〔关键词〕政府应急管理；信息公开；突发事件
DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2012.10.041
〔中图分类号〕G931.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2012）10-0171-03
，各种突发事件频繁发生，给政府应急信息公开工作带来严峻挑战。政府应急信息公开问题成为学界和实践界广泛关注的一个热点问题。学界对应急信息公开的研究日新月异，取得的理论成果也越来越多，有必要对研究现状进行统计分析，既能了解该领域的基本状况及最新发展，也能根据学者们的研究成果展望进一步研究的空间。
1 国外研究进展
笔者分别以“emergency information”、“government emergency information”、“crisis information”、“government crisis information”、“publicity of government emergency information”、“publicity of government crisis information”等为题名和关键词，检索了截至2010年12月的Academic Search Premier数据库、Science Direct数据库、ProQuest下的“Academic Research Library”和“Dissertations & Theses”数据库，找到了1 439篇与本课题相关的文献。通过对相关文献的筛选与整理，阅读摘要及部分全文，总体看来，国外对政府应急信息公开的理论研究主要集中在以下几个方面：
1.1 政府应急信息公开与公民信息自由及公民知情权 有学者站在充分保障公民信息自由与知情权的高度，阐明了政府应急信息公开的必要性与合理性。如Morehead，Joe认为，公众对政府信息的获取是一项国家宪法应予以承认的基本权利[1]。2003年，Zachary Sheaffer和Rita Negrin在“面向执行官的危机管理政策和实践指南”一文中谈到了企业危机管理人员的信息能力问题，强调需要对危机信息管理人员进行教育和培养等[2]。
1.2 现代信息技术与政府应急信息公开
部分学者认识到，随着信息技术的应用与推广，电子政务的发展，为政府应急信息公开提供了更为便捷的条件与渠道，极大地改进了政府应急信息公开。Ka-Ping Yee学者认为，在应急管理过程中，可以充分利用网络技术提供应急信息服务，通过建立信息中心，及时公众需要的信息，提供的信息要保证真实可信[3]。2004年，美国安全技术研究机构（Institute for Security Technology Studies）的一份报告《危机信息管理软件（CIMS）的互用性》指出了危机信息管理系统之间的互用性，并认为借助危机信息管理软件可以管理许多应急组织内的关键信息流[2]。
1.3 政府应急信息公开与国家公共政策
政府应急信息公开与国家公共政策是密不可分的关系。Sureshandar G.S.论述了政府公共信息沟通政策首先应使政府不仅要预见公众的信息需求，而且要有预见公众对突发事件可能的观点。Herman，E.分析了后911时代如何实现政府信息资源公共获取与敏感信息保护两者之间的平衡[4]；Charles R.McClure and Paul T.Jaeger简单介绍了政府信息政策研究的方法和现实意义[5]。
2 国内研究进展
笔者分别以“应急信息”、“政府应急信息”、“危机信息”、“政府危机信息”、“应急信息公开”、“政府应急信息公开”、“危机信息公开”、“政府危机信息公开”等为题名和关键词，检索了截至2010年12月的CNKI下的“中国优秀硕士学位论文数据库”、“中国博士学位论文数据库”和“中国期刊全文数据库”，检索出1 112篇相关文献，研究发现，政府应急信息管理的相关研究已经成为我国学界关注的一个热点问题，其研究特点主要有以下几个方面：
2.1 研究起步较晚，但发展迅速
20世纪八、九十年代，在政府应急信息公开的研究上，主要是围绕某一突发事件的应急信息公开展开，如谭春梅等作者在《广西校园内公共卫生突发事件原因分析及控制措施》一文中，便提出切实加强对各级公共卫生突发事件应急处理信息报告网的建设[6]。2003年“非典”危机以后，学界开始意识到政府信息公开对政府应急管理的重要性，逐步向突发性事件中信息公开的理论研究深入和拓展，柳莎[7]、李薇薇[8]、刘光亮[9]等学者对政府应急信息公开的作用及相关措施等进行了深入研究。
2.2 研究视角逐渐广阔
来自新闻学与传播学、法学、行政学等学科的众多学者对政府应急信息公开展开专门研究，研究视角呈学科多元化发展趋势。譬如：侯保疆等人[10]从传播学视角对政府应急管理的信息公开与大众传媒的关系进行了研究，指出政府与大众传媒在突发公共事件的信息公开上应建立良性互动合作关系；李琴等人[11]从行政法的角度，以汶川大地震为背景，分析了在公共危机背景下政府信息公开的可能性和必要性；石奎等人[12]基于政府管理视域对城市弱势群体公共危机信息管理机制的构建进行了研究，等等。
2.3 研究领域逐渐拓宽
学者们对政府应急信息公开的研究，由于学科背景广泛，研究的领域逐渐拓宽。有的学者对政府应急信息公开制度展开深入探讨。譬如：赵永新[13]、张占杰[14]、张昊[15]等学者以《条例》为参照，对我国信息公开制度的缺陷、问题进行研究并提出完善我国信息公开制度的对策措施。王守海[16]、齐丽文[17]等学者根据对中外信息公开制度进行比较研究，指出突发事件中政府信息公开制度的基本范畴。赵双阁[18]、于燕云[19]等学者关注政府应急管理的信息公开与媒体的关系。刘铁民[20]、陈安[21]等学者关注城市突发事件的应急信息管理和应急信息系统的研究。任冰[22]、周小鹏[23]、彭晖[24]等学者对政府应急信息公开的问题及对策进行专门研究。
3 研究述评
尽管学界的相关研究成果比较丰富，但是针对政府应急信息公开的基本要求、目标取向、影响因素、政府与媒体的关系、公开平台与机制等诸多问题的研究仍比较薄弱。概括起来说，目前学界对政府应急管理中信息公开的研究，主要还存在以下几个方面的不足：
3.1 研究内容不够深入
目前，学界主要围绕政府应急信息公开的作用、问题、对策等方面展开研究，这些研究成果还不能非常有效地指导政府在应对突发事件时怎样使公开的信息发挥出最大有用性，提出的解决策略仍处在一个较抽象和宏观的层面，有待进一步具体化和深入化。学界对于政府如何正确引导公众获取有用信息或是公众如何从公布的信息中获取有用信息并充分了解信息等问题的研究还处于初级探索阶段；在政府应急信息公开的制度以及我国信息公开相关法律制度存在的缺陷等问题的研究上，学术界在与信息公开的相关制度的建立、健全和完善上仍处于一个初步探讨的阶段，大多数学者均只是指出《政府信息公开条例》的局限性，但是对于信息公开法的研究并不深入，具体的可操作程序有待于进一步探讨。因此，研究的内容不能仅局限于制度、问题及对策等，对于政府应急信息公开的目标取向，基本要求、公开平台、行政问责等的研究亟待进一步深入。
3.2 研究视角比较狭窄
学界主要基于新闻与传播学、管理学、法学等学科视角对政府信息公开的相关制度、存在问题及解决对策等进行研究，缺少从系统科学、信息资源管理科学、社会学、心理学等不同学科视角研究的成果，没有形成系统的研究领域，跨学科、跨领域、跨行业、跨系统的综合研究十分稀少，缺少综合性、交叉性研究成果，致使目前在政府应急信息公开研究中存在实践超前、理论滞后的问题。理论研究的当务之急主要在于：开展跨学科的综合、整合与融合研究，为政府应急信息公开工作提供必要的理论支撑；开展多视角的理论研究，借鉴多学科的相关理论研究成果，推动政府应急信息公开工作健康发展。
3.3 研究方法略显单薄
工欲善其事，必先利其器。研究方法的有效运用有利于促进研究工作的顺利开展以及研究成果的有效获取。目前学界对政府应急管理中信息公开问题的研究，主要运用了调查法、文献研究法、经验总结法、描述性研究法等。笔者认为，政府应急管理信息中信息公开工作是一项复杂的系统工程，涉及的问题多，除了上述研究方法以外，还应该进一步加强各种研究方法的综合运用，以求获得理想的研究效果。譬如：加强系统方法的应用，在进行问题研究时，既在微观上注重对政府应急信息公开工作的内容进行系统研究，也应该从宏观角度对政府应急信息公开工作与其他应急管理工作及社会环境之间的联系进行综合研究。运用平衡计分卡法、层次分析法，对政府应急信息公开工作进行统计分析，通过建立政府应急信息公开绩效测评模型对信息公开工作绩效进行实证研究。
4 进一步研究的空间
学界对政府应急信息公开的研究方兴未艾。笔者认为，在未来一段时间里，对政府应急信息公开的研究，需要重点把握以下几个方面的研究内容：
4.1 政府应急信息公开法制建设
政府应急信息公开的实践性非常强，学界对政府应急信息公开的研究主要集于对政府应急信息公开的制度研究，不少学者对我国政府信息公开条例进行了一定的解读，并且指出信息公开法制建设的必要性，但对应急信息公开的法律可操作程序的研究甚少。目前，我国并没有一部真正意义上的信息公开法，信息公开的法制建设研究有待于进一步加深，研究主题应该主要集中在政府应急信息公开法律建设中可操作程序、法制建设的意义、作用以及基本内容等方面。
4.2 政府应急信息公开内容
政府应急信息公开的研究内容不应该只局限于原因、问题对策与制度等方面。除了这些研究内容，政府应急信息公开的价值取向和目标原则的研究也是十分必要的，有利于更进一步加强政府应急信息公开的规范化建设，增强政府应对各种突发事件的能力，提高政府公信力。此外，在突发事件应急管理过程中，哪些信息需要公开？哪些信息不宜公开？怎样公开？什么时间公开？由谁公开？对谁公开？等等，这些问题的研究也应该亟待加强。
4.3 政府应急信息公开机制
目前学界关于应急信息公开机制的研究主要关注新闻发言人制度、信息机构等内容，而对政府应急信息公开机制建设进行系统研究的成果比较少。笔者认为对于政府应急信息公开机制的研究，需要加强以下3个方面的研究：一是政府应急信息的上报机制；二是政府应急信息的对外披露机制；三是政府应急信息公开工作的绩效评估机制。
4.4 政府应急信息公开平台
政府应急管理的有效实现，需要构建起统一高效的信息平台。信息公开平台建设是政府应急管理的一项基础工作，对于建立健全政府应急管理机制、提高应急决策的时效性、保障公众的知情权、有效应对各种突发事件等均具有重要的现实意义。目前学界主要是从微观角度，研究突发事件信息公开平台建设的重要性、功能需求、体系结构等内容，较少地从宏观视角研究政府应对突发事件信息公开平台建设的内外环境、基本动因、框架体系、技术支持、政策建设等内容，应该立足于我国政府应急管理实际，积极借鉴国外成功经验，基于应急管理流程，从宏观视角系统研究应对各种突发事件信息公开平台建设的相关问题，为我国应对突发事件信息公开平台建设提供一套科学的理论支撑体系和可行的政策建议。
