【关键词】账户管理；财政国库；制度改革
强化银行账户管理是现代国库制度的关键环节，严格控制并规范行政事业单位的银行账户，有利于加强预算管理、推进财政国库管理制度改革，有利于强化资金监管、从源头上预防和治理腐败。这项工作是贯彻落实国务院关于整顿和规范市场经济秩序的重要措施，是确保财政资金安全运行的重要手段。
一、强化银行账户管理的重要性
实施财政国库管理制度改革是我国完善社会主义市场经济体制的需要。改革开放以来，我国财税体制进行了一系列重大改革。以往改革的重点是调整收入分配关系，财政资金的收付管理制度未做大的调整。在财政国库管理方面，长期实行以自行多重设立账户为基础的分散收付制度。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，这种管理制度的弊端越来越突出：财政资金活动透明度不高。财政收支信息反馈迟缓，资金管理分散，使用效率低，截留挤占挪用财政资金等问题时有发生。甚至诱发腐败现象。为此，一些地市也曾按照党中央、国务院的部署采取过多项重要的改革措施，包括实行预算外资金“收支两条线管理”、清理整顿行政事业单位银行账户、推行政府会计集中核算、实行非税收入收缴制度改革等，但都未能从根本上克服这些弊端。综观每一项改革，加强银行账户管理是核心。因此，一定要把强化银行账户管理工作作为推进国库管理制度改革的重要环节来抓，才能从根本上遏制腐败。
二、强化银行账户管理的具体措施
（一）严格控制并规范行政事业单位银行账户开立、撤并的审批程序，保障国库管理制度改革健康运行
一是规范审批和备案程序。对行政事业性单位银行账户的设置进行分类管理，行政事业单位开立、变更、撤销银行账户一定要有申请报告，严格实行财政审批、备案制度。凡未经财政部门同意的，各单位一律不得随意开立、变更或撤销银行结算账户，经财政局审批备案后，行政事业单位持财政局的批复书才能到人民银行办理开户手续。
二是建立健全有效管理机制。通过国库管理系统，把所有纳入国库集中支付单位的银行账户全部纳入国库信息管理系统，并对银行账户实施动态监控，跟踪监督账户的开立、变更、撤销等情况。凡是自行开设没有经过财政审批的账户一律不拨付财政性资金。
（二）加大对行政事业单位银行账户监督检查力度，从源头上预防和治理腐败
1、采取自查与重点检查相结合以及人民银行逐个核查的形式，多管齐下实施清理整顿，有效地从源头上预防和治理腐败。实施清理整顿时应遵循以下原则：一是行政事业单位要求新开或保留原银行账户，必须符合文件规定的要求，严格按文件要求办理有关手续。二是允许开设一个零余额账户。对以纳入集中支付的单位，开设一个零余额账户作为单位的基本存款账户，核算预算内、外资金。三是按照政策允许设立专用账户。因特定用途需要对资金进行专项管理和使用的，允许开设专用存款账户。具体指基本建设资金，单位住房资金，单位设立党、团、工会、食堂以及其他需要独立核算的专项资金。四是不允许设立临时账户。因设立临时机构需要发生业务收支的，应在机构办公室所在行政事业单位的相关账户中单设账页核算。
2、对行政事业单位银行账户实施全程监管、责任到位。财政、审计、监察和人民银行等相关部门要形成合力，在对行政事业单位银行账户实施监管过程中，对违规开立和使用银行账户，不按规定变更、撤销银行账户或对批准开设、变更、撤销的银行账户不按规定报财政局审核、备案的和逾期不年检或在年检中漏报、瞒报银行账户等违规行为，将暂停或停止对违规单位拨付财政性资金，并依法给予相关单位处罚和追究相关人员责任。
（三）实行财政专项资金账户集中管理，不断提高财政综合控制能力
为了加强财政专项资金的管理和监督，规范财政专项资金的收付和核算，提高财政资金的综合调控能力，在财政系统应对财政专项资金账户实行集中管理，即将原各业务部门管理的各项财政专项资金账户，包括各级预算安排的各项财政资金账户，如财政扶贫专户、预算周转金户等；上级财政部门拨入的财政专项资金的账户，如社保基金专户、国债专户、基建专户、基础设施建设资金专户等；以政府或财政部门名义设立的基金及专项资金专户，如多渠道筹措教育经费专户等。全部移交到国库部门集中管理，各项财政专户资金在保持原资金管理权、使用权不变的前提下，由国库部门统一办理资金收付业务和会计核算工作。
（四）强化账户管理过程中的内部监督管理机制，确保财政、财务资金安全运行
账户的日常管理，最重要的是印章管理，因此，建立内部监督管理机制尤为重要，在账户管理过程中，财政国库、单位财务部门应实行公章、印鉴分别保管制度。
一是对公章、印鉴使用实行部门领导负责制。印章的保管分别由分管该项业务的负责人保管。在日常业务中坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，做到人离落锁，下班入柜，不得随意借用。印章保管人短期离岗或出差时，应在部门负责人监督下办理交接手续，并登记备查，印章按规定启用或销毁，印模必须登记备案。
二是对印章使用的职能要明确。部门专用章，主要用于单位内部的业务往来。拨款专用章，主要用于预算内、预算外以及专户资金的拨付。
三是落实印章保管责任。部门负责人应对业务印章的管理情况经常进行监督、检查，发现问题及时纠正，因违反印章管理制度而发生的一切后果，按规定追究有关人员的责任。
通过实行公章、印鉴分别保管制度，账户管理的内部监督管理机制逐步完善，相互牵制，财政资金安全运行会更加有保障。
三、强化银行账户管理应注重的几个方面
目前在强化银行账户管理上仍然存在一些问题（包括：目前财政内部开设的专户过多过滥、预算单位账户无法做到单一、专项资金集中管理后核算与管理脱节等），致使财政对预算单位监管的难度加大。为了不影响财政国库集中收付制度的顺利推行，笔者建议今后从以下方面加大银行账户管理的力度：
（一）进一步研究银行账户管理问题，不断增强国库部门调控财政资金的能力
1、明确账户性质。建议财政部与人民银行协商，明确规定预算单位零余额账户、预算单位原有基本账户、经营收入账户、往来资金账户等账户的性质，从而便于预算单位开设零余额账户，以及规范使用其他银行账户。
2、建立预算单位银行账户监督体系。实行国库集中支付改革后，原则上预算单位只应有一个零余额账户，即财政资金在到达最终用款人之前，保留在国库或预算外专户。但是，由于改革前的历年结余以及往来款项业务的发生，财政部门还必须为预算单位开设专用账户核算此类资金，当然也有一些预算单位为了自身利益联合一些商业银行违反规定，私自开设银行账户等，从而出现改革中预算单位账户无法单一的现象，因此，国库管理部门要建立起预算单位银行账户监督体系。
3、杜绝财政资金多头开户的现象。随着国库管理制度改革向纵深发展，财政资金通过国库单一账户体系核算成为，必然趋势，完全可以保证专项资金及时、准确、安全地支付到位，没有必要设置过多的财政专户。各级财政部门要精简、优化财政资金专户设置，要对现有专户进行清理整顿，逐步归并、撤销，逐步通过国库单一账户体系支付财政性资金，确保专款专用，从根本上解决财政资金多头开户的现象。
（二）完善资金监控有关办法措施，构建国库动态实时监控系统，确保资金运行安全、有效
1、尽快制定和完善适应改革特点的监督制度，明确监督主体、监督对象、实施范围、监督措施和责任追究办法等，使监督工作规范化、程序化和法制化。完善改革体制下“现金管理办法”，从制度上进一步规范单位支出行为。
2、扩大直接支付范围，减少授权支付内容。结合政府采购实施范围的“扩面”，将有关采购资金及时纳入到直接支付范围。对于目前授权支出范围中金额较大、符合集中支付条件的转账支出，可改用直接支付方式支付。
3、运用现代电子技术力量，通过支付系统软件进行电子自动监控。如在支付系统软件中输入相关政策、制度、财务规定等设定条件，设置程序由电脑自动审查筛选后，再由工作人员再次审查，还可在系统中设置程序，对同一单位不同账户之间的财政资金划转行为进行控制，可从技术上杜绝随意划转财政资金、逃避监控的行为。
4、将所有的国库集中支付单位的账户纳入国库监控的范围，预算单位每支付或收入一笔资金，财政部门都能够随时监控。特别要加强对单位银行存款账户的管理，参照预算外资金管理办法，将单位所有存款账户的款项纳入集中支付（单位工会账户以及医保收入专户等特殊专户除外），该账户只作为一个临时的收入过渡账户。单位不能通过该账户提现或转账到财政指定专户外的其他账户，单位使用资金时，必须先由单位将款项转入财政指定专户，再由财政根据单位转入的银行存款额下达指标给单位，单位编制用款计划，财政下达额度后再通过零余额账户支付，从而达到对单位所有财政资金进行监督管理的目的。
（三）建立银行账户管理与日常财政业务工作衔接的机制，杜绝单位与银行的违规现象
