我国海关特殊监管经济区域的发展概况
现有特殊经济区域发展概况及存在的问题
我国自1990年批准设立第一个海关特殊经济区域上海外高桥保税区后，又相继在大连、天津、深圳等沿海地区设立了14个保税区。2000年，为了便利引进外资和先进技术，发展以出口为导向的加工工业，实现工业生产与对外贸易的紧密结合，在部分地区开始试点出口加工区，目前共设立了39个出口加工区。2003年底，国家又陆续批准上海、天津等8个地区设立保税物流园区以实现“区港联动”，2004年国家在苏州工业园区设立海关保税物流中心（B型），保税物流园区和保税物流中心通过区内的国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易等功能，重点发展国际物流产业。
特殊经济区域十几年的发展为各地经济增长作出了贡献，而近年来出现的一些问题也制约着区域的进一步发展：一是海关监管制度建设滞后，外汇政策不统一，各特殊经济区域缺少统一的政策、法规体系；二是特殊经济区域功能定位存在交叉，缺少统一的整体规划；三是目前特殊经济区域以海关作为监管主体，但由于海关不是国家的综合经济管理部门，其职能主要是监管和征收关税，海关的综合协调能力和决策能力因职能原因受到限制。
未来特殊经济区域的发展方向——保税港区
保税港区是我国充分借鉴国际通行的自由贸易港模式，集航运、物流、综合配套服务功能于一体的海关特殊监管区域。“十一五规划”中明确提出建设上海、天津、大连等国际航运中心，并陆续批准建立上海洋山、天津东疆、大连大窑湾三个保税港区以及苏州内陆型保税港区。从国家对保税港区的定位看，它是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的特殊经济区域。由于是集现有特殊经济区域功能于一身，并充分吸收借鉴了国外自由贸易港的成功经验，因此保税港区将成为我国特殊经济区域的发展方向。但是，目前全国性的保税港区管理办法还没有出台，保税港区的建设规划主要集中于物流服务规划，缺乏相应的金融服务与监管的长远规划与发展策略。
特殊经济区域间及与区域外外汇政策的异同分析
现有特殊经济区域外汇管理政策是根据不同区域功能特点制定的，由《出口加工区外汇管理暂行办法》、《保税区外汇管理办法》、《国家外汇管理局关于保税物流园区外汇管理有关问题的通知》等构成法规框架。近年来，随着我国外汇收支形势发生了巨大变化，外汇管理体制改革的力度逐年加大，区外外汇管理重点、管理方式、管理手段和管理理念均发生了重大变化，各特殊经济区域功能交叉、趋同，而不同区域间外汇政策存在差别，与区外也有很多不同，特殊经济区域跨境收支监测体系不完善，制约了特殊经济区域的更快发展，给监管工作增加了难度。
经常项目外汇账户管理与区外存在差异目前保税区、保税物流园区、保税物流中心内企业经常项目账户不设账户限额，但外汇账户开立需外汇局审批；出口加工区内企业实行统一账户管理，不区分经常项目账户和资本项目账户。而区外企业经常项目外汇账户的开立不需外汇局审批，企业可直接到银行办理，但有限额管理要求。因此，特殊经济区域在经常项目账户开立的管理上较区外更为严格，但在限额管理上则较区外宽松。
出口加工区经常项目下结汇受限，保税物流园区外汇收支具有优势保税区、保税物流园区、保税物流中心经常项目账户收入结汇直接在银行办理。出口加工区内机构非贸易项下仅发放职工工资、员工生活消费、水电费等费用。保税区、出口加工区要求物流与资金流一一对应，而保税物流园区内，则允许物流与资金流不一致的收付汇。区外经常项目账户收入实行限额管理，贸易项下收结汇按照分类管理、主体监管的原则，对合法经营的企业给予充分便利，对“关注企业”则严格审核其办理收汇和结汇等业务。
特殊经济区域内经常项下购汇较区外限制多特殊经济区域内企业的经常项下对外支付必须首先使用自有外汇，中资企业和合资企业中方自有外汇不足时允许以人民币注册资本金购汇支付，货物分拨企业允许用境内销售所得的人民币货款购汇。保税区、保税物流园区允许外方投资企业在自有外汇不足时以人民币利润、股息、红利购汇出境，保税物流中心内企业从其他特殊经济区域货物项下取得的人民币收入可以购汇。保税物流园区取得外贸经营权企业以报关单为核心实行“二线凭证购汇”，而在区外各类企业只需凭有效凭证和商业单据即可到外汇指定银行购汇支付。
区内进出口基本不需核销，区外实行多种形式逐笔核销区内向境外出口货物或者从境外进口，区内机构不需办理核销手续，但特殊经济区域内非保税业务仍需办理进出口核销手续。区外则实行网上、自动、批次等多种形式的逐笔核销。
区内资本项目管理与区外基本相同，但部分区域购汇还债和对外投资受限区内企业的外债管理基本上与区外一致，但保税区、出口加工区内不允许购汇偿还外债。出口加工区内机构不得向境外或区外进行任何形式的投资，其他特殊经济区域则需由外汇局或经授权的外汇指定银行审批。保税区、保税物流中心资本项目收入结汇同区外政策一致。
各外汇系统缺少对特殊经济区域的统计国际收支统计监测系统、外汇账户信息系统、进出口核销系统、反洗钱系统等能一定程度地提供特殊经济区域企业外汇收支信息，但存在局限性：一是国际收支统计监测系统、反洗钱系统、进出口核销系统等，虽有企业的逐步信息，但却未对区内企业与区外企业进行分类标识，不能分类汇总和分类监测；二是外汇账户信息系统虽对不同区域的企业进行了分类，但无分类查询功能，且系统数据简单，只有账户存量数据，账户资金的流量及交易性质难区分、难监测。
此外，在外汇登记、外币计价结算、服务贸易等方面，特殊经济区域之间、特殊经济区域与区域外之间也存在差异。随着区外政策限制的大幅放宽，特殊经济区域内原有政策优势已不明显，在经常账户的开立、经常账户收付汇、对外投资、外债管理等政策上还劣于区外。因此，为充分利用特殊经济区域的政策优势，带动区域经济发展，整合特殊经济区域外汇管理政策显得尤为必要。
特殊经济区域外汇管理政策整合思路及主要内容
特殊经济区域外汇管理政策整合的路径选择目前，我国特殊经济区域外汇管理以海关对物流的监管为基础。但是随着跨国经营和国际物流的飞速发展，国际贸易形式不断变化，物流与资金流不再严格对应，而且外汇管理不但涉及货物贸易资金，还有投资、外债等资本项目资金，因此，特殊经济区域外汇管理政策整合应摆脱以海关物流监管为主的制约，根据特殊经济区域发展要求和推进人民币可兑换进程的需要，统一现有特殊经济区域外汇管理政策。我们认为有三种方案可供选择。
“一线部分放开，二线部分管住”（一线，指国境线；二线，指特殊经济区域与区外界限）：在现有“货物贸易监管二线，服务贸易、资本项目监管一线”的原则基础上，通过简化操作、拉平放宽（指将现有区内劣于区外的外汇管理政策，同区外政策拉平，以及拉平区间政策差异，并适当放宽区内政策以体现特殊经济区域内的政策优势）、先行先试、强化监测，整合特殊经济区域外汇管理政策。这种整合实际上是在不改变现有特殊经济区域外汇管理的原则下，通过对现有特殊经济区域外汇管理法规的梳理，并借鉴区外近年来外汇管理政策的改革经验和成果，形成统一的特殊经济区域外汇管理政策。
在此种模式下，政策调整不需其他部门的政策配合，涉汇主体同监管部门间在新政策实施后的磨合可以平稳、快速地完成，其最大优点是综合改革的成本较小，但特殊经济区域内外汇管理监管难点不能得到根本解决。一是区内拥有外贸权企业的保税和非保税业务难以区分，部分核销模式贸易真实性难以核查，存在监管盲区，操作问题难以解决。二是区域间、区内与区外、区内与境外等贸易方向、贸易方式层次多，操作复杂，资金流动难以监管。三是贸易结算中货物价格的运保费部分，作为服务贸易一线难以管住。四是特殊经济区域先行先试作用难以发挥。
“一线管住，二线放开”：将监管边界前移至国境线，经常项目与资本项目全部实现“一线管理”。在此原则下拉平区内劣于区外的外汇管理政策，并通过“一线”货物贸易审核“真实性”，“二线”交易必须以人民币计价，并全面放开区内企业同区外企业交易，解决由于物流同资金流不匹配造成的监管困境；同时渐次推进放宽外汇资金的跨境流动，对资本项目可兑换进行探索和试验，使资本项目管理在一定程度上体现出特殊经济区域优势。
上述整合思路的优点主要体现在与区外总体管理架构一致，区外经验可以充分利用，基本解决了贸易经营权企业外汇管理问题、区内企业购汇和区间贸易管理问题，可以充分发挥特殊经济区域的先行先试作用。此种思路需要与海关、国税等部门协调，原因在于一是海关进口备案清单数据尚未实现与外汇管理部门共享，贸易真实性核查缺少相关数据。二是以人民币计价的区外出口区内的出口退税问题需要协调。此外，跨境交易的适当放宽因监管边界位于“一线”而增加了有效监管的难度。
