水资源投资管理主要包括与水资源投资有关的资金的筹措、资金的利用效率、资金的回收、资金的增（保）殖、资金投入对国民经济的影响等等。
（9）水资源风险管理
水资源开发利用与保护，既有自然风险，如干旱、洪水等，也有由于人为的作用产生的人为的风险，如设备出现故障导致供水中断等，水资源风险管理研究这些风险的产生、降低甚至消除，提出风险发生情况下采取的应急对策措施。
（10）水资源利用保护技术管理
主要包括城市节水技术管理（工业、城镇生活节水）、农业节水技术管理、污水处理技术管理以及水资源配置技术、水利技术发展战略等等。
（11）水资源工程管理
我国的水利工程遍布江河南北，这些工程布局是否合理缺乏全局性的分析和研究。水资源工程管理就是结合社会、经济、环境等特点，研究水资源工程如何布局的理论与方法。在水资源工程布局过程中，要将产业布局、产业结构、产业制度和产业规模等作为重要因素加以考虑，谋划优化的水资源工程布局，取得高的综合效益。
（12）水资源数字化管理
随着信息技术的飞速发展，水资源的管理必将有传统的管理走向数字化管理，“3S”技术在水资源管理中将日益普及。水资源数字化管理就是如何利用现代信息技术管理水资源，提高水资源管理的效率。数字河流（湖泊）、工程仿真模拟、遥感监测、决策支持系统等是水资源数字化管理的重要内容。
（13）行业水资源管理
水资源具有多种功能，不同行业由于水资源利用方式、利用技术、利用效益等诸多因素的差异，对水资源管理也不相同，水资源管理具有一定的行业特点。行业水资源管理就是分行业研究水资源管理，如农业水资源管理、水资源景观管理、工业水资源管理等等。
（14）国际水资源管理
世界有众多的国际河流，国际河流的开发利用，由于涉及到相关的国家，上下游之间的矛盾处理更加复杂，水资源管理更具有特殊性。国际水资源管理，是以国际河流为研究对象，研究其开发、利用、保护和协调等相关问题。
（15）水资源综合管理
涉及到水资源部门、行业和领域极其广阔，对水资源管理不能就就水论水，必须将其放在社会、经济、环境等复合系统中进行处理。森林管理、湿地管理、妇女在水资源管理中作用、WTO条件下水资源管理、水资源纳入国民经济核算体系、根据水资源状况通过国际国内市场进行水资源贸易（包括间接贸易，如进口高耗水产品，出口低耗水商品等），等等，是水资源综合管理的重要内容。
3、水资源管理学与相关学科关系
3.1水资源管理学与水资源学的关系
水资源学是一门综合叉性学科，目前该学科还没有完全定型，正处于成长时期。通常认为，水资源学是对水资源进行评价并制定综合开发和合理利用规划，解决水资源供需矛盾，以及对水资源实行科学管理和保护经验的系统总结所形成的知识体系。水资源学的基本理论体系是建立在水资源本身存在、运移、转化和调控的基本规律与系统论的基本观念和方法的结合上，研究的重点是建立在系统论基础上对水资源系统评价、开发和最优调控的基本规律。
水资源管理学与水资源学既有区别也有联系。他们在研究方向上有一定的交叉性，交叉点是水资源管理。水资源管理学是自然科学和社会科学的综合叉科学，在形成水资源学的过程中，也渐渐形成了水资源管理的知识体系，水资源管理学渐渐成长。他们的主要区别在于水资源管理学所涉及的面更广泛，而且水资源管理学与管理学存在密切的关系。
3.2水资源管理学与管理学的关系
管理科学是一门应用多学科与多领域理论、方法、技术和知识的综合叉科学，其目的就是研究人类利用有限资源实现组织目标的管理活动方面的动态、复杂和创新的社会行为及其规律（国家自然科学基金委员会，1995）。人的管理是管理学重要研究内容。
水资源管理学中的管理对象是水资源，而管理学中管理的对象是人，这是两者的主要区别，但管理是要靠人的智慧。因此，管理学的原理可以为水资源管理学提供一定的理论支撑，水资源管理学的发展为管理学延伸提供新的增长极。
水资源管理学也是管理学的一个分支。
3.3水资源管理学与水文学的关系
水文学是研究地球上水的时空分布与运动规律并应用于水资源开发利用与保护的科学，作为水利科学的一部分，水文学的重要内容是地面水与地下水的观测、评估与预测，并为规划与管理提供依据。
水资源管理学需要水文学的支持，水文学为水资源管理学提供基础数据，水资源的管理就是以水文学提供的各种数据为依据进行调控管理水资源，水资源管理学的基础是水文学，两者关系非常密切。但水资源管理学所涉及的内容比水文学研究的范围更广泛。
4、结语
水资源管理学是多学科交叉的年轻的学科，其发展具有很大的现实推动力和潜力，目前学术界尚未引起高度重视，相应的研究成果也不多见。作者初论水资源管理学，意在抛砖引玉，希望引起学术界的关注和探讨，推进水资源高效利用和保护。值得说明的是，作者及其同事合作成果《水资源管理学导论》即将完稿，并出版发行，但愿能为《水资源管理学》的发展贡献微薄之力。
参考文献
姜文来，水资源价值论，北京：科学出版社，1999
姜文来，杨瑞珍著，资源资产论，北京：科学出版社，2003
王浩，王建华，秦大庸等，现代水资源评价及水资源学学科体系研究，地球科学进展，2002，12（1）
国家自然科学基金委员会，水利科学，北京：科学出版社，1994
论文摘要：对水资源行政管理问题进行了详细分析，同时对水资源行政管理改革的目标、利益结构、动力和阻力进行了分析，以此深化对水资源行政管理改革及其进程的认识。
水资源问题用系统的观点来看，可以分为工程体系问题和行政管理体系问题。水资源的工程体系问题包括水源、水调度、水土保持、水污染治理、防洪排涝等工程的规模是否适度、布局是否合理、利用效率是否高效等；水资源的行政管理体系问题包括行政管理体制是否适应社会经济发展的需要、管理职能的确定是否符合科学合理和适应性的要求、管理手段是否先进有效、管理效果是否达到预期目标等。本文将着重对水资源行政管理问题进行讨论。
1问题的分析
1.1管理观念问题首先对管理落后的认识不足。严格来讲，我国目前仍然处于从计划经济体制向市场经济体制的转型时期，尤其在水资源管理方面。其次对人与自然的辨证关系认识不足。我们一直把人放在自然的对立面，对自然无休止地索取，人也就必然受到自然的惩罚。如为解决粮食问题，不加控制地超采地下水而出现地下漏斗；为防洪排涝，一味加高堤防。
1.2行政体制问题由于水资源的开发、利用和保护，纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及水利、农业、建设和环保等部门的权益，重复管理现象严重，责任不明，“政出多门”，不但增加了政府的管理成本，减弱了财政资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。
1.3管理职能问题管理上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象。“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理配置问题，其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题。“缺位”主要指宏观调控不到位。如政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；水资源监测、评价水平偏低；政策引导、信息服务跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目标的分析水资源行政管理改革必须以适应社会主义市场经济发展为基本原则，以建立水市场为中心，把行政管理体制及其运行机制的改革作为重点，以实现水资源的合理配置，提高水的利用效率，最终实现以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。
主要包括：①加快水法、节水法等水法规体系的建设；②在明确水权的基础上，建立流域水资源统一管理机构；结合城市供水及水处理市场的对外开放形势，积极推行城市水务一体化管理；③以水价政策改革为契机，建立和完善水市场规制体系；④启动水利资产管理运行机制，提高水利建设融资和水利国有资产增值保值能力。
2.2改革动力与阻力的分析
2.2.1改革的动力。改革的动力一方面是利益的驱动，另一方面是现实的需要。
①客观形式的需要。所谓客观形势主要是指：我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展，水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步，需要进一步开放水务市场等。