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〔关键词〕应急管理信息系统；灰色关联分析；评价指标体系；不确定；平衡计分卡
DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.05.006
〔中图分类号〕C931〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）05-0021-07
汶川、玉树地震、舟曲特大泥石流、禽流感、7·23事故等各类突发事件对社会和谐进步和经济可持续发展造成了严重影响。建立突发事件应急管理信息系统，对于公众避险，政府、相关部门做出应急救援决策部署，减少人民生命财产损失具有重大意义。 应急管理信息系统是通过应用先进的信息技术、通信技术和网络技术，融合科学的管理决策方法配合应急管理的全过程而建立的信息系统，具备业务处理、动态决策、应急指挥、综合协调与总结评价功能，包括决策支持、指挥协调、监督预警、资源调度、信息系统等主要功能模块[1]。应急管理信息系统涉及信息技术，危机管理，相应突发事件专业技术等多个方面理论知识，加之评价专家知识有限性且评价过程受众多不确定因素影响，对应急管理信息系统评价指标体系的构建测度及综合评价造成一定困难，因此需要研究应急管理信息系统评价指标体系和信息不确定条件下评价模型帮助其进行改进和完善。进行应急管理信息系统评价的目的主要有以下5个方面：
（1）加强应急管理信息系统服务用户的理念；
（2）加强用户和相关部门对应急管理信息系统的理解和监督；
（3）提高应急管理信息系统建设运行的规范性、经济性、可靠性和专业化水平，实现应急信息的有效利用；
（4）定期检查应急管理信息系统服务状况，查漏补缺，积累经验，不断完善；
（5）了解用户需求、改进服务质量，为公众充分掌握、利用应急信息有效避险，并为政府科学决策提供良好基础。
1国内外应急管理信息系统评价相关研究现状
应急管理信息系统是突发事件应急管理的一个重要领域，为应急管理和决策提供必要的基础。但是关于应急管理信息系统的研究还处于初级阶段，还没有完善的评价体系和模型可供参考借鉴，国内外应急管理信息系统建设的经验，应急管理能力和准备能力的评估研究都为本论文提供了有益的启示，因此本文就相关研究进行分析评述。
Daqing Li通过对一些主要城市的调查。从管理信息系统、信息采集、信息传输、信息接收4个方面建立应急物流信息系统的评价指标体系，该体系包括10个二级指标，论文运用集对分析构建综合评价模型[2]。Osama通过对南加州的调查研究分析了高级旅行者咨询系统在应急和救灾中的表现，并对其改进和完善提出了建议[3]。Steven运用人因工程方法从显示形式、输出设备、用户与系统会话3个方面对沸水反应堆应急响应信息系统进行了用户测试研究，分析了应急响应信息系统的有效性[4]。美国联邦紧急事务管理局和国家应急管理协会开发了应急管理准备能力评估体系[5]用于对属地和列岛的应急准备能力进行评估。该体系包括13个一级指标：法律和授权、危险源识别和风险评估、危险源管理、资源管理、应急预案、指挥控制和协调、通讯和报警、运作和流程、后勤保障和设备、培训、演练和演习、公共教育和信息沟通、自己保障和行政管理。日本消防厅消防课、防灾与情报研究所于2002年10月12日设定了地方公共团体防灾能力的评价项目[5]，评价项目包括：危机的掌握与评估；减轻危险的对策，整顿体制，情报联络体系，器材与储备粮食的管理，应急反应与灾后重建计划，居民间的情报流通，教育与训练以及应急水平的维持和提升，并制定了更进一步的衡量指标，通过专家评分评估地区的防灾与危机管理能力。澳大利亚政府委员会2001年6月8日对国家自然灾害管理办法进行了评估审查[5]，评估内容包括：与灾害有关的政策制定；备灾措施；应急反应措施；减灾措施；灾后评估；灾害风险评估；长期救济与恢复措施；短期救济措施。通过评估详细分析了澳大利亚当前灾害管理的优势与弱势，并提出了改进建议。
综上所述，从总体上看，国外的应急管理相关评价进行了较长时间的探索研究，并进入了实践阶段，积累了一定的经验，而我国该研究主要处于理论研究阶段，虽然进行了一些探索还没有形成统一的，可操作性强的应急管理评价体系；从评价对象上看，目前国内外的相关研究多将应急管理信息系统作为应急管理能力的一部分进行评价研究或直接运用通用的信息系统评价模型分析应急管理信息系统，缺乏针对应急管理信息特点的评价研究；从评价角度上看，目前的研究多从应急管理的功能，内容和目的来建立应急管理能力评价指标体系，未能兼顾成本、用户及发展等因素；从时间段看，以往的应急管理相关评价指标多对当前系统状况进行评价，未考虑系统未来的可扩展性和学习改进；从评价方法来看，已有的研究多是在指标值确定的情况下来研究，且数据类型多为单一精确值，实际评价中由于应急管理信息系统运行受到众多不确定因素的影响，且评价主体的知识有限性难以对指标精确测定，因此依据指标特点采用语言评价值，区间值，主客观结合的形式则可更真实地描述不确定条件下的应急管理信息系统状况。基于上述原因，本文从平衡计分卡的角度充分考虑财务、用户、内部流程和学习与成长四纬度，构建应急管理信息系统评价指标体系，研究在信息不确定条件下运用语言评价值，区间值多种形式测定指标值，并综合运用三角模糊数、层次分析法和灰色关联分析理论方法构建信息不确定条件下应急管理信息系统评价模型。
2指标体系构建原则
21充分体现应急管理信息系统的目标
在指标体系中体现应急管理对信息的需求是应急管理系统的目标和核心任务[15]。这些需求包括：收集、传输、存储灾情信息；提供备选方案和决策支持；通过数据动态分析，挖掘各类信息内在联系，发出预警信息；指挥协调应急管理各相关单位；对资源进行优化调度和跟踪管理。
22指标体系应具有系统性和层次性
从系统工程的观点出发，评价应涵盖系统的各个要素，完整、全面、系统地反映系统的真实效果，保证综合评价的系统性、全面性和可信度。主要涵盖的主要指标包括成本指标、用户满意度、功能完善度、发展能力几个重要方面。
23指标体系定性与定量相结合
基于上文分析，在信息不确定条件下对部分指标进行数值测度存在一定困难，采用定性方式的语言评价集加以测度，综合运用定性定量相结合的方式构建评价指标体系，使其既能客观反映应急管理信息系统实际状况，又能将专家经验与知识融入评价模型。
24关注系统投入与产出
应急管理信息系统作为应对突发事件的有效手段，必然需要投入大量的经济成本，而作为其服务对象的公众是否能够获得满意的应急信息和服务也成为应急管理信息系统应关注的重要方面，因此所建立的指标体系应体现成本的节约和用户的满意。
25指标体系应具有导向性、利于应急管理信息系统改进评价指标体系的设置，应对应急管理信息系统的实施具有导向性。为了推动应急管理信息系统的发展，应急管理信息系统评价应能反映应急管理信息系统建设状况的差别，甚至发出预警信息，进而在此基础上制订或调整未来的建设内容。
3基于平衡计分卡的应急管理信息系统指标体系的建立对应急管理信息系统进行评价不仅需要考虑其建设运行过程中的财务成本更重要的是要建立顺利的信息沟通流程机制准确的做出决策，为政府、专业部门、公众提供信息支持，并且根据突发事件应急环境和应急管理对信息需求的变化进行不断调整改进，研究运用平衡计分卡构建应急管理信息系统评价指标体系基于以下几个方面的考虑：
从组织理论角度，应急管理信息系统是一个人机结合的社会系统，其为实现应对突发事件这一目标服务，以规范的应急流程和法律制度为根本，以决策协调等组织行为为重点，以评估为基础，以全员参与为条件，符合组织的基本要素；
从价值观角度，应急管理信息系统作为公共服务的重要组成部分，承担为公众提供应急信息预警，为决策部门提供决策支持，从而减少人民生命财产损失的重要使命和核心价值观，而平衡计分卡对组织绩效的评价也正是基于组织使命展开的；
从平衡的角度，应急管理信息系统作为一项长期工程，关注建设成本和日常维护成本是必然的，但是其核心功能，用户满意度，以及不断升级完善则更加重要，平衡计分卡超越传统以财务度量为主的绩效评价模式，从财务、内部流程、用户、学习成长4个维度对组织绩效进行评价，两者具有相似性；
从对战略绩效的反馈形式看，平衡计分卡为反馈学习提供定性、定量两种形式，对难于量化的指标可从其对战略的作用角度加以描述，平衡计分卡有助于实现主客观因素及定性定量指标的平衡与结合。
综上所述从平衡计分卡角度构建应急管理信息系统评价指标体系具有一定的适用性，本文运用其分析指标体系。根据应急管理信息系统的特点借鉴平衡计分卡的思想，在分析国内外相关研究成果[16-22]及前期研究成果[23]基础上，构建应急管理信息系统的三层评价指标体系：
目标层（一级指标）。应急管理信息系统评价的重要组成部分，包括财务、用户、内部流程、学习与成长4个方面。基于平衡计分卡的应急管理信息系统评价框架如图1所示。图1基于平衡计分卡的应急管理信息系统评价框架
指标层（二级指标）。从不同方面综合测度应急管理信息系统，是对应急管理信息系统的直接描述，是目标层的细化。
数据层（指标内涵）。该层是对指标层指标的内涵及数据获取办法的阐释。
应急管理信息系统评价的4个维度定义如下：
财务纬度（应急管理信息系统在建设、运行、维护等方面的财务支出）主要运用建设成本、维护成本、人力成本、物力成本进行衡量；
用户纬度（为满足政府、专业部门、公众对信息的需求而进行的努力）主要运用用户的操作（可操作性、易学习性）和系统技术（信息质量、上报及时）衡量；
内部流程纬度（为提供协调的信息流程和动态的应急决策而进行的努力）主要运用系统功能（决策支持、指挥协调、监督预警、资源调度、信息系统）衡量；
学习与成长纬度（适应突发事件应急环境不断变化如何提供可靠及时准确的信息需要对应急管理信息系统的持续改进能力和长期效益进行的衡量）主要运用系统性能（可靠性、可维护性、可扩充性、安全性）和综合效益（战略效益、运作效益、技术效益、社会效益）衡量。基于平衡计分卡的应急管理信息系统评价指标体系如表1所示。
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[关键词]应急信息源；可信度；研究范式；工程化思维；WSR方法论
D0l：10.3969/j.issn.1008―0821.2017.06.004
[中图分类号]G201 [文献标识码]A [文章编号]1008―0821（2017）06―0024―07