“二线管住，一线放开”：将监管边界后移至特殊经济区域边界，经常项目与资本项目全部实现“二线管理”，将特殊经济区域视同自由贸易港，区间和区内与境外的外汇资金流动不再进行严格的外汇管理，而是通过反洗钱等手段进行监控，区内所有金融业务按离岸金融开展和管理。对区内与区外的外汇资金往来进行外汇监管。此种整合思路是对特殊经济区域外汇管理原则的重大突破，有利于中资银行通过离岸业务逐步发展成为真正的国际银行，有利于促进人民币的国际化，有利于积累人民币可兑换条件下的金融监管和调控能力，有利于促进保税港区的发展和功能的发挥。该整合思路的不足之处是，政策变动较大使过渡阶段的风险较难把握；需要构建较为完善的离岸金融监管体系和完备的制度框架；涉及到海关等部门需要改变现有管理模式，外汇管理部门协调其他管理部门的难度较大。
从上述方案的实施条件和优缺点综合分析，第一种操作性强但遗留问题较多，对政策探索试验的作用有限，第二种较具操作性，且对政策探索有借鉴作用，第三种实施条件不充分，但对未来管理有借鉴。结合各特殊经济区域功能定位要求，建议对于保税区、出口加工区、保税物流园区、保税物流中心等特殊经济区域从第一方案入手，向第二方案过渡；对于保税港区直接向第三方案过渡，形成层次推进的格局。特殊经济区域外汇管理政策整合原则区内整合一致、补齐短板原则。目前，我国保税区、出口加工区和保税物流园区的功能逐步趋同，三者的界限渐趋模糊。特殊经济区域间业务上的趋同必然要求对外汇管理政策进行梳理和整合，因此有必要形成统一的海关特殊监管区域外汇管理政策。
区内优于区外原则。海关特殊监管区域是我国对外开放的前沿领域，随着外汇管理改革的不断推进，区外外汇管理政策尤其是经常项目外汇管理政策逐步放开，而区内政策多年没作调整，形成目前部分区外政策优于区内的局面。因此，整合现有政策，有利于海关特殊监管区域的发展与转型，有利于发挥海关特殊监管区域的对外开放示范与带动作用。
在部分地区适当先行先试的原则。按照《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，天津滨海新区作为金融改革试验区，可在外汇管理政策上进行先行先试。
间接管理、强化预警原则。为适应外汇管理体制由直接管理向间接管理转变的需要，将多数由外汇局直接审核的业务直接下放到外汇指定银行，可有效降低企业经营成本和外汇监管成本。同时，通过强化预警，能实现有效监管，提高监管效率。
具体政策实施一个统一、三个拉平。一是统一区内中外资企业外汇登记制度，规范企业信息登记。二是与区外账户管理政策拉平。即区分账户性质，取消账户限额和个数限制，经常账户由银行直接开户。三是与区外结售汇管理政策拉平。通过简化手续和凭证要求，逐步放开经常项目结售汇限制。允许有真实支付需要的外汇资金结汇；自有外汇不足时，经真实性审核可购汇支付；由银行对核心凭证进行真实性审核，并留存备查。四是与区外资本项目管理政策拉平。即允许购汇归还外债、允许对外投资等。
突出区内政策优于区外的三个优势。一是资金管理优势，对经常项目账户实行无限额管理；二是结算币种优势，跨境交易以外币计价结算，区内企业间及区外企业间贸易项下交易本外币计价结算可自由选择；三是外汇收支优势，统一放开和规范物流与资金流不匹配的外汇收付汇行为。
管理方式创新，先行先试。一是计价结算币种管理中，根据滨海新区离岸市场建设情况与我国资本项目可兑换进程，试点任意币种计价结算。二是对物流与资金流不匹配的收付汇行为进行统一放开和规范。三是进行数据整合试点，在服务贸易非现场监测系统建设经验的基础上，进一步开发特殊经济区域非现场监测系统，突出主体监测，实现异动预警。四是试行等级管理和强化外部审计，根据涉汇主体依法经营情况划分管理等级，外汇管理重点由限额管理、全面审核向总量与限额管理相结合、违规监管与异常核查相结合转变。
（一）信息平台的建设在区域经济管理的信息化建设中，最为重要的一个环节也就是信息平台的研究与开发建设，就青岛市的楼宇经济来说，实现信息化数据系统的建设不仅可以实现对全部楼宇基础设施情况、招商情况、经营状况等信息的把握，而且通过将数据的收集、整理与分析，可以清晰、准确、及时的反映出动态现状与经济发展的各方面信息。一方面全面掌握了区域经济目前发展的现状以及未来发展的趋势，另一方面为领导的决策提供了有利支撑，进一步促进区域经济的快速、健康发展。
（二）推进区域经济信息化的建设就青岛市市南区的经济信息化建设来看，在其找准切入口并建立了良好信息平台的基础上，下一步的工作就是进一步推动区域经济管理的信息化建设。首先，在信息化数据系统实现了对市南区全部楼宇与企业信息动态管理的基础上，对其所包含的领域进一步拓展，包括对区域内人才的储备信息、就业信息、社区建设信息及安全生产信息等等。使信息化数据系统在信息范围上更加广泛，满足楼宇城区建设的要求。其次，建设对外公开信息平台。实现经济信息平台的公开化，满足人们的信息或者是信息访问等需求，政府部门可以通过该平台进行对外信息的，企业也可以通过此平台实现与政府各部门的沟通、交流，而消费者则可以在此平台上了解区域经济建设的相关情况。第三，进行对电子商务多种形式的完善，在网上实现业务的审批、网上银行、网上交易等，这使政府、企业、个人参与到经济信息化建设中的一个有力措施，是建设区域经济管理信息化的核心所在。最后，实现政府经济管理部门之间的信息共享，以此来实现虽然在不同管理权限之下，但是街道办事处或机关部门依然可以共同参与到信息的维护中来。
二、区域经济管理信息化建设的基本保障
（一）资金建设区域经济信息化管理除了在人力资源上有所保障，还要在资金上给予充分的保证，对资金予以合理的使用，尽量实现最小的资金投入实现效益的最大化。另外，在经济管理信息系统建成之后，还要做到对其后期维护方面资金支持，促进区域经济管理的信息化建设顺利发展。
（二）技术在系统化的信息化工程中，无论是技术人员还是技术管理都是其核心重点，是系统运行与管理的基础。因此，在经济管理信息化建设的初期，不仅需要大量借助专业系统集成公司的技术人员力量，而且还要培养属于自己的技术人才，为实现区域经济管理的信息化建设提供技术人才保障。
（三）安全由于经济管理的信息系统被应用在经济领域，因此会涉及大量的信息安全问题，所以这就要求必须要做到经济信息的安全管理，建立一套完善的安全保障体系，避免造成重大损失。
三、结束语
关键词：区域公共管理 政府 改革
一、区域公共管理概述及研究意义
区域公共管理指的就是现代公共管理学和区域科学在新时代和现实实践中有机结合出现的新理论和实践课程，但是这个理论的发展目前远远落后实践的步伐，目前，区域公共管理理论还处于起步的阶段，像理论的基本框架、基本概念的界定及理论所具有的含义等基础问题都没有形成一致的认识。为了便于更好的反映实践、服务实践，我们对区域公共管理理论进行深入的研究和探索具有重要的理论意义和现实意义。
区域发展是指地理经济学和区域科学研究领域。自二战后，世界经济和各国经济中的区域结构经济均出现了显著的核心即边缘结构模式特征，为了解释这种模式的形成和演变，便与人们的研究和应用，地理经济学和新兴的区域科学领域，宏观层面和微观层面的区域发展研究迅速的兴起，并出现和形成了各有特色的区域发展理论。但是自70 年代末至今，这种传统的区域结构模式在很多国家和地区被打破，核心区的逐渐衰落和一些边缘区的迅速兴起以及区域经济乃至世界经济的一体化发展，构建出了一系列新的地理景观和地理格局。工业化和区域发展路径的多样化对传统的区域发展理论提出了挑战，众多新的区域发展理论正处在形成之中，研究视角、研究方法的多元化和由此导致的不同观点之间的争论和交流，使区域发展成为国际学术界高度关注的一个热点领域。本文拟在回顾传统区域发展理论的基础上，总结评述70 年代末期以来区域发展理论的最新进展，并展望其研究与发展的趋势。
二、目前区域公共管理在我国发展及遇到的问题
1．我国的区域公共管理出于基础阶段