②履行职责的需要。供水价格偏低，造成水资源浪费严重；众多供水企业以及相关水管单位经营失败、普遍亏损等等。问题的解决取决于水资源行政管理改革的深度和进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。
2.2.2改革的阻力。水资源行政管理改革的阻力，一方面来自既得利益者，另一方面来自传统观念的束缚和习惯势力的制约。
只注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保护。由于人们对水资源危机的认识不足，同时又由于改革的道路是艰难而曲折的，需要社会以及个人付出一定代价，因此，旧观念的束缚对改革是一种无形障碍。同时，习惯势力的影响也对改革形成阻碍。在计划经济条件下，人们通常认为水利是福利事业，理应由国家投资和无偿用水和排污。在这样一种思维定式下，要想确立新的水资源观念、水市场观念，其难度是显而易见的。
3改革的构想
3.1行政体制改革水资源行政管理体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职能系统效益最佳，保证中央、地方以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资源的积极性的发挥。
3.1.1流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置。
3.1.2城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。
3.2建立水市场
3.2.1水权管理改革。水权管理的核心是产权的明晰和确定。将水资源的所有权和使用权分离开，是促进水资源优化配置的前提，是建立水市场的基础。
建议通过法律的形式，首先确定以占有优先权原则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合水资源现状，因地制宜，制定相关法律法规及实施细则。第二，设定总量控制、保障生活用水和环境用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。第三，实行以水资源规划为先导，有计划、分类分批地进行水资源使用权登记并公告社会。第四，建立水资源使用权招投标、使用权拍卖等管理机制。通过以上努力，逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展的水权制度。
3.2.2水价政策改革。改革现行的水价制定方法，按提高公众参与程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立审计事务所共同协商确定水价；水价应计入资源水价、工程成本、利润；资源水价应在政府统一评估基础上允许在合理的范围内浮动；利润不再以工程成本及运行成本加成的方式计算，而是以国家的社会平均利润率和资本金来计算；水价的确定要兼顾公众承受能力和政府的财政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1资产管理。要尽快调整政府及水利部门在水利工程建设及管理中的定位。水务企业完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，对原有的水利工程要逐步实行企业化管理。
3.3.2节约用水。在国家宏观调控与市场机制下，水价是调节供需方矛盾最敏感的经济杠杆。国外研究表明，水价提高10%，将使家庭用水减少3%～7%，同时如果水费没有占到市民收入的1%以上，人们就不会注意节水问题。
因此，政府应在建立和完善相关法律法规、调整产业结构、制定相关用水标准及定额、推进节水技术发展的同时，以改革水价政策、提高全社会节水意识为重点，运用信息技术等现代管理手段，在建立节水型社会过程中充分发挥政府的宏观调控作用。
一、水资源管理现状及存在的问题
1．水资源管理现状
1949年以来，我国进行了大规模的水利建设，开发利用水资源，治理水旱灾害。这一时期，中国水资源管理体制的特点是采用分级、分部门的管理模式。按照行政区划在各级政府设立了水利部门，负责水利建设和水资源的管理，并且在各级政府的水利、电力、农业、建设、矿产、环保、交通等部门之间划分水资源管理职能。例如，水利部门负责农村水利和防洪，建设部门负责城市供水，矿产部门负责地下水勘察，交通部门负责航运、航道建设和管理等。在这种管理体制下，往往只重视本地区或本部门的利益而忽视水资源的整体性和多功能性，忽视水资源的综合效益，并且各个部门之间缺乏有效的协调，影响了水资源的合理开发利用。
20世纪的70年代末到80年代初，随着人口增长和经济发展，以及出现了连续干旱，我国北方和许多沿海城市水资源严重不足，水污染日趋严重，有些城市和地区出现了地下水过量开采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等问题，地区之间、部门之间的水事纠纷时有发生。出现这些问题的原因，一方面是我国的人均水资源量不足且时空分布不均，增加了水资源开发利用的难度；另一方面，水资源管理体制存在缺陷，导致水资源的无序开发，用水效率低下，不重视水资源的节约和保护，也是其中一个重要的原因。
1988年颁布的中华人民共和国第一部《水法》，提出要对水资源实行统一管理，即“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。实行水资源统一管理的核心问题是理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责。但从10多年的实施情况来看，水资源管理体制不顺的问题尚未真正解决。
1998年以后，中央政府实行了机构改革。在水资源的管理方面，水利部和建设部、国家经济贸易委员会、国家林业局、地质矿产部之间进行了职能的调整，本着一事一部的原则，基本上把水资源的统管职责划归水利部门。但由于种种原因，水资源分级、分部门管理的基本格局尚未真正改观。
2．水资源管理中存在的问题
造成水资源问题除了自然因素外，人为因素特别是水资源需求管理上的不足也是影响水资源问题主要原因，它们包括：
（1）水资源管理政策法律法规尚不健全，未能形成良好的法规体系和政策监督机制；
（2）水资源行政管理体制关系不顺，水资源统一管理的管理模式并未形成，也难以形成；
（3）水资源权属管理滞后，水权制度尚未形成，影响水市场运作和发展；
（4）取水许可制度的实施与贯彻不完善，水资源有偿使用制度尚未全面实施；
（5）用水方式落后，用水效率低下，水资源短缺与水浪费和污染并存；
（6）水资源管理仍处于粗放、落后状况，缺少先进的科学技术手段。
因此，进行水资源需求管理是抑制不合理的水资源需求、缓解水供需矛盾、防止生态环境系统持续恶化的有效途径。
二、水资源需求管理概述
1．水资源需求管理的基本概念
水资源需求管理是近年来国际上正逐渐兴起的一种先进的水资源管理理念和模式。由于正处在不断发展之中，尚未有统一的解释。从水资源综合管理的概念进行引申，水资源需求管理一般来说可以理解为：为了抑制由于水资源需求增长所造成的用水矛盾加剧、生态系统破坏和水环境容量衰减，促进水资源的公平合理配置与高效可持续利用，综合运用法律、行政、经济、科技、宣传等一系列手段，而进行的涉及水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的综合系统。
其中“水行政管理者”是指政府决策者、政策制订和执行者、代表政府行使职能的规划和管理者；“用水户”是指水的终端用户以及对问题关注的公众，包括具有经济效益的经济各行业用水部门、具有社会效益的生活及公共用水者、具有生态环境效益的生态环境用水要求；“水经营者”是指水服务提供者，包括水利工程开发者、各级趸供（售）水经营管理者（非终端用户）、废污水处理经营管理者等。因此，所有受水资源开发利用有利或不利影响的群体，即所谓利益相关者，都是水资源需求管理行为的主体。
水资源需求管理涵盖了水资源综合管理与需水管理，即在水资源综合管理的基础上将重点加强需水管理，强调从整个流域的观点出发，从源头到终端用户全过程对需水进行管理，达到可持续的供需平衡。