要尽快改变当前银行账户管理与财政业务管理的脱节状态，加强二者之间的联系，建立衔接机制。可以采取以下措施：
一是财政部门内部要建立银行账户管理的协作机制。各业务处室对所分管预算单位的银行账户进行检查时，银行账户管理部门要积极协作，主动提供被检查单位的有关银行账户资料。
二是财政部门要建立对接受财政拨款的银行账户进行合法性审查的机制。凡单位上报接受财政拨款的银行账户时，财政部门必须先经过一定程序进行检查核实。确认属于财政审批过的银行账户时，方可办理备案和拨款手续。
三是建立与审计、纪检监察、人民银行等检查部门的定期联系和沟通制度，互通情况。实现财政、审计、纪检监察、人民银行等管理和执法部门对预算单位银行账户监督管理的互动。
[关键词]账户管理；财政国库；制度改革
强化银行账户管理是现代国库制度的关键环节，严格控制并规范行政事业单位的银行账户，有利于加强预算管理、推进财政国库管理制度改革，有利于强化资金监管、从源头上预防和治理腐败。这项工作是贯彻落实国务院关于整顿和规范市场经济秩序的重要措施，是确保财政资金安全运行的重要手段。
一、强化银行账户管理的重要性
实施财政国库管理制度改革是我国完善社会主义市场经济体制的需要。改革开放以来，我国财税体制进行了一系列重大改革。以往改革的重点是调整收入分配关系，财政资金的收付管理制度未做大的调整。在财政国库管理方面，长期实行以自行多重设立账户为基础的分散收付制度。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，这种管理制度的弊端越来越突出：财政资金活动透明度不高。财政收支信息反馈迟缓，资金管理分散，使用效率低，截留挤占挪用财政资金等问题时有发生。甚至诱发腐败现象。为此，一些地市也曾按照党中央、国务院的部署采取过多项重要的改革措施，包括实行预算外资金“收支两条线管理”、清理整顿行政事业单位银行账户、推行政府会计集中核算、实行非税收入收缴制度改革等，但都未能从根本上克服这些弊端。综观每一项改革，加强银行账户管理是核心。因此，一定要把强化银行账户管理工作作为推进国库管理制度改革的重要环节来抓，才能从根本上遏制腐败。
二、强化银行账户管理的具体措施
(一)严格控制并规范行政事业单位银行账户开立、撤并的审批程序，保障国库管理制度改革健康运行
一是规范审批和备案程序。对行政事业性单位银行账户的设置进行分类管理，行政事业单位开立、变更、撤销银行账户一定要有申请报告，严格实行财政审批、备案制度。凡未经财政部门同意的，各单位一律不得随意开立、变更或撤销银行结算账户，经财政局审批备案后，行政事业单位持财政局的批复书才能到人民银行办理开户手续。
二是建立健全有效管理机制。通过国库管理系统，把所有纳入国库集中支付单位的银行账户全部纳入国库信息管理系统，并对银行账户实施动态监控，跟踪监督账户的开立、变更、撤销等情况。凡是自行开设没有经过财政审批的账户一律不拨付财政性资金。
(二)加大对行政事业单位银行账户监督检查力度，从源头上预防和治理腐败
1、采取自查与重点检查相结合以及人民银行逐个核查的形式，多管齐下实施清理整顿，有效地从源头上预防和治理腐败。实施清理整顿时应遵循以下原则：一是行政事业单位要求新开或保留原银行账户，必须符合文件规定的要求，严格按文件要求办理有关手续。二是允许开设一个零余额账户。对以纳入集中支付的单位，开设一个零余额账户作为单位的基本存款账户，核算预算内、外资金。三是按照政策允许设立专用账户。因特定用途需要对资金进行专项管理和使用的，允许开设专用存款账户。具体指基本建设资金，单位住房资金，单位设立党、团、工会、食堂以及其他需要独立核算的专项资金。四是不允许设立临时账户。因设立临时机构需要发生业务收支的，应在机构办公室所在行政事业单位的相关账户中单设账页核算。
2、对行政事业单位银行账户实施全程监管、责任到位。财政、审计、监察和人民银行等相关部门要形成合力，在对行政事业单位银行账户实施监管过程中，对违规开立和使用银行账户，不按规定变更、撤销银行账户或对批准开设、变更、撤销的银行账户不按规定报财政局审核、备案的和逾期不年检或在年检中漏报、瞒报银行账户等违规行为，将暂停或停止对违规单位拨付财政性资金，并依法给予相关单位处罚和追究相关人员责任。
(三)实行财政专项资金账户集中管理，不断提高财政综合控制能力
为了加强财政专项资金的管理和监督，规范财政专项资金的收付和核算，提高财政资金的综合调控能力，在财政系统应对财政专项资金账户实行集中管理，即将原各业务部门管理的各项财政专项资金账户，包括各级预算安排的各项财政资金账户，如财政扶贫专户、预算周转金户等；上级财政部门拨入的财政专项资金的账户，如社保基金专户、国债专户、基建专户、基础设施建设资金专户等；以政府或财政部门名义设立的基金及专项资金专户，如多渠道筹措教育经费专户等。全部移交到国库部门集中管理，各项财政专户资金在保持原资金管理权、使用权不变的前提下，由国库部门统一办理资金收付业务和会计核算工作。
(四)强化账户管理过程中的内部监督管理机制，确保财政、财务资金安全运行
账户的日常管理，最重要的是印章管理，因此，建立内部监督管理机制尤为重要，在账户管理过程中，财政国库、单位财务部门应实行公章、印鉴分别保管制度。
一是对公章、印鉴使用实行部门领导负责制。印章的保管分别由分管该项业务的负责人保管。在日常业务中坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，做到人离落锁，下班入柜，不得随意借用。印章保管人短期离岗或出差时，应在部门负责人监督下办理交接手续，并登记备查，印章按规定启用或销毁，印模必须登记备案。
二是对印章使用的职能要明确。部门专用章，主要用于单位内部的业务往来。拨款专用章，主要用于预算内、预算外以及专户资金的拨付。
三是落实印章保管责任。部门负责人应对业务印章的管理情况经常进行监督、检查，发现问题及时纠正，因违反印章管理制度而发生的一切后果，按规定追究有关人员的责任。
通过实行公章、印鉴分别保管制度，账户管理的内部监督管理机制逐步完善，相互牵制，财政资金安全运行会更加有保障。三、强化银行账户管理应注重的几个方面
目前在强化银行账户管理上仍然存在一些问题(包括：目前财政内部开设的专户过多过滥、预算单位账户无法做到单一、专项资金集中管理后核算与管理脱节等)，致使财政对预算单位监管的难度加大。为了不影响财政国库集中收付制度的顺利推行，笔者建议今后从以下方面加大银行账户管理的力度：
(一)进一步研究银行账户管理问题，不断增强国库部门调控财政资金的能力1、明确账户性质。建议财政部与人民银行协商，明确规定预算单位零余额账户、预算单位原有基本账户、经营收入账户、往来资金账户等账户的性质，从而便于预算单位开设零余额账户，以及规范使用其他银行账户。
2、建立预算单位银行账户监督体系。实行国库集中支付改革后，原则上预算单位只应有一个零余额账户，即财政资金在到达最终用款人之前，保留在国库或预算外专户。但是，由于改革前的历年结余以及往来款项业务的发生，财政部门还必须为预算单位开设专用账户核算此类资金，当然也有一些预算单位为了自身利益联合一些商业银行违反规定，私自开设银行账户等，从而出现改革中预算单位账户无法单一的现象，因此，国库管理部门要建立起预算单位银行账户监督体系。
3、杜绝财政资金多头开户的现象。随着国库管理制度改革向纵深发展，财政资金通过国库单一账户体系核算成为，必然趋势，完全可以保证专项资金及时、准确、安全地支付到位，没有必要设置过多的财政专户。各级财政部门要精简、优化财政资金专户设置，要对现有专户进行清理整顿，逐步归并、撤销，逐步通过国库单一账户体系支付财政性资金，确保专款专用，从根本上解决财政资金多头开户的现象。
(二)完善资金监控有关办法措施，构建国库动态实时监控系统，确保资金运行安全、有效
1、尽快制定和完善适应改革特点的监督制度，明确监督主体、监督对象、实施范围、监督措施和责任追究办法等，使监督工作规范化、程序化和法制化。完善改革体制下“现金管理办法”，从制度上进一步规范单位支出行为。
2、扩大直接支付范围，减少授权支付内容。结合政府采购实施范围的“扩面”，将有关采购资金及时纳入到直接支付范围。对于目前授权支出范围中金额较大、符合集中支付条件的转账支出，可改用直接支付方式支付。
3、运用现代电子技术力量，通过支付系统软件进行电子自动监控。如在支付系统软件中输入相关政策、制度、财务规定等设定条件，设置程序由电脑自动审查筛选后，再由工作人员再次审查，还可在系统中设置程序，对同一单位不同账户之间的财政资金划转行为进行控制，可从技术上杜绝随意划转财政资金、逃避监控的行为。