我们都知道任何理论的发展和出现都是反映现实、服务现实的，而在我国区域公共管理的研究和发展还出于比较落后的阶段，现在在国内学说术界中有一些学者正对区域公共管理有独到的见解，但人数并不多。如：清华大学公共管理学院刘锋教授就是利用新的公共管理理论、区域核心竞争力、支持系统等理论、区域创新系统等理论对区域管理制度的实践进行进一步的创新，但它只是从区域地理学的层面将创新公共管理理论引入到区域发展中的。在经济全球化下的前提下区域主义和区域竞争的愈演愈烈、经济市场化下的推动下区域政区之间竞争的加剧及区域公共问题的大量显现，我国提出了区域公共管理的研究；然而在国际对区域公共管理的研究主要是集中在地区竞争力、政府间竞争理论与政府间关系与地方治理、研究区域创新研究所做的实证研究。
2.我国政策对区域公共管理的影响
现在我国由于在早期的计划经济体制下所形成的单一的政府管理职能，在当今的形式要求下也发生着职能的变化，但是由于长期以来来形成的政府管理职能的制约，改革的效果并不明显，各地的区域公共管理还处在改革的初级阶段，还有缺乏区域意识，服务意识不强等许多问题，需要我们继续推进区域公共管理中政府职能制度的完善。目前，“行政区经济”现象已经严重阻碍了我国经济最为发达的长三角、珠三角地区的现行行政区化。经济一体化与行政区化的冲突问题已经不能靠地方政府和中央政府的调控来从根本上解决这个问题。
3.区域公共政策出现供给不足的现象。
区域公共政策是根据制定主体的差异划分出中央政府制定的区域公共政策和地方政府制定的区域公共政策。中央政府制定区域公共管理政策属于元政策属基本正常的范畴；而地方政府主要制定的是具体实施政策。然而实际所遇到区域公共问题，是需要有组织完善、设计精细的一整套区域管理政策作为框架的保障。在我国这种体系尚未形成。
三、区域公共管理在我国的改革与创新
经济全球化进程中，新的世界不再是以国家划分而是以区域竞争力来划分的，我们需要建设“能提供更为优越的投资环境，建立更为有效保护产权的法制制度，提供更加优质高效的政府服务”的投资区域，否则就不能在激烈的区域竞争中取胜。我国正从基础制度“国家简单化”管理到“国家精密化”管理转化。由于我国还没有建立起适应本国国情的区域公共问题管理相应制度体系与方法，政府对区域公共问题的管理仍沿“国家简单化”的思维观念和方式手段，使得目前我国区域公共问题管理的制度基础还出于非常薄弱的阶段。在国家高度集权的下，出现了一种以“假、大、空”式的公共问题管理制度，简而言之，过分的滥用了国家的权力。在这种形式下我们急需借鉴发达国家的精密化管理模式。这里所说的国家精密化管理模式，是一种缜密、精细、法治的公共管理办法。成熟市场经济国家的行政方法，在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。区域文化在现实社会中的地位日益凸显，在区域经济的发展与变革中，人力资源的思想观，价值取向以及所在区域的文化对整个区域经济的发展与未来会产生长期深远的影响。经济与文化一体化的形成对整个社会经济发展起到了越来越重要的作用。我们对此必须高度重视不同区域内地域文化对区域经济所产生的影响。高度发挥地域文化的优势，深度挖掘地域文化资源，使地域文化成为降低交易成本、促进经济发展、维护社会稳定的新方法，使区域文化成为发展区域内经济的新方法。（作者单位：郑州大学公共管理学院）
参考文献：
［1］Mark Dodgson，Roy Rothwell 编，创新聚集——产业创新手册，清华大学出版社，2000 ：27 - 34。
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61
[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239
[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
参考文献：
[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)
[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61
[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)
[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)
[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239
[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)
[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,
[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)
论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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关键词：区域高等教育；区域化；地方化；均衡发展；研究述评
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）02-0091-08
任何高等教育都是一定时间和空间的产物，从最宽泛的视角来看，高等教育总是区域性的，对区域高等教育的关照，是高等教育理论问题的具体化。区域高等教育研究可谓联接理论与实践的重要桥梁，相对纯粹的高等教育理论而言，它更为务实、富于针对性。区域化是我国高等教育发展的现实背景，如何理顺中央与地方的高等教育权责关系、高等教育与其它社会系统的关系，同样也是我国高等教育管理层面无法回避的重要议题。在国际国内如火如荼的高等教育国际化、一体化、区域化实践背景下，当前国内区域高等教育的研究方兴未艾。基于此，本文将梳理高等教育管理体制改革以来国内高等教育区域化发展的实践和研究，分析其中存在的问题，并提出未来可能的研究方向。
一、 区域高等教育研究概况
在我国，高等教育区域化是地方特别是省级政府取得高等教育管理支配地位后的结果，是由过去以中央政府、行业部门为主导的条块分割式高等教育管理系统，向中央与地方两级分工管理体系转变的过程，直接表征为系统服务面向的地方化。[1]
形式上，院系调整确立了新中国高等教育系统区域化发展的整体格局，但是这种自上而下的教育行政行为服务于宏观政策的需要，缺乏地方政府的积极参与，仍是一种中央高度集权式管理模式的产物。《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布开启了高等教育区域化的大门，其中明确提出高等教育实行“中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学”的政策诉求。[2]此后促进区域高等教育发展作为主要政策文本的一个核心内容不断得以强化。区域高等教育研究进程直接受制于宏观教育管理体制改革政策影响，历经二十余年积淀，凝聚了一批研究者，一些研究机构和期刊研究特色日渐显现，研究主题趋于集中。
（一）区域高等教育研究的进程
笔者以“区域高等教育”为主题关键词，时间跨度为1985-2012年，在CNKI50中搜索得到相关论著679篇，其中期刊论文509篇，博士、硕士学位论文分别有16篇、109篇，近20余年区域高等教育研究趋势映射出高等教育区域化的演化轨迹（见图1）。
基于图1，通过细读核心文献，并综合相关代表性区域高等教育政策文本，可将区域高等教育研究划分为如下四个阶段。
第一，区域高等教育研究的提出阶段（1985-1993年）。研究数量少，围绕区域高等教育的理论分析、体制与结构优化的政策建议、战略规划管理等展开，集中于宏观层面的改革设想，立足国家行政区域关照教育系统内部的结构问题，较少考虑各个区域差异化的发展需要。
第二，区域高等教育的起步阶段（1994-2002年）。实践层面，随着高等教育管理体制改革的不断深入，我国逐步构建了中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主的条块有机结合的高等教育管理新体制。此间，相关研究视角逐渐多元化。一方面，受市场经济改革大潮影响，研究朝向高等教育社会需求，重点关注区域高等教育与经济、社会互动发展的关系问题；另一方面，理论研究得到重视，关注区域高等教育发展观、战略管理和深层次区域分布与均衡化发展领域的结构问题。