信息化社会火箭般发展速度，使得各类信息与知识数量暴增，以各种形式呈现在民众面前。应急信息源，即针对突发事件的信息载体。突发事件一般有突发性、伤害性、不稳定性、扩散性和传染性等特征，提高应急信息源的可信度就显得尤为重要。“可信度”（Credibility）是指能够相信的程度，心理学、信息科学、市场学、图书情报等不同领域对信息可信度的研究重点与角度各不相同，大量文献调研发现，可信度的两大核心内容分别为可信赖和专业性。在图书情报领域主要应用于信息利用与传播领域，用户是否利用、传播信息的重要判断标准之一即为信息可信度。依据信息传播过程，应急信息可信度研究可从信息源、传播内容、传播媒介三方面着手。国家综合防灾减灾“十二五”规划中要求推进“数字工程”进程，切实提高应急信息管理服务水平和能力，工程化情报学思想应运而生。笔者引入工程化思维理念，也即将研究体系构建过程中所需要的流程、原始数据、工具方法和专家智慧等进行工程化构建，以促进应急信息源可信度研究体系的构建能更加完善和规范。
Eifini spiliotopoulou等研究发现，库存决策在某种程度上取决于区域管理人员提供的需求预测信息可信度；Toro，Richard A等研究智利国家空气质量信息系统通过Beta监测来测量反应颗粒物信息的可靠性；薛传业等以甬温交通事故为背景，构建突发事件中社交媒体信息可信度的信任模型，结果表明，来源可信度将正向影响公众对突发事件中社交媒体信息信任度；汤志伟等以汶川地震为例研究发现，网民对政府、媒体信息的信任度高于普通网民，抗震救灾、灾后重建时期的信息可信度远高于地震前的网络信息；彭志华等通过结构方程模型确定公共危机中网络新闻可信度影响因素有：网民使用程度、依赖程度和知觉易用性等。
本文引入工程化思维，借鉴WSR系统方法论，依据应急信息源的特性，做出工程化应急信息源可信度研究体系构建范式分析，并构建WSR三维结构图，最后总结出应急信息源可信度研究体系综合图，为日后研究奠定理论基础，切实提高应信息源质量，增强应急管理的能力。
1理论基础
1.1工程化思维与情报学科的融合
系统工程是资源、技术、社会、伦理等多种要素的集成与最优配置，包含由投资者、工程师、经济学家、管理者和实施者共同组建的利益共同体。而情报学科的研究需要各种数据资源、文献资料、工具方法、逻辑思维、经济、社会文化、管理等多种要素，也是一个需要投资者、学科带领人、研究员、助手各个角色的集体活动。工程化，是指将经验、技巧和知识等进行理论、规范化，构建一个可重复创造有价值产品的最优体系。工程化思维的宗旨是灵活地解决系统工程问题，不仅将系统工程变为现实的桥梁，也重视人文、社会等相关方面的协调发展。研究应急信息源的可信度，将会面临截然不同的理论研究路线、不同学科的知识，如何将这些知识和研究者们的巧妙集合，形成新的研究体系，如何综合配置各个学科体系，高效、准确地对应急信息源可信度进行辨别、计算和评估，提高应急信息源的质量，提高应急事件管理能力，则需要有效的方法论的指导。工程化思维下的应急信息源可信度研究体系的构建，是一项庞大的知识体系的搭建，也即将相关的理论、知识、方法和研究逻辑进行系统化，构建一个有组织、可重复创造新知识的研究体系。因此，在应急信息源可信度研究体系构建中融入工程化思维是有据可循的。
1.2工程化思维下的应急信息源的特征
信息源，也即信息的来源。在图书情报领域，信息源是所有成果的源泉，以及经过民众智慧和劳动加工后的成果。应急信息源是指在应急事件发生后的相关信息源，其包含两个属性：自然属性和社会属性。自然属性是指应急事件的大小、发生时间、区域范围、频率、速度等特征参数；社会属性指主要指可能引起的社会经济损失和影响。应急信息源是应急事件的属性、特征和内容的体现，反映应急事件发生后所呈现的事态状况。阮光册认为危机信息源具有记录性、突发性和系统性；葛洪磊总结应急信息源的特征有：动态性、不确定性和广泛性；相丽玲等总结出舆情危机信息源的传播广泛性和多级衍生性。
据此，论文总结工程思维下的应急信息源有如下特征：
1.2.1用户需求为主导
应急信息源将根据用户需求的变化而调整。面对具有伤害性、传播性等特征的突发事件，用户将产生强烈的信息需求意识与需求行为以做出急判断和反应，因此以用户需求为主导的应急信息源可信度研究具有实质性的意义。若用户信息需求发生转移，应急情报工作者的工作内容也要发生相应的变化，此时的用户需求则是在发挥其主导作用。
1.2.2系统复杂性
应急事件往往是涉及自然人文社会等诸多方面的突发事件。事件发生后，相关信息很难全面、具体呈现在民众面前，且不同类型的应急事件持续时间、涉及区域不定，并在一定时间内处于动态变化之中。应急信息源亦会随应急事件而变化，也将涉及不同领域、职位的广发民众，不易控制和管理，具有一定的系统复杂性。
1.2.3重要性
应急事件发生后，应急信息会进行一定的传播，且应急信息具有一定的动态性和复杂性，其信息源可信度就显得尤为重要，据霍夫兰证实，应急信源的可信度越高，其传播效果就越好，亦利于社会各阶层对应急事件的管理和决策，也利于广大民众积极有效应对突发事件，做出有效应急行为，切实减少应急损失，因此，应急信息源具有一定的重要性。
在应急信息源可信度理论路线的研究在三维结构中体现为“物理维”。基于前面的论述，应急信息源可信度可以从“权威性”与“客观性”两个方面着手。英国百科全书认为，能够对别人的思想、行为产生变化的内容或在困境中需要求助的人或事物，均是具有“权威性”的体现；不受其他因素干扰的表述、解释或事实，即具有客观性。美国斯坦福大学劝服技术实验室的Fogg在测评网站信息可信度时利用显著性和解释性理论，分别在：信息内容、参与者的参与度、使用评价、对内容的认知与判断等方面来体现不同网站可信度的显著性，用解释性进一步判断网站内容是否可信。应急信息的与表达，一方面需要确定的目的，作为客观事实向公众通报应急事件相关信息，为其应急行为与应急决策提供客观依据；另一方面要确定信息阐述过程中是否明确表明其客观立场，除上述两个方面，还需要考虑应急信息的时效性、完整性与其质量性。
Storyful是一个于2010年成立致力于突发事件信息源可信度验证的网站，是目前为止全球最可靠最专业的信息源可信度检验网站。它拥有一套完整的社交信源服务链：监测一核实一授权一交易。该网站利用自身设计的Newswire对信息实时监控Twitter、Facebook等社交媒体上的各种类型的信息，并将可能存在可信度问题的信息交给人工编辑。编辑依据不同的信息形式、内容与类型，根据自己的经验与知识结构，采取相应的方式对相关内容进行核实与验证，来判断其真伪性。在此过程中，编辑将根据核实进程为相关信息内容进行分类，如“确认”、“无根据”，方便对信息进一步处理。人工编辑重点核查3点：时间、地点、目击者身份。编辑团队会审核上传人的历史记录，有过不实信息记录者将被记入黑名单。此外，编辑团队还会利用Google街景、卫星图等数据库数据进行地点信息的核实，随后进行内容与逻辑分析。该网站之所以被公认为目前最权威的信息源可信度验证网站，源于其对各类社交平台信息源可信度的准确判断与分类。其核心竞争力不是体现在自身研发的技术与相关工具，而是人工编辑的经验与智慧，也即Little提出的“人工算法”。
3.2应急信息源可信度学科知识研究
应急信息源可信度的研究不是某单一学科需要研究的问题，与图书情报、传播学、计算机理论和通信工程等相关学科均密不可分，在三维结构中体现为“事理维”。笔者以“Emergency”、“Information”和“Reliability”为关键词，对查找结果进行分析，得到Web 0f Science类别和研究方向部分记录如图4、图5所示。
根据图4、图5显示，应急信息源可信度研究方向主要有：工程学、网络通信、计算机科学等，研究学科主要有电气电子、电子通信、计算机信息系统、公共管理、环境科学、软件工程、管理学、物理学、图书情报等方面。按联合国科教组织编制的学科分类将以上涉及学科分类，涉及的基础学科有：数学、逻辑学、物理学、社会科学等。
不同的学科领域对信息源可信度的研究内容与侧重点也迥然不同。从现代新闻学可信度研究的发展史来看，可信度研究主要集中在信息内容、信息源于传播媒介3个方面，但这其中存在一定模糊概念，有学者认为信息源是属于传播媒介可以归为一类。在营销沟通领域，信息源可信度重点考察用于商业用途的信息对消费者的说服作用。而在实际购买交流中，并没有实际方便可用的方法来检验交流中的具体内容，当人们购买后并认可某一产品后，在其脑海中便会对该产品的信息源产生一定的信赖，对其可靠性结合自身经验有了一定的认知与判断，由此可见，信息媒介仅仅起到一个桥梁的作用，不能模糊地与信息源归为一类。在计算机学科领域，主要研究如何通过相关算法对信息可信度进行验证、优化和评估，如马伟瑜利用优化的PageRank，依据网站从属关系、连接结构、主题内容等来计算网站提供信息的可信程度。在图书情报领域，学者对以社会化媒体为载体的某一类信息可信度的判断较为关注，如吕亚兰等在国内外网络健康信息质量评价相关研究基础上，建立以用户为评价主体的公众网络健康信息可信度评价指标体系，为公众网络健康信息查询和选择提供决策依据；查先进等运用信息质量和信源可信度双路径模型研究微博环境下用户的学术信息搜索行为，认为用户对行为的态度改变收到信息质量（中枢路径）和信源可信度（边缘路径）的影响；朱宁等学术信息的特性，确定影响判断学术信息可信度的因素，有文献来源、作者相关信息、参考文献综合比较信息等。当然，各个学科并非独立发展，很多研究将会综合不同学科的相关知识，攻克思维和技术上的难题。Walthen和Burkell基于心理学与信息交流学的相关理论构建迭代模型指в没判断信息可信度，整个过程分为3个步骤：用户通过对信息源（如网站等）进行版式、色彩、图表、信息组织等方面做整体评估，其次对其信息内容做准确性、时效性等方面的判断，结合自己的知识结构与经验对其可信度进行最后判定。
3.3应急信息源可信度工具方法与应用研究
应急信息源可信度工具方法与应用研究凝结研究者的智慧结晶，其思维逻辑过程体现每一个研究的工作内容和思维程序，体现在从无到有，从单薄到丰富的过程。整个过程每个环节不一定单独进行，可能不同环节重叠在一起，也可能多次循环进行。专家的智慧是科学研究的核心，体现在研究方法中的每一步。WSR方法论是情报工程重要的研究方法之一，其工程化思维强调定量与定性分析方法相结合，也强调相关工程技术方法的集成。在研究论证过程中，可借鉴相关工程技术方法，构建专门的应急信息源可信度分析模型和平台，使得研究者充分发现潜在的信息与规律，更全面地构建应急信息源可信度研究体系。应急信息源会因突发事件和用户需求而呈现复杂性、系统性和多变性，其可信度研究可更为细化多元。海量应急信息源中蕴藏着巨大的挖掘和研究价值，需要不断评估与完善，及时修正研究过程中的问题，以不断完善研究体系，为后续研究奠定坚实基础，最终旨在引导广大民众科学、有效地对相关信息进行判断，合理决策。Meola提出情境评估模型，建议用户使用3种不同的技术去测评信息可信度，分别为：推广审评过去的相关信息资源，如利用信息中介告知用户如何获取高质量、健康的信息资源；利用对比法比较所获取的相关信息与过去同期的相比是否一致；最后通过查找多个不同网站去多角度验证信息的方法来最终判断信息的可信度。Wathen研究影响用户对信息可信度的因素，并在“信息表面评估一信息可信评估一内容评估”的逻辑层面构建信息评估体系来协助广大民众更好地判断信息可信度，以满足民众的需求。Lucassen和Schraagen以用户为中心，通过用户对信息源的初步判断、自身的知识体系和综合素质组合形成信息信任模型，从信息的基础内容、信息的表达特征和信息源特征3个维度构建3s模型指导用户对信息可信度的判断。