4、将所有的国库集中支付单位的账户纳入国库监控的范围，预算单位每支付或收入一笔资金，财政部门都能够随时监控。特别要加强对单位银行存款账户的管理，参照预算外资金管理办法，将单位所有存款账户的款项纳入集中支付(单位工会账户以及医保收入专户等特殊专户除外)，该账户只作为一个临时的收入过渡账户。单位不能通过该账户提现或转账到财政指定专户外的其他账户，单位使用资金时，必须先由单位将款项转入财政指定专户，再由财政根据单位转入的银行存款额下达指标给单位，单位编制用款计划，财政下达额度后再通过零余额账户支付，从而达到对单位所有财政资金进行监督管理的目的。
(三)建立银行账户管理与日常财政业务工作衔接的机制，杜绝单位与银行的违规现象
要尽快改变当前银行账户管理与财政业务管理的脱节状态，加强二者之间的联系，建立衔接机制。可以采取以下措施：
一是财政部门内部要建立银行账户管理的协作机制。各业务处室对所分管预算单位的银行账户进行检查时，银行账户管理部门要积极协作，主动提供被检查单位的有关银行账户资料。
二是财政部门要建立对接受财政拨款的银行账户进行合法性审查的机制。凡单位上报接受财政拨款的银行账户时，财政部门必须先经过一定程序进行检查核实。确认属于财政审批过的银行账户时，方可办理备案和拨款手续。
三是建立与审计、纪检监察、人民银行等检查部门的定期联系和沟通制度，互通情况。实现财政、审计、纪检监察、人民银行等管理和执法部门对预算单位银行账户监督管理的互动。
全国社会基金理事会目前已是我国资本市场上占据举足轻重地位的机构投资者。从成立至今，社保基金理事会管理的基金获得了年均8.40%的投资收益率，相对于个人账户基金收益率而言，显示了较高的运营能力。因此有不少人主张将养老保险个人账户基金全部委托社保基金理事会投资运营，不仅可以省却重建机构、系统的成本，而且可以实现投资的规模经济。然而，这种做法也存在风险。1.社保基金规模过大会损害市场效率。如果将个人账户基金委托社保基金理事会管理运营，同时拥有个人账户基金和社保基金的社保基金理事会将变成机构投资者中的“巨无霸”。首先，这种特殊的地位犹如一把双刃剑，既可以成为稳定市场的重要力量，又可能成为干扰市场的不稳定因素，而在当前我国资本市场不发达、价格投机盛行的时代，不能排除后者发生的可能性。其次，社保基金理事会在选择金融机构进行委托投资方面有绝对的权力，各金融机构为争取尽可能大的基金市场份额而采取非正常竞争手段，容易出现“权力寻租”，影响基金运营效率。再次，由于缺乏竞争，社保基金理事会可能会收取较高的管理费用。这种情形在美国最明显，由于养老金基金市场竞争比较激烈，而共同基金市场受基金公司控制而缺乏竞争，结果三家最大的投资顾问公司对他们的养老金客户收取的费率为0.08%，而对共同基金收取的费率则高达0.61%。从绝对额来看，每年养老金基金支付60万美元，而共同基金每年支付5600万美元[1]157。2.社保基金规模过大会出现规模不经济。正如交易费用约束下的企业不能变成一个无限膨胀的超级大市场，单个基金的规模也不能无限扩张，也有一个合理边界。边界之内，基金运营效率会随着规模的增加而增加，规模经济持续发挥作用；但一旦超越边界，受管理复杂程度上升、协调和监督难度加大、局部投资失误的风险和后果加重等因素影响，基金的管理费用会增加，导致基金的投资收益水平下降，规模不经济的后果就开始显现。这种现象可以通过国外基金行业的实践得以证实。在美国，尽管基金的总资产在逐年递增，但基金公司的管理费用却没有因基金规模的扩张而降低。例如，1950—1999年间，全美基金行业的资产规模从25亿美元增加到7.2万亿美元，整整增加了2900倍，但单位基金的费用率却增加了1/3，也就是说基金的绝对运营费用总额从1500万美元增长到650亿美元，增长整整4300倍。管理费用增长是基金规模增长的1.48倍，呈现出明显的规模不经济。又如，1960年最大规模的10家基金公司的平均费用率为0.51%，而到2008年这一数字却增长到0.96%，增长幅度高达88%[1]157，169。
二、三个层次的管理体制设计及比较
个人账户做实试点开始之后，我国开始实行统筹账户与个人账户分开管理。2005年，《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》（劳社部发［2005］27号）规定“做实的个人账户基金由省级社保经办机构统一管理”。这意味着个人账户最低的管理层次已经是省级集中管理，再往上就是最高层次的中央集中管理，而在最低与最高层次之间，存在几个省（市、区）联合管理的可能，权且称之为中间层次。下面，具体比较分析三个层次的管理体制。
（一）最低管理层次：省级集中管理各省（直辖市、自治区）管理辖区内个人账户基金，在符合国家政策规定的条件下，制定相应的投资策略或方案。省级集中管理有两种治理结构可供选择：一是省级社保机构仍负责养老保险的筹资、管理运营和待遇发放，但在部门内部细分出养老金理事会，专门从事基金投资运营活动。二是设立省级养老金资产管理委员会，负责管理社保经办机构委托的养老金资产。1.省级社保机构内辟养老金理事会。这是在不改变社保经办机构管理权限，又充分考虑基金投资运营的专业性及广泛的利益代表性的基础上，做出的一个比较折中的方案。养老金理事会由省级社保机构、企业和职工代表、专家组成，为独立法人单位，人员工资福利和办公经费等由地方财政负担，行政上接受省级人力资源社会保障部门领导，并接受省级人大、财政和审计等部门的监督，专门负责辖区内养老保险个人账户基金的投资运营业务。主要职责包括：负责养老保险个人账户基金的归集与支付；按照公正、透明的程序，选择具备资格的基金托管机构，并委托其开设个人账户基金收支托管专户；对个人账户基金进行精算，制定委托经营策略；按照公正透明的程序，选择具备资格的投资管理机构，并委托其投资个人账户基金；负责个人账户基金财务核算与管理，编制并保存个人账户基金管理的会计资料；定期将个人账户投资收益计入账户；对个人账户基金托管和投资情况进行监督；定期向社会披露个人账户基金管理情况；定期向监督部门报告个人账户基金运营情况。2.省级成立独立的养老金资产管理委员会。该委员会为省级国有独资法人机构，负责管理由社保机构转交的个人账户基金（也可包括统筹账户基金结余）。委员会由省级人力资源社会保障、财政、审计、工会、参保单位和个人代表组成，实行董事会制，常设机构为管理委员会办公室，负责日常事务性工作。重大问题由董事会决定，承担养老保险基金法定受托人和账户管理人，接受省级人大、审计等部门的监督。委员会决定基金投资的策略及投资方式，既可以在内部设立专业化的投资机构以进行直接投资，又可以委托市场金融机构进行投资。省级社保机构在留足1年发放的个人账户基金（当年发放未做实部分由财政补足）后，其余个人账户当期和累计余额，以及做实部分的基金，全部转入省级养老基金资产管理委员会进行投资运营。3.上述两种治理结构的剖析。省级社保机构内辟养老金理事会，在内部引入针对养老保险基金投资运营的公司治理结构，优点是不改变行政管理格局，遭遇的政治阻力小，缺点是社保机构居主导地位，话语权重，有可能会干预正常决策机制，最终演变为“一言堂”而引起外界质疑。省级成立独立的养老金资产管理委员会，社保、财政、审计、工会等都为地位平等的行政代表，决策的民主性提高，而且在选择企业、参保人和专家等代表方面将更为公正、公开、透明。4.省级集中管理的优缺点。省级集中管理的优点，一是符合各省要求独立管理基金的心理，政策上容易操作；二是各省的投资策略及方案、对受托投资机构的选择会有差异，既刺激了金融产品创新，又因投资多样化而有效分散风险；第三，各省会更加关注个人账户基金对本地经济有重大影响的投资，可通过购买地方政府债券、直接投资实业等支持当地经济发展，有利于缓解欠发达地区资本短缺的矛盾。但同时省级集中管理的缺点也很明显。第一，基金的规模有限。目前就基金的规模看，以省为单位，多数省份的基金规模就显得比较小，不能获得投资的规模效益。第二，部分省份可能不具备管理、监督基金投资运营的能力，“非不欲也，实不能也”，结果要么采取保守的办法，要么盲目冒险。第三，如前所述，地方政府有政治干预的可能，使个人账户基金承担过多的社会责任，背离保值增值的目标。第四，各省希望选择那些历史业绩最好的投资机构作为自己的外部投资管理人，但有这种实力的投资机构毕竟是少数，各省单独与受托金融机构谈判的过程中不能争取最低的佣金支出，减少基金净收益。