2．水资源需求管理的可持续性原则
水资源需求管理模式中体现了可持续发展的思想。资源利用的可持续性意味资源利用不仅要满足当代人的需求，也要维护子孙后代对其利用的权利。可持续性的内容应包括以下方面：经济、财务的可持续性、技术可持续性、运行可持续性、体制可持续性、资源基础与健全环境的可持续性。
水资源需求管理是水资源可持续利用的必由之路。水利作为国民经济的基础设施和基础产业，水资源可持续利用是发展经济、提高人民生活水平的基本保障。所以，水资源需求管理是水资源可持续利用的必要条件，而人们又以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，作为进行水资源需求管理的基本指导思想。
3．水资源需求管理的主要内容及活动
水资源需求管理的主要内容涉及水资源管理中的法律法规、管理机构体制、经济效益与调节手段、社会需求与利益相关、机构能力建设以及有关的科学技术手段等。这些内容特别需要围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的主题进行深入的研究和实践。
我国早期的水利管理主要强调工程管理，到20世纪70年代后期，开始考虑全面的水资源管理，重视对过度需水采取控制措施。我国现代的需水管理大约始于1982年。当时华北地区水资源短缺的矛盾开始显现并不断加剧，山西省尤为突出，因此率先开始对水资源的需求采取控制措施，通过了《山西省水资源管理条例》。中央政府也逐渐加强对需水的管理，进行宏观调控，尝试改革水利管理体制，出台了一系列政策法规，包括1985年国务院94号文件《水利工程水费核订、计收和管理办法》，1988年颁布《中华人民共和国水法》，以及后续的《水利产业政策》，加强水资源的宏观调配，建立取水许可制度，逐步加快了需水管理的进程。
随着时代的发展，我国目前正在积极开展水资源需求管理的各项活动。这些活动包括：修订《中华人民共和国水法》以适应形势的发展、变化；建立、健全各项法律、规章、制度，修改国务院（1993年）第119号令《取水许可制度实施办法》，在竞争用水激烈的地区进行水资源的合理配置，调整水价，全面实施取水许可制度，建立鼓励用水户参与管理用水者协会组织，建立经济自立灌区，变革水管理体制，进行各方面的能力建设等。从2002年开始，全国水资源综合规划工作正式启动，其别强调了对水资源的需求管理和对水资源的合理配置。我国积极参加国际社会水行业的各项活动，配合制订水行业的各种行动计划和行动纲领，开展水资源需求管理领域中的工作，引进国际上先进的管理方法与技术，并认真履行对国际社会做出的承诺。例如，参与水行业的国际协作网络组织——全球水伙伴，成立中国地区技术咨询委员会，多次举办有广泛代表性的研讨会，推进各部门、单位、团体、社群的协作、沟通，加快水资源需求管理的步伐。
4．水资源需求管理与现代水利的关系
“现代水利”或“资源水利”，是以水资源需求管理为基础对水资源进行统一管理，达到水资源的可持续利用。“现代水利”和水资源“需求管理”分别与“传统水利”和水资源“供给管理”相对应。过去，为了解决缺水问题，人们一般倾向于开发新水源、扩大供水，尽最大可能满足用户要求，总的来说需求不受约束，即所谓的“供给管理”。但随着人口的继续增长以及经济的不断发展，这种方法日益显露出其不可持续性，具体表现为：资源渐趋枯竭，环境日益恶化。例如，在黄淮海平原地下水资源过度开采、黄河断流、水土流失严重，一些北方城市水资源严重短缺、水污染严重、生态环境恶化、荒漠化面积扩大、沙尘暴危害加剧等等。人们开始认识到水资源承载能力和水环境容量是有限的，不能无节制地开发利用，否则就会造成严重的后果，于是开始把目光转向水资源的需求方面，即所谓的“需求管理”。
需求管理对水资源管理提出了新的要求，例如，要求有广大利益相关者的参与和公众介入，有足够透明度的决策和管理，科学的水行业战略规划，以及强调水资源配置的合理性、公正性与有效性等。供给管理强调征服自然、改造自然，反映了人类从畏惧、崇拜自然的远古洪荒时代进入文明社会后，随着科学技术的日益发达及生产力水平的不断提高，强烈要求主宰自己命运的思想；而需求管理则侧重于人与自然和谐相处的思想，倾向于抑制人类过多地向自然界索取，尽量约束人类本身过度膨胀、只顾眼前利益、损害环境与生态系统的种种不适当需求。
在从“传统水利”向“现代水利”转变的过程中，做好水资源需求管理是关键。只有约束人类对水资源无限制的需求，对有限水资源进行合理配置和科学管理，才能从根本上解决当前面临的主要水问题，真正实现水资源可持续利用。
三、实行水资源需求管理的措施建议
1．水资源需求管理面临的挑战和机遇
进入21世纪，水问题日益受到世界各国的广泛关注。目前我国在推行水资源需求管理中面临的主要挑战是：
（1）如何改善水资源与环境的管理；
（2）如何缓解水资源短缺、用水竞争激烈、水污染严重、水环境恶化的矛盾；
（3）如何实现水资源的合理配置；
（4）如何防止浪费和污染水资源，普及推广节水减污高效的用水方式；
（5）促进国际合作，协调参与者之间的关系。
目前我国政府正在积极推行流域水资源统一管理和城乡水务一体化管理的水管理体制，对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题进行统筹规划、综合治理，做到除害兴利结合，防洪抗旱并举，开源节流并重，强化流域水资源的统一管理，建立权威、高效、协调的水资源管理机构，提高水资源管理的整体水平，使水资源得到优化配置、合理开发、高效利用、全面节约、有效保护和综合治理。在国际上，面临日趋严重的水问题，联合国及其所属机构和其他国际组织频繁举行水问题方面的国际会议，实施各种水管理项目，采取行动，帮助各国政府解决水与贫困问题。因此，当前国际、国内的形势都为中国推行水资源需求管理提供了难得的机遇。
2．实现水资源需求管理的措施建议
针对当前水资源管理中存在的问题，应采取下列措施逐步加强水资源需求管理：
（1）健全水资源管理的政策、法律和法规，形成完善的法规体系和政策监督机制。立法规划既要体现新的治水思路，也要根据不同时期的工作中心，分清轻重缓急，统筹安排。加强水资源需求管理，应该修订水法规体系，突出重视水资源合理配置、节约保护、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的内容，以及有关水权、水市场的法律法规内容，用法规推动水管理体制的改革。
（2）理顺水资源行政管理体制。理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责，划清水资源管理与水资源开发利用的界限。加强流域统一管理和城乡水务一体化管理，真正形成“一龙管水，多龙治水”的格局。在水管理体制改革中还应当重视建立有效的协调机制，认真总结以往在部门之间进行协调方面的经验教训，并对如何建立这种机制进行深层次的探讨。
（3）加强取水许可制度改革。理顺取水许可制度管理体制，由水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质；完善取水许可监督管理制度，强化建设项目水资源论证制度和取水许可申请报告的审批制度；建立水资源使用权转让制度；维护生态水权和环境水权等自然水权。
（4）加快建立健全水资源总量控制和定额管理指标体系与合理的水价体系，有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，建立起鼓励节水减污、高效用水的激励机制。
（5）采用先进科学技术手段管理水资源。采用诸如水资源管理信息系统、实时监控系统、水资源定额管理等先进的科学技术手段，综合运用运筹学、计算机科学和管理学等各学科知识来为水资源管理服务。
一、关于水资源管理的几种模式
在约翰内斯堡的可持续发展世界首脑会议上，在水资源管理问题上有两个坚持、一个反对之说。即坚持水资源统一（综合）管理（以下统称为水资源统一管理），坚持权利下放的用水管理，反对水资源的分割管理。
1．水资源统一管理模式