第三，区域高等教育的拓展阶段（2003-2008年）。2004年出台《2003-2007年教育振兴行动计划》提出省级政府对于“优化区域布局结构”应有的统筹职能。[3]随着研究的大量出现，研究领域开始细化，重心得到下移，更多研究则以高等教育大众化、地方化为背景，关注特定区域发展存在的问题，案例分析、比较研究、结合某类区域高校的实证研究开始出现，仍以区域高等教育与经济社会互动发展为主线，突出均衡发展、区域系统竞争力评价和资源配置的优化研究。
雷家彬：国内区域高等教育研究述评：1985-2012年第四，区域高等教育的深化阶段（2009年-至今）。《国家中长期教育规划纲要（2010-2020年）》[4]的出台将高等教育地方化推向深入。以此为引线，相关研究以高等教育强国战略为背景，研究主题更为多元，更多则以高等教育强省建设为目标，突出省域高等教育实力提升的需要，强调泛区域合作联动、资源整合共享。
（二）区域高等教育研究的总体情况
为进一步了解区域高等教育研究的基本状况，笔者尝试按作者、机构、基金、期刊和关键词等主要信息对679篇论著进行排序。由表1可见，10位发文最多的作者发文均少于8篇，可见相关研究仍比较分散；从研究机构来看，厦门大学是区域高等教育研究的重镇，除华中科技大学、华东师范大学这样的（高等）教育研究优势机构外，重点理工科大学和一些地方性高校、研究院所成为研究的中坚力量，表明区域高等教育研究在理论层面也为地方院校所重视；这种局面由基金论文的情况可见一斑，除教育部和部级教育类“主流课题”外，不少高等教育欠发达地区的地方性课题也将区域高等教育研究纳入资助范围；区域高等教育研究在中国教育报、高等教育类核心期刊上发文最为集中，说明相关研究具有较高的社会关注度；关键词反映出研究关注点，区域经济、协调或均衡发展、高等教育结构等关键词的集中选择表明区域高等教育与外界的适应性及内部结构问题受到高度重视。总体上，区域高等教育研究领域仍比较分散，但日益受到地方高等教育系统的关注，研究质量高、影响广泛、内容充实。
二、区域高等教育研究的主要内容
在宏观高等教育管理体制改革的直接影响下，区域高等教育研究开始进入教育管理者的视角，后来成为教育政策研究者的一个重要议题，最近又由地方官方话语体系逐渐进入到个体高校战略规划研制者的规划文本之中。随着研究的日渐深入，区域高等教育注重自身理论问题研究和其它学科观点的运用，关注区域高等教育发展问题，并以区域为单元对系统作出横向与纵向分析。具体而言，相关研究主要涉及如下六个方面的内容。
（一）区域高等教育的基本理论问题
第一，“区域高等教育”的概念。其实，界定区域高等教育的关键在于如何理解“区域”。 一般而言，“区域”源于地理学，它总是指向一定的实体地理空间，因此本质上是一个空间概念，区域内事物应具备空间连续性和有别于区域外事物的同类性两大共性。[5]然而，“区域”毕竟是一个弹性概念，有类型和大小之分，何况又多学科频繁共涉，如行政学中的“行政区”、社会学中的“具有共同语言，共同信仰和民族特征的人类社会群落”[6]等等。
由于认识“区域”视角的差异，区域高等教育的界定一般存在两种不同的观点：一是从系统论、整体功能结构的关系出发，将其视为一种与外界环境进行资源互换、互动发展的社会子系统[7]；二是从“区域”的不同层次来理解，如将其分为“与我国大都市圈发展相适应的大区域高等教育”、“省（自治区）属的地方性高等教育”、“社区高等教育”、“地方高等教育”（即“中央各部委所属以外的，由省、自治区和直辖市所属的各类高等教育的总称”）[8]，持后种观点的研究众多，包括早期对于“高等教育地方化”[9]、“高等教育区域化”[10]等领域的研究。
第二，区域高等教育研究的理论基础。支撑区域高等教育研究的理论包括三类：其一源于传统教育经济学或高等教育学领域，如人力资本理论、高等教育职能理论，后者随着服务社会、文化引领等新型高等教育职能的提出，为高等教育与区域社会互动发展提供了更为广阔的理论视野；其二源于其它经典领域，如经济学、系统论的借用，包括区域经济学、发展经济学中增长极理论、非均衡发展理论、全息结构理论等[11]；其三是我国本土化教育理论的探索，有研究提出三关系（先导发展、伴生发展、跟随发展）和四模式（政府主导、科教驱动模式、市场主导、经济驱动）理论框架[12]、教育生态学[13]、“中国中心观”[14]等，其中以潘懋元教授提出的教育内外部关系规律理论为典型，它从教育外部关系规律的总结高校为区域经济服务、与区域环境和谐共存的合理性与必然性。
（二）区域高等教育的“元研究”
“区域观”的差异决定了区域（高等）教育研究性质判定的多面性。领域还是学科？区域教育研究一出现便遭遇高等教育研究类似的身份危机。早期致力于学科化的努力已积累一些成果，以黄孟源的《区域教育可持续发展研究》[15]、彭世华的《发展区域教育学》[16]、焦瑶光的《区域教育学》[17]等为典型，均在理论方面作出有益探索，后续研究尽管也作出深入理论化的尝试，但鲜有实质进展。
较之区域教育研究，区域高等教育的理论研究进展更为缓慢，笔者将其归纳为“对区域高等教育的研究”和“为区域高等教育的研究”两种类型。从研究领域观之，前者涉及少量的区域高等教育纯理论研究[18]，如一些研究从学理层面分析了区域高等教育与高等教育的差异[19]，而不少论者则倾向于对特定实体区域进行案例分析[20]；后者将研究重点与“发展”一词紧密关联起来[21]，如此研究的立足点在于促进区域高等教育的良性发展[22]，故可归为“发展教育学”的范畴。囿于理论空间太大，研究者的精力主要投放于一些基本概念和理论的探讨，涉及区域高等教育的内涵、区域高等教育发展的理论基础两个方面，还来不及将这些整理成系统理论，因而更多的研究将区域高等教育视为一个研究领域而非一个学科。
区域高等教育研究区别于传统高等教育研究的特点有三：第一，这类研究出于特有的中观视角审视教育问题，旨在于架设一座高等教育理论“实用化”的桥梁。这种视角较之宏观的政策分析与微观的院校研究视角更为开阔，揭示出高等教育系统多面特征及内外界复杂的互动关系。第二，透过系统论的视角研究高等教育整体与局部的关系、功能分化。以一定的经济社会为背景，注重考察高等教育与环境的交互关系，由系统论关照高等教育的整体发展问题。第三，此类研究特别关注区域高等教育结构问题，如对区域高等教育结构内涵的理论分析、结构调节的制约因素研究、结构变化的特征分析等议题。[23]
（三）区域高等教育系统的发展问题
第一，区域高等教育系统内的均衡发展。主要涉及四个问题：一是均衡发展的内涵。对此观点和界定层面并不一致，广义上涉及区域间的外在（空间分布）均衡、高等教育体系内（结构层次）均衡、教育体系（不同层次和类型教育）的均衡、及高等教育与区域系统的协调互动。[24]事实上，多数研究只关注前两个层面。二是均衡发展的必要性讨论。多数研究认为均衡发展可促进高等教育的公平，实现系统的整体功能。[25]但是，区域高等教育非均衡发展并非完全不合理，它既是增长极理论的具体应用，同时也是高等教育发展的一种必然结果。[26]三是均衡发展水平的测量。主要涉及以人口、经济等背景对高等教育结构的历时和现时分析[27]，采用经济差异分析方法，运用量化研究中的标准差、变异系数、修正洛伦兹曲线和二次模型回归等方法，进行规模、结构、质量、效益等方面均衡水平的测量。四是均衡发展的影响因素及对策。对此研究视野开阔，涉及经济、社会、政策、历史、地理、观念等诸多层面，但多主要归因于经济因素。[28]均衡发展的相应对策研究，集中于政府、社会以及高等教育自身等各个层面而展开。
第二，区域高等教育系统间的合作发展。“区域高等教育必须在分工与合作、特色化与共生共荣这两种发展趋势中寻找平衡点。”[29]校企、校所、校校协同发展是当前政策和实践领域的热点主题，这涉及两个层面：一是内部的联合办学，将特定区域内的高校群体作为一个系统，每所院校看作系统的一个元素，以此形成系统的结构，基于任务联接组建办学联合体[30]；二是跨系统的合作，是以区域系统或多个不同系统内个体高校为单元，组建跨区域性合作教育机构。其中“既有本地社区的历史根源，又经常取决于本地高校之间既竞争又合作的关系集合。”[31]不论是同系统还是跨系统的合作，表现形式或最终结果都是重新形成新的次区域系统或跨区域高校联合体。事实上，区域内子系统的形成便于操作，如湖北地区的教育部“七校联合办学”、湖北高校师范教育联盟、“安徽省应用型本科高校联盟”等，跨区域不同层次类型高校的合作发展的理论和实践比较丰富，但不同区域或城市群落间的高等教育系统的合作，仍比较零散，相关研究比较欠缺。