综合以上论证，总结出应急信息源可信度研究体系综合图，如图6所示：
【关键词】政府应急管理；信息公开；制度完善
1、引言
近年来，随着我国社会的转型以及目前处于突发公共事件高发时期的现实考虑，突发公共事件已经成为我国政府应急管理必须面对的重大问题。在我国政府应对突发公共事件应急管理中，因为政府掌握的信息最全面，因此政府应该统一、及时、准确地突发的社会公共事件的信息，并且要提高政府应急管理的透明度，本着社会公众有利于及时、全面、准确了解事件信息，增强危机意识，协助和监督政府。《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》虽然都对突发公共事件中信息公开问题进行不同程度规定，但目前我国在政府应急管理下政府信息公开的理论研究与实践结合尚处于探索阶段。
2、政府应急管理中政府信息公开理论的相关概念以及理论基础
2.1政府应急管理中政府信息公开的概念界定
目前，我国学术界对政府应急管理中政府信息公开理论研究也还比较少，且对于“政府应急管理中政府信息公开”这一概念未形成统一的定义。目前主要都是在借鉴西方学者学说的基础上，对相关的问题进行一般概念和理论性的阐释，较少对政府应急管理中政府信息公开的体制构建进行深入研究。例如，汶川地震、玉树地震以及甘肃舟曲特大泥石流等突发公共事件中信息公开的内容介绍文献颇多，但如何构建我国政府应急管理中政府信息公开的体制的研究成果甚少。结合我国《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》的相关规定，笔者认为：政府应急管理的信息公开，是指社会突发社会公共事件发生的前期、过程和结束中，国家组织体系（行政机关和法律、法规以及规章授权及委托），通过国家权力机关的赋权，经法定形式和程序，依职权主动或依申请及时有利于事件的及时解决，有利于公众实现其权利的（允许公众查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看）、由政府掌握的应急管理信息。
2.2政府应急管理中政府信息公开的理论基础
2.2.1政府应急管理中政府信息公开的理论基础
（1）人民理论――公民政治参与
根据“人民”理论，公民有权利要求政府在做出行政行为的前后公开相关的信息。政府信息公开也是建设国家的要求。“应当包含三个基本要素，即民主、法治和人权。民主是的基础，法治是它的重要条件，人权保障是的目的。” [1]建设民主国家，就应当需要公民积极参与，而政府信息公开是公民政治参与的逻辑前提。
（2）基本人权理论――公民知情权
知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息。狭义知情权仅指知悉、获取官方信息的自由与权利。信息公开对于行政主体而言，是其依法行政；对于行政相对人而言，是其知情权的体现。就其属性而言，知情权兼具公权与私权的双重属性。“目前知情权已经演变为一项重要的基本人权，是民主的要求与监督的手段，而政府信息公开是实现公民知情权的前提。” [2]因此当突发公共事件发生后，政府应依职权主动进行信息公开。
（3）公共治理理论――政府职能转变
治理理论是在现阶段兴起的政府管理的新方式和新过程，被看作是行政生态变化而引起的统治创新。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[3] “善治理论”要求公民具有足够的政治权利参与政府应急管理，才能与政府共同形成公共权威和公共秩序。
2.2.2政府应急管理中政府信息公开的价值体现
（1）政府信息公开利于公共危机预测与预防
对突发公共事件预测是我国在政府应急管理的首要环节。为了对突发事件的及时了解，尽早地发现危机的征兆信息和解决，政府的突发公共事件来临的信号指标体系的建立是很有必要的。所以，政府信息公开的原则就是让民众按照国家相关法律和规定，最大程度地了解突发公共事件的真相，让民众及时准备，并有效预防突发公共事件。
（2）政府信息公开利于公共危机辨别和心理预期
政府信息公开应该有利于查找社会公共危机事件的诱因并对其进行性质的识别和根源的分析。“突发公共事件识别包括描述突发公共事件特征，确定突发公共事件来源和产生条件，分析突发公共事件造成危害。突发公共事件的范围、种类和严重程度如果被主观的夸大或缩小，是突发公共事件评估、分析和处置时发生差错，造成不必要的损失。”[4]对突发公共事件进行性质识别后，进而通过对突发性事件的不确定性和危机要素的分析，对危机大小、结果范围和危害程度、持续发生的时间、发生频率等内容进行评估。
（3）政府信息公开利于提高政府公信力和加强社会稳定
危机发生后，如政府不及时将信息公开，民众安全心理防线易击垮，尤其是在当下信息爆炸性的时代，互联网等现代大众传媒迅速发展，这为事件的扩大化和谣言的滋生提供温床。谣言的广泛传播将会产生巨大社会效应。因此，面对突发公共事件，政府应及时地将真相告知民众，增加应急管理的透明度和民众的了解度，以增加民众对政府的信任感，及时有效的处理事件，加强社会稳定。
（4）政府信息的及时有效公开能激发公众理性
“公众理性，就是公众能够对突发事件进行客观的解读了解事件的本质，不被无关因素所干扰，从而对突发事件做出相对准确的判断，并能采取适当行为应对和处理。” [5]突发事件的发生既考验政府应急管理能力，又考验民众在危机前的理性选择。政府及时、权威公开突发公共事件信息，能给民众稳定和理性的预期，能有效调动社会的集体智慧共同应对突发事件
（5）政府信息公开利于提高应对危机效率
突发公共事件发生后，政府在整个突发事件应急管理中起着先导性作用。“危机的难以控制、破坏性强的特点同时又要求政府的组织和动员能力必须迅速有效，否则延误时机便会造成不可挽回的损失。” [6]政府对突发事件的信息及时、有效的公开可以提高社会民众对政府行为的配合与协助，从而提高政府应急管理的行政效率。其中民众的理解和配合是提高行政效率的关键因素。
3、政府应急管理中政府信息公开制度的域外考察――以美国、日本为例
3.1美国政府应急管理政府信息公开制度概览
（1）美国突发公共事件政府信息公开的内容
美国突发公共事件管理通过四个阶段为公众提供及时而准确的信息：“①减除阶段：推动旨在减除未来灾难中生命和财产损失的战略、技术和行动的落实；②准备阶段：沟通准备信息，鼓励和教育公众预先做好灾难事件的准备；③应对阶段：对即将到来的灾难提供公共通告、预警、撤离和形势报告；④恢复阶段：为受灾害影响的社区和个人提供怎样登记和接受救济的信息。” [7]
（2）与媒体等大众传媒合作实现信息管理
联邦紧急事态管理局主要通过以下三个方面实现信息公开：①在公共信息管理方面的人员安排上相互出任；②对媒体的工作提供全面的配合。多次举行新闻会，或为媒体提供录像画面；或邀请媒体采访；③在合作中实施对媒体的引导。
3.2日本政府应急管理中政府信息公开制度概览
以东京市的信息管理系统为例介绍日本的突发公共事件政府信息公开制度：“根据规定，灾害发生后，宣传和信息披露体系分为宣传报道活动、听取居民反映活动和请求媒体报道活动。区市盯村在其行政范围内或所管辖的设施内发生灾害后，或在发生灾害的危险时期，立刻与警察署、消防署以及其他的机构合作，进行必要的宣传报道。” [8]
4、我国政府应急管理中政府信息公开制度的现状及问题
4.1我国政府应急管理中政府信息公开制度的现状
随着我国民主政治建设进程的加快，中央以及很多省、市进行政府信息公开制度的探索，比如我国各个省市主要通过政府部门网站、新闻发言人制度、记者招待会等形式进行政府信息的公开。
4.2我国政府应急管理中政府信息公开存在的问题
4.2.1立法层面
从立法层面来说，我国在此方面并不是一片空白，现行有多部法律法规对政府信息公开做出了相关规定，但都存在实际可操作性不强的缺陷。尤其是《政府信息公开条例》存在诸多缺陷。体现在：①内容主体定位不明确性和针对性不强。例如在《政府信息公开条例》中，许多规定都是从宏观上做了原则性的规定，甚至有些主体定位是模糊的，由于没有明晰规则，这就为行政机关在具体执行中造成了困难。《政府信息公开条例》第10条中：“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”。但对于信息公布的主体、内容、方式、时间没有具体规定。事件处理的责任倒查制度和事后救济措施等内容并未明确规定。②责任机制的不健全。《政府信息公开条例》没有对责任主体依法终究法律责任的相关规定。③对公民知情权的忽视。体现在对于公众申请信息公开范围不明确，没有明确赋予公众对于突发公共事件信息的知情权。
4.2.2体制层面
①对突发公共事件信息的缺乏统一的管理机构。突发公共事件的应对过程中，由于部门之间关系不顺、上下级，同级权限不清，经常出现因职权交叉和部门分割没有理顺而相互推诿不信息，造成要么不公布任何信息，要么公布的信息不统一，这样就会对的信息的权威性产生影响。②政府网站在突发事件信息公开方面尚未发挥应有作用。《政府信息公开条例》实施以来，一些地方政府将此作为政府信息公开的政绩。但是一些政府网站对民众提出的意见、反映的问题，要么不及时反馈，要么推诿塞责，或者杳无音信。③政府绩效考核体系不科学，缺乏有效的激励约束机制。在我国政府绩效考评中，经济指标成为地方干部考察选拔任用中的主要因素，而对于危机管理、信息公开等因素却难以体现。④政府与媒体等非政府组织缺乏良性互动，社会监督作用尚未完全发挥。
5、完善我国政府应急管理中政府信息公开制度的对策
5.1宏观层面完善对策
5.1.1树立服务行政理念
在政府应急管理过程中，政府与公众二者之间的沟通区别于普通沟通，它是一个特殊的沟通、反馈再沟通的一个过程，从理论上讲是一个双方相互作用的动态结果。因此政府在应急管理过中应该重视公众对事件和政府的公开信息做出回应来行使权力、履行职责，通过公众对事件的回应、立场，政府做出决策。政府主动公开，是服务行政理念的反映和政府职能的价值转换。十之后，中国现行政府加强了行政体制改革，这是个积极的信号，也是对政府职能的重新定位。建设服务型政府，加强政府公共服务的社会性，建立法治政府，这为政府应急管理水平的提高提供制度保障。
5.1.2健全政府应急管理中政府信息公开法律法规
加快《政府信息公开法》以及配套规范性文件的制定、修改。首先，应确立知情权是首要原则，而限制是例外。增强政府公共政策运行的透明度以及保障民众对政治的最大限度参与程度是《政府信息公开法》应中之意。对于政府而言，“信息公开不是政府的道德义务，它应该成为政府的一项法定义务，要用法律的手段促使政府依法公开信息。”[9]完善《政府信息公开法》主要体现在以下几个方面：政府信息公开法律制度原则、适用机关、公开和豁免公开的范围、公开的方式和程序及其申诉和诉讼等各项具体法律制度。其次，修改《保密法》，科学地界定公开与保密的关系。
