户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
引言
现象一：据《南方周末》报道，1999年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，1997年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1995年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。
现象二：1999年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1994年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。
系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。
本文的结构大体如下：
第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。
第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。
第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革
当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。
从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：
1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。
1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。
1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。
1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。
1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。
1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。
1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。
1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。
80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。
1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。
1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。
1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。
经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。
二、户籍制度改革方略
不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。
在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。
首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。
1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1997年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1998年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。
2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：
一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。
二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。
三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。
四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。
与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。
其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。
1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。
第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。
第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。
2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：
人口城镇化的国际比较
1950年1960年1970年1980年1990年2000年
中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%
（资料来源：联合国《世界城市化展望》1994年）
从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1990年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。
3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：
其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991―1997年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。
其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。
4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。
最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。
1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。2．二元制尤其有利于维护城市的稳定。发展经济学的著名理论――达托罗人口流动模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促进人口流动的基本力量，是比较利益与成本的理性经济考虑。预期的城乡工资差异，使人们作出移入城市的决策。这种预期因素包括：工资水平与就业概率。我国户籍制度的城市偏向，造成城乡之间的经济势差与社会势差巨大。据统计，1984年以后，城市居民的收入增长速度连续十年超过农民收入的增长速度。1984―1994年，城镇居民人均生活费收入与农村居民人均收入的比差从1.7:1扩大到2.6:1。1995年，1996年虽分别下降为2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城乡之间除了货币差异之外，还存在各种各样的非货币差异。根据达托罗人口流动模型可知，城市对农民的吸引力是巨大的。按照一元制，不对人口流动进行有序化引导，势必造成大量人口涌入城市，使城市中出现就业困难、环境污染、住房紧张、交通拥挤、公用基础设施不足、犯罪增加等现象。例如，尽管80年代乡镇企业已经吸纳了近1亿的农村剩余劳动力，但由于户籍制度的长期阻碍，我国农村仍滞留着大量的剩余劳动力，1997年底达到1.4亿。而城市失业问题也愈发严重，1997年底城镇累计下岗职工达到2000万，占国有与城镇集体职工总数的20%。在这种严峻的条件下，按照一元制方略放开人口流动，必然给城市带来沉重的就业压力。再拿犯罪来说，北京近年来，外来人口刑事犯罪的比例直线上升，1990年为22.5%，1993年则高达43.6%。当然，不可否认的是，现行户籍制度使大量流动人口无法溶入到所在城市的管理体制中，使体制外生存的流动人口犯罪成本与收益具有极大的不对称性，这是流动人口给社会秩序的稳定带来巨大隐患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市与农村之间的差距更大，引力也更大。这一点已被现实所证明。北京、上海的日流动人口已超过300万，不少大城市也在100万以上。而大城市的“过度城市化”已相当严重，城市病已相当突出。若不对人口流动方向加以控制，大量流动人口将集中流向大城市，城市病会愈发严重。
当然，二元制的稳定作用也不是绝对的。在一定条件下二元制也存在不利于社会稳定的因素。正如上面所分析的那样，二元制加剧了两极分化，两极分化达到一定限度时，将危及社会稳定。此外，二元制也不利于农村的稳定。1亿多的剩余人口流向城市纵然会给城市带来不可估量的灾难，但同样的，若使其滞留在农村，无法安置，也会带来难题，必将危及农村的发展。
经过以上分析，可以看到，在不同的价值取向上，一元制和二元制各有各的优势、劣势。那么在中国当前的条件下，如何确定三种价值取向之间的权数？在难以兼顾的情况下，哪种价值取向应该放在首要位置？
三、户籍制度改革方略选择
笔者认为，我国户籍制度改革方略的选择要以社会稳定为主导价值取向，户籍制度改革要采用渐进的方式。下面引进渐进决策模型。