（四）区域高等教育与经济社会的关系研究
区域高等教育的发展都无法脱离经济社会而存在，两者的关系研究是目前理论和实践者关注的重要议题之一。[32]对区域高等教育与经济社会的关系存在两种基本态度，主流观点为“辩证关系论”，即区域经济发展制约着高等教育、高等教育的发展应适应地域经济的需要。[33]也有“复杂论”的声音，认为影响高等教育发展的因素多样而复杂，它与区域经济发展及教育投入未必是同步的[34]、区域高等教育与区域经济并非都是协调发展关系[35]。
经典文献曾将大学描述为社会的灯塔、镜子、风向标、动力站、中枢组织……，在区域高等教育应该适应还是超越经济社会发展这个问题上，由于区域竞争力理论、新增长理论、后发优势理论的存在，更多研究认为区域教育经费投入对高等教育规模影响是正向的[36]，区域经济与区域高等教育之间的紧密联系[37]，因此多坚持高等教育应与社会经济协调发展这种折衷判断。根据系统论与区域科学的观点，这种协调发展的理想状态是：高等教育必须为区域系统提供全方位的服务，同时区域系统也必须为高等教育提供必要的经费支持、政策优惠与项目合作等。[38]
现有文献对于这种协调度的测量采用简化方法，一般将高等教育与区域内部系统的良性运行和协调发展理解为两者关系的一致性，即经济发达的地区高等教育同样发达，反之亦然。研究结论多认为我国高等教育与经济社会发展总体上比较协调，但是东中西区域差异明显。除了先天性历史的、政策性、地理区位、认识差异等原因外，经济差异或是造成这种失衡的最主要原因。[39]
（五）区域高等教育评价研究
一般来看，区域高等教育系统的资源配置能力、结构及综合竞争力是区域高等教育评价研究的两个主要内容。就前一个问题而言，相关研究集中于区域高等教育资源配置的现状和能力进行评价，多围绕省域展开个案研究、比较研究，实证研究则以数据包络分析法（DEA模型）为代表的定量研究为主[40]，评价标准有某区域内的高校数量、高考录取分数线、每十万人在校大学生数、高等教育入学机会以及人均预算内财政经费等。评价维度涉及绝对与相对的数量、质量等，综合考查教育经费支出、固定资产、教职工数等输入指标，以及在校学生数、科研经费等输出指标，覆涵“绝对数量、绝对质量、相对数量和相对质量等四个指标”[41]。从测量结果来看，资源配置结构合理与否与经济和高等教育发达水平间的关系并不明确。
对区域高等教育结构及竞争力评价有助于了解区域高等教育的现状、寻找差异。总体而言，现有研究一般以省为分析单元，研究方法一般为数据包络分析法、空间面板计量模型、基尼系数和加权变异系数法、逼近理想解排序法（TOPSIS）、因子分析法、主成分分析法、聚类分析法等，后三种方法最为常见，重点评价区域高等教育的效率和综合实力。[42]观测维度包括：教育规模、教育经费、基础设施、教师资源、教育效率、科研水平、人才培养质量、教育产出等。[43]其研究结果趋于一致：一是我国区域高等教育非均衡发展的状况始终存在，高等教育规模发展基本沿袭传统高校区域布局的生产[44]；二是高等教育竞争力与区域经济发展水平相关度较高，北京、上海、天津等省市优势明显，东部地区以及部分中西部省份发展稳定、实力较强，绝大多数西部地区的高等教育发展缓慢、实力较弱。[45]
（六）区域高等教育战略规划研究
不同于高校战略，区域高等教育战略规划属于高等教育政策研究的范畴，是以某个区域高等教育为单元，对其进行制度设计、统筹规划、发展定位等。这类研究是在从计划经济走向市场经济过程中，发展研究的思路从“计划”向“战略规划”转向的同时，首先在发达省区出现的。[46]对此，“现有文献主要侧重于宏观（国家层面）的研究”[47]，区域研究中经济发达地区的研究和实践较为丰富，特别是长三角地区的研究最为多见。
在促进区域高等教育发展战略规划的政策建议方面，制定中央政府、地方政府与高校和谐自主的发展政策尤其重要[48]，相关研究中突出强调省政府在区域高等教育发展中的统筹职能[49]。包括区域内的中央部委属高校的协调权和本地区高等教育事业的改革发展规划、部署、政策导引、执法监督、资源配置、检查评估、协调关系与信息服务等。一言以蔽之，就是充分发挥省级政府在高等教育领导与管理中的主导作用[50]，应在管理理念、组织形式、调控手段及运行机制等方面进行创新[51]。可供借鉴的发展模式包括增长极发展模式与点轴发展模式、内涵式发展模式、开放式发展模式等。[52]要指出的是，区域高等教育发展中地方政府竞争利弊并存，应利用相关政策措施激励其发挥积极作用，限制其消极影响。[53]同时，为保证战略实施通畅实施，发展预测及其预警系统及质量监控体系研究便不可或缺。[54]
此外，高等教育强省建设也是战略规划的时髦话题，多以系统现实问题入手，通过同类区域比较研究，提出做强做大省域系统的政策建议。对此并不限于经济和高等教育发达的广东、“长三角”、青岛、宁波等省市，中部地区、黑龙江、江西、辽宁、云南等中西部欠发达地区的研究比较多，反映出这些地区寄希望于高等教育推动经济社会发展的强烈政策诉求。
三、研究述评与展望
综上可见，区域高等教育研究借鉴了区域科学的理论，并与现实的教育不平衡问题紧密相联，充分体现了空间与权力之间的辩证关系。作为新兴领域，它的理论架构仍不明晰，远未形成规范的研究范式。区域高等教育研究者因此需要更宽广的理论视野，借用跨学科方法，从多个层面认识系统间的差异。
（一）研究述评
高等教育区域化发展已令现实区域高等教育系统日益壮大，这为区域高等教育研究的拓展提供了必要的研究土壤，近来的研究实践则显示，区域高等教育的内容已超脱于传统高等教育研究范畴，更为关注与系统内外部环境、经济社会的交互关系，研究主题和方法不断丰富、多元，这为区域高等教育系统的科学发展提供了有效的研究依据。但是，作为一个新兴的、综合性研究领域，区域高等教育研究仍不尽成熟，现简述如下。
第一，基本理论问题的探讨有待深化。尽管区域高等教育已成为各级政策文本中的关键词，但对于区域高等教育的界定，或者过于宏观，使得研究范畴无谓泛化；或者仅仅被当成高等教育另一个实体指涉物，区域被具体化、绝对化，成为冠以“区域”的高等教育研究甚至高等教育的“案例研究”、“个案研究”，相关研究衰弱为“实践教育学”的绝对领地，理论研究的衰微将严重制约区域教育研究的可持续发展。
第二，研究内容过于分散，综合性有待提高。总体来说，区域高等教育研究的内容比较多元，但研究主题过于分散、难成体系，以区域高等教育发展的政策与规划研究为多见，围绕高等教育促进经济社会发展这条主线而展开，立足这种“适应”视角，高等教育自身的发展规律往往被忽视，与环境的交互联系无疑被割裂，对教育系统内部的区域高等教育与其它层次、类型教育统筹发展的关注明显不足。
第三，区域分析单元过于简化。出于研究的方便、习惯及认识上的原因，绝大多数研究以省为单元展开区域高等教育研究。这与我国当前的地理、经济划分等基本国情相符，又有现实高等教育法规依据，且与当前高等教育管理体制保持一致，具有实践的合理性。但是，省域高等教育是一个与传统中央集权式高等教育管理体制相对应的概念，如此方便操作却未能反映区域性高等教育的特征，窄化了区域教育的研究内容。
第四，研究视角和方法较为单一。总体上，现有区域高等教育研究多滞留于“就教育论教育”，这与区域科学的要旨相距甚远；以单一的思辨研究或个案研究方法为主，重定性描述轻量化分析，实证研究少且测量维度和指标体系较为粗糙；简单套用其它学科方法、概念的作法比较普遍，研究中未考虑到区域高等教育系统的内在规律。
（二）研究展望
高等教育事业的蓬勃发展呼唤高水平的区域高等教育理论研究。针对以上问题，如下或是未来研究的努力方向。
第一，加强区域高等教育的理论研究。首先，应正确理解区域高等教育范畴的具体性与相对性，区域范围的划定依系统的能级大小、职能分工和活动领域等因素而定，在何种层面探讨区域，这是我们在研究区域高等教育时必须表明的基本立场。其次，应以具体问题为突破口，从区域高等教育实践中寻找可能的理论生长点，凝炼区域高等教育研究特色。此外，由于区域教育研究机构建设滞后，中国高等教育学会和教育学会尚未建立“区域（高等）教育分会”类似的学会机构，因此应加强区域高等教育机构建设，营造良好的研究氛围。