（二）中间管理层次：省级联合管理几个省份的个人账户基金“单独记账，合并使用”，以基金联合体的身份进行投资。这在一定程度上能够克服部分省份基金管理能力不足的问题，而且实现基金的适度集中，更好地发挥规模效应和降低管理成本。但省级联合管理面临的最大挑战是合作成本可能会很高。因为各省除追求基金保值增值外，还有政治、社会等其他方面的利益诉求，都有使联合基金投资尽可能有利于本地经济社会发展的强烈动机，并通过投票表决来实施计划。利益诉求的不一致往往会在决定基金投资的策略、方案、方向、方式上产生分歧，调和起来耗时费力，进而影响投资的科学性、及时性及最终的收益水平。如果分歧无法弥合，联合体就会解散。省级联合管理有两种实施方案：一是以行政区划为界组成基金联合体，二是自由组合形成基金联合体。1.方案一：以行政区划为界组成基金联合体。依据地理上大的行政区划，划分华北、华东、华南、西北、西南、东北六个大的区域。区划内的省份将基金委托给具有较强基金管理能力的省进行管理，如华北区选择北京，华东区选择上海、华南区选择广东、西北区选择陕西、东北区选择辽宁，等等。需要明确的是省与省之间是合伙人的关系，共同决定基金的投资事宜。此方案的优点，一是各行政区划都集中一定规模的个人账户基金，形成一个垄断竞争的委托方市场，同少数几家优质的由金融机构组成的垄断竞争的受托方市场形成势均力敌之态势，各家金融机构为竞争每一块有份量的“基金蛋糕”，必须尽可能地提供优质的服务、性价比高的产品，合理的佣金方案，才能在竞争中获胜。二是避免欠发达地区资本过度流失。我国区域经济发展不平衡，受此影响，资本市场也出现区域性的结构失衡，表现为上证和深证两个仅有的全国性的主板市场都集中在东部，中西部区域性的资本市场发展滞后，大量资金通过商业银行、证券公司、基金公司源源不断地从中西部流出，强大的“虹吸效应”将欠发达地区变成“资本洼地”。个人账户基金在行政区划内的集中，将有助于缓解欠发达地区资金短缺的局面，并推动区域性资本市场的发展。此方案的缺点也是行政干预可能过度，损害基金正常功能的实现。2.方案二：自由组合形成的基金联合体。各省不受地理空间的限制，自由选择合伙省份。但可能的结果是最终形成以北京、上海、广东为核心的三大基金联合体。此方案的优点是利用东部发达城市人才、技术、资本市场环境等优势，提高基金的收益率。缺点是放大了“虹吸效应”，割断了基金投资与区域经济社会发展的联系，欠发达地区在经济增长、就业增长、收入增长等方面蒙受的损失可能会远远高于个人账户基金收益的增加。3.省级联合管理的治理结构。基金联合体的治理形式采用理事会制，由各省代表组成理事会各决策和执行机构。理事会成员应有充分的代表性，不仅有政府代表，而且要有职工代表和企业代表。在国家层面，需设立全国性的养老保险基金管理委员会，委员会应是国务院下设的独立的法人机构，实行董事会负责制，会员由人力资源和社会保障部、财政部、中国人民银行等部门负责人、参保人代表及外部独立董事组成。不过委员会的职责还不是通过直接投资或委托投资的方式来运营全国的养老保险基金，而是制定国家层面的养老保险基金投资运营政策，并监管各基金联合体对政策的执行情况和各受托金融机构投资运营情况。各基金联合体在国家政策范围内，主要通过直接投资和委托投资相结合的方式进行投资。
（三）最高管理层次：中央集中管理个人账户基金集中到中央层面，由国家成立专门机构来统一管理和运营。之所以作此设想，主要是基于两方面考虑：一是基本养老保险牵涉人社和财政两大部门，完全将投资运营权交由特定部门存在较大的协调难度；二是人社部和财政部都有明确的行政职能分工，不宜直接管理专业化要求较高的基金投资运营活动；三是成立专门机构有助于超越部门利益，投资运营的视野更开阔、渠道更多、独立决策的能力更强。这种管理体制的优点：一是基金规模大，可充分发挥投资的规模效应，具有单位资金管理成本低、个人承担的投资风险小的优势；二是对投资模式有更多的选择，除选择受托投资机构外，由于国家具有设立专业投资机构的人力、技术、信息等方面的优势，可大幅度提高直接投资的比例及水平。这种管理体制的缺点：一是由于投资决策的权力集中，风险也相对集中；二是由于其可调动的资金量巨大，如果监督管理出现问题，容易造成资本市场剧烈波动；三是由于选择受托机构的权利集中，各类投资基金公司、保险公司为获得个人账户基金投资业务可能会产生“寻租”行为。当个人账户基金实行中央集中管理后，全国养老保险基金管理委员会的职责就要发生相应的变化，集政策制定与投资运营于一身。由于资源和权力比较集中，委员会有责任制定并执行全国养老保险基金的中长期投资战略，将在国际国内大的经济、政治、社会环境中统筹考虑养老保险基金合理配置问题。为了监管基金的投资运营，须设立全国养老保险基金监督管理委员会，实行董事会负责制，会员由全国人大、证监会、银监会、国家审计署、中国人民银行等部门负责人、参保人代表及外部独立董事组成，主要职责是监督养老保险基金投资运营情况。
（四）倾向性选择综合比较各省分散管理、省级联合管理和中央集中管理模式，建议采取中央集中管理模式，即由国家成立养老保险基金管理委员会，集中管理和运营包括新农保个人账户基金、城镇职工养老保险个人账户基金、城镇居民养老保险个人账户基金在内的基本养老保险基金。主要原因除上述集中管理体制的两方面优点外，还在于，第一，政府集中投资运营，能够通过资金的合理配置来调整经济结构和产业结构，纠正市场配置资源的盲目性，更好地推动经济发展，进而促进就业，将事后的生活保障提至事前的就业保障，变被动保障为主动保障；第二，中央集中管理，就可以在国家层面制定养老保险基金投资运营的中长期发展战略，并有能力和资源将之贯彻实施，为将来养老保险基金走出国门参与全球资源配置打下坚实的基础。
三、个人账户基金中央集中管理体制的方案设计
关键词：用户帐户，隐藏，CMD，注册表
用户帐户是指用户定义到Windows的所有信息组成的记录。这些记录包括用户名和用户登录所需的密码、用户帐户所属组，以及用户使用计算机和网络并访问资源的权利和权限。通常管理用户的方式是使用Windows自带的帐户管理工具，例如netuser命令、计算机管理中的本地用户和组等，但是由于这些工具自身存在的缺陷，在使用这些工具的过程中，部分用户账号并没有显示出来，这些帐户也就是通常所说的“隐藏账户”，有时也叫“影子帐户”。
一、隐藏账户的种类。
在windows中的隐藏帐户分为以下几种，下面就来看看这些帐户的本来面目。
1、最简单的隐藏帐户
最简单的隐藏帐户可以在CMD模式下通过命令创建。点击“开始”→“运行”，输入“CMD”后回车，进入到CMD模式。下面使用“net user”命令来创建帐户，命令格式为“net user 帐户名称 账户密码 /add”，输入“net user test$ 123456/add”，回车，成功后会显示“命令成功完成”。
再使用“net user”命令查看当前系统中的帐户信息列表，发现并没有刚才创建的“test$”帐户。那么刚才创建的账户是否真的已经存在了呢？让我们点击“开始”→“运行”，输入“compmgmt.msc”后回车，进入到“计算机管理”，查看其中的“本地用户和组”，在“用户”一项中，发现刚才建立的账户“test$”是存在的（如下图）。
这说明刚才创建的“test$”确实是一个在CMD模式中不能用“net user”命令查看的隐藏帐户。
从上面的过程看，“test$”账户之所以被隐藏，是因为它的用户名有“$”后缀，这是windows自身的一种隐藏机制，而且这种通过特殊后缀名创建的账户只能在CMD中相对于使用“netuser”命令查看时进行隐藏，而对于通过“本地用户和组”查看用户信息则必然“显形”。其实，由于创建账户时默认为将用户加入到“users”组，在CMD模式中可以直接通过查看“users”组来让其“显形”，即在“命令提示符”后输入“netlocalgroup users”就会列出刚才创建的“test$”。并且这种隐藏账户会在用户切换或系统重启时自动“显形”在windows的登录界面中。因此这种隐藏账户的方法是一种初级的隐藏方法，只对那些粗心的管理员有效，是一种入门级的系统账户隐藏技术。
2、注册表型隐藏帐户
上面创建的隐藏账户很容易“显形”，下面通过注册表建立一种在CMD模式和“本地用户和组”中“隐形”的账户。，注册表。
我们都知道，创建的所有账户信息都会记录在注册表中。点击“开始”→“运行”，输入“regedit”后回车，进入到“注册表编辑器”，来到注册表编辑器的“HKEY_LOCAL_MACHINESAMSAMDomainsAccountUsersNames”处，当前系统中所有存在的账户都会在这里显示，当然包括我们的隐藏账户（若发现SAM不能展开，则“HKEY_LOCAL_MACHINESAMSAM”处右击选择“权限”，在弹出的“SAM的权限”编辑窗口中选中“administrators”账户，在下方的权限设置处勾选“完全控制”，完成后点击“确定”即可。然后我们切换回“注册表编辑器”，可以发现“HKEY_LOCAL_MACHINESAMSAM”下面的键值都可以展开了）。点击上面创建的隐藏账户“test$”，可以看到右边的窗格中对应的类型显示为“0x3ec”，在左边“Names”的上级结点“Users”下可以看到对应的“000003EC”，以上内容可能在实验中的显示标识有所不同。