水资源统一管理目前正在成为世界各国广泛认同的科学管理的模式。联合国水行动框架[1]中论述了水资源统一管理的六个方面的内容：可持续发展的国家水资源政策、战略和相关法律法规；国家水资源信息系统；国家层次和流域层次的水资源配置框架和实施方案；水资源管理和开发利用中的投资机制和执行效果的监测和监督机制；一种“良政”机制确保水资源管理的透明性、公共参与和落实责任；一个统一的机构对如上所述的各项内容负总责。从上述的水资源统一管理的内涵可以看出，水资源统一管理的落脚点在于对水的资源管理。重点要求政府，尤其是中央政府，要从以往注重提供工程和水服务为主的管理模式，向资源管理的模式转变。核心问题是让社会充分认识水在生活、生产和生态等各个领域的综合资源价值，统筹规划，实现水资源在区域间和生活、生产、生态等各用水领域的优化配置，通过资源管理提高水资源的利用效率。
2．权限下放的用水管理模式
坚持权限下放的用水管理模式，主要指在水资源统一管理的基础上，在实现了国家和流域水资源配置的基础上，用水管理的权限要尽可能下放到地方政府。根据区域的不同特点，这种用水管理权限下放的管理既包含了资源管理，又包含了用水服务管理。地方政府对水资源的管理，主要是在国家和流域配置的水资源基础上，建立区域的水资源利用宏观指标体系[2]，实现水资源在不同用水行业之间的合理配置，维系良性生态必需的水量和水质，实现水资源的最大综合效益。水管理权限下放的另一个重要领域是地方政府对用水服务的管理，主要包括三个方面：一是保障全体居民，尤其是贫困群体的基本用水权利；二是运用价格原理和需求管理，通过市场机制协调用水供需矛盾，充分发挥水的利用效率；三是创造条件，鼓励社会力量参与用水服务和用水管理，提高用水服务的质量。总之，用水服务管理权限下放，一要进一步细化水的资源管理，二要通过政府的、市场的和社会的合力，在提供水服务和用水过程中实现水资源的高效利用。
3．水资源的分割管理
水资源的分割管理是水资源统一管理的反面，即片面地强调生活、生产、生态各自的用水利益，片面地强调各行业本身的用水利益和各行业本身的水的管理权限，片面地强调各个区域本身的用水利益和各区域自身的水的管理权限，激化各地区、各行业用水之间的竞争矛盾。其结果是水资源短缺、水资源浪费和生态系统恶化在一个国家、一个地区、一个时期同时产生。因此，水资源的分割管理模式已被世界上越来越多的国家所摈弃。
二、水资源配置与提高水的利用效率
汪恕诚部长曾经指出，水利工作的核心是提高水的利用效率，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展[3]。如何提高水的利用效率？必须抓住两个环节[4]：一是从资源的统一管理中提高水资源的利用效率，二是从提供用水服务和用水过程中提高水资源的利用效率。以往我们主要是从供水和用水的环节提高水的利用效率。如农业节水，主要进行灌区改造，提高渠系水的利用系数；工业节水主要是提高水的重复利用率；城市节水主要是提高水价，对管网系统的跑冒滴漏进行处理，提倡使用节水器具等。但是对实行水资源统一管理对提高水的利用效率的贡献和影响研究的不够。事实上，水资源管理对提高水的利用效率作用巨大，应受到高度重视。
从水资源的管理中提高水的利用效率必须实行水资源的统一管理，反对水资源的分割式管理，核心内容是实施水资源优化配置，即根据流域水资源的可利用量，在保障人的生活基本用水需求和维系生态系统平衡的基本用水需求的前提下，在区域间和不同用水行业间进行公共河流水资源使用权的合理分配，明晰初始水权。水资源优化配置对提高水的利用效率的主要功能在于通过初始水权的确定，界定区域及行业的用水上限，抑制用水需求的无限制膨胀，防止区域间对水资源的争夺而造成无序开发，平抑各行业对用水的无序竞争，保障所有人的基本用水权益，保护生态环境，促进水资源市场机制的建立，充分发挥水资源在生活、生产和生态最大的综合资源价值，从资源管理的过程提高水的利用效率。
我国水资源配置工作目前还处于起步阶段。在全国的诸多河流中，只有黄河和黑河流域具有国务院批复的水量分配方案。黑河流域的张掖地区作为全国节水试点单位，在流域分配的水量的基础上，按照制定行业宏观用水指标体系的方法，正在试行用水行业间的水资源配置。
水资源配置工作的落后状况，往往是造成水资源不可持续利用和生态灾害的主要原因之一。20世纪70年代起的塔里木河下游断流、河道湖泊干枯、绿色通道逐渐消亡、沙漠入侵的生态灾害，黄河在20世纪90年代的持续断流，海河流域由于水资源过度开发造成的“有水皆干、有河皆污”的生态灾害，以及2002年山东南四湖在几个月内无序引水7亿m3，造成湖泊干枯，都是水资源管理中没有配置或配置失败的实例。同样是黄河、黑河和塔里木河，近几年由于实施水资源优化配置，强化水量统一调度，在持续大旱之年实现了黄河不断流，塔里木河下游的台特马湖、黑河下游的居盐海在干枯多年后重新恢复了湖面，恢复了绿色生机，又是通过水资源统一管理实现水的综合资源价值的有力证据。
三、把握水资源的基本特征，实现水资源的科学配置
1．水资源的基本特征要求科学配置水资源
资源的配置方式要考虑资源自身的特点。一般性的生产要素资源，往往通过市场机制达到资源优化配置的目的。水资源是基础性的自然资源，属于自然资源中的生态资源，与生态系统与荣共荣，与损俱损。水资源又是战略性的经济资源，与人民生活、经济生产息息相关。对这样的资源进行配置，应该首先了解我国水资源的基本特征，具体体现在它的自然特征和经济社会特征。
从自然特征上讲，主要表现在以下两个方面：一是以流域为基本单元。无论是地表水还是地下水，均以流域的地形地貌和地质条件为依托，形成自然水系。如果不是人为的调水，流域之间的水资源是独立的。二是时空分布不均匀。如果地球上的淡水资源在时空上均匀分布，水资源可以满足人类的全部需求。但是水资源时空分布是不均匀的，这就造成了世界上有的地方、有的时间出现水资源短缺和洪水问题，同时也增加了资源配置的成本。我国的水资源时空分布尤其不均匀，这是我国洪涝灾害严重、水资源短缺和水生态环境易遭破坏的主要自然原因。
从经济特征上讲，水资源除了反映出一般的生产要素资源的经济特征外，又反映出以下特有的三个基本特征：一是水资源是公益性突出的经济资源。水资源不仅要与其他生产要素合理配置，促进国民经济健康持续发展，更要首先从量与质上满足人类生活的基本需求，保障社会稳定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同时政府对农业、公益环境等行业用水还要采取保护措施，防止和减少市场竞争对其产生的破坏作用。二是水资源是与生态系统关系密切的经济资源。与人力、资金、技术和信息等经济资源不同，甚至与矿产等自然资源不同，水与生态系统密切相关。没有任何一种资源像水那样处于生态系统与人类经济活动之间的激烈竞争之中，而截止到目前，生态系统往往是竞争中的失败者。此外，水资源还是极易受到破坏的经济资源，几乎各种行业的经济活动，都会直接或间接地对水体造成污染，从而加大水资源开发利用的成本。因此，满足维系生态平衡对水的基本需求，要防止经济竞争中对水资源的无序开发利用；对水资源开发利用的同时，要更注重对水资源的节约和保护。三是水资源是各类经济社会活动中基础性的要素资源，并且是难以替代的要素资源。对能源的依赖可以是多样的，比如石油、煤炭、水电、风能、太阳能、生物能源等，可以相互替代，缓解竞争的紧张局面。但对水资源的依赖往往是惟一的，我们可以节水，但是不能不用水。因此，水资源这种不可替代的特征加上区域的经济发展对流域水资源的依赖关系，往往是造成国与国、区域与区域对公共河流水资源的争夺非常激烈的主要原因。因此水资源的合理配置变得尤其重要。
2．应充分发挥政府配置和市场配置双重作用，建立以两级政府为主、市场调节的水资源配置机制
正是水资源这种公益性特征、生态特征和不可替代的特征，使得水资源配置是一个复杂的过程，不仅要满足人民生活、社会稳定和维系生态系统平衡的基本需求，还要协调各用水竞争领域的利益和目标，发挥水资源最大的综合效益。因此要充分发挥政府配置和市场配置的双重作用，保障水资源配置的合理性。根据《水法》，水资源属于国家所有。因此首先要由中央政府组织对全国水资源进行科学评价，计算我国水资源总量、最大可利用量和分析我国水资源开发利用现状，建立起我国水资源真实的、准确的和权威的数据平台；在水资源科学评价的基础上，实行以两级政府（既中央和地方政府）为主、市场调节的水资源配置机制。