最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯?E?林德布洛姆，渐进决策模型是对理性优化模型的批判，它把公共政策看作是对以往政策的不断修正。它有以下一些内涵：
1．渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。
2．决策者不必过多的分析与评估新的备选方案，只着意于现存政策的修改和补充。
3．渐进决策主义着意于目标与备选方案之间的相互调适，使问题较易处理，而并不关心基础的变革。
4．渐进主义在面对同一社会问题的不同解决方案时，只着意减少现行政策的缺陷，不注重目标的重新改进，也不注重手段和方案的重新选择。
决策者采用渐进模型的原因如下：
1．决策者没有时间、情报(intelligence)或资金去调查所有的备选方案。
2．由于新政策结果的不确定性，决策者接受了原来政策的合法化。
3．对现存政策已经进行了巨大的投资（沉淀成本），如资金投入、组织结构、心理定势、行政实践等。
4．政治上的权宜考虑。
5．决策者自身的特点。决策者很少寻找“最好的方案”（onebestway），当他们发现“有效的方案”（awaythatwillwork）时，他们就结束了寻找。
6．在缺少公认的社会目标和统一的价值判断标准的时候，多元社会中的决策者不会进行针对特定目标的政策变革。
可见，渐进决策模型认为，现实政策的制定对既有政策具有路径依赖。这一模型把稳定作为追求的目标，以量变为主，注重修修补补，而不是动大手术。
社会稳定是改革和发展的前提。由于种种原因的存在，出于社会稳定的考虑，中国的改革基本上采用了渐进的方式，要“摸着石头过河”。作为系统改革的一部分，特别是其中关涉面宽、影响大、敏感性强的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我国户籍制度改革同样需要选择渐进的方式。户籍制度改革直接涉及城乡两大社会体系，是较之农村经济体制改革和城市改革更深层的改革，关系重大，牵一发而动全身，因此户籍制度改革更应以社会稳定为价值取向。中国有12亿人口，相当于全球所有发达国家人口的总和，“人口大国如果靠自发调节，会出现严重的社会问题和人口问题。”仅此一点就决定了采用渐进模式，是中国户籍制度改革的正确选择。
一元制与二元制的划分只是一种理性的分类，具体的方略选择还要具体情况具体分析。在不同的地区，在不同的阶段，可以有不同的选择。在不同的时空条件下，也可以考虑两种方略的不同组合。正确的户籍制度渐进模式选择，既不是简单、绝对的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。总的呈渐进，局部、个别可以快一些，多数慢一些。不过，由于二元制改革方略是相对于狭义户籍制度而言的，缺乏与整个社会大环境的沟通，因而本身具有局限性。当二元制改革方略施行到一定程度的时候，势必需要突破其本身的局限，向一元户口制过渡。因此，一元户籍制是户籍制度改革的最终目标。
二元制改革方略的主要做法是：在坚持传统的二元户籍的前提下，采取“严格控制大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市”的迁移政策。一方面，逐步降低人口迁移的门槛条件，促进人才的适量、合理的流动，把户籍制度对经济发展的制约减到最小。另一方面，加强小城镇改革，让5万多个小城镇向农民打开门户，积极发展小城镇，然后再逐步开放中等城市、大城市，呈阶梯状向前逐步推进。目前中国户籍制度本身的各种改革，都属于这一方略的范围。
一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城乡之间利益分配的差距，先改内容后改形式，促进城乡一体化的发展。在此基础上，实行居住地登记户口的原则，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口为基础的户口登记制度。建立户口簿、身份证、出生证为主要证件的户口管理办法。户口簿具有证明家庭成员之间关系的法律效力。身份证是16周岁以上公民的身份证明，出生证是16周岁以下公民的身份证明。把以户管理为重点，转向以人管理为重点，最终实现开放、动态的户籍制度。从这个意义上说，户籍制度的改革也早已进行。定量商品粮供应制度已基本取消，双向选择的劳动就业制度已基本建立，医疗保健制度改革也已起步，住房制度改革刚刚开始，为一元制的推行创造着条件。当然，最终实现城乡一体化还需要相当长的时间。
我国地大物博、幅员辽阔，各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，强求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的改革方略。大体来说，市场经济比较发达、城乡差距不大的地区，可以考虑试行一元制改革方略，其他地区则主要加快推行二元制改革方略。在条件成熟的时候，二元制户籍制度逐步向一元制户籍制度过渡，从而在全国范围内实行统一的户籍制度。
后语