将“test$”的键值导出为test$.reg，同时将“000003EC”导出为test$Value.reg。接下来进入CMD模式，在“命令提示符”后输入“net user test$ /del”将上面建立的隐藏账户删除。最后，将“test$.reg”和“test$Value.reg”导入注册表，至此，注册表型隐藏账户制作完成。，注册表。从这种创建账户的方式中可以看出，每一个账户的关键信息保存在注册表的“Users”的相关结点键值中，可以进一步地通过复制“administrator”的键值来提升隐藏账户的权限。这种创建隐藏用户的方法也可以使用“HideAdmin”这个软件非常容易地完成。
二、“狙击”隐藏账户。
如果入侵者在你的系统中创建这样一些隐藏账户，无疑会给你的系统安全带来极大的危害，下面就采用循序渐进的方式将其“扫地出门”。
1、如果是第一种最简单的隐藏账户，则直接在“在地用户和组”中将其删除即可，只是注意在检查账户列表时不能仅仅依靠CMD模式下的“net user”命令。
2、对于注册表型隐藏账户，在系统重启或进行账户的增删操作后会在“本地用户和组”中“显形”出来。那么是不是就可以像第一种一样直接删除呢？答案是否定的。，注册表。直接删除不能成功执行，那么就只好到注册表中去删除相应的结点项了。
3、如果入侵者创建了一个注册表型隐藏账户，并在此基础上删除了管理员对注册表的操作权限。那么管理员是无法通过注册表删除隐藏账户的，甚至无法知道隐藏账户名称。那我们就只好借助“组策略”的帮助，让黑客无法通过隐藏账户登陆。点击“开始”→“运行”，输入“gpedit.msc”运行“组策略”，依次展开至“审核策略”，双击右边的“审核策略更改”，在弹出的设置窗口中勾选“成功”，然后点“确定”。对“审核登陆事件”和“审核过程追踪”进行相同的设置。这样我们就可以通过“事件查看器”准确得知隐藏账户的名称和登陆的时间。即使入侵者将所有的登陆日志删除，系统还会记录是哪个账户删除了系统日志，这样入侵者的隐藏账户就暴露无疑了。在得知隐藏账户的名称后即使不能删除这个隐藏账户，我们也可以修改其密码让其不能登录，这样该隐藏账户就形同虚设了。，注册表。
三、防范隐藏账户。，注册表。
与其在隐藏账户存在后进行“狙击”，不如事先采用适当的策略，将隐藏账户拒之门外，防患于未然。，注册表。
1、从管理层次上看，应该做好以下工作：
（1）管理员账户在采用强口令的基础上，除完成必要的管理任务外，不得进行日常操作；
（2）账户的增加和删除应该采用登记机制；
（3）账户权限应该采用“最小化”原则，避免越权操作；
（4）管理员应该定期和不定期地对账户列表进行检查，发现非法账户应及时进行处理；
（5）建立必要的账户恢复和应急策略。
2、从技术层次上看，应该做好以下几点：
（1）使用“组策略”配置账户管理；
（2）关闭远程注册表修改服务；
（3）采用多种方式检查用户账户列表；
（4）充分利用事件查看器中的审核信息进行防范。
从以上的分析可以看出，所谓的隐藏账户并不能达到真正的“无形”，只要你理解了windows账户的本质，掌握了一定的安全管理技术，具备良好的安全防范意识，隐藏账户式的攻击就会在你的面前知难而退。
参考文献：
[1]张月红：《网络安全与技术》，湖北长江出版社
[2]李明强：《操作系统安全综述》，《计算机世界报》
论文提要:我国商业对小额存款账户开征管理费已经施行了三年多时间，学界的态度已渐趋理性。本文试图从银行经营管理角度对该问题进行回顾和再探索，指出该管理费的开征对提高银行中间业务收入的贡献高于账户数量减少带来的节约。
一、问题背景
二、收费原因的一般性和特殊性分析
现代主流学以理性经济人为假设，在该前提下企业（商业银行从本质上也是企业）追求自身效用最大化的表现是追求利润的最大化，简单说，就是以最小的成本获得最大的收益；而储户作为银行服务的消费者，也要力求使自己的效用最大化。从这个基本的研究角度出发，商业银行开征管理费的直接原因有两方面：一是通过收取管理费来增加非利息收入；二是促使存款人合理设置账户额度，尽快销核小额账户。长时间不使用的“睡眠账户”的清除，一方面可以节约银行存储系统资源、提高计算机的运行效率，降低系统维护成本；另一方面可以减少为该类账户的服务次数，节省柜台成本。由于储户的频繁存取会导致日均存款余额逼近收费界限，储户可能自觉减少存、取款次数，这有利于稳定银行收入来源。有学者通过推导得出可以享受银行服务的最低存款余额的表达式，说明银行设定存款收费限度的合理性。
综上所述，对小额存款账户收取费应经过切实的测算和论证，并考虑到一个国家的居民储蓄习惯和收入水平。在发达上，商业银行可以通过对储户的细分来分类收取管理费，但是我国商业银行具体到各个地区的分行所面对的收入结构并不一定能支持这种细分，此时稳定储户来源比一窝蜂的收费更为重要。
有业界资深人士表示，银行储蓄业务的平衡点大约在1，000元，账户余额低于1，000元的业务银行会亏本。但实际中银行的收取界限鲜有定为均衡数额的操作。率先启动小额账户收费的建设银行深圳分行制定500元的标准是与当地储户的习惯相关的：许多低收入的深圳打工者都是在存够500元以后取出寄回老家，这直接导致该类账户的日均余额远低于500元。各家银行多制定300元或者500元的标准，似乎只是同类推定的结果，并无科学测算的依据。
另外，要提出的是，许多小额账户的存在与2000年前后银行无节制地推销自己的借记卡，掀起“发卡大战”不无关系。不少银行基层单位当年出于吸引存款的需要，再加上银行内部管理的不到位，没有注重账户信息的内部共享，在开立银行账户没有任何限制，结果许多客户开立银行账户后长期并不使用，银行系统在办理每笔业务时均需对这些账户进行扫描、识别，并需长期备份、保管这些账户的数据。当这些账户占用了银行系统巨大的空间，延缓了系统的运行速度后就开征管理费。将银行当初的不审慎行为的后果强加到储户身上，有碍于我国商业银行向国际一流大银行业务经营水平的转变。
［论文摘要］产性收入的运行手段。而这其中，打造联接个人、政府与机构三方主体的基金安全运营机制是做实个人账户战略的重中之重。本文分析了在做实个人账户的过程中，个人账户基金面临着人口转变危机、相关立法滞后、金融市场薄弱的外部风险，同时在多主体运营过程中还需要注意委托风险、投资风险与支付风险的存在，从防范风险的视角出发，在理论和实践两个方面探讨了个人账户基金安全运营机制的发展趋势。做实个人账户是人口老龄化危机的应对之策。这项中国养老金制度的战略安排，既要坚持以“社会统筹与个人账户相结合”为基本原则，实现现收现付与基金积累双向养老模式；同时强调对养老金的社会统筹账户和个人账户进行区分，强化个人进行养老储蓄的责任，保障个人享受养老金积累的权利。做实个人账户，就是要使个人账户成为全国人民累积养老金的管理工具，成为保护中国公民养老财
［论文关键词］个人账户；安全运营；风险分析
养老的安排不仅反映了社会制度的不同，更是不同年代人口结构变化的需求。当前，全球开始进入人口老龄化的阶段，这种几乎确定的人口结构变化，促使养老制度从原来的非正式安排走向了正式安排，从原先的单方养老走向了多支柱养老模式，从现收现付的自然养老走向了现收现付与基金积累的双向养老模式。
因此，本文以个人账户基金可持续安全运作为中心，通过分析我国个人账户基金在运作中面临的外部环境风险和内部运营风险，从而从理论和制度两个方面提出了相应的建议，为我国的个人账户基金安全运营机制的改革提供一些思路。
一、个人账户基金风险分析
伯恩斯坦曾经说过：“用什么来把我们认为的现代与长达数千年的历史区分开呢？对这个问题的回答超越了人类在科学、技术、资本主义和民主等方面所取得的进步……用以定义现代和过去分水岭的革命性观点是人们对风险的掌控力，即这样一种观点：未来已经不只是上天的意志，人们在自然面前也不再是被动的。”
（一）外部环境风险
1．人口老龄化的危机
中国是一个人口大国。按照中国统计局统计数据显示，2008年中国人口总数达132802万人，占世界人口1/4，预计中国人口增长的峰值出现在2030年。如果人口规模的扩大是一个稳态的增长模式，那么我们或许可以通过现收现付的代际赡养模式实现养老。
2.个人账户基金管理相关立法滞后