首先由中央政府组织进行跨省、直辖市、自治区（简称省市区）河流的可利用水资源量分配，或称为初始水权（使用权）的确定。关于水资源配置的原则，一些文章上已有介绍，比如民众基本生活用水原则、保障社会稳定和粮食安全原则、地域优先原则等[5]、[6]。但是从部级的水资源配置来讲，应该突出的是公益用水领域优先原则和竞争用水领域的公平原则。公益用水领域优先原则是指在水资源配置中要优先考虑满足人民生活、维系生态系统、保障社会稳定、保证粮食安全等公益性的基本用水需求。竞争用水领域的公平原则就是在满足公益性用水领域基本需求的基础上，要转变以往采用的需求预测加供给的水量分配模式，对竞争用水领域实行公平配置水资源。竞争用水领域的公平原则是水资源配置中的一条重要原则。对于许多国家和地区，水资源属于稀有资源。面对水资源这种稀有资源，需求预测往往是放大的，我国一些地区目前编制的一些水利发展规划，一些供水项目，对水资源的需求预测往往高于实际需求，这就加剧了对本已稀缺的水资源的竞争状况。因此，对于竞争用水领域的水资源配置不能简单的以需求预测为依据，而应以公平原则为依据。在公平配置的基础上，鼓励提高水的利用效率，并在此基础上，对于省市区竞争用水领域出现的供需中短缺现象，通过开辟节水、污水处理再利用等非常规水源或通过省市区之间的水权交易市场解决。中央政府对竞争用水领域的水资源配置不是直接配置到用水行业，而是配置到省市区。
在跨省市区的流域水资源配置的基础上，地方政府根据公共河流分配的水资源和自产的水资源，对水资源进行二次配置，不仅进行地区间的水量配置，还要通过建立宏观水量分配指标体系和微观用水定额指标体系，实施用水行业间的水量分配[3]。二次配置除了遵循公益用水领域优先原则外，对于竞争用水领域还要坚持效益原则，鼓励用水行业不断提高水的利用效率。针对用水行业的水资源的配置并不等于用水行业就此获得初始水权，还要依法获取取水许可证。
在初始水权确定的基础上，可以充分发挥水价和水权价格在市场中的杠杆作用，在地区之间和行业之间进行竞争用水领域的水权交易，解决地区和行业之间由于政府两次配置后存在的水资源供需平衡的矛盾，最大限度地发挥水资源的综合资源效益和市场效益。
塔里木河流域位于新疆南部，在天山山脉和昆仑山山脉之间，东西长1100km，南北宽600km，面积102万km2（包括境外流域面积2.4万km2），占新疆国土面积的61%。塔里木河流域包括巴音郭楞州、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏州、和田地区5个地州共42个县市和兵团农一师、农二师、农三师、和田农垦管理局共56个农垦团场。据1998年统计，流域人口826万人，占新疆总人口的47%；其中少数民族681万人，占流域总人口的82.5%；国内生产总值350亿元，耕地136.3万hm2，分别占新疆全区的31%和44%。
塔里木河流域是塔里木盆地内的阿克苏河、喀什噶尔河、叶尔羌河、和田河、开都河—孔雀河、迪那河、渭干河与库车河、克里雅河和车尔臣河等九大水系144条河流的总称，多年平均径流量312.5亿m3（国外入境水量63亿m3），主要以冰川融雪补给，不重复地下水资源量30.7亿m3，流域水资源总量为429亿m3。历史上塔里木河流域的九大水系均有水汇入塔里木河干流，但由于人类活动与气候变化等影响，20世纪40年代以前，车尔臣河、克里雅河、迪那河已相继与干流失去了地表水联系；40年代以后，喀什噶尔河、开都河—孔雀河、渭干河也逐渐脱离干流，目前与塔里木河有天然地表水联系的只有和田河、叶尔羌河和阿克苏河三条源流，以及通过人工干渠向塔里木河输水的孔雀河。
目前，源流区总面积为24.1万km2，其中山区面积17.12万km2，占71%，平原面积6.98万km2，占29%。源流区多年平均降水量252.4mm，主要集中在山区，年降水量可达400mm以上，是主要产流区；平原降水量大多在40～70mm之间，产流很少，属干旱地区。在源流区中，阿克苏河由源自吉尔吉斯斯坦的库玛拉克河和托什干河两大支流组成，河流全长588km，经依玛帕夏闸汇入塔里木河干流。国内流域面积4.28万km2（境外流域面积1.95万km2）。和田河发源于昆仑山和喀拉昆仑山北坡，有玉龙喀什河和喀拉喀什河两条支流，河流全长319km，由南向北穿越塔克拉玛干沙漠后汇入塔里木河干流。流域面积4.93万km2。叶尔羌河发源于喀拉昆仑山北坡，由主流克勒青河和塔什库尔干河、柯克亚河和乌鲁克河等支流组成，河流全长1165km，叶尔羌河出流域灌区流经200km沙漠后到达塔里木河干流。国内流域面积7.70万km2（境外流域面积0.29万km2）。开都河发源于天山中部，全长560km，最终注入博斯腾湖。博斯腾湖是连接开都河和孔雀河的枢纽，它既是开都河的尾闾，又是孔雀河的发源地。随着入湖水量的减少，博斯腾湖的湖水已无法通过自然落差流入孔雀河。1976年以来，借助于所建成的扬水泵站及输水干渠，实现博斯腾湖向孔雀河供水，进而向塔里木河干流供水。
三条源流的水资源总量201.39亿m3，其中地表水196.61亿m3，地下水4.78亿m3。径流量以冰川融雪补给为主，也有少量的地下水和泉水补给，径流的年际变化不大（表1）。阿克苏河是目前惟一的一条常年有水补给塔里木河的河流，是塔里木河最主要的源流；和田河在每年洪水期有水补给塔里木河，是塔里木河的主要季节性源流；1985年以后，叶尔羌河已无水供给塔里木河，仅在1994年发生特大洪水时，有部分余水输向塔里木河。三条源流河流入干流的多年平均径流量为45.87亿m3，其中阿克苏河占73.0%，和田河占23.9%，叶尔羌河占3.1%。此外，从1976年开始，通过博斯腾湖扬水泵站及输水干渠，每年向孔雀河供水约10亿m3，其中约2.5亿m3水量通过库塔干渠输到塔里木河干流的下游灌区，以解决该地区的春季生产生活用水。
2塔里木河流域水资源开发利用
塔里木流域在相对长的历史时期里，人口和经济增长缓慢，水资源开发利用处于相对稳定的阶段。塔里木河流域较大规模的水资源开发与利用，始于20世纪50年代。为了弄清塔里木河水资源开发、利用过程，我们先从历史的角度加以描述，然后从逻辑的角度做一个归纳。
2.1根据水源可利用性建立新的移民点
建国以后，为了国防安全，屯垦戍边的需要，我国一直面临着粮食短缺问题。在当时看来，塔里木河流域地域广袤，是适宜采用外延扩大再生产方式生产粮食的一个好地方，而且认为，这是合理利用塔里木河流域土地资源的重要途径。人力资源和水资源是当时开发塔里木河流域所面临的两个制约因素。第一个问题是通过扩大建设兵团建制和从东中部移民的办法加以解决的，第二个问题则是根据利用水资源的难易程度决定团场配置的做法加以解决的。于是在水资源条件相对较好的地区出现了一批新的居民点和大片新的耕地，塔里木河流域也随之变成了一个粮仓，生产出的粮食为化解当时的粮食短缺问题作出了应有的贡献。
2.2以提高引水率的做法扩大开垦规模进而粮食生产规模
生产建设兵团为了扩大商品粮产量，不断地开垦耕地从而扩大生产规模。1993年与1949年相比，源流区的灌溉面积从35.12万hm2增加到77.66万hm2，净增42.54万hm2。为了满足不断扩大的耕地对水资源的需求，生产建设兵团采取了增加引水量的做法，引水量占河川径流总量的份额逐步上升到80%以上，叶尔羌河灌区的引水率接近100%，从而导致源流汇入干流水量的逐年减少。据统计，1957─l995年源流区多年平均来水量平均每年增加2000万m3，而源流灌区用水量平均每年增加5000万m3，使汇入干流首阿拉尔站的水量平均每年减少3000万m3。经过几十年的累积，阿拉尔站的径流量由50年代的49.35亿m3减少到90年代的42.33亿m3，减少17.5%。
2.3以开辟新水源扩大开垦规模和粮食生产规模
在塔里木河流域，任何一条河的水量都是相当有限的，而且随着引水率的不断提高，引水的边际成本越来越高。所以，随着垦殖规模的继续扩大，先后又采用了打井获取地下水的办法。此外，还在博斯腾湖建起了扬水泵站及输水干渠，实现博斯腾湖向孔雀河供水，其中的库塔干渠则是专门为引孔雀河水济塔里木河下游的恰拉灌区修建的，从1976─1994年平均输水量2.06亿m3，解决了干流下游的一部分用水需求。
2.4减少灌溉系统的输水损失
为了化解下游来水量减少的负面影响，位于干流区的5个团场对干、支、斗渠全部进行了防渗处理，渠系利用系数由原来的50.2%提高到81.2%，提高了31个百分点，在来水量不断减少的情况下，仍能维持1.66万hm2耕地的灌水需求。同时，由于渠道渗漏减少，垦区地下水位有所下降，土壤盐渍化程度也在减轻。
2.5采用节水技术，提高水资源利用效率
具体措施是通过发展膜上灌，棉花改窄膜为宽膜，推广玉米、冬小麦的膜上灌，水稻改浅水淹灌为旱育稀植，有条件地方试行喷灌、滴灌。根据农一师水利规划和塔里木河流域规划，在不增加引水量的情况，发展节水灌溉。