5.2微观层面完善对策
5.2.1政府应急管理中政府信息公开内容层面完善对策
（1）突发公共事件初期政府信息公开范围
①政府应对突发公共事件应对所依据的规范性文件、类似经验教训、相关专家意见等；②告知公众可能发生的突发公共事件的性质、预警级别，以及影响的范围、产生的危害、起始时间和延续时间等；③公众应采取的防范措施等。
（2）突发公共事件应急处理过程中政府信息公开
①突发公共事件的原因、性质、等级、影响范围、人员伤亡及财产损失情况、危机进展，商品供给、社会综合治安、水、电、气、交通等基础设施信息；②行政措施的实施；③专项经费的分配与使用，接受社会捐助的资金、物资的分配与使用等财政信息。
（3）突发公共事件消解后的恢复重建中政府信息公开
“通过对突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估，并将调查评估的结果情况公之于众。” [10]
5.2.2政府应急管理具体机制层面完善对策
（1）建立独立的政府信息公开事务处理和协调作用的统筹机构
应急管理是一个跨区域、跨时段的综合性系统管理工程，通常需要各部门协作、配合。为快速高效地将突发公共事件的信息公布，我国应建立一个职能明确、责权分明、组织健全、运行灵活、统一高效的政府信息公开管理机构。
（2）拓宽政府信息公开渠道
由于危机发生的紧迫性，在政府应急管理中政府应当拓宽信息渠道，根据实际需要采取新闻通稿、新闻会、情况介绍会、接受记者采访、声明、网络在线交流、阳光政务、电视通告、记者专访、设立网上新闻发言人等多种形式，拓宽信息公开的深度和广度。
（3）改革政府的绩效考核体系，建立有效的激励约束机制
为提升政府部门突发公共事件管理的绩效和水平，将突发公共事件应急管理纳入政府绩效考核指标体系之中，并使政府应急管理过程中对政府信息公开执行状况作为一重要的指标。
（4）保障公民与非政府组织的积极参与，建立政府与社会间的良性互动机制
在发达法治国家，政府作为管理主体积极参与应急管理，社会公众也通过非政府组织介入管理，形成政府和非政府组织良性互动机制。非政府组织在政府公共危机管理中起着不可替代的作用，尤其是大众传媒会极大影响公众对应急管理的理解和判断。
6、总结
通过完善政府应急管理法律规范，建立健全政府应急管理信息公开制度，以满足突发公共事件政府应急管理制度建设的新要求。这既是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是全面履行政府管理职能、提高行政公信力的迫切要求。
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关键词:政府应急管理 突发事件 信息基本原理 问题 发展建议
1.绪论
1.1政府应急管理
政府应急管理(government emergency management,GEM)是从早期的危机管理以及应急管理发展而来的,是理论研究与实践探索紧密结合的产物。综合相关的理论探索,可以将“政府应急管理”的概念界定为:政府及其他公共组织,在科学的公共管理理念指导下,在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中,建立必要的应对机制,防止和减轻突发公共事件灾害、保障公众生命财产安全、促进社会和谐健康发展的管理活动。
1.2信息与政府应急管理
政府应急管理的对象是突发事件,政府在突发事件的应对中,往往伴随着对信息的搜集、披露、转化运用等过程;与此同时,信息技术的迅速发展,也让人们看到信息技术在政府应急管理中存在着巨大的应用空间。正是由于信息本身与应急管理的密切联系以及政府应急管理领域信息技术的巨大潜力,“信息”成为了政府应急管理中一个不容忽视的因素。
2.从信息交流的角度看,政府与公众缺乏互动
2.1信息交流的心理模型
右图为信息交流的心理模型, S,R分别为交流发送者和接收者,M为交流界面,其两侧矩形框中表示的是交流双方的心理活动过程。根据S、R的心理过程可以看出,信息交流的实现依赖于S、R的行为。他们的行为基础就是从需求到动机到刺激作用到信息交流行为的一系列心理过程。从中可以看出除了S的知识库是交流信息的来源之外,信息交流双方的信息需求也是实现交流的必要条件。
2.2政府忽视了公众对信息的心理需求
传统的应急管理信息沟通立足于政府本位,在多年的计划经济理念的影响下,政府认为应急管理的任务只能由政府承担,公民对突发事件相关信息的知晓与否并不重要。传统观念中这种对公民参与的忽视,实际上是政府没有对作为交流主体之一(交流接受者)的公众的突发事件相关信息心理需求引起足够的重视,进而政府就不会有与公众进行信息交流的“动机”,缺乏“信息交流的心理模型”中需求、动机等行为基础,SMR信息流就无法形成。这也是目前中国政府应急管理中信息沟通不畅的重要主观因素。
2.3公众信息交流参与意识薄弱
沟通是互动的,有效的危机信息沟通应是能够与公众开展双向互动交流的沟通。只有当公众意识到突发事件的信息沟通的重要性,交流双方的信息沟通才有可能,否则,“需求―>动机―>刺激作用―>信息交流行为”这一系列的心理过程就无从谈起。当前我国突发事件应急管理的情况是,公众的参与主动性和自觉性不高,没有意识到自己也是应急管理主体中的重要一环,在政府应急管理中发挥着不可替代的作用。
3.基于信息传递的保真原理,政府应急管理中信息公开存在问题
3.1信息传递的保真原理
信息保真是人类信息交流的基本要求,所谓信息保真就是信息守恒。尽管信息交流的过程受信息衰减的影响而无法使S的信息全部准确地传递到R,但S与R之间的信息分享应有一个基本标准。信息保真就是力求使信息交流能够达到或超过这个标准。[4]具体来说,信息保真原理既要求信息传递过程避免信息的衰减,也要避免信息的增值。
3.2政府信息披露滞后,影响信息真实性
在中国政府应急管理实践中,一些官员“官本位”思想严重,当危机出现时,第一反应总是压制、掩盖,不愿公开。但事实上,在信息传播技术高度发达的今天,政府的权威信息传播得越早、越多、越准确,就越有利于维护社会稳定和政府的威信。
在各类突发事件中,特别是当人们的生存和安全受到威胁,社会便会陷入恐慌,公众势必会迫切地想知道事件的真相究竟如何,此时如果政府没有在第一时间将事态发展、应急措施等信息准确地告知公众,谣言就会产生,可能引发更大范围的恐慌。
3.3突发事件发生后的信息传播杂乱无章
突发事件发生后,一旦政府出现上述的信息披露滞后,其他非官方渠道的信息传播就会取代政府的权威信息,充斥着社会舆论和媒体。
这些非官方信息往往是杂乱无章的。这些信息分布散乱,而且在公众中流传很快,其中又难免真假混杂,面对如此繁杂的信息,要从中找到真实的,鉴别出虚构的谣言,对于普通公众而言不是一件容易的事情。这种信息杂乱无章往往会扭曲事件真相,影响公众对事件的正确认知。
4.基于信息传递的冗余原理,政府在公众意识引导中存在问题
4.1信息传递的冗余原理
冗余原理是在信息多路传递基础上产生的,为实现信息准确传递、减少衰减和增值的一种基本方法。它是指在信息交流过程中为了使信息准确地自S传递到R而使用各种冗余方法来加强信息传递的准确性效果。采用多路传递是有效的冗余手段。即:为了使信息更有效地传递到收信者R,我们可以采取多条路径,防止信息传递因为通道的单一而中断,从而保证信息交流的有效性。
4.2政府对防灾宣传工作重视程度不足
突发事件发生后,公众是否能及时有效地做出反应,是其能否在突发事件中把伤害降低到最小的关键。同时,一些突发事件的发生与发展,也与公众的行为有着密切的联系。由此可见,政府对公众防灾宣传、危机意识的培养至关重要。
与日本、美国等发达国家相比,目前我国政府在全民防灾宣传方面仍有许多不足。我国目前较为常见的宣传渠道是以防灾专题活动的形式在一定区域开展防灾宣传,这种方式可以在一定区域、一段时间内收到较好的效果,但是受到一定的地域局限,同时由于对人力物力要求高,这种宣传很难长期坚持。而政府却没有很好地利用其他的宣传渠道对已有宣传进行补充,宣传渠道和宣传方式的局限,致使公众防灾宣传的效果受到了影响。
4.3我国政府对突发事件发生后的公众意识引导渠道单一
我国政府在突发事件发生后对公众意识的引导上存在着渠道单一的问题。我国公众信息的接受,正规渠道和非正规渠道的比例是8:2,这在一定程度上表明政府在突发事件发生后,主要通过电视台等正规渠道与公众进行信息,而当今社会真正汇聚大量信息的新兴媒体和通讯网络等非正规渠道却没有得到应有的重视。政府公众意识引导渠道的单一,也加大了政府全面掌控各方面民意和社会舆论的难度。
5.从信息集成的角度看,政府应急管理信息分散,共享受阻
5.1对信息集成的理解
不同研究者对信息集成的理解虽然在用词上有所不同,但所指对象是基本一致的,本文将其表述为:针对某一特定领域某一特定用户的需求,以信息为对象,信息资源为本体,服务为动力,网络技术为手段,协同作业为方法,对信息进行组织和管理,把信息资源诸要素有机融合并使之优化的动态过程。信息集成的核心是以信息资源作为大系统,采取技术手段进行整合,实现资源共享。
5.2中国政府应急管理中部门协同较差
在我国目前的环境下,应急管理的相关信息也分散在社会的各个部门。这种机制下,应急管理在本部门、本系统内部基本上可以做到畅通无阻,而在很多情况下,应急管理往往涉及到多个部门,应急决策需要位于各个职能部门的不同系统中的信息作为决策支持依据,而不同部门的信息系统平台存在着很大的差异,前期信息集成工作没有到位,信息共享利用也就无从谈起。
6.中国政府应急管理发展建议
6.1完善法律建设,对信息沟通和信息集成等问题进行明确
中国政府应急管理在诸多方面存在的不完善,归根结底都要由法律的充实来加以规范。2007年8月颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》是一部统一调整各种应急管理行为的基本法律,标志着我国应急管理法制建设正在逐步完善中。
然而,中国政府应急管理的法制建设才刚刚起步,政府应急管理活动的很多环节还缺少强制性的法律依据。为确保政府与公众在突发事件发生后能进行有效的信息交流,保障公众的知情权,避免社会恐慌,必须制定相关法律对应急管理中政府的信息公布做出明确规定。同样的,政府应急管理相关信息系统的建设和不同政府部门的信息集成协作也须建立在相关法律规范的基础上,只有明确了信息系统的信息存储标准、信息交换标准、信息安全等问题,应急管理统一的平台建设才能成为现实。
6.2建立信息良性互动机制,确保信息真实,做好民意引导
把确保政府与公众有效的信息沟通作为政府应急管理的任务之一,避免突发事件信息被扭曲,社会舆情被虚假信息错误引导。政府应有效进行信息的、引导和批驳,第一时间把公众想了解、也应当获知的信息及时、准确、完整地告知公众,既可以矫正视听,避免信息传递失真,又可以提高政府公信力,维护社会稳定。所以,政府应该坚持突发事件信息公开,提高政府透明度,同时积极与主流媒体沟通,运用多渠道对公众意识进行积极引导,逐步建立政府与公众的信息良性互动机制。