第二，建立以教育活动为联接点的区域高等教育研究范式。现在看来，教育-经济-社会构成了以发展为重心的区域高等教育研究的主轴。当然，这种研究框架还可以进一步延伸。但要特别指出的是，区域高等教育不是区域经济学的试验场，无论构建何种区域高等教育范式，教育都应是其中的核心支点，后续研究应确立较为科学的划分标准，把高等教育纳入到社会科技、经济、政治、人口、文化等领域综合考虑，突出高等教育与外部系统联系的紧密性和互动性。同时，教育系统内部，区域高等教育与其它层次类型教育子系统的结构功能分析也应受到重视。
第三，加强区域高等教育的比较研究。新一轮城市群的兴起、经济特区的再造及现有经济文化区域的进一步整合，这些无疑预示着以省为单元的传统高等教育区划格局被打破，高等教育区的合作将更为广泛深入，这都要求我们以更为多样的分析口径审视各个高等教育系统。比如适应国际社会竞争加剧的形势加强国家间高等教育系统的比较研究，围绕“长三角”、“珠三角”、“环渤海”等都市圈开展高等教育系统的个案研究等等。同时，应对高等教育后大众化时代来自规模与质量、公平与效率的挑战，综合性的历时研究、预测研究正当其道，这是科学决策未来区域高等教育发展路向的重要依据。
第四，拓宽区域高等教育研究视角和方法。区域高等教育具有经济、社会、教育、文化和政策等层面的多面性，是区域科学在高等教育领域的特区，区域发展学、区域经济学等经济领域的理论与方法并不完全适于区域高等教育，不能被简单移植照搬。后续研究的视角应当进一步拓宽，从其它学科和领域研究中汲取养分，引用跨学科方法、量化研究，将区域高等教育置于国家甚至国际系统中综合分析，这些方法的系统运用将令区域高等教育方法论渐成体系。同时，要采用多元视角，重点突出空间范围内高等教育与其它主题（经济、政治、文化、环境、社会等事业发展问题）的联动性。
国际社会正迈入一个全球化时代已经成为人们的共识，欧盟高等教育区建设正预示着同样的高等教育全球化时代的来临。全球化在高等教育的反映是多面的，既有高校或系统的同质化、一体化的部分趋势，更强调这种统一标准下系统间的竞争、分化、合作，这样反过来将强化区域高等教育个性和特色，彰显个体的发展优势。有理由认为，高等教育全球化时代同时将开启一个区域高等教育兴盛发达的新纪元，当然也是一个区域高等教育研究大有作为的新时期。
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摘要：教育管理体制改革催生了高等教育区域化，最近二十余年相关研究进程与政策实践趋势相对一致。区域高等教育研究是系统科学、区域研究的重要组成部分，现有研究涉及区域高等教育的基本理论和研究属性、发展与评价、与经济社会的关系、战略规划等多个主题。但学科化程度较低，研究内容相对分散，研究范式较为简化。未来应深化区域高等教育的理论研究，运用跨学科观点拓宽研究视野和路径，加强区域比较研究，突出内外部系统的联动性。
关键词：区域高等教育；区域化；地方化；均衡发展；研究述评
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1671-1610（2014）02-0091-08
任何高等教育都是一定时间和空间的产物，从最宽泛的视角来看，高等教育总是区域性的，对区域高等教育的关照，是高等教育理论问题的具体化。区域高等教育研究可谓联接理论与实践的重要桥梁，相对纯粹的高等教育理论而言，它更为务实、富于针对性。区域化是我国高等教育发展的现实背景，如何理顺中央与地方的高等教育权责关系、高等教育与其它社会系统的关系，同样也是我国高等教育管理层面无法回避的重要议题。在国际国内如火如荼的高等教育国际化、一体化、区域化实践背景下，当前国内区域高等教育的研究方兴未艾。基于此，本文将梳理高等教育管理体制改革以来国内高等教育区域化发展的实践和研究，分析其中存在的问题，并提出未来可能的研究方向。
一、区域高等教育研究概况
在我国，高等教育区域化是地方特别是省级政府取得高等教育管理支配地位后的结果，是由过去以中央政府、行业部门为主导的条块分割式高等教育管理系统，向中央与地方两级分工管理体系转变的过程，直接表征为系统服务面向的地方化。［1］
形式上，院系调整确立了新中国高等教育系统区域化发展的整体格局，但是这种自上而下的教育行政行为服务于宏观政策的需要，缺乏地方政府的积极参与，仍是一种中央高度集权式管理模式的产物。《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布开启了高等教育区域化的大门，其中明确提出高等教育实行“中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学”的政策诉求。［2］此后促进区域高等教育发展作为主要政策文本的一个核心内容不断得以强化。区域高等教育研究进程直接受制于宏观教育管理体制改革政策影响，历经二十余年积淀，凝聚了一批研究者，一些研究机构和期刊研究特色日渐显现，研究主题趋于集中。
（一）区域高等教育研究的进程
笔者以“区域高等教育”为主题关键词，时间跨度为1985-2012年，在CNKI5?0中搜索得到相关论著679篇，其中期刊论文509篇，博士、硕士学位论文分别有16篇、109篇，近20余年区域高等教育研究趋势映射出高等教育区域化的演化轨迹（见图1）。
基于图1，通过细读核心文献，并综合相关代表性区域高等教育政策文本，可将区域高等教育研究划分为如下四个阶段。
第一，区域高等教育研究的提出阶段（1985-1993年）。研究数量少，围绕区域高等教育的理论分析、体制与结构优化的政策建议、战略规划管理等展开，集中于宏观层面的改革设想，立足国家行政区域关照教育系统内部的结构问题，较少考虑各个区域差异化的发展需要。
第二，区域高等教育的起步阶段（1994-2002年）。实践层面，随着高等教育管理体制改革的不断深入，我国逐步构建了中央和省级政府两级管理、分工负责，以省级政府统筹为主的条块有机结合的高等教育管理新体制。此间，相关研究视角逐渐多元化。一方面，受市场经济改革大潮影响，研究朝向高等教育社会需求，重点关注区域高等教育与经济、社会互动发展的关系问题；另一方面，理论研究得到重视，关注区域高等教育发展观、战略管理和深层次区域分布与均衡化发展领域的结构问题。
第三，区域高等教育的拓展阶段（2003-2008年）。2004年出台《2003-2007年教育振兴行动计划》提出省级政府对于“优化区域布局结构”应有的统筹职能。［3］随着研究的大量出现，研究领域开始细化，重心得到下移，更多研究则以高等教育大众化、地方化为背景，关注特定区域发展存在的问题，案例分析、比较研究、结合某类区域高校的实证研究开始出现，仍以区域高等教育与经济社会互动发展为主线，突出均衡发展、区域系统竞争力评价和资源配置的优化研究。
雷家彬：国内区域高等教育研究述评：1985-2012年
第四，区域高等教育的深化阶段（2009年-至今）。《国家中长期教育规划纲要（2010-2020年）》［4］的出台将高等教育地方化推向深入。以此为引线，相关研究以高等教育强国战略为背景，研究主题更为多元，更多则以高等教育强省建设为目标，突出省域高等教育实力提升的需要，强调泛区域合作联动、资源整合共享。
（二）区域高等教育研究的总体情况
为进一步了解区域高等教育研究的基本状况，笔者尝试按作者、机构、基金、期刊和关键词等主要信息对679篇论著进行排序。由表1可见，10位发文最多的作者发文均少于8篇，可见相关研究仍比较分散；从研究机构来看，厦门大学是区域高等教育研究的重镇，除华中科技大学、华东师范大学这样的（高等）教育研究优势机构外，重点理工科大学和一些地方性高校、研究院所成为研究的中坚力量，表明区域高等教育研究在理论层面也为地方院校所重视；这种局面由基金论文的情况可见一斑，除教育部和部级教育类“主流课题”外，不少高等教育欠发达地区的地方性课题也将区域高等教育研究纳入资助范围；区域高等教育研究在中国教育报、高等教育类核心期刊上发文最为集中，说明相关研究具有较高的社会关注度；关键词反映出研究关注点，区域经济、协调或均衡发展、高等教育结构等关键词的集中选择表明区域高等教育与外界的适应性及内部结构问题受到高度重视。总体上，区域高等教育研究领域仍比较分散，但日益受到地方高等教育系统的关注，研究质量高、影响广泛、内容充实。
二、区域高等教育研究的主要内容
在宏观高等教育管理体制改革的直接影响下，区域高等教育研究开始进入教育管理者的视角，后来成为教育政策研究者的一个重要议题，最近又由地方官方话语体系逐渐进入到个体高校战略规划研制者的规划文本之中。随着研究的日渐深入，区域高等教育注重自身理论问题研究和其它学科观点的运用，关注区域高等教育发展问题，并以区域为单元对系统作出横向与纵向分析。具体而言，相关研究主要涉及如下六个方面的内容。