2.6调整种植结构
在开垦初期，种植业结构以粮食作物为主，在粮食作物中又以水稻为主，占粮食总产量的70%。到80年代，流域内粮食作物比重仍然很大，占45%，但随着来水量的减少，水稻种植面积趋于下降。进入90年代以来，来水量进一步减少，1991─1995年平均供水量只有4.64亿m3，其中来水量2.38亿m3，引水量2.26亿m3。扣除水库、渠道及河道的蒸发与渗漏造成的水量损失，可用的水量远不能满足灌溉需要。为了解决水资源供不应求的问题，5个团场的粮食播种面积减少到100hm2，其中以小麦、大豆和棉花为主，占耕地总面积75%。
2.7弃耕
新疆生产建设兵团有3万hm2耕地，因为缺水不得不大面积弃耕，如今耕地已递减到1.2万hm2。2000年，塔里木河下游发生了有水文记载以来最严重的一次水荒，断流时间持续时间长达300多天。兵团被迫再次扔掉0.33万hm2耕地。在被称为“风头水尾”的34团、35团，也由于缺水而放弃了近半耕地，当年开垦的上万亩耕地如今仅剩266.67hm2。
在干流下游，由于垦区内水库蓄水严重不足，1993年被迫弃耕棉田3500hm2。20世纪90年代以来，恰拉和铁干里克灌区60年代开垦耕地约2.67万hm2，由于缺水灌溉，被迫放弃了约1万hm2。现有耕地面积1.67万hm2，实际播种面积1994年只有1.33万hm2。
塔里木河流域现在不仅停止了毁林开荒，而且决定在3年时间内压缩20万公顷棉田。退耕后的棉田大部分用来栽种果树及荒漠植被。塔里木河流域的巴音郭楞州2000年已经退耕还林0.75万hm2，今后5年内将退耕还林4.67万hm2，退耕还草2.2万hm2。阿克苏地区将在塔里木河两岸种植6.67万hm2生态林。
2.8实行宏观调控措施
塔里木河下游恰拉至台特马湖段，历史上因水量充足，沿岸胡杨、芦苇、甘草和红柳等植被生长茂密，形成一条宽约1~5km的纵贯塔里木盆地东部的天然“绿色走廊”。近几十年尤其是最近30年，这条“绿色走廊”因水源断绝，日趋衰败，自然环境急剧恶化，存在着被风沙淹没的极大可能。为了消除绿色走廊面临的生态威胁，政府采取了调水措施。2000年5月和11月，先后两次从博斯腾湖向塔里木河下游总共调水3.27亿m3，调水距离785km，水流通过断流河道长达215km，使断流将近30年的塔里木河下游得到清流的滋润。2000年第二次输水结束后，塔里木河下游河道的地下水位抬升3m以上，地下水影响宽度达到800m，影响范围约200km2，这对以胡杨林为主的“绿色走廊”起到紧急抢救的作用，延缓了生态系统的急剧蜕变，而且增强了搞好塔里木河流域治理的信心。由于塔里木河尾端台特玛湖以上148km的河道仍处于干涸之中，2001年第三次从博斯腾湖调水输入塔里木河，输水将直至台特玛湖。
从逻辑角度看，塔里木河流域的水资源利用相继经历了4个阶段：（1）单一依靠渠系利用地表水阶段。在这个阶段，由于渠道渗漏严重，加上大水淹灌，水资源的损耗率极大。（2）渠、库配合利用地表水阶段，其实质是利用水库拦蓄的一部分夏洪和冬闲水扩大灌溉面积，从而提高水资源利用效率。（3）渠、库、井配合，地表水与地下水并用阶段。地下水的适当开发，既能降低地下水位，从而防治土壤次生盐渍化，同时又能减少无效蒸发，使水资源得到合理利用。（4）提高引水效率与用水效率并举阶段。提高引水效率的措施有渠道衬砌等，提高用水效率的措施包括推广玉米、冬小麦的膜上灌，棉花改窄膜为宽膜，水稻改浅水淹灌为旱育稀植，有条件地方试行喷灌、滴灌，以及通过调整种植结构和产业结构，降低单位国民生产总值的用水量。
3近年来塔里木河流域开发治理方面所做的工作
3.1资源调查、考察与流域规划
1982─1986年，先后进行了阿克苏河、和田河、叶尔羌河和塔里木河干流的资源调查和科学考察。1986─1991年又相继完成了叶尔羌河、和田河和阿克苏河的流域规划和塔里木河的干流规划。1999年12月18─30日由自治区人民政府组织、自治区计委牵头，水利、农业、林业、牧业、气象、中科院新疆分院、巴州、兵团、农二师等方面专家组成的考察组对塔里木河中下游进行了勘察，并完成了《塔里木河干流水利工程建设与流域生态环境建设的项目建议书》。2000年1月12日～28日，2月13─29日，在水利部的具体要求和安排下，新疆水利厅组织了38位专家对塔里木河干流进行全程实地踏勘，历时33天，行程11000km；获得了大量的水样、土样、地形断面、GPS定点资料及相应的音像资料，召开了六次座谈会和一次研讨会。在此基础上编制了勘察报告、塔里木河规划纲要任务书和规划工作大纲，以及塔里木河生态治理抢救工程的可行性研究报告。2000年4月24日，自治区计委和水利厅通过了塔里木河干流生态治理抢救工程可行性研究报告，并报国家计委和水利部，现己列人今年国家的基建计划。2000年5月27─28日，由水利部规划总院组织，水利部有关司局参加，审查并通过了塔里木河流域综合规划纲要任务书。
3.2塔里木河流域水资源开发利用和生态环境保护研究
近年来，中科院新疆生地所、清华大学、新疆农业厅、水利厅和塔里木河管理局等单位相继开展了《塔里木河流域自然环境演变和自然资源的合理利用》、《塔里木河流域资源与环境遥感调查和系列图纸编制》、《塔里木河农业自然资源的合理利用和整治》、《阿克苏河¾¾塔里木河水资源利用优化模式及环境保护对策》、《塔里木河上游三源流向干流输水目标管理系统研究》、《塔里木河流域水资源利用及管理研究》、《塔里木河干流来水平衡研究》、《塔里木河河流形态研究》、《塔里木河流域水资源利用、生态环境整治和经济发展战略研究》、《塔里木河流域整治与生态环境保护研究》等研究项目。上述研究对塔里木河流域水资源开发利用和生态环境保护提供了许多有较高学术价值和实用价值的成果。尤其是1996～1999年，中科院生地所、清华大学和塔里木河管理局承担的“九五”攻关项目《塔里木河流域整治与生态环境保护研究》，其研究的内容、深度和广度经国家鉴定达到国际先进水平。
3.3塔里木河干流的整治工作
1992─1996年利用世界银行贷款实施了《塔里木河治理前期准备项目》，项目总投资3514万元。1994─1996年在水利部的支持下实施了《塔里木河向下游绿色走廊应急输水工程》，项目投资2600万元。1998年开始利用世界银行贷款进行《塔里木盆地灌溉与环境保护二期工程》，总投资1.128亿元，目前正在实施。上述整治工程的完成使塔里木河流域管理机构和生态综合监测站初具规模，并相继建成了十几座阐、涵、桥。
3.4加强水政水资源管理
1992年1月，成立了塔里木河流域管理局，颁布了流域管理委员会章程和管理局职责。1994年4月，颁布了《塔里木河流域水政水资源管理暂行规定》。1994年冬至1995年夏，依据《塔里木河水资源管理暂行规定》，利用《塔里木河前期治理项目》和《塔里木河向下游绿色走廊应急输水工程》中已建成的部分工程，在自治区政府的协调和巴州、农二师的配合下，首次向塔里木河下游大西海子水库以下绿色走廊泄水2800万m3。1997年12月，颁布了《新疆维吾尔族自治区塔里木河流域水资源管理条例》。1998年8月，成立了塔里木流域水利委员会常委会和塔里木流域水利委员会、执委会、管理局，并通过了五年工作计划和水利委员会章程。1999年初，下发了《新疆塔里木河流域各用水单位年度用水总量定额》。2000年2月12日塔里木河流域水利委员会与流域内各地州师局签订了2000年用水协议。2000年4月30日和11月，依靠水利部、自治区政府和兵团的支持和巴州、农二师、塔里木河管理局的共同努力，先后两次从博斯腾湖向塔里木河下游大西海子水库以下绿色走廊泄水3.27亿m3，对于扭转下游植被衰败的趋势起了积极作用。上述工作的开展使塔里本河流域的管理逐步纳入了法治化管理的轨道。
4水资源开发中的主要问题
4.1源流区大量开荒，自用水量急剧增加，导致汇入干流的水量减少
据统计，在1949─1993年期间，尽管源流区的水资源趋于增加，但由于其新增灌溉面积太多，达42.54万hm2，引水率已提高到80%以上，甚至接近100%，导致汇入干流区的水量不断下降。据统计，干流来水量90年代与50年代相比减少了16.8亿m3。干流来水组成也发生了变化，即大部分是回归水和农田排水，由此导致了干流河水矿化度的升高。
4.2干流区上游引水过多，下游来水量急剧下降