6.3多渠道加强公众防灾宣传及民间危机意识的培养
国民危机意识的强弱直接关系到一个国家政府处理突发事件的能力以及国家应急管理体系的效率,培养全国公民的防范和应对突发公共事件的能力已成为每个国家一项重要的任务。
基于信息传递的冗余原理,在应急管理的日常防灾宣传中,除了坚持原有的宣传方式之外,还应充分利用其他渠道培养公众的防灾意识、危机意识。在这一点上,美国、日本等过的经验值得我们学习借鉴。美国联邦紧急事务管理署(FEMA)在网络上制作了应急指挥系统的学习课件,公众可以很容易地了解应急救援计划和工作流程,同时,为公众提供相关的网页浏览,普及应急知识。而在日本,为了提高国民防灾救灾的意识,政府在各个城市都设有“市民防灾中心”,免费供市民参观。
6.4建立统一的信息资源管理平台,实现信息共享
完善的应急管理信息系统,提供及时、全面的应急信息是关系应急管理成败的重要因素。为实现对应急相关信息的全面掌握,以支持应急决策,我国政府应从以下两方面着手进行信息资源管理平台的建设。
其一是各地区应急管理信息系统的建设;其二是统一的应急信息资源管理平台建设。在这个应急管理体系下,各级政府应急管理信息系统的建设并不是相互独立的,每个子系统的建设都依据着统一的标准,在数据存储、交换等标准的严格控制下,“标准化”的各地区各部门的信息系统能够实现信息集成,获得信息共享带来的效益;而统一的应急信息资源管理平台,则主要用于各部门、各地区、各种组织应急信息的共享利用,在处置影响范围较广的跨地区突发事件时,也是中央政府应急指挥机构的通讯平台、各地政府部门协同配合的枢纽,为危机管理提供强有力的信息支持保障。
参考文献:
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[3][7]王莉.危机管理的信息沟通机制:反思与重建[J].科技信息,2009(19):144
【关键词】加强；突发事件；信息；管理
引言
突发事件信息管理是应急管理工作的常态性基础工作，是科学预防和有效应对突发事件的关键，然而，由于目前客观存在的突发事件信息报告标准、程序、时限不统一等因素，有时会出现各信息系统之间相互分割、缺乏互通互连和信息共享，延误了突发事件处置。同时，突发事件信息披露缺失和滞后，导致公众获取信息不及时、渠道杂乱，甚至存在恶意炒作渲染和以讹传讹，增加处置突发事件的难度。因此，如何整合资源，加强突发事件信息管理，已成为健全应急管理机制、及时有效处置各类突发性事件的重要课题。
1、突发事件应急信息管理的定义
突发事件应急信息管理是指以突发事件应急管理的全过程为基础，利用相关信息技术和方法.对突发事件信息进行收集、传递、处理、存储、传播和应用，从而为应急指挥决策机构、政府职能部门和广大公众提供足够、高质量的信息服务，以便有效地开展应急管理，合理规划突发事件应急管理体系和应急管理平台的建设。
2、突发事件应急信息管理的特点
应急管理的目的是阻止或降低突发事件的危害，因此需要对突发事件的原因、过程及后果进行分析，以便对突发事件进行有效预警、控制和处理。所以，突发事件应急信息管理呈现出至少如下几个特点。
2.1数据量大：应急管理不仅受灾害和紧急事件的复杂性、多样性的影响，还与灾害发生地的人口、社会经济状况、当地的警力、医疗等应急人员和物资量有密切关系。
2.2覆盖面广：涉及公安、消防、卫生、交通、环保、市政、安全生产、工商、气象、地质、防汛等众多部门和行业以及多层次、多元化的信息；在应急中，需要做出关于人员疏散、交通管制、物资调度和通讯指挥等影响整个城市的决策和行动。
2.3时效性强：由于突发事件的突然性和严峻性，必须在有限的时间内对突发事件迅速做出反应。才能阻止或降低突发事件的危害。因此，它比其他信息资源更具有时效性。
3、加强突发事件信息管理有效途径
在当今社会环境下，做好突发事件信息工作，已经成为各级政府、各企业一项日常性的重要工作，在突发事件应急信息管理中，完善信息平台、健全网络、及时公开、适时引导和提高公众应急综合素质是突发事件信息管理的关键环节。
3.1整合完善突发事件信息平台
充分利用通讯信息网络系统、卫星电话或无线对讲等系统，实现突发事件现场视音频信号接入，实现可视遥控指挥。对应急信息平台建设，立足现状，完善常态下应急值守通讯系统，采用现代高科技装备，建立视频通信网络。建立应急资源数据库，逐步完善各类应急专家、队伍、物资、装备数据库及预案、危险源管理、避难场所数据库等，作为应急信息平台的基础支撑。逐步统一信息报告标准、时限，实现信息共享。依托电信、移动、联通等通信企业，建设以公众为终端的通信网络平台，确保在非常态下能第一时间预警信息，常态下应急管理工作其他相关信息，为快速有效处置各类突发事件提供重要保证。
3.2进一步建立和完善应急信息网络
目前，虽然各级政府和相关部门、企业逐步健全应急日常管理机构，设置专兼职信息员，但由于相关部门之间信息系统不能做到充分共享及相关人员素质参差不齐等原因，造成信息不能及时反馈，延误时机。因此，完善应急信息员网络是有效应对突发事件的当务之急。一是整合各部门现有信息员队伍，做到“一专多能、一队多用”。突发事件、重大紧急事件和自然灾害发生后，事发地信息员首先报至当地政府或相关职能部门。二是壮大信息员队伍。可以从各新闻媒体一线记者、志愿者、派出所干警及企业安全员中聘请熟悉突发公共事件报告工作、有责任心的人员担任信息员，及时、准确上报突发公共事件信息及可能引起突发公共事件的苗头性信息，并协助做好应急管理宣传工作。三是加强信息员培训，不断提高信息员队伍素质。使其能够第一时间上报消息，第一时间组织转移撤离，最大限度地减少群众生命财产损失。
3.3建立和完善突发事件信息制度
“突发”决定“紧急”，“紧急”考验“应急”。突发事件发生后，任何涉及危机事件部门的一举一动都将成为外界评判组织处理危机的主要根据。因此首先要及时向社会有关突发公共事件的重要信息和处置工作进展情况，随时解答社会公众疑问，取得群众的理解与支持，消除不必要的恐慌。宣传报道要及时、准确、真实性，把握正确舆论导向。其次，重视网络的宣传舆论导向作用。既要充分发挥网络正面宣传功能，又要加强网络管理，探索实施“专业化”管理，设立专门工作机构和网络管理人员对网络进行专职监管，及时消除网络负面影响，在应急处置工作中争得主动。“5.12”汶川地震发生后，央视第一时间汶川地震消息，实施直播全覆盖。用客观、高效、透明的报道第一时间赢得电视媒体的话语权，第一时间满足观众的信息需求，并及时进行权威，对地震流言及时辟谣，稳定了人心。
3.4普及公众应急管理意识
目前，公众的安全意识和应急能力仍然薄弱，这是导致现阶段安全事故频发、灾害加剧的一个重要原因。在2004年的印度洋海啸中，一名11岁的英国女孩，凭借在小学课本里学到的一点关于地震与海啸的常识，拯救了100多人。无论是整合信息资源，健全应急管理机制，归根到底是为了保障人民群众生命财产安全，因此，加强群众自身防灾减灾意识尤为重要。要通过广播、电视、报刊、网络等大众传媒，以及画册、挂图、板报等多种载体，大力宣传和普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，不断提高公众应对突发公共事件能力。
结论
新时期、新形势下应急管理特别是突发事件信息报告工作面临严峻挑战，加强信息管理工作的重要性进一步凸显，在加强和创新社会管理的同时，应认真研究制定适应社会管理新要求的突发事件信息报告新模式，增强工作自觉性，切实做好突发事件应急信息管理工作。
参考文献
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[2]谭晓林.切实做好新时期突发事件信息报告工作 [EB/OL].2012-03-21
[3]菅强.中国突发事件报告[M].北京：中国时代经济出版社，2009-1-1
〔论文摘要及时科学的卫生应急决策是卫生应急管理的核心。通过分析卫生应急管理的内在特征以及理性决策的特点，描述了理性决策在卫生应急管理中的普遥适用性，论证了卫生应急管理决策的动态系统和决策内涵的层级变化以及动态理性决策在卫生应急管理中的适用性，构造了卫生应急动态决策系统，提出了强化决策主体专业化倾向和完善决策支持系统是实现动态理性决策的关健环节，对目前公共卫生应急管理决策机制的完善具有重要的参考价值和理论指导意义。
突发公共事件的应急管理已引起当今世界各国的普遍关注。突发公共事件主要是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。在这四类突发公共事件中，公共卫生事件备受关注。一般意义上的突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其它严重影响公众健康的事件闭。因为突发自然灾害，事故灾难和社会安全事件很可能同时也对当事人的健康构成威胁，因此同时也可能是公共卫生事件。
“管理就是决策”，应急管理就是应急决策。及时科学的卫生应急决策是卫生应急管理的核心，也是其他突发公共事件管理的重要组成部分。关于突发公共卫生应急决策，一些研究者通过分析突发公共卫生事件的突发性、紧急性、不确定性等因素，认为理性决策在卫生应急决策中具有局限性，不应作为核心的决策方法，本文即从理性决策和卫生应急管理的内在倾向性分析出发，来论证理性决策在卫生应急决策中的普遍适用性以及优化。
1理性决策
最早关于理性的论述应该说是隐藏在哲学理念中。古希腊时期的哲学家赫拉克利特曾指出，自然真理“隐藏”在事物之中，唯有人的“思想”而不是“感觉”才能获得它。赫拉克利特所指的“思想”其实就是“理性”。
18世纪的哲学家们将“理性”从认识论引申到其他领域，认为凡是合乎自然、合乎人性的就是理性。后来的经济管理学者们认为个体人的决策行为应该是合乎理性的，决策者在决策时可以获得完全的信息支持，个体根据完全信息进行计算和分析，按最有利于自身利益的目标在既定方案集中选择决策方案，获得最优结果。这种完全理性假设是传统管理科学的逻辑起点，但超越现实的完全理性假设显然是绝对和理想化的。于是，有限理性、过程理性、渐进理性、适应性理性等理论紧随而出，其中以赫伯特·西蒙等为代表的有限理性最具影响力。享有“决策之父”之称的诺贝尔奖获得者西蒙认为管理就是决策，而决策取决于理性，理性是有限的，理性决策就是用评价行为后果的某个价值体系，去选择较令人满意的备选行为方案。比较其他各种“理性”流派，论述各有不同，但普遍认为理性的实质就是基于某种原因的逻辑性分析。
有限理性为人们决策提供了一个更契合实际的参考点和新的思维框架，同时也为管理决策指出了一条通途，有限理性与决策的藕合机理始终是管理学研究者乐此不疲探讨的领域。根据对“理性”概念的历史分析，可以认为理性决策是一种有明确的决策目的，有充分的思维依据，能够对决策对象进行观察、比较、分析、综合、抽象与概括的一种决策方法，是一种建立在证据和逻辑推理基础上的思维方式。