以上三个部分是笔者对户籍制度改革方略及其选择的部分思考。目前，世界上只有中国、朝鲜、贝宁三国对公民实行严格的户籍管理，变严格的户籍管理为宽松的户籍管理是大势所趋。中国户籍制度改革是一项系统工程，关系重大，应以稳定为前提，逐步创造条件，把握时机，循序渐进，从而早日实现兼顾公民权益、经济发展、社会稳定等三种价值趋向的户籍制度。
注释
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根据历年《中国统计年鉴》计算
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参考文章
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参考书目
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本文所指“当代中国户籍制度”是中国历史上从1949年以后逐渐发展形成的一套户口管理制度。当代中国的户籍制度发展至今，在身份证明、社会安全、经济建设等方面起过十分重要的作用；但随着社会的发展，特别是经济政治体制的逐步完善和深入，社会民主化、文明化的推进，这套制度的局限性也越来越突出，以至影响了当前的经济发展。本文通过对户籍制度的阐述，试图说明户籍制度对我国社会发展的影响，并提出几点改革的设想。
二、当代户籍制度的渊源与形成
中国户籍制度可追溯至数千年前，当时的统治者为了征赋纳税、便于管理，就产生了保甲制的雏形。据《周礼》载：令五家为比，使之相保。既证明在周朝时“保”这种户籍单位已经出现。此后，“保”这一户籍单位的范围大小经常变化。《文献通考》中有“畿内之民，十家为保”的记载。到了宋代,由于土地大量兼并，官场腐败，君王昏庸，社会矛盾趋于尖锐。于是，从1069年开始，宋神宗任命王安石变法。其中的保甲法主要是为了控制地方百姓，加强地方武装；内容为：乡村民户以十户组成一保，五十户为一大把保，十大保为一都保；有主户中“物力最高”和“有才干心力者”，即最大的地主富户充当保长、大保长和都副保正。保甲法颁布后，公元1071年先在宋之开封府境内各县实施，而后在全国各地逐步推行。《宋会要稿》载：1076年各路“义勇、保甲民兵多达718万人，形成一个庞大的地主武装。到宋仁宗时，随着土地兼并的严重、平民百姓的人身限制也更为严重，甚至连生命的权利也没有。如1190年南宋规定佃户不能控告地主。自次，王安石正式创立的保甲制度在明、清两代相传，一直延续到民国时期。
本世纪三十年代初期，国民政府为了排除异己，实行，于1932年8月1日，在鄂、豫、皖三省颁布《各县编查保甲户口条例》规定：“保甲之编组，以户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长。”实行各户互相监视的连坐法和各项强迫劳役办法，以加强对平民百姓的控制。1934年保甲制在国民政府各省市推行。
综上所述，保甲制这一户籍制度，对于维护社会稳定有较大的作用；但是也对劳动力的自然流动有一定影响。尽管如此，在1949年以前，中国的人口流动还是相对比较自由的，特别是城乡之间的人口流动并没有什么障碍，流动成本也很小。
1949年以后，当代中国的户籍制度先城市后乡村逐步建立了起来。建国之初，为了肃清残匪，维护社会治安，安定人民动荡的心灵；公安部于1951年7月16日颁布实施了《城市户口管理暂行条例》。该条例共十二条，主要是对城市户口进行管理，规定了对人口的出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动（社会身份）”等进行管制的一套做法。1953年4月3日，为了准备各级人民代表大会的选举，做好选民登记工作，同时也为了向政府提供准确的人口数字；政务院决定进行全国人口普查，并《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》。同时也相应地建立了简单的户口登记制度。这是城乡分隔苗头的开始。
1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，户口登记的统计时间定为每年一次。办理户口登记的机关，在城市、集镇为“公安派出所”，在乡和未设公安派出所的集镇是“乡镇人民委员会”。公安派出所和乡镇应建立户口薄和出生、死亡、迁入、迁出登记，对各项变动情况要随时填入和注销，对因离婚、分居、失踪、收养、认领等原因引起的户口变动及时进行管理。建立经常户口登记制度的目的主要是为了便于掌握全国人口及其变动情况，为国家计划经济制度的实施提供可靠的准确的人口数据。1956年2月，国务院又发出指示，把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关。至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。