个人账户的基金管理关乎全民利益，在整个社会保险工作中占有极为重要的地位，需要强有力的法律支持。我国虽然已经有《社会保险费征缴暂行条例》，但对于基金管理的其他环节尚无较全面而又权威的法规，导致管制措施的遗漏、滞后、扭曲和失灵，使基金运行、基金组织机构及其行为、基金的监管、信息披露乃至基金的信用担保等一系列环节都无法可依，无章可循。［2］
（二）内部运营风险
由于历史的原因，养老保险制度改革前参加工作但在改革后退休的人员并无个人账户的积累，且当时基金管理采用的是混账管理，所以挪用新职工个人账户的积累基金一度成为普遍现象。而在2001年做实个人账户的试点工作之后，个人账户积累的资金在通货膨胀的压力下如何保值增值，是个人账户实帐运营下面临的新课题。因此，做实个人账户面临的内部运营风险主要源自两个方面：管理风险与积累风险。
1.管理风险——委托风险
个人账户在不同管理方式下将产生不同的委托风险。不同管理方式的核心在于基金受托方式的不同，养老基金的受托方式包括以下四类：一是集权受托人制，即指依据法律将全部同类养老保险基金都授权独家受托人管理，委托人不能更换受托人，如新加坡中央公积金、英国个人账户养老金管理委员会；二是多受托人制，即养老基金由若干受托人竞争管理，委托人有筛选和更换受托人的权利，如同智利的养老金管理公司；三是集合受托人，即指集合计划（养老金产品）的受托人；四是个人受托，如美国401（k）计划成员个人委托专业理财师CFP管理养老金。在集权受托人制个人账户的管理流程中，由于涉及到资金在多方主体的委托，因此产生了个人账户运营过程中的多层委托关系。
第一，个人账户基金的计划参与人（劳动者）与政府（个人账户基金管理委员会）的委托关系。其中，全体养老金产权所有者与地方政府存在委托关系，尽管地方政府是地方人民利益的代表，但其是否能按照委托人的意愿而进行活动是有一定疑问的。另一种委托关系发生在地方政府与个人账户基金管理委员会之间，地方政府委托个人账户基金管理委员会对社会养老保险基金进行管理，保证基金的保值增值和完整性，此时地方政府是委托人，理事会是人。
第二，内部执行委员会（个人账户基金管理委员会）和外部执行机构（其他功能管理机构人）的委托关系。个人账户管理委员会委托其他功能管理机构代收并管理企业和个人缴纳的社会养老保险费，此时，理事会是委托人，其他管理机构是人。
这种多层次的委托关系存在于现阶段的个人账户基金管理中，由此也产生了风险。地方政府（个人账户基金管理委员会）是双层委托关系的核心与枢纽，地方政府的业绩取向与政府官员的个人品质，个人账户基金管理委员会和外部执行机构的工作效率是产生风险的重要原因。［4］
2.积累风险——投资风险
投资风险包括系统性风险与非系统性风险。系统性风险是在整个经济体中普遍存在的风险因素，是市场参与主体都需面对的风险，主要由一国的政治、经济等基本情况决定，无法通过资产配置来分散风险，主要的系统风险包括：经济风险、汇率风险、政治风险、市场风险等等。由于上文已经对外部环境风险进行阐述，故在此不做详细展开。
个人账户基金在投资运营过程中具有周期长和规模大的特点。由于个人账户基金是锁定为养老所用的基金，其投资期限大多在20-30年，这样长时间的资金积累由于通货膨胀因素将使基金大量损失，因此需要极大地关注基金投资的安全性和长效性。
二、打造个人账户基金的安全运营机制：理论研究
（一）运营风险控制工具
理论上有四种工具来规避运行风险：总结流程环节、确定风险指标、收集损失数据、进行自我测评。
第一，总结流程环节。运营风险专家们一般都在争论一个问题：那就是机构的流程清单是否是运营风险的良好管理基础，是否是必要的。一个机构经常改变他们的业务框架，但这些改变并没有立即反映在流程手册中。流程手册通常被视为是不重要的东西，但只收集损失数据而不确认问题的根源是不合理的。只有找到问题出自于流程中的哪一环节，才能有效地对风险进行管理。
第二，确认风险指标。主要的风险指标是业务处理参数，可以用来预测这些流程或领域里运营风险境况的改变。因此，主要风险指标是管理运营风险的重要工具，因为运营管理层希望在运营损失时间实际发生前察觉警告信号。确认过程中的主要问题是确定可能引起运营损失事业的动因。在该阶段，可以确定许多影响运营风险境况的因素。在大部分组织中，定期进行满意度调查是分析趋势的重要方式。
（二）投资风险控制工具
第一，平滑风险的金融工具。对于投资风险的规避，养老基金可以采用担保投资合同、指定债券组合和组合保险战略三种方式来平滑风险，其目的是使养老金的回报率等于用来安排养老金收益支付的假定贴现率。
组合保险和保险资产分配，其目的是为了保持基本的组合资产价值。机构投资者普遍采用组合保险，持有衍生产品的头寸来对冲组合中证券不利时的潜在损失。［7］
第二，规避风险的监管原则。国际上，由于经济、社会文化以及法治传统的不同，养老基金的监管模式形成了专业监管（英国模式）和金融监管（美国模式）两种类型。养老基金的监管措施包括发放许可证、对内部控制实施监管、佣金限制、信息披露、最低收益率要求、最低资本金要求、投资管制等。
三、打造个人账户基金的安全运营机制：主体能力建设
要做实个人账户，重要的是处理好账户相关的多方主体关系，打造联接政府、个人与相关运营机构的安全运营机制，同时明确各主体的相关责任和权利，进行政府、个人与相关运营机构的能力建设。
（一）政府能力建设
在个人账户做实的过程中，政府首先应当营造良好的养老基金运营环境，制定和颁布相关立法，如《中国养老金法》，同时推动金融市场的健康快速发展；其次，要制定双轨养老金政策，即明确社会统筹国民化的管理体制、运行机制和经办机构（原社保机构的继续）；以及个人账户全民化的管理体制、运行机制和个人账户管理委员会（省级受托机构）。
第一，发展多元投资渠道，丰富养老投资产品。虽然与发达国家相比，中国发展证券市场的历史非常短，只有17年时间。对于中国在这17年的资本市场发展，有人说完成了成熟市场国家需要上百年甚至几百年才能完成的任务。
第二，加快养老基金的监管立法。社会保险基金监管中过多的行政干预不仅使监管缺乏应有的权威性与规范性，而且会导致有法不依、执法不严，最终的结果是监管弱化。权威的、操作性强的监管法律法规能够更好地促使基金管理部门从消极管理走向积极管理。
（二）计划参与者能力建设
第一，维护个人产权。谁是养老金的所有者，谁就具有委托权和监督权。在账户积累型养老金计划下，养老金投资者主要是计划成员。计划成员的雇主也可能向其职工养老储蓄账户供款，雇主不是为自己投资，而是为其职工（计划成员）提供养老储蓄。
第二，享有适度个人投资选择权。计划参与者享有养老基金的所有权，同时也应在个人账户投资管理的过程中，享有部分投资选择权。计划参与者应享有选择养老基金管理主体的权利，但由于计划参与者对金融投资的知识和信息有限，与专业的投资人相比，对投资工具和投资对象的选择能力也较无优势，因而对投资工具及待遇支付的选择方面应受到约束。［9］
四、结语
个人账户基金安全运营机制的打造决非一蹴而就。现在看来，要实现个人账户基金的安全运营，必须要健全和完善相关法律，发展金融市场，结合中国的实际，明确各相关主体的责任与权利，进行政府、个人与运营机构的能力建设，经过长期的探索才有可能实现。这就意味着国家推出做实个人账户这一项养老制度安排仅仅只是一个起点，打造联接个人、政府和机构三方的个人账户基金安全运营机制才是我们的长期计划目标。
［参考文献］
【关键词】供电分公司；资金零余额管理；账务设置
一、引言
为了加强资金管理，提高资金使用的效益和效率，自2010年10月起，广东电网公司对下属供电分公司实行了资金零余额管理。在这一管理模式下，省公司及其所属分公司实行资金收支两条线管理，收入账户和支出账户分开运作，收入账户只收不支（除向上级账户归集资金外），支出账户只支不收（除收上级填补资金外）；分公司收入账户实行收入资金实时归集到省公司，分公司支出账户实行日间透支，省公司不再对地市分公司拨款，地市分公司也不再对县级分公司拨款；日终，上级账户自动补足下级账户资金，依次填平各级分公司支出户透支资金。
面对广东电网公司对分公司实行的资金账户零余额管理模式，分公司对自身的资金将进行如何管理？如何实现了资金一个池的目标？对代管的县级子公司的资金将如何进行统一的管理模式，本文将以广东电网公司供电分公司的资金管理为讨论对象展开论述。
二、供电分公司资金零余额管理的主要成效
1.从根本上解决了资金多环节拨付、多头管理、多户头存放等弊端
过去供电分公司资金计划批准后，省公司一般一次性将资金拨入市级分公司银行账户，再由分公司拨入县级分公司银行账户。这样，不但形成了资金结余多户头分散存放，同时也造成省公司资金使用效益不高。实行资金零余额管理后，实现了供电分公司用款计划与资金的实际支出相分离，使供电分公司的银行账户不会形成资金结余。