通过分析，可以得出理性决策实现的要素有:明确的目的性，信息的完整性，推理的逻辑性，决策的客观性。同时分析公共卫生突发事件的特点，理性决策依然是公共卫生突发事件决策的主要决策方式。
2理性决策在公共卫生应急决策中的适用性分析
公共卫生应急管理具有内在特殊属性，适用于理性决策，现分析如下:
(1)决策者身份的特殊性。公共卫生突发事件的处理是公共决策者、政府，这和私人决策是不同的，应该更加重视强调程序性、合法性、合规性、逻辑性。这就决定了决策者在决策的时候，虽然也受到普遍意义上的个性气质、心理特征、偏好习惯的影响，但是理性客观依然是公共决策者的核心要求。
(2)卫生事件特定的目的性。公共卫生突发事件牵涉到人们的健康，而健康很多情况下具有不可逆转、不可弥补的价值，这就要求决策要有更高的成功概率。而理性决策在众多的决策方法中，由于其逻辑的推理性具有更高的成功概率。
(3)执行决策的约束性。决策的执行力往往取决于决策的可操作性。应急处理中的约束因素，如人力，财力，地理方位，信息管理、技术等都要充分了解和评估，而不是主观臆断。
(4)决策者知识和认识的限制性。当前公共卫生事件的起因可以说纷繁复杂，有毒物质的威胁、传染病的快速传播、水和空气的污染、工业事故、自然灾害、意外或者故意制造的卫生安全事件、环境灾难等，作为安全管理者很难对每一种情况都很熟悉，这就需要专业人员对客观危害的分析和评估，经验和直觉往往和现实会有偏差。
(5)决策目标的确定性和统一性。决策者的价值取向影响到决策目标系统各要素的权重分配，而公共卫生事件的目的性很确定和统一。人民的健康总是第一位的。这也符合理性决策的一个必备条件。
(6)突发公共卫生事件的复杂性和新异性。人类在地球上的生活方式发生了深刻的变化，卫生疾病的发生已经不再是稳定的和容易预见的。人口的激增、工业化的普及、迅速的城市化、恶化的环境、药物的滥用、生物世界平衡的破坏等，特别是微生物世界的平衡，“自20世纪70年代开始，新出现的传染病即以空前地、每年新增一种或者多种的速度被发现。现今有近40种疾病在一代人以前是不为人所知的”。这些都对决策者提出了挑战，决定了决策不能是随意的、主观的，必须进行科学分析、理性推理、参考咨询、统筹择优。
从以上描述可以看出，公共卫生危机管理的特点符合理性决策的适用条件和需要，理性决策的水平在一定程度上决定了决策的水平，进而决定了应急管理的水平。
3动态理性决策框架设计
决策大师西蒙在指出“决策即是理性”的时候，同时认为理性是有限的，应该在理性决策前加一个限定词。作为卫生应急理性决策，决策过程绝不是静态和一劳永逸的，根据卫生应急事件的特点，动态理性决策方法就是对理性决策的补充和优化。
卫生应急决策作为一种非常规突发事件应急决策，具有高度的动态性。突发事件应急决策具有明显的动态特性，是阶段性处置结果和突发事件发展趋势的动态博弈过程。认识突发事件应急决策系统动态作用机理有利于提高决策准确性和事件处理效率，发挥应急管理的整体效能
3.1基于决策目标变动性的框架设计
“应急动态决策行为具有比较明显的程序非常规化、目标动态化以及信息稀缺性等特征”。由于时间、资源的限制，卫生应急管理决策者们往往可能需要在决策的程序和步骤方面有所调整，虽然决策的核心方法依然是理性分析、科学决策，但在决策的具体方式就要有所优化和完善，强调动态性和调整性。
在卫生应急管理系统中，目标系统是核心，信息系统是关键，综合智囊系统，管理者作出决策，然后付诸实施，在决策执行的过程中丰富认识，根据实施过程和结果，把信息反馈到信息系统，管理者根据信息的变化调整决策目标，再次综合智囊系统，进一步作出决策调整，形成一个如图1所示的动态循环系统。
3. 2基于决策内涵层次性的框架设计
“突发事件本身的随机变化与动态性质决定了应急决策的资源调度是一个动态多阶段的复杂过程。在卫生应急的实际决策过程中，常常面临着比过去复杂得多的新情况、新问题，许多重大的问题需要及时、准确地做出决策，稍有不慎就会失去转危为安、化解危机的良好契机，使管理陷人被动。在处理公共卫生事件的过程的不同时段和阶段，决策的内涵也是不断变化的。根据决策内涵的变化，决策要求也是不断变化的。因此，卫生应急管理的决策非常注重及时性和即时性，层次性和递进性。
突发事件初期，无法尽快确定一个比较明晰的决策目标，决策者总是尽快控制局势，及时救助，防止事态的恶化，决策强调要“快，’;到了“事件处理层”，随着信息的增加和深人了解，进人事件的实质处理阶段，这时的决策要求就强调“优”，决策内涵也相应发生变化。到了应急事件处理的后期的“改进提升阶段”和“追本溯源阶段”，工作要求就要强调“实”和“真”，工作重心也相应调整。如图2所示，应急管理决策在不同层次的目标是不一样的，决策要求也是不同的，它是一个动态递进的过程。
4完善卫生应急动态理性决策系统的途径
虽然动态理性决策是卫生应急决策的必然选择，然而突发公共卫生事件的紧急性与高度不确定性等特点也影响理性决策;而且无处不在的媒体效应使恐慌疑惑情绪的传播比卫生事件本身传播还要快，决策者有时也难以获得客观全面的信息并难免不受舆论情绪的影响。因此，实现科学合理的对应急事件的理性决策，还必须优化整个决策系统。从各个环节保障决策的科学性和时效性。
图3是卫生应急管理的动态理性决策系统分析图。如图所示，明确决策目标系统，优化决策主体系统，完善决策支持系统，强化决策保障系统是实现动态理性决策的重要环节，其中，优化决策主体系统和决策支持系统是保证理性决策成功的关键。
4. 1强化决策主体专业化倾向
中国的管理学专家这样来给决策下定义:“组织或个人为了实现某种目标而对一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整过程。国外关于决策的权威定义为“管理者识别并解决问题以及利用机会的过程”。从两种定义的比较可以看出，决策的主体是管理者或领导者，同时也是决策成功的关键因素。因此管理者的素质决定着决策的水平，应急决策的非程序化和时间的紧迫性，未来决策的复杂性决定了应急决策的专业化倾向。
决策者的心理倾向、经验气质、人格魅力、知识智慧总会影响到决策过程，作为卫生应急管理的决策者，要掌握各个方面的知识，不仅要通晓卫生知识，还应懂得管理学的理论，学习教育、经济、传播、统计等方面的基础知识，了解历史、人文、地理、环境、自然科学。只有这样，才能视野开阔、观察敏锐、善于明辨是非。否则，对问题的有关知识一无所知或残缺不全，就不可能抓住事物的本质并做出迅速准确的决策。这些都决定了卫生应急管理的专业化倾向的重要性和必要性。
因此，科学及时地处理卫生应急事件有待于专业的卫生应急反应机构的设立和专业人员的培训。在世界的很多国家，都设有专门的卫生应急反应机构和负责人，负责以各种形式集中处理疫情信息，突发卫生事件信息的获取、诊断、病例管理、控制、风险评估、舆论沟通、组织分析、评定、检测以及，同时协调已经发生或者潜在的卫生事件的应对事宜。
4. 2完善决策支持系统
理性决策的前提就是信息准备。现在所有流动的要素中，信息应该是最快的，建立应急决策支持系统，是提高群体性事件应急决策水平的最有效方法。决策者在公共卫生应急事件中能够成功实现理性决策的关键环节就是及时、客观地获取信息。
决策支持系统主要有信息系统和智囊系统。信息系统建设既要强调信息的搜集提供，也应该根据管理科学，设置相应的参数和处理程序，在提供准确有用的信息的同时提供相应的智能决策结果。实现通讯指挥调度、医疗救治资源管理、医疗救治情况分析、健康随访分析、公共防治分析、物质保障分析、防治隔离分析、政府文件管理、疫情动态分析等突发公共卫生事件应急指挥决策的信息采集、信息统计、信息分析、信息展现等功能。进而在完善数据处理机制的基础上，形成完整的全国疫情、化学事件、食品安全事件、环境相关卫生事件、群体卫生事件预普及反应系统等。此外，理性决策的时间要掌握合理，理性决策并不是充分考虑后的决策，而是及时科学的决策，因此，智囊团的作用也很重要。卫生专业人员，决策者，安全官员要科学沟通，智囊团可以充分发挥其专业技能的作用，为决策提供意见和建议。
4. 3融合辅助决策方法
动态理性决策过程并不排斥其他决策方式方法，其中直觉决策就是动态理性决策的一个可选补充。虽然直觉思维与逻辑思维迥然不同，直觉思维不是以充分的信息为基础、按规定好的步骤前进为其特征的。但直觉思维也绝不是毫无根据的凭空想象、主观臆断、盲目决策，而相反，直觉是在认识过程中，人们头脑中原有的知识、经验和能力等在无意识或潜意识的状态下，未经逻辑推论而突然跃出所产生的认识上的飞跃，它不仅是基于现实观察的结果，更是人脑在既往经验和感性认识基础上形成的综合判断。“直觉思维总是以熟悉的有关知识领域及其结构为根据;使思维者可能实行跃进、越级和采取捷径，并多少需要以后用比较分析的方法重新检验所作的结论”
在充分肯定严密的逻辑推理是获取最优化决策结果的合理方法的同时，也应该认识到卫生危机中的一些微观决策或者即时决策是纯理性的方法所较难解决的。事实上，在实际的决策过程中，“利用超理性和反理性决策方法的次数，远较用纯理性和有限理性决策为多”。这种理性决策的优化模式—“超理性和反理性”的思想基础就是直觉。直觉在理性决策中的补充应用就是决策者基于知识、经验和能力，在综合分析各种资源的前提下，凭借直觉或灵感来对头脑中即存的理性解决方案做出选择的过程，是理性决策水平得以飞跃的重要条件。
5小结
〔论文摘要及时科学的卫生应急决策是卫生应急管理的核心。通过分析卫生应急管理的内在特征以及理性决策的特点，描述了理性决策在卫生应急管理中的普遥适用性，论证了卫生应急管理决策的动态系统和决策内涵的层级变化以及动态理性决策在卫生应急管理中的适用性，构造了卫生应急动态决策系统，提出了强化决策主体专业化倾向和完善决策支持系统是实现动态理性决策的关健环节，对目前公共卫生应急管理决策机制的完善具有重要的参考价值和理论指导意义。
突发公共事件的应急管理已引起当今世界各国的普遍关注。突发公共事件主要是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。在这四类突发公共事件中，公共卫生事件备受关注。一般意义上的突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其它严重影响公众健康的事件闭。因为突发自然灾害，事故灾难和社会安全事件很可能同时也对当事人的健康构成威胁，因此同时也可能是公共卫生事件。
“管理就是决策”，应急管理就是应急决策。及时科学的卫生应急决策是卫生应急管理的核心，也是其他突发公共事件管理的重要组成部分。关于突发公共卫生应急决策，一些研究者通过分析突发公共卫生事件的突发性、紧急性、不确定性等因素，认为理性决策在卫生应急决策中具有局限性，不应作为核心的决策方法，本文即从理性决策和卫生应急管理的内在倾向性分析出发，来论证理性决策在卫生应急决策中的普遍适用性以及优化。