（一）区域高等教育的基本理论问题
第一，“区域高等教育”的概念。其实，界定区域高等教育的关键在于如何理解“区域”。 一般而言，“区域”源于地理学，它总是指向一定的实体地理空间，因此本质上是一个空间概念，区域内事物应具备空间连续性和有别于区域外事物的同类性两大共性。［5］然而，“区域”毕竟是一个弹性概念，有类型和大小之分，何况又多学科频繁共涉，如行政学中的“行政区”、社会学中的“具有共同语言，共同信仰和民族特征的人类社会群落”［6］等等。
由于认识“区域”视角的差异，区域高等教育的界定一般存在两种不同的观点：一是从系统论、整体功能结构的关系出发，将其视为一种与外界环境进行资源互换、互动发展的社会子系统［7］；二是从“区域”的不同层次来理解，如将其分为“与我国大都市圈发展相适应的大区域高等教育”、“省（自治区）属的地方性高等教育”、“社区高等教育”、“地方高等教育”（即“中央各部委所属以外的，由省、自治区和直辖市所属的各类高等教育的总称”）［8］，持后种观点的研究众多，包括早期对于“高等教育地方化”［9］、“高等教育区域化”［10］等领域的研究。
第二，区域高等教育研究的理论基础。支撑区域高等教育研究的理论包括三类：其一源于传统教育经济学或高等教育学领域，如人力资本理论、高等教育职能理论，后者随着服务社会、文化引领等新型高等教育职能的提出，为高等教育与区域社会互动发展提供了更为广阔的理论视野；其二源于其它经典领域，如经济学、系统论的借用，包括区域经济学、发展经济学中增长极理论、非均衡发展理论、全息结构理论等［11］；其三是我国本土化教育理论的探索，有研究提出三关系（先导发展、伴生发展、跟随发展）和四模式（政府主导、科教驱动模式、市场主导、经济驱动）理论框架［12］、教育生态学［13］、“中国中心观”［14］等，其中以潘懋元教授提出的教育内外部关系规律理论为典型，它从教育外部关系规律的总结高校为区域经济服务、与区域环境和谐共存的合理性与必然性。
（二）区域高等教育的“元研究”
“区域观”的差异决定了区域（高等）教育研究性质判定的多面性。领域还是学科？区域教育研究一出现便遭遇高等教育研究类似的身份危机。早期致力于学科化的努力已积累一些成果，以黄孟源的《区域教育可持续发展研究》［15］、彭世华的《发展区域教育学》［16］、焦瑶光的《区域教育学》［17］等为典型，均在理论方面作出有益探索，后续研究尽管也作出深入理论化的尝试，但鲜有实质进展。
较之区域教育研究，区域高等教育的理论研究进展更为缓慢，笔者将其归纳为“对区域高等教育的研究”和“为区域高等教育的研究”两种类型。从研究领域观之，前者涉及少量的区域高等教育纯理论研究［18］，如一些研究从学理层面分析了区域高等教育与高等教育的差异［19］，而不少论者则倾向于对特定实体区域进行案例分析［20］；后者将研究重点与“发展”一词紧密关联起来［21］，如此研究的立足点在于促进区域高等教育的良性发展［22］，故可归为“发展教育学”的范畴。囿于理论空间太大，研究者的精力主要投放于一些基本概念和理论的探讨，涉及区域高等教育的内涵、区域高等教育发展的理论基础两个方面，还来不及将这些整理成系统理论，因而更多的研究将区域高等教育视为一个研究领域而非一个学科。
区域高等教育研究区别于传统高等教育研究的特点有三：第一，这类研究出于特有的中观视角审视教育问题，旨在于架设一座高等教育理论“实用化”的桥梁。这种视角较之宏观的政策分析与微观的院校研究视角更为开阔，揭示出高等教育系统多面特征及内外界复杂的互动关系。第二，透过系统论的视角研究高等教育整体与局部的关系、功能分化。以一定的经济社会为背景，注重考察高等教育与环境的交互关系，由系统论关照高等教育的整体发展问题。第三，此类研究特别关注区域高等教育结构问题，如对区域高等教育结构内涵的理论分析、结构调节的制约因素研究、结构变化的特征分析等议题。［23］
（三）区域高等教育系统的发展问题
第一，区域高等教育系统内的均衡发展。主要涉及四个问题：一是均衡发展的内涵。对此观点和界定层面并不一致，广义上涉及区域间的外在（空间分布）均衡、高等教育体系内（结构层次）均衡、教育体系（不同层次和类型教育）的均衡、及高等教育与区域系统的协调互动。［24］事实上，多数研究只关注前两个层面。二是均衡发展的必要性讨论。多数研究认为均衡发展可促进高等教育的公平，实现系统的整体功能。［25］但是，区域高等教育非均衡发展并非完全不合理，它既是增长极理论的具体应用，同时也是高等教育发展的一种必然结果。［26］三是均衡发展水平的测量。主要涉及以人口、经济等背景对高等教育结构的历时和现时分析［27］，采用经济差异分析方法，运用量化研究中的标准差、变异系数、修正洛伦兹曲线和二次模型回归等方法，进行规模、结构、质量、效益等方面均衡水平的测量。四是均衡发展的影响因素及对策。对此研究视野开阔，涉及经济、社会、政策、历史、地理、观念等诸多层面，但多主要归因于经济因素。［28］均衡发展的相应对策研究，集中于政府、社会以及高等教育自身等各个层面而展开。
第二，区域高等教育系统间的合作发展。“区域高等教育必须在分工与合作、特色化与共生共荣这两种发展趋势中寻找平衡点。”［29］校企、校所、校校协同发展是当前政策和实践领域的热点主题，这涉及两个层面：一是内部的联合办学，将特定区域内的高校群体作为一个系统，每所院校看作系统的一个元素，以此形成系统的结构，基于任务联接组建办学联合体［30］；二是跨系统的合作，是以区域系统或多个不同系统内个体高校为单元，组建跨区域性合作教育机构。其中“既有本地社区的历史根源，又经常取决于本地高校之间既竞争又合作的关系集合。”［31］不论是同系统还是跨系统的合作，表现形式或最终结果都是重新形成新的次区域系统或跨区域高校联合体。事实上，区域内子系统的形成便于操作，如湖北地区的教育部“七校联合办学”、湖北高校师范教育联盟、“安徽省应用型本科高校联盟”等，跨区域不同层次类型高校的合作发展的理论和实践比较丰富，但不同区域或城市群落间的高等教育系统的合作，仍比较零散，相关研究比较欠缺。
（四）区域高等教育与经济社会的关系研究
区域高等教育的发展都无法脱离经济社会而存在，两者的关系研究是目前理论和实践者关注的重要议题之一。［32］对区域高等教育与经济社会的关系存在两种基本态度，主流观点为“辩证关系论”，即区域经济发展制约着高等教育、高等教育的发展应适应地域经济的需要。［33］也有“复杂论”的声音，认为影响高等教育发展的因素多样而复杂，它与区域经济发展及教育投入未必是同步的［34］、区域高等教育与区域经济并非都是协调发展关系［35］。
经典文献曾将大学描述为社会的灯塔、镜子、风向标、动力站、中枢组织……，在区域高等教育应该适应还是超越经济社会发展这个问题上，由于区域竞争力理论、新增长理论、后发优势理论的存在，更多研究认为区域教育经费投入对高等教育规模影响是正向的［36］，区域经济与区域高等教育之间的紧密联系［37］，因此多坚持高等教育应与社会经济协调发展这种折衷判断。根据系统论与区域科学的观点，这种协调发展的理想状态是：高等教育必须为区域系统提供全方位的服务，同时区域系统也必须为高等教育提供必要的经费支持、政策优惠与项目合作等。［38］
现有文献对于这种协调度的测量采用简化方法，一般将高等教育与区域内部系统的良性运行和协调发展理解为两者关系的一致性，即经济发达的地区高等教育同样发达，反之亦然。研究结论多认为我国高等教育与经济社会发展总体上比较协调，但是东中西区域差异明显。除了先天性历史的、政策性、地理区位、认识差异等原因外，经济差异或是造成这种失衡的最主要原因。［39］
（五）区域高等教育评价研究
一般来看，区域高等教育系统的资源配置能力、结构及综合竞争力是区域高等教育评价研究的两个主要内容。就前一个问题而言，相关研究集中于区域高等教育资源配置的现状和能力进行评价，多围绕省域展开个案研究、比较研究，实证研究则以数据包络分析法（DEA模型）为代表的定量研究为主［40］，评价标准有某区域内的高校数量、高考录取分数线、每十万人在校大学生数、高等教育入学机会以及人均预算内财政经费等。评价维度涉及绝对与相对的数量、质量等，综合考查教育经费支出、固定资产、教职工数等输入指标，以及在校学生数、科研经费等输出指标，覆涵“绝对数量、绝对质量、相对数量和相对质量等四个指标”［41］。从测量结果来看，资源配置结构合理与否与经济和高等教育发达水平间的关系并不明确。