干流区除了来水量有所减少、质量有所下降外，还出现了上游引水量增多，用水份额加大，下游来水量和用水份额急剧减少的问题。从表2可以看出，最近几十年，干流各区段的耗水量发生了很大变化。其中，上游耗水量从50年代的14.8亿m3增加到90年代的17.1亿m3，耗水份额由26.4%增加到43.5%；中游耗水量由50年代的25.8亿m3减少至90年代19.2亿m3，但耗水份额相对稳定，维持在46%~50%之间；下游段耗水量减少较多，由50年代的15.6亿m3减少到90年代的3.1亿m3，耗水份额由27.7%下降到7.8%。有关资料表明，上游沙雅县境内和中游尉犁县境内的开荒尤为严重，估计每年在1万hm2以上。为了满足新增耕地的用水需求，上游下段和中游乱扒的引水口多达300余处，致使下游来水量由50年代的15.6亿m3剧减为90年代3.1亿m3，减少了80%。由于下游来水量减少，大西海子水库的蓄水量满足不了当地灌区的用水需求，新疆塔里木河管理局准备实施的向“绿洲走廊”应急输水0.8亿m3的目标未能实现。
由于竞相引水，干流来水量愈往下游递减得越快。在阿拉尔至新满渠180km内，每km减少360万m3；新满渠至大坝284km，每km减少400万m3；大坝至恰拉的203km区段内，每km减少1010万m3。下游的总来水量从50年代的14.8亿m3减少到4.64亿m3，减少了69%，铁干里克的来水量由8.5亿m3减少到0.06亿m3，减少了99.3%。阿拉干和罗布庄则分别断流了25年和27年。
4.3流域内水利基础设施薄弱
无论是源流区还是干流区，所建的都是引水工程，基本上没有控制性水利工程，加上水利工程严重老化，水毁工程修复缓慢，对水资源的宏观调控能力很低；基本上没有采用工程治理措施，河道处于自然状态，洪水来时到处漫流，大量水资源被蒸发、渗漏掉了；枯水季节，水质咸化，又不适于灌溉；渠系衬砌率低，输水过程中的渗漏非常严重，损耗率高达60%～65%，以致每hm2耕地的灌溉用水达到16500~22500m3。
4.4缺乏流域总体规划
流域内各地州、各部门各自为政，水资源缺乏统一管理。源流区和干流中上游随意取水现象比较严重，到达下游的水量越来越少，越来越难以维持农田灌溉和生态需水。
5提高水资源利用效率的措施
5.1实行全流域水资源的统一管理和配置
为了有效地协调源流区与干流区的关系，干流区上中下游的关系，以及生产、生活与生态用水的关系，实现塔里木河流域的可持续发展，必须对塔里木河流域进行统一管理。1)强化管理、监督，实行干流、源流水资源一体化管理，按照大流域的概念对分源流、干流所做的流域规划作必要的补充、修改和调整，提高它们之间的耦合性。2)在源流区实行定额限量引水，确保塔里木河干流来水量不低于47.1亿m3，其中，源流区来水量不低于43.6亿m3，“引孔济塔”水量不低于3.5亿m3。为了拯救下游绿色走廊，近期要确保有2亿m3水量泄往大西海子以下，远期达到2.5亿m3。
5.2借助于水价和水权交易等手段，提高水资源利用效率
从供给角度看，水价必须反映水资源的稀缺程度，从需求角度看，水价要反映水资源可带来的边际效益。有了这样的价格信号，就会诱发源流区和干流区开展旨在提高水资源利用效率的技术创新，实现由增引地表水到转向开发地下水的转变。所谓水权交易，则是为了实现“双赢”。
5.3依靠技术创新和工程建设，提高水资源的可利用性
据业内人士估计，工程措施可挖潜的水资源达7.39亿m3，其中上游段2.46亿m3，中游段4.93亿m3；节水2.79亿m3。其中上游0.82亿m3；中游1.97亿m3。具体措施包括疏通河道，修建控制闸，封堵非法引水口，减少湖区蒸发耗水等。源流区内潜水位在0～2m的面积有7500km2，潜水蒸发量达47.7亿m3。通过开发地下水替代一部分地表水，不仅可利于提高向塔里木河干流输水的保证程度，而且可获得良好的生态效益。开发地下水的投资也不会高，一般都低于修建水库的投资，经济效益也是好的。
塔里木河流域的水资源利用应实行维护生态与发展生产相结合原则。生态用水按维护现有生长较好的植被面积计算约需31.23亿m3，生产用水可达到9.66亿m3，扣除水库、湖泊、湿地、河流水面蒸发损失6.4亿m3，生态与生产用水比例大体为3:1。干流各区段的水量的分配应按地域相对平衡，上、中游各占源流来水份额的42.5%，即18.5亿m3，下游占15%，达到6.5亿m3。下游再加上孔雀河供水3.5亿m3，合计10.0亿m3，就可满足维护下游绿色走廊用水。
6总结性评论
6.1存在的主要问题
（1）源流区大量开荒，导致用水量急剧增加。据统计，1957─l995年源流区多年平均来水量平均年增加2000万m3，而源流灌区用水量也平均年增加5000万m3，使汇入干流首阿拉尔站的水量平均年减少3000万m3，其结果是阿拉尔站的径流量由50年代的49.35亿m3减少到90年代的42.33亿m3，减少17.5%。
（2）干流区上中游大量耗水，致使到达恰拉断面的水量由50年代的l4.6亿m3减少到现在的2.5亿m3，阿拉干地下水位由3～5m下降到11～13m，下游段胡杨林由50年代的5.4万hm2减少到1995年0.733万hm2，减少了86.4%；35年内沙漠化面积增如1.231万hm2，两大沙漠正在靠拢。
导致上述问题的主要原因是无序开发、无序引水、无权威管理机构、无统一治理规划。
6.2治理的基本思路
（1）今后的开发治理中应以生态环境保护为前提，以水资源优化配置为重点，以水资源统一管理作保证，建好管好源流，改造治理干流。
（2）水资源首先满足生态需求，同时兼顾生产需求；源流和干流治理应抓紧干流治理；干流的上中下游治理突出上游下段和中游上段的治理；南岸和北岸应当重在南岸；水量水质重在水量，但不忽视水质。
（3）干流治理控制上游、改造中游、挽救下游，下游治理上段保绿洲、中段保生态、下段保通道。
（4）源流治理实现三个转变，即由粗放型向集约型开发利用水资源转变，由片面开发地表水向科学开发地下水转变。由建平原水库向建山区水库取代部分平原水库转变。干流治理实现三个改造，即通过修闸、筑堤、疏浚、封口改造干流通道；通过排水工程和泄洪区建设改造干流水质，通过退耕还林还草、种植业结构调整改造农业生产系统。
（5）强化流域法治管理，加大监督查处力度，依法治水，依法管理河流。
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收稿日期：2003-06-02
作者简介：李周，男，1952年9月出生，中国社会科学院农村发展研究所副所长，研究员；中国社会科学院研究生院教授委员会委员、农村发展系主任，教授，博士生导师；《中国农村经济》杂志社社长，《中国农村经济》和《中国农村观察》杂志副主编。主要从事环境与资源经济和发展理论与政策的研究。至今已在《中国社会科学》、《经济研究》、《改革》、《管理世界》、《香港社会科学学报》、《中国农村经济》、《中国农村观察》、《林业科学》、《林业经济》和《美国经济评论》、《牛津经济政策评论》等中外学术刊物上发表论著近300篇。
StudiesontheWaterResourceUtilizationandManagementinTarimWatershed
LIZhou,BAOXiao-bin
(RuralDevelopmentInstitute,ChineseAcademyofSocialSciences，Beijing100732,China)
1.1管理观念问题首先对管理落后的认识不足。严格来讲，我国目前仍然处于从计划经济体制向市场经济体制的转型时期，尤其在水资源管理方面。其次对人与自然的辨证关系认识不足。我们一直把人放在自然的对立面，对自然无休止地索取，人也就必然受到自然的惩罚。如为解决粮食问题，不加控制地超采地下水而出现地下漏斗；为防洪排涝，一味加高堤防。
1.2行政体制问题由于水资源的开发、利用和保护，纵向涉及中央和地方的权益，横向涉及水利、农业、建设和环保等部门的权益，重复管理现象严重，责任不明，“政出多门”，不但增加了政府的管理成本，减弱了财政资金的使用效果，而且不利于水资源的统一管理、统筹兼顾、优化配置、节约保护和高效利用，违背了水的自然规律，尤其在流域管理和城市水务管理问题上矛盾更为突出。
1.3管理职能问题管理上仍然存在严重的“越位”和“缺位”现象。“越位”主要指该由市场来解决的问题仍由政府来承担。如水资源合理配置问题，其中最典型的是我国北方缺水地区水资源分配问题。“缺位”主要指宏观调控不到位。如政策、法规的透明度、统一性和预见性较差；水资源监测、评价水平偏低；政策引导、信息服务跟不上等。