1理性决策
最早关于理性的论述应该说是隐藏在哲学理念中。古希腊时期的哲学家赫拉克利特曾指出，自然真理“隐藏”在事物之中，唯有人的“思想”而不是“感觉”才能获得它。赫拉克利特所指的“思想”其实就是“理性”。
18世纪的哲学家们将“理性”从认识论引申到其他领域，认为凡是合乎自然、合乎人性的就是理性。后来的经济管理学者们认为个体人的决策行为应该是合乎理性的，决策者在决策时可以获得完全的信息支持，个体根据完全信息进行计算和分析，按最有利于自身利益的目标在既定方案集中选择决策方案，获得最优结果。这种完全理性假设是传统管理科学的逻辑起点，但超越现实的完全理性假设显然是绝对和理想化的。于是，有限理性、过程理性、渐进理性、适应性理性等理论紧随而出，其中以赫伯特·西蒙等为代表的有限理性最具影响力。享有“决策之父”之称的诺贝尔奖获得者西蒙认为管理就是决策，而决策取决于理性，理性是有限的，理性决策就是用评价行为后果的某个价值体系，去选择较令人满意的备选行为方案。比较其他各种“理性”流派，论述各有不同，但普遍认为理性的实质就是基于某种原因的逻辑性分析。
有限理性为人们决策提供了一个更契合实际的参考点和新的思维框架，同时也为管理决策指出了一条通途，有限理性与决策的藕合机理始终是管理学研究者乐此不疲探讨的领域。根据对“理性”概念的历史分析，可以认为理性决策是一种有明确的决策目的，有充分的思维依据，能够对决策对象进行观察、比较、分析、综合、抽象与概括的一种决策方法，是一种建立在证据和逻辑推理基础上的思维方式。
通过分析，可以得出理性决策实现的要素有:明确的目的性，信息的完整性，推理的逻辑性，决策的客观性。同时分析公共卫生突发事件的特点，理性决策依然是公共卫生突发事件决策的主要决策方式。
2理性决策在公共卫生应急决策中的适用性分析
公共卫生应急管理具有内在特殊属性，适用于理性决策，现分析如下:
(1)决策者身份的特殊性。公共卫生突发事件的处理是公共决策者、政府，这和私人决策是不同的，应该更加重视强调程序性、合法性、合规性、逻辑性。这就决定了决策者在决策的时候，虽然也受到普遍意义上的个性气质、心理特征、偏好习惯的影响，但是理性客观依然是公共决策者的核心要求。
(2)卫生事件特定的目的性。公共卫生突发事件牵涉到人们的健康，而健康很多情况下具有不可逆转、不可弥补的价值，这就要求决策要有更高的成功概率。而理性决策在众多的决策方法中，由于其逻辑的推理性具有更高的成功概率。
(3)执行决策的约束性。决策的执行力往往取决于决策的可操作性。应急处理中的约束因素，如人力，财力，地理方位，信息管理、技术等都要充分了解和评估，而不是主观臆断。
(4)决策者知识和认识的限制性。当前公共卫生事件的起因可以说纷繁复杂，有毒物质的威胁、传染病的快速传播、水和空气的污染、工业事故、自然灾害、意外或者故意制造的卫生安全事件、环境灾难等，作为安全管理者很难对每一种情况都很熟悉，这就需要专业人员对客观危害的分析和评估，经验和直觉往往和现实会有偏差。
(5)决策目标的确定性和统一性。决策者的价值取向影响到决策目标系统各要素的权重分配，而公共卫生事件的目的性很确定和统一。人民的健康总是第一位的。这也符合理性决策的一个必备条件。
(6)突发公共卫生事件的复杂性和新异性。人类在地球上的生活方式发生了深刻的变化，卫生疾病的发生已经不再是稳定的和容易预见的。人口的激增、工业化的普及、迅速的城市化、恶化的环境、药物的滥用、生物世界平衡的破坏等，特别是微生物世界的平衡，“自20世纪70年代开始，新出现的传染病即以空前地、每年新增一种或者多种的速度被发现。现今有近40种疾病在一代人以前是不为人所知的”。这些都对决策者提出了挑战，决定了决策不能是随意的、主观的，必须进行科学分析、理性推理、参考咨询、统筹择优。
从以上描述可以看出，公共卫生危机管理的特点符合理性决策的适用条件和需要，理性决策的水平在一定程度上决定了决策的水平，进而决定了应急管理的水平。
3动态理性决策框架设计
决策大师西蒙在指出“决策即是理性”的时候，同时认为理性是有限的，应该在理性决策前加一个限定词。作为卫生应急理性决策，决策过程绝不是静态和一劳永逸的，根据卫生应急事件的特点，动态理性决策方法就是对理性决策的补充和优化。
卫生应急决策作为一种非常规突发事件应急决策，具有高度的动态性。突发事件应急决策具有明显的动态特性，是阶段性处置结果和突发事件发展趋势的动态博弈过程。认识突发事件应急决策系统动态作用机理有利于提高决策准确性和事件处理效率，发挥应急管理的整体效能
3.1基于决策目标变动性的框架设计
“应急动态决策行为具有比较明显的程序非常规化、目标动态化以及信息稀缺性等特征”。由于时间、资源的限制，卫生应急管理决策者们往往可能需要在决策的程序和步骤方面有所调整，虽然决策的核心方法依然是理性分析、科学决策，但在决策的具体方式就要有所优化和完善，强调动态性和调整性。
在卫生应急管理系统中，目标系统是核心，信息系统是关键，综合智囊系统，管理者作出决策，然后付诸实施，在决策执行的过程中丰富认识，根据实施过程和结果，把信息反馈到信息系统，管理者根据信息的变化调整决策目标，再次综合智囊系统，进一步作出决策调整，形成一个如图1所示的动态循环系统。
3. 2基于决策内涵层次性的框架设计
“突发事件本身的随机变化与动态性质决定了应急决策的资源调度是一个动态多阶段的复杂过程。在卫生应急的实际决策过程中，常常面临着比过去复杂得多的新情况、新问题，许多重大的问题需要及时、准确地做出决策，稍有不慎就会失去转危为安、化解危机的良好契机，使管理陷人被动。在处理公共卫生事件的过程的不同时段和阶段，决策的内涵也是不断变化的。根据决策内涵的变化，决策要求也是不断变化的。因此，卫生应急管理的决策非常注重及时性和即时性，层次性和递进性。
突发事件初期，无法尽快确定一个比较明晰的决策目标，决策者总是尽快控制局势，及时救助，防止事态的恶化，决策强调要“快，’;到了“事件处理层”，随着信息的增加和深人了解，进人事件的实质处理阶段，这时的决策要求就强调“优”，决策内涵也相应发生变化。到了应急事件处理的后期的“改进提升阶段”和“追本溯源阶段”，工作要求就要强调“实”和“真”，工作重心也相应调整。如图2所示，应急管理决策在不同层次的目标是不一样的，决策要求也是不同的，它是一个动态递进的过程。
4完善卫生应急动态理性决策系统的途径
虽然动态理性决策是卫生应急决策的必然选择，然而突发公共卫生事件的紧急性与高度不确定性等特点也影响理性决策;而且无处不在的媒体效应使恐慌疑惑情绪的传播比卫生事件本身传播还要快，决策者有时也难以获得客观全面的信息并难免不受舆论情绪的影响。因此，实现科学合理的对应急事件的理性决策，还必须优化整个决策系统。从各个环节保障决策的科学性和时效性。
图3是卫生应急管理的动态理性决策系统分析图。如图所示，明确决策目标系统，优化决策主体系统，完善决策支持系统，强化决策保障系统是实现动态理性决策的重要环节，其中，优化决策主体系统和决策支持系统是保证理性决策成功的关键。
4. 1强化决策主体专业化倾向
中国的管理学专家这样来给决策下定义:“组织或个人为了实现某种目标而对一定时期内有关活动的方向、内容及方式的选择或调整过程。国外关于决策的权威定义为“管理者识别并解决问题以及利用机会的过程”。从两种定义的比较可以看出，决策的主体是管理者或领导者，同时也是决策成功的关键因素。因此管理者的素质决定着决策的水平，应急决策的非程序化和时间的紧迫性，未来决策的复杂性决定了应急决策的专业化倾向。
决策者的心理倾向、经验气质、人格魅力、知识智慧总会影响到决策过程，作为卫生应急管理的决策者，要掌握各个方面的知识，不仅要通晓卫生知识，还应懂得管理学的理论，学习教育、经济、传播、统计等方面的基础知识，了解历史、人文、地理、环境、自然科学。只有这样，才能视野开阔、观察敏锐、善于明辨是非。否则，对问题的有关知识一无所知或残缺不全，就不可能抓住事物的本质并做出迅速准确的决策。这些都决定了卫生应急管理的专业化倾向的重要性和必要性。
因此，科学及时地处理卫生应急事件有待于专业的卫生应急反应机构的设立和专业人员的培训。在世界的很多国家，都设有专门的卫生应急反应机构和负责人，负责以各种形式集中处理疫情信息，突发卫生事件信息的获取、诊断、病例管理、控制、风险评估、舆论沟通、组织分析、评定、检测以及，同时协调已经发生或者潜在的卫生事件的应对事宜。
4. 2完善决策支持系统
理性决策的前提就是信息准备。现在所有流动的要素中，信息应该是最快的，建立应急决策支持系统，是提高应急决策水平的最有效方法。决策者在公共卫生应急事件中能够成功实现理性决策的关键环节就是及时、客观地获取信息。
决策支持系统主要有信息系统和智囊系统。信息系统建设既要强调信息的搜集提供，也应该根据管理科学，设置相应的参数和处理程序，在提供准确有用的信息的同时提供相应的智能决策结果。实现通讯指挥调度、医疗救治资源管理、医疗救治情况分析、健康随访分析、公共防治分析、物质保障分析、防治隔离分析、政府文件管理、疫情动态分析等突发公共卫生事件应急指挥决策的信息采集、信息统计、信息分析、信息展现等功能。进而在完善数据处理机制的基础上，形成完整的全国疫情、化学事件、食品安全事件、环境相关卫生事件、群体卫生事件预普及反应系统等。此外，理性决策的时间要掌握合理，理性决策并不是充分考虑后的决策，而是及时科学的决策，因此，智囊团的作用也很重要。卫生专业人员，决策者，安全官员要科学沟通，智囊团可以充分发挥其专业技能的作用，为决策提供意见和建议。
4. 3融合辅助决策方法
动态理性决策过程并不排斥其他决策方式方法，其中直觉决策就是动态理性决策的一个可选补充。虽然直觉思维与逻辑思维迥然不同，直觉思维不是以充分的信息为基础、按规定好的步骤前进为其特征的。但直觉思维也绝不是毫无根据的凭空想象、主观臆断、盲目决策，而相反，直觉是在认识过程中，人们头脑中原有的知识、经验和能力等在无意识或潜意识的状态下，未经逻辑推论而突然跃出所产生的认识上的飞跃，它不仅是基于现实观察的结果，更是人脑在既往经验和感性认识基础上形成的综合判断。“直觉思维总是以熟悉的有关知识领域及其结构为根据;使思维者可能实行跃进、越级和采取捷径，并多少需要以后用比较分析的方法重新检验所作的结论”
在充分肯定严密的逻辑推理是获取最优化决策结果的合理方法的同时，也应该认识到卫生危机中的一些微观决策或者即时决策是纯理性的方法所较难解决的。事实上，在实际的决策过程中，“利用超理性和反理性决策方法的次数，远较用纯理性和有限理性决策为多”。这种理性决策的优化模式—“超理性和反理性”的思想基础就是直觉。直觉在理性决策中的补充应用就是决策者基于知识、经验和能力，在综合分析各种资源的前提下，凭借直觉或灵感来对头脑中即存的理性解决方案做出选择的过程，是理性决策水平得以飞跃的重要条件。
5小结
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