1956年6月，为了解决“农民盲流”、加强人口管理，召开了全国户口工作会议。此后由于1958年1月9日颁布了《中华人民共和国户口登记条例》；该条例是为了限制所谓“农村盲流”进入城市，切实加强全国户籍管理而颁布，并首次提出了“暂住人口”登记等分隔公民身份的内容；不过，在事实上还没有公开地限制人口的自由流动。自次，从制度上，土箸人口与外来人口、城市人与乡村人便有了一个事实上的身份等级。土箸人口可以不劳动而靠出租房产、地产等而坐享利润，外来人不得不更辛苦的劳动，创造更多的价值才能象样地生活。即使这样，土箸人口等一部分享受优越条件的公民在同等条件的竞争中由于自己的不努力而落于下风时，竟然还认为外来人口阻碍了自己的发展、生存；从而使当地政府出台更多的、更具体的歧视性政策！
《中华人民共和国户口登记条例》规范了户籍管理制度，是全国城乡统一户籍制度正式形成的标志。其背景是与当时的计划经济密切相关的，也担负着配合对敌斗争，提供人口资料，维护公民合法权益的任务，并在公民身份证明、社会治安维护等方面起着重要作用。条例颁布后，为了“超英赶美”，“运动”开始，并在全国开展制；实行吃饭不要钱、大炼钢铁等政策；极大地破坏和浪费了社会资源、生态环境。紧接着便是三年。之后，城市户口的公民便有了各种配给等待遇，使户口与社会待遇相挂钩，直到今天仍然在一定范围内存在。
户籍制度在中国六、七十年代又有所发展：不但农村人流入城市受限，而且农业人口转入非农业人口也十分困难。1964年，为解决国内经济困难，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》草案，该草案比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，不但没有改变城乡隔离的局面，相反，彻底地堵住了农村人口迁往城镇的大门。自此，中国开始了长期实行城镇户口与农业户口之间的法定隔离制度：农村人口一旦登记落户，要想迁往城市，将受到层层阻挠；对城乡人口的自由流动、区域人口的自由流动进行限制。时期，又出现了上山下乡“运动”，城市“知识青年”强迫流入农村。
当代中国的户籍制度，集中国历史上户口管制之大成，对社会发展深有影响：
一方面，它阻碍了社会的正常发展，是一项不合理、不公平、又有违宪法精神的制度。
另一方面，它在一定时期的主要领域内发挥了很大的作用，对社会安定有很大的贡献。
三、户籍制度一定时期内促进了经济发展、社会进步
1949年中国新政府上台后，中国外有强敌：敌对国家在经济上对我国进行封锁禁运，军事上实行包围、政治上不承认。内部还有势力的捣乱破坏。更为严重的是经济上财政亏空、物价上涨。在户籍制度建立后，有效地配合了对敌斗争、对公民的控制与管理，稳定了社会。户籍制度建立后，社会持续好转、犯罪现象减少。到前，各项社会指标均达一定水平，并不落后于“二战”后的其它国家。
当代户籍制度发展到六十年代，城市人口开始由公家统一供应商品粮、有很多优待措施；同时工业品价格实行与农业产品的不等价交换。国家以此来集中财力、发展国民工业、发展城市。两个“五年计划”的时间，便建立了一批遍布东北、华东、华南、华北、直至西南、西北的国家企业。当代中国户籍制度配合计划经济体制，促进了国家经济的复苏，推荐了国家的工业化、民主化建设。
自六十年代中期开始，由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重，给政府和其它纳税公民造成了沉重的负担。为了解决问题，国家对国民经济实行调整，减少城市人口、精减职工。到1963年6月，全国共精简职工1887万人，减少城镇职工2600万人。这就既减轻了国家的财政负担，又缓和了粮食供应的紧张状况，同时还为农业发展提供了原始的落后的大批劳动力。
时期，中国大陆陷入混乱局面，城市发展和城市人口问题更是迫在眉睫；为了暂时缓解这一问题，中国共产党中央号召“红卫兵”、“知识青年”上山下乡；把城市问题转入农村。当然，这样一来，也给农村特别是偏远荒地提供了一批简单而原始的劳动力，毫无疑问地在一定程度上发展了国家农业，避免了因政治混乱而又产生一次的现象。同时，国家也适时改动户籍制度，杜绝下乡青年返城，以免给城市造成负担。
之后，新政策出台。虽然当代户籍制度已经变得不适应市场经济的需要，但也在许多方面发挥着重要作用。如公民的身份证明、社会治安维护等方面；特别是实行市场经济以后，由于国际文化的影响，人性的突然张扬，引起了社会中一部分人的人性中的贪欲增大，犯罪现象有所增加。在这种轻快下，国家颁布了《中华人民共和国身份证管理条例》，以加强对公民的管理，减少和预防了犯罪现象，并且促成了世界公认的我过犯罪率低这一事实。
由于经济、政治改革的深入，从八十年代起出现了农民大量涌入城市，特别是改革试点城市的所谓“民工潮”现象，迅速增加了城市人口，引起了一些正常的城市化过程中必然的问题。为了解决这些问题，国家对户籍制度进行了发展，加强了对“农转非”问题的控制，很有效地控制了大中城市的人口规模，解决和缓和了所谓“过度城市化”的问题。在短时间内、在表面上看来是解决了国家和社会的负担。
四、当代户籍制度在很多方面影响了经济发展、社会进步
我们已经知道，当代中国户籍制度的形成是建立在计划经济体制、建国初期的面临崩溃的经济局面和数千年的中国封建社会户籍制度之上的；而且，其本身便显示着一种既不合理又不公平、还有违宪法的现象。时至今日，在市场经济体制和人性化的政治体制中，户籍制度早已成为经济发展和社会进步的障碍。
随着社会发展和公民整体素质的提高，歧视性的当代中国户籍制度引起了许多社会问题，在很多方面影响了社会发展。