2.实时反映资金的实际支出额，便于省公司资金管理中心对整个系统的资金状况做出及时、准确的判断
实施资金零余额管理之前，资金是层层下拨的，下级单位往往等到资金到账后才支付资金，造成大量资金分散沉淀于各单位的银行账户上，使得资金支出形成一定的滞后。供电分公司无法全面地掌握全部资金的运转状况，给资金计划编制等工作带来困难，造成资金闲置。实行资金零余额管理后，省公司资金总支出和供电分公司资金支出实际上是同时形成的，省公司资金总支出能真实地反映实际的资金支出数，有利于管理部门对资金状况做出及时、准确的判断。
3.有效地防止资金被挤占、挪用和截留
实行资金零余额管理之后，所有资金不再预拨到供电分公司账户，而是在每日对其进行资金补足，使得挤占、挪用及截留资金的风险大大降低。
三、供电分公司资金零余额管理中的主要问题
1.省公司对分公司的银行账户进行精简，原经营性支出账户与资本性支出账户合并，造成资金核算和银行对账的不便
资金支出账户支出与收入账户由多个会计科目核算合并到少量的几个会计科目核算，造成供电分公司对自身的经营性支出和资本性支出金额难以做到实时汇总分析。由于省公司对供电分公司实行资本性支出资金和经营性支出资金分开考核，而现在所有的支出集中在一个账户，经营性资金和资本性资金中已使用资金和剩余可用金额不能实时查询，给资金计划管理工作带来不便。
2.账务管理上，一本账的管理模式造成凭证装订后管理的不便
县级分公司与市级分公司直接以市级分公司为会计主体在同一账套中进行会计核算。根据《会计基础工作规范》的有关规定，记账凭证可以分为收款凭证、付款凭证和转账凭证三类，也可以使用通用记账凭证。目前多数的电网企业在实际操作中是这么分类的，不少电网企业还把记账凭证细分为“银行收款凭证”、“银行付款凭证”、“现金收款凭证”、“现金付款凭证”和“转账凭证”五种类型。记账凭证编号的连续性要求使得市级分公司、县级分公司的记账凭证装订在一起，使得记账凭证的保管、查询不便。
3.简单的资金科目账务设置不能满足电网资金管理的需要
在资金零余额管理的模式下，供电分公司每月的资金支出以经省公司审核后的资金申请批复额为限额，没有经过资金申请审批的资金不得使用，并细分到对经营性资金、资本性资金各个明细项目的资金使用准确性进行按月考核。如果账务设置仅仅按照银行存款账户设置简单账户核算科目，就不能满足实时查询各项资金使用情况的需求。
四、进一步完善资金管理的几点想法
针对上述提出的问题，如何完善供电分公司的资金管理，本文提出以下几点想法。
1.对同一银行账户按资金性质和资金管理部门分设科目
（县级则按区所）管理，可在原有的三级科目下分设四级科目（如：银行存款-中行-电费收入户-甲供电局，银行存款-中行-电费收入户-乙供电局），从而更清晰地反映各区局的电费收款情况，并方便日后查找核对各局实收电费的凭证单据。对于支出账户，由于经营性、资本性账户为一个银行账户，账务统一在一个账户中反映，我们可以把这个账户的科目由原来的三级（如：银行存款-工行-工行基本户）分割成四级账户（如：银行存款-工行-工行基本户-经营性账户/银行存款-工行-工行基本户-资本性账户）。在与银行对账时，由于资本性账户的开支较为清晰，往来账务出账与开支同步，可以重点关注经营性账户中托收托付业务、银行手续费代扣业务等。这样有着重点地关注经营性资金的往来对账，由于经营性和资本性支出的科目不一样，账务更清晰明了，更加方便与银行之间的往来对账。
同时，上述账户设置还便于实时查询剩余资金可用额度。分设下级账户能实时查询经营性账户与资本性账户的支出情况，当月月初和每周的周初，当省公司下达核定的支付使用额度时，可以分别以银行收款的出账方式反映在经营性与资本性的账户科目的借方；当资金使用后，可以在账务中分别实时查询经营性资金、资本性资金的剩余可用额度。每月月末，以省公司实际返还的透支额度去修改或补充原来出的银行收款记账凭证数据，做到账务和实际收支一致。
2.按需求对记账凭证进行分类
在现有记账凭证“收、付、转”类型上，设置区域性记账凭证，使得各县级分公司业务所需的凭证按核算业务分区域集中在一起，就能较好地解决上述工作的不便。比如我们可以把原来涉及的县级分公司“收付转”凭证相应地设置成“XX局收款凭证”、“XX局付款凭证”、 “XX局转账凭证”，其记账凭证的应有内容均不变，改变的只是记账凭证的类型和编号。按新的“XX局”类型记账凭证，对该项类型的记账凭证进行连续编号，然后把“XX局”类型的记账凭证单独装订成册，甚至可以把“XX局”类型的记账凭证和我们日常工作中的收付转凭证分开，单独分柜存放。这种的设置既保证了记账凭证编号的延续性、会计科目使用及项目管理的连续性，也保证了这一类型的业务资料可以集中在一起保管，为资料的归档、记账凭证的查找提供了很大方便。
在账务的管理方面，同样可以按业务的项目类型划分凭证类型。比如电费应收、实收、预收的账务管理，涉及到大量的应收、实收、预收凭据的原始凭证及记账凭证，按现有的记账凭证设置，每月的电费业务记账凭证和日常报账、各种业务项目、基建项目、技改项目记账凭证混合堆放一起，很难查找。为此，我们可以有针对性地设置电费项目类记账凭证，把原来涉及的电费“收、付、转”凭证相应地设置成“电银收款凭证”、“电银付款凭证”、“电现收款凭证”、“电现付款凭证”、“电费转账凭证”。针对发生的基建管理业务可以划分为基建收、基建转、基建付；针对发生的技改管理业务可以划分为技改收、技改转、技改付；针对发生的经营性支出业务可以划分为经营收、经营转、经营付。随着业务发生，记账凭证序号连续，各种相关的业务类型记账凭证可以随着凭证类型独立装订成册，为账务的查询和审计的查账带来了方便。
3.设置用于资金考核的资金辅助账
由于电网公司资金的个性化管理，设置资金辅助账很有必要，资金辅助账的设立更有利于实现重点的资金管控要求，还可以避免统计错误，保障会计核算质量。
资金辅助核算账的设置要有的放矢，控制要点即可。资金辅助账具体设想为：在资金科目下设置资金辅助账，当出账时，凡记账凭证中有涉及“银行存款”、“现金”、“其他货币资金”科目的，必须先出资金辅助账。对于资金辅助账的科目设置则按省公司对资金预算考核的要求，把资金辅助科目分为经营性收入、经营性支出、资本性收入、资本性支出；再下设二级科目，如经营性支出-购入小水电费、工薪、福利、工会经费、教育经费、办公费、差旅费等，资本性支出-500kV工程支出、220kV工程支出、110kV工程支出、35kV工程支出、电网技改项目支出、科技项目、IT项目、技改营销等。通过对辅助账的查询，更清晰地反映资金流动的属性，实时反映资金使用的情况，而且可以进一步建立资金辅助账务的相关链接报表，可实时取数生成资金使用情况报表，为经营管理者的决策提供参考。
4.建立市、县级分公司、县级子公司的统一的资金管理模式
要加强企业财务资金的管理，完善企业的内控管理制度，统一建立市、县级分公司、县级子公司事前防范，事中控制和事后监督三个环节的内部控制体系，确保企业资金安全完整、正常周转和合理使用，提高资金的使用效率。统一市级供电分公司、县级分公司、县级子公司资金申请流程、资金收款流程、资金付款流程、资金支付审批流程等各项资金管理流程。在流程管理中，着重有针对性的资金细节管理，例如对银行的批量支付（工资、药费、公积金等），应建立统一登记册，由发起人、审核、复核、主管签名确认。
五、结束语
零余额账户一直被各大企业奉为最佳的账户余额模式，其零余额的特性使所有预算资金得以集中控制在单一账户，从而克服传统的因分散、重复设置账户而导致的预算资金大量滞留于预算单位以及由此引发的一系列弊端，并且零余额账户既不会造成企业资金大量滞留于账户，造成过多的闲置资金、资源的浪费，同时也不会产生账户金额不足需要向银行透支，占用企业信用的现象
目前，零余额账户的资金管理在供电分公司中的应用是切实可行的。各供电分公司应根据具体情况来设计好自己的资金管理，把资金管理与企业的内控管理工作相结合，融入到日常的工作管理中，从思想认识上、技术上精心组织实施，待取得经验后逐步融入到战略规划、年度预算、奖惩制度以及企业文化建设之中。如何有效实施和进一步完善供电分公司的资金管理，使其更好地反映供电分公司的价值创造能力，推动电网企业又好又快地发展，这还有待于我们进一步探讨和深入研究。
参考文献：
[1]http：//.cn 中国会计网
[2]周骏，李舒林，庞圣玉.电网企业资金集约化管理研究[J].会计之友，2011，第4期中
论文关键词 保证金 质押 优先受偿权