2改革的分析
2.1改革目标的分析水资源行政管理改革必须以适应社会主义市场经济发展为基本原则，以建立水市场为中心，把行政管理体制及其运行机制的改革作为重点，以实现水资源的合理配置，提高水的利用效率，最终实现以水资源的可持续利用支持我国社会经济的可持续发展。
主要包括：①加快水法、节水法等水法规体系的建设；②在明确水权的基础上，建立流域水资源统一管理机构；结合城市供水及水处理市场的对外开放形势，积极推行城市水务一体化管理；③以水价政策改革为契机，建立和完善水市场规制体系；④启动水利资产管理运行机制，提高水利建设融资和水利国有资产增值保值能力。
2.2改革动力与阻力的分析
2.2.1改革的动力。改革的动力一方面是利益的驱动，另一方面是现实的需要。
①客观形式的需要。所谓客观形势主要是指：我国水资源所面临的危机已经严重制约社会经济的正常发展，水利部门的改革显然已经到了“不改不行”的地步，需要进一步开放水务市场等。
②履行职责的需要。供水价格偏低，造成水资源浪费严重；众多供水企业以及相关水管单位经营失败、普遍亏损等等。问题的解决取决于水资源行政管理改革的深度和进程，因此，履行职责的需要也是改革的推动力之一。
2.2.2改革的阻力。水资源行政管理改革的阻力，一方面来自既得利益者，另一方面来自传统观念的束缚和习惯势力的制约。
只注重了水资源的开发利用，而忽视了水资源的合理配置、水资源的节约和保护。由于人们对水资源危机的认识不足，同时又由于改革的道路是艰难而曲折的，需要社会以及个人付出一定代价，因此，旧观念的束缚对改革是一种无形障碍。同时，习惯势力的影响也对改革形成阻碍。在计划经济条件下，人们通常认为水利是福利事业，理应由国家投资和无偿用水和排污。在这样一种思维定式下，要想确立新的水资源观念、水市场观念，其难度是显而易见的。
3改革的构想
3.1行政体制改革水资源行政管理体制改革的总体思路是：以加强流域水资源统一和城市水务一体化管理为突破口，构建现代水资源行政管理体制，以保证政府职能系统效益最佳，保证中央、地方以及社会组织对科学合理开发利用和保护水资源的积极性的发挥。
3.1.1流域水资源实行统一管理。设立流域管理委员会，其成员由中央政府代表、地方政府代表、用水户代表、专家代表；委员会主席由选举产生；流域委员会依法拥有对流域水资源的分配权，依法对流域水资源进行统一规划、统一管理，实现流域水资源的优化配置。
3.1.2城市水务实行一体化管理。对供水企业、水处理企业实行出租或转让；对经营性水务工程实行资产管理；将用水许可与排污许可有机结合起来，推进城市节水。
3.2建立水市场
3.2.1水权管理改革。水权管理的核心是产权的明晰和确定。将水资源的所有权和使用权分离开，是促进水资源优化配置的前提，是建立水市场的基础。
建议通过法律的形式，首先确定以占有优先权原则为主、河岸优先权及惯例水权原则为辅的优先权原则，再结合水资源现状，因地制宜，制定相关法律法规及实施细则。第二，设定总量控制、保障生活用水和环境用水，旱情调度预案、水污染防治的事权划分等限制条件。第三，实行以水资源规划为先导，有计划、分类分批地进行水资源使用权登记并公告社会。第四，建立水资源使用权招投标、使用权拍卖等管理机制。通过以上努力，逐步建立起适应我国社会主义市场经济发展的水权制度。
3.2.2水价政策改革。改革现行的水价制定方法，按提高公众参与程度，即由政府代表、用水户代表、供水企业以及有资质的独立审计事务所共同协商确定水价；水价应计入资源水价、工程成本、利润；资源水价应在政府统一评估基础上允许在合理的范围内浮动；利润不再以工程成本及运行成本加成的方式计算，而是以国家的社会平均利润率和资本金来计算；水价的确定要兼顾公众承受能力和政府的财政能力。
3.3改革管理模式
3.3.1资产管理。要尽快调整政府及水利部门在水利工程建设及管理中的定位。水务企业完成企业自我发展的公司制经营实体，经营性、科研性、开发性的事业单位要逐步转制为企业。依据不同的情况和条件，对原有的水利工程要逐步实行企业化管理。
3.3.2节约用水。在国家宏观调控与市场机制下，水价是调节供需方矛盾最敏感的经济杠杆。国外研究表明，水价提高10%，将使家庭用水减少3%～7%，同时如果水费没有占到市民收入的1%以上，人们就不会注意节水问题。
因此，政府应在建立和完善相关法律法规、调整产业结构、制定相关用水标准及定额、推进节水技术发展的同时，以改革水价政策、提高全社会节水意识为重点，运用信息技术等现代管理手段，在建立节水型社会过程中充分发挥政府的宏观调控作用。
4结论
根据水利部的部署，目前漳河上游流域水资源规划工作正在进行之中。该规划将为规范和指导漳河上游水资源的开发、利用和管理提供依据。鉴于漳河上游地区水资源开发、利用和管理的实际，笔者认为要做好规划工作，应注意处理好以下几个问题。
1、打好两个基础
一是各分区的水资源量。水资源量是可利用水量和可分配水量的基础，应借助本次水资源评价的机会，将这一基础工作扎实、扎牢。
二是各分区水资源开发利用现状。各分区的供、用水等开发利用现状情况，是制定该区域水资源合理配置方案的重要依据，在规划的第一阶段必须做细，为后面的规划工作打好基础。
2、以合理配置水资源，缓解省际水事矛盾为中心任务
目前，《漳河水量分配方案》和《漳河侯壁、匡门口至观台河段治理规划》做为重要依据，在漳河水资源管理中发挥着重要作用。但是二者没有充分考虑流域内水资源情势的变化、经济社会发展等情况，其水资源配置方案也不完善(主要考虑了下游河南、河北两省)，已不适应形势的发展和水资源管理工作的需要。规划应全面考虑上述情况，以合理配置省际间水资源，有效缓解省际水事矛盾，特别是保证规划区下游沿河村庄生产生活用水为中心任务，实现漳河上游水资源的合理配置和可持续利用，保障规划区经济社会的可持续发展。
3、加强协调工作
首先协调好晋、冀、豫三省对规划的认识。晋、冀、豫三省均认为，在新的形势下开展漳河上游水资源规划很有必要。但对规划的开展，山西认为应充分考虑今后的发展，而河南、河北则认为应尊重历史，考虑下游生产、生活需水的同时，兼顾下游的生态用水需求;这无疑增加了规划的难度和协调的工作量。规划应在坚持公开、公正,及可持续发展的原则下,协调好三省的认识,以利于规划工作的开展。
其次要协调好几个技术问题。一是与流域水资源综合规划相协调。本规划是流域水资源综合规划的专项规划，规划区是流域综合规划规划区的一部分，应与流域综合规划相互协调配合，基础资料共享互补，规划数据相互衔接。特别是对六大灌区和邯郸、安阳两城市的考虑应与流域综合规划相协调。二是考虑南水北调的影响。规划应充分考虑南水北调工程对本规划区及其供水区域的影响，结合本规划区水资源承载能力分析，对规划区及其供水区域的水资源配置方案进行综合分析。三是为保证规划的合理、可行，应对规划中的一些关键指标，如灌溉定额、生活及工业用水定额等，在充分协商的基础上，制定采用的标准或原则。
4、处理好与“国发[1989]42号文”的关系
1989年,国务院以国发[1989]42号文批复了《漳河水量分配方案》,使之成为漳河上游冀、豫两省分水的重要依据。本规划应处理好冀、豫两省用水与“42号文”有关规定的关系,并从整个漳河上游水资源合理配置的角度出发,对“42号文”进行补充和完善。
5、规划应具有较强的可操作性
规划区存在跨省及省际边界河流且水事矛盾多发，这就要求规划应充分考虑水资源管理的实际情况，从整个区域可持续发展的角度出发，协调各方关系，制定具体的、具有较强可操作性的措施，以利于规划的实施。
6、重视水市场理论在管理中的作用
2001年和2002年漳河上游两次跨省调水的成功实践,为该区域的水资源管理探索了一条新的途径。本规划应重视两次调水过程中，水市场理论在水资源合理配置、预防水事纠纷等方面的作用,总结并提出进一步的管理措施,保障规划的有效实施。
7、重视信息化技术在水资源配置中的作用
漳河上游规划区内已建大中型水库100余座,另有大量引提水工程，这为规划区水资源的合理配置提供了有利的硬件条件。若结合信息化技术的应用,加强水库之间及地表与地下水之间的联合调度，则将对漳河上游地区水资源的合理配置、高效利用,充分利用洪水资源,缓解下游用水紧张局面,预防和缓解水事纠纷发挥重要作用。
8、要注意发挥有关地市的作用
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