对区域高等教育结构及竞争力评价有助于了解区域高等教育的现状、寻找差异。总体而言，现有研究一般以省为分析单元，研究方法一般为数据包络分析法、空间面板计量模型、基尼系数和加权变异系数法、逼近理想解排序法（TOPSIS）、因子分析法、主成分分析法、聚类分析法等，后三种方法最为常见，重点评价区域高等教育的效率和综合实力。［42］观测维度包括：教育规模、教育经费、基础设施、教师资源、教育效率、科研水平、人才培养质量、教育产出等。［43］其研究结果趋于一致：一是我国区域高等教育非均衡发展的状况始终存在，高等教育规模发展基本沿袭传统高校区域布局的生产［44］；二是高等教育竞争力与区域经济发展水平相关度较高，北京、上海、天津等省市优势明显，东部地区以及部分中西部省份发展稳定、实力较强，绝大多数西部地区的高等教育发展缓慢、实力较弱。［45］
（六）区域高等教育战略规划研究
不同于高校战略，区域高等教育战略规划属于高等教育政策研究的范畴，是以某个区域高等教育为单元，对其进行制度设计、统筹规划、发展定位等。这类研究是在从计划经济走向市场经济过程中，发展研究的思路从“计划”向“战略规划”转向的同时，首先在发达省区出现的。［46］对此，“现有文献主要侧重于宏观（国家层面）的研究”［47］，区域研究中经济发达地区的研究和实践较为丰富，特别是长三角地区的研究最为多见。
在促进区域高等教育发展战略规划的政策建议方面，制定中央政府、地方政府与高校和谐自主的发展政策尤其重要［48］，相关研究中突出强调省政府在区域高等教育发展中的统筹职能［49］。包括区域内的中央部委属高校的协调权和本地区高等教育事业的改革发展规划、部署、政策导引、执法监督、资源配置、检查评估、协调关系与信息服务等。一言以蔽之，就是充分发挥省级政府在高等教育领导与管理中的主导作用［50］，应在管理理念、组织形式、调控手段及运行机制等方面进行创新［51］。可供借鉴的发展模式包括增长极发展模式与点轴发展模式、内涵式发展模式、开放式发展模式等。［52］要指出的是，区域高等教育发展中地方政府竞争利弊并存，应利用相关政策措施激励其发挥积极作用，限制其消极影响。［53］同时，为保证战略实施通畅实施，发展预测及其预警系统及质量监控体系研究便不可或缺。［54］
此外，高等教育强省建设也是战略规划的时髦话题，多以系统现实问题入手，通过同类区域比较研究，提出做强做大省域系统的政策建议。对此并不限于经济和高等教育发达的广东、“长三角”、青岛、宁波等省市，中部地区、黑龙江、江西、辽宁、云南等中西部欠发达地区的研究比较多，反映出这些地区寄希望于高等教育推动经济社会发展的强烈政策诉求。
三、研究述评与展望
综上可见，区域高等教育研究借鉴了区域科学的理论，并与现实的教育不平衡问题紧密相联，充分体现了空间与权力之间的辩证关系。作为新兴领域，它的理论架构仍不明晰，远未形成规范的研究范式。区域高等教育研究者因此需要更宽广的理论视野，借用跨学科方法，从多个层面认识系统间的差异。
（一）研究述评
高等教育区域化发展已令现实区域高等教育系统日益壮大，这为区域高等教育研究的拓展提供了必要的研究土壤，近来的研究实践则显示，区域高等教育的内容已超脱于传统高等教育研究范畴，更为关注与系统内外部环境、经济社会的交互关系，研究主题和方法不断丰富、多元，这为区域高等教育系统的科学发展提供了有效的研究依据。但是，作为一个新兴的、综合性研究领域，区域高等教育研究仍不尽成熟，现简述如下。
第一，基本理论问题的探讨有待深化。尽管区域高等教育已成为各级政策文本中的关键词，但对于区域高等教育的界定，或者过于宏观，使得研究范畴无谓泛化；或者仅仅被当成高等教育另一个实体指涉物，区域被具体化、绝对化，成为冠以“区域”的高等教育研究甚至高等教育的“案例研究”、“个案研究”，相关研究衰弱为“实践教育学”的绝对领地，理论研究的衰微将严重制约区域教育研究的可持续发展。
第二，研究内容过于分散，综合性有待提高。总体来说，区域高等教育研究的内容比较多元，但研究主题过于分散、难成体系，以区域高等教育发展的政策与规划研究为多见，围绕高等教育促进经济社会发展这条主线而展开，立足这种“适应”视角，高等教育自身的发展规律往往被忽视，与环境的交互联系无疑被割裂，对教育系统内部的区域高等教育与其它层次、类型教育统筹发展的关注明显不足。
第三，区域分析单元过于简化。出于研究的方便、习惯及认识上的原因，绝大多数研究以省为单元展开区域高等教育研究。这与我国当前的地理、经济划分等基本国情相符，又有现实高等教育法规依据，且与当前高等教育管理体制保持一致，具有实践的合理性。但是，省域高等教育是一个与传统中央集权式高等教育管理体制相对应的概念，如此方便操作却未能反映区域性高等教育的特征，窄化了区域教育的研究内容。
第四，研究视角和方法较为单一。总体上，现有区域高等教育研究多滞留于“就教育论教育”，这与区域科学的要旨相距甚远；以单一的思辨研究或个案研究方法为主，重定性描述轻量化分析，实证研究少且测量维度和指标体系较为粗糙；简单套用其它学科方法、概念的作法比较普遍，研究中未考虑到区域高等教育系统的内在规律。
（二）研究展望
高等教育事业的蓬勃发展呼唤高水平的区域高等教育理论研究。针对以上问题，如下或是未来研究的努力方向。
第一，加强区域高等教育的理论研究。首先，应正确理解区域高等教育范畴的具体性与相对性，区域范围的划定依系统的能级大小、职能分工和活动领域等因素而定，在何种层面探讨区域，这是我们在研究区域高等教育时必须表明的基本立场。其次，应以具体问题为突破口，从区域高等教育实践中寻找可能的理论生长点，凝炼区域高等教育研究特色。此外，由于区域教育研究机构建设滞后，中国高等教育学会和教育学会尚未建立“区域（高等）教育分会”类似的学会机构，因此应加强区域高等教育机构建设，营造良好的研究氛围。
第二，建立以教育活动为联接点的区域高等教育研究范式。现在看来，教育-经济-社会构成了以发展为重心的区域高等教育研究的主轴。当然，这种研究框架还可以进一步延伸。但要特别指出的是，区域高等教育不是区域经济学的试验场，无论构建何种区域高等教育范式，教育都应是其中的核心支点，后续研究应确立较为科学的划分标准，把高等教育纳入到社会科技、经济、政治、人口、文化等领域综合考虑，突出高等教育与外部系统联系的紧密性和互动性。同时，教育系统内部，区域高等教育与其它层次类型教育子系统的结构功能分析也应受到重视。
第三，加强区域高等教育的比较研究。新一轮城市群的兴起、经济特区的再造及现有经济文化区域的进一步整合，这些无疑预示着以省为单元的传统高等教育区划格局被打破，高等教育区的合作将更为广泛深入，这都要求我们以更为多样的分析口径审视各个高等教育系统。比如适应国际社会竞争加剧的形势加强国家间高等教育系统的比较研究，围绕“长三角”、“珠三角”、“环渤海”等都市圈开展高等教育系统的个案研究等等。同时，应对高等教育后大众化时代来自规模与质量、公平与效率的挑战，综合性的历时研究、预测研究正当其道，这是科学决策未来区域高等教育发展路向的重要依据。
第四，拓宽区域高等教育研究视角和方法。区域高等教育具有经济、社会、教育、文化和政策等层面的多面性，是区域科学在高等教育领域的特区，区域发展学、区域经济学等经济领域的理论与方法并不完全适于区域高等教育，不能被简单移植照搬。后续研究的视角应当进一步拓宽，从其它学科和领域研究中汲取养分，引用跨学科方法、量化研究，将区域高等教育置于国家甚至国际系统中综合分析，这些方法的系统运用将令区域高等教育方法论渐成体系。同时，要采用多元视角，重点突出空间范围内高等教育与其它主题（经济、政治、文化、环境、社会等事业发展问题）的联动性。
国际社会正迈入一个全球化时代已经成为人们的共识，欧盟高等教育区建设正预示着同样的高等教育全球化时代的来临。全球化在高等教育的反映是多面的，既有高校或系统的同质化、一体化的部分趋势，更强调这种统一标准下系统间的竞争、分化、合作，这样反过来将强化区域高等教育个性和特色，彰显个体的发展优势。有理由认为，高等教育全球化时代同时将开启一个区域高等教育兴盛发达的新纪元，当然也是一个区域高等教育研究大有作为的新时期。
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