保证金质押，是市场经济中一种较为常见的担保方式。但保证金账户却并非人民银行账户管理的四种类别之一。 担保法司法解释认可了保证金的优先受偿权，但立法中关于保证金账户的性质未有定性，各家银行对于保证金管理的规定也各有不同。如上种种，导致了保证金实践中的困惑与不规范。
保证金作为一种最易实现担保价值的押品，在金融领域的便捷是其他抵质押所不能比拟的，100%的保证金担保业务，在大部分银行作为低风险业务管理，有着快速的审批流程和较低的准入门槛。与银行对保证金的担保需求类似，债权人以客户监管资金的方式要求银行进行托管的需求也日益增多，托管账户中的资金，如果能够因完善的保证金登记而纳入保证金进行管理，无疑也将极大的减少资金的运行风险。
目前，我国法律没有对保证金的明确规定，保证金不保险，对于主张保证金质押有效性的债权人来说，无疑是飞来横祸；对于非保证金质押权利人的其他债权人来说，保证金不具有明确的公示效力，如果认可其质押效力，无疑加重了执行难。
究竟如何才能确保保证金的效力，保障各方利益，是本文想要探讨的问题。
一、保证金优先受偿的依据及缺陷
（一）优先受偿权的依据
一般情况下，主张对保证金具有优先受偿权，主要依据来自最高院的各类司法解释，除了担保法司法解释 是可用于保障所有质权人的权益外，其他法释更重要的是为了保障银行的质押权。
截止目前，最高院先后出台过关于国际信用证及银行承兑汇票保证金的扣划问题的司法解释或文件规定 。综合目前法释规定，人民法院及有权机关具有保证金冻结权，但对国际信用证及银行承兑汇票保证金的扣划权受到限制 。
关于保证金的判决结果千差万别，有的法院对于浮动进出的按揭保证金一概不认，有的法院则倾向于要保障银行权利，只要具有质押合同和保证金账户，就愿意认同银行的优先受偿权。
（二）现行立法的缺陷
为什么保证金质押会在实践和理论上存在冲突？究其本质，是源于保证金质押的定性不明确。理论界对存款在性质上有债权说和物权说两种认知，从而引发了保证金质押到底是动产质押还是权利质押之争。债权说不仅取得了《商业银行法》的认可，也更有利于银行行使抵销权，因此获得了大部分的理论支持。从债权说来看，保证金账户内的资金已经不属于存款人所有，保证金的质押实质上应当是一种权利质押。但如果认可保证金是权利质押，保证金就缺乏了立法依据（物权法对于权利质押的兜底条款表述的是“法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利”），保证金的现有质押权理论均出处于司法解释，显然不属于法律和行政法规。
因此，如果要认可保证金质押的效力，我们将不得不默认存款的物权说。即认可存款人对保证金内的存款依然享有所有权，在此理论下，应当将保证金质押比照动产质押进行管理。事实上，担保法司法解释也正是将保证金质押作为一种动产质押，但这种认定本身，与存款的债权说存在冲突，与银行的实际操作也不符，从而导致了实践与理论的不符。
二、现有司法实践下，认定保证金质押生效的关键
按照目前的司法解释及相关规定，认定保证金质押生效，质权人具有优先受偿权的关键是：
（一）相关协议的签订要规范
现实中，主张对保证金具有优先受偿权的绝大多数债权人都是银行。实践中，银行会视产品的不同签订不同的主合同，个别银行的经办人员存在一种错误认识，以为保证金账户中存有保证金，保证金质押就自然生效。其实不然，书面质押合同是保证金优先受偿权的前提，至少应当包括保证金账号、户名、开户行等要素，及明确的双方权利义务。
（二）保证金账户的开立及进账应清晰
在提出执行异议申请或进行执行异议之诉时，法院一般会要求质权主张人将开立保证金账户的开户资料及进账单作为证据提供。换言之，法院要求有效保证金账户的另一个前提是在开立时就注明账户性质为保证金；同时，每次往保证金账户存入资金时，也应当注明资金的保证金性质。证明保证金账户及资金性质的主要目的，在于向法院及其他申请人证明，该资金的支用受到银行监管，并非由账号所有人拥有完全的使用权，存入保证金账户内的资金应当视为已经完成了把保证金向债权人进行移交的动作。
（三）保证金账户及其账户内资金金额应当与主合同一一对应
这点是认定非银承保证金及国际信用证开证保证金的关键。担保法司法解释规定“债务人或者第三人将其金钱以特户、封金、保证金等形式特定化后，移交债权人占有作为债权的担保，债务人不履行债务时，债权人可以以该金钱优先受偿。”其中，特定化与移交占有是认定保证金优先受偿的两大要素。
实践中，有银行创立了最高额保证金质押方式，目前司法实践中有观点认为，由于最高额保证金合同中担保的债务人不特定化，最高额保证金质押的效力不被接受。但是，笔者以为，最高额保证金质押往往与单独的保证合同配套使用，并非完全的不特定化。最高额保证金质押的确权依据有两点：一为最高额范畴内；二为在债权确定期间内。比照物权法中对于最高额抵押的规定，在押品被查封时，最高额债权总额已经确定，因此，对于已经被冻结的最高额保证金账户，只要符合以下三点，应该认可最高额保证金的效力；一是在冻结前发生的债权；二是在债权确定期间内发生的债务；三是总金额在最高额保证金质押合同约定的担保金额之内。而且，银行设计最高额保证金质押合同，除了减少多次签约带来的不便以外，还有一个初衷，那就是为了集合有限的保证金比例，对某一群体的信贷业务提供较高比例的担保，这种较高的担保比例，是一一对应的保证金质押所无法比拟的，也是维系产品安全的有力手段。一旦理论上认可银行对最高额保证金的质押成立，信贷业务的担保金额将由一一对应的固定比例增大到100%，将大大降低中小企业的融资成本和门槛。
三、在目前司法环境中，确保保证金效力的建议
（一）要密切关注保证金的理论与实践
在法院没有对最高额保证金质押合同的质押效力予以正式认可之前，尽量采用一一对应的质押合同签订及管理方式，除了规范保证金在账户的开户及进账以外，还可为保证金户设置子账户，明确每笔子账户担保债项的具体金额，将保证金与担保债权一一对应。
对于按揭保证金，如果他项权证到位以后，释放出的相应保证金应当及时划转到开发商的其他账户，不要在保证金账户中进行保证金划转之外的其他开支，避免法院审核时因明细过于复杂而不认定保证金账户的特定化。
（二）要采用能被法院认可的质押方式
除了签订保证金质押合同以外，与保证金质押类似的一种担保方式为存单质押。由于存单质押的转移占有较保证金账户更易被法院接受，且存单质押属于物权法明文规定可以接受的权利质押范畴。因此，以存单质押代替保证金质押，是一个较好的确保质押有效性的选择。但要注意的是，一旦因要求担保人履行担保义务而对存单内资金进行扣划，就需要重新签订存单质押合同，避免合同约定的质押金额与存单金额不一致，这个不方便之处，也是债权人更倾向于选择保证金质押而非存单质押的原因。
（三）应充分运用银行内部户的作用
在发现担保人或债务人存在违约可能时，如果保证金质权人为银行，可以通过宣布贷款提前到期，扣划保证金账户内资金。如果担心行使扣划权会带来其他法律纠纷，可以先行扣至银行内部账户，由于已经存入银行内部账户，法院一般不会对该资金的转移占有不予认可。此外，如果保证金质权人为非银行客户，银行可以提供资金监管产品，目前已经有银行为监管账户开设有专门的内部账户，将保证金账户直接纳入此类账户管理，将会极大的利于非银行客户保证金质押权的保障。
要注意的是，由于银行自己具有账户管理权，且不像证券公司区分自有资金与客户资金，因此，由银行主动扣至内部账户的方式尚未得到监管部门的认可，一般来说，要取得保证金账户开户人的理解，最好要留存授权扣划的书面材料，此外，要规范内部户管理，避免发生操作风险。
四、完善保证金管理的几点构想
随着社会经济的不断发展，关于保证金的理论及实践都发生着变化。不同的法院之间、同一法院的不同法官之间，对于保证金质押有效性的认识都可能不同，例如有的法院认为他院的生效文书中确认的保证金优先受偿权可以直接作为执行异议的证据材料，有的则认为其他法院的判决文书，即使认可了质押效力，也与本院的执行案件无关。甚至有法官认为银承汇票的保证金只是一种信誉保证而非质押，法院也可以比照其他保证金先行扣划。
因此，要加强对保证金的法律法规的完善。
一是应当明确除承兑汇票以及国际信用证开证保证金以外的银行产品保证金的质押有效性，仅明确上述两种银行产品保证金质押有效性的社会环境已经发生变化，例如与国际信用证类似的国内信用证业务，可能会因无明确法律规定，虽然拥有同样的证据材料，但却不一定能得出同样的具有保证金质押效力的认定结论。
二是建议增加保证金质押登记部门，可以比照应收账款登记，在人民银行设立保证金质押登记系统，对于非经系统登记的保证金质押，不认可其对抗第三人的效力，也就是不具有质押效力。
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