1、户籍制度造成了社会等级的存在，影响了社会公正。
建立在户籍制度基础上的城市粮油供给制度、城乡两种不同的医疗保健制度、物资配给制度等，不仅证明了户口是管理上的“身份证明”,而且是与经济和社会待遇相联系的“社会身份”。户籍制度与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障乃至部分商品供应等一系列待遇有着制度化的联系。造成了而今普遍的人性歧视。土箸人口毫无理由地歧视外来人口，这种“现象”是中国历代未曾有过的道德怪胎！
同是中华人民共和国公民，为什么天生就有不同的身份、不同的户口，而且这种身份与个人努力无关?为什么农业户口的公民、非当地户口的公民就一定要享受这种毫无理由的歧视与剥削？为什么《中华人民共和国宪法》规定的基本人权对于长期生活在一个地方的外来人口就没有任何法律作用？诸多问题聚集到一点，就是当代中国的户籍制度既不公平也不合理，有违《中华人民共和国宪法》精神和具体法律条文；这就必然会引起许多社会问题、影响社会发展、文明进步。
2、封闭僵化的户籍制度与市场经济体制格格不入。
首先，市场经济体制中的社会经济生活及生活持续是建立在个体人的愿望、利益和选择之上的，能充分体现大多数公民的意志；社会整体利益和运动趋向以尊重个体利益、承认个体的创造力、个体的生命为基础的。市场经济体制是社会发展、自由竞争的结果，在最大限度上体现了人道的方面。从而，能够提高社会生产力、社会效率。当代户籍制度正是对以上几个方面的阻碍！
其次，市场经济主要是通过价格体系发挥作用，引导资源的优化配置。人力资源也是这样，与其它社会资源的流动方向一致，即向积累中心、增长中心、利润中心和技术中心流动。据统计，1982年全国流动人口达2000万人次；1987年增加到7000万人次。进入二十世纪九十年代，流动人口的增长速度之快、数量之大，远远超过了人们的预料。北京、上海、广州等大城市的日均流动人口都超过了100万。这种流动，由于户籍制度的限制，其成本之高，超过了一般的发达国家，造成了社会资源的无端耗费。例如，春节前广州火车站，“成千上万”的流动人口要等上几天才能买到回程的车票，而且铁路系统乘机涨价，大发民工财。这样一来，怎能不使时间和金钱大量地白白耗费呢？
随着我国经济改革的深入，社会发展水平的提高，劳动力的迁徙和流动已成为国家经济生活中的基本内容。流动所涉及到的不仅仅是民工，还包括大批的脑力劳动者，这些人每年都要往返回几次家，更有大批的两地分居夫妇，每年探亲的费用更是花去不少。如果将这些费用统计出来，必将是一个巨大的数字。然而，这些问题还不是最主要的。据人民日报报道，2000底，北京高校毕业生就业指导中心和市科委人才中心联合披露的消息让人大吃一惊，在中关村地区的高新技术企业中，目前居然有10万没有户口的大学生在打工。其实这早已是一个事实，大学生是中国公民，其它打工者也是中国公民，都具有宪法规定的基本权利与义务，但就因为户籍制度的限制，这些人只有义务，没有权利！打工者一样要上缴个人所得税，而不管他要付出多好房租、多少额外负担；但是，打工者却不能参加选举，不能享受宪法规定的其它政治权利。事实上，外来人口的公民权利在很大程度上被不经任何形式的宣判而残酷地抹杀了。
3、由户籍制度所引起的农民问题是阻碍社会发展的主要因素之一。
中国的经济发展从二十世纪八十年代以来，发展状况的统计数字一直为世界瞩目，经济增长速度一直遥遥领先，然而，到二十世纪末年，具体是从1998年开始，出现了所谓“经济过剩”的说法，这是中国经济发展中的主要问题，要解决这一问题，必须根本解决当前的农村公民的国民待遇问题，解除户籍制度所带来的限制。
中国的农民自1949年中国新政府执政开始就一直在为国家的工业化默默地做着巨大的贡献与牺牲，但却从来没有在国家工业化中得到直接或间接的就业、财富分配机会。可以说中国的农民承担着工业化的成本，却享受不到工业化的成果。其根本原因就在于我们的不合理的身份户籍制度已经成为城乡隔绝的制度化壁垒。许多人从未想过，这种身份的划分和规定是否荒唐、是否合理、是否公平！难道就应该以9亿农民的牺牲或贫困来预防和治理“城市问题”吗？中国不但是农业大国，而且是农民大国，农民问题始终是中国的首要问题，农民的状况怎样，直接或间接地决定了中国社会的政治、经济和文化特征。中国乡村得不到发展，则中国的现代化只能是一个梦想。
为了维护计划经济，户籍制度便成了管理劳动力流动的最佳工具，如此形成了通过行政手段干预人力资源配置的社会倒退现象。在层层审批、严格管理的情况下，人口流动的成本极其巨大。这样必然造成了中国人口流动的极端凝滞，不适应经济发展对劳动力、人才的需求。几十年下来，使城乡差距大大拉开，农业剩余劳动力大量聚集。由于不能均等地获得财富和机会，这样，一部分掌握了社会财富的人消费趋向饱和，而大部分的底层平民百姓却无钱无力购买！于是出现了所谓的“经济过剩”。
4、当代中国户籍制度有违《宪法》精神，限制了公民的自由流动，阻碍了社会发展。
公民到底有没有迁移的自由与权利？公民的迁徙和流动是否违法？这在世界各国的法律中都有明确规定：公民具有迁移、居住的自由。而且现在的户籍制度政策对于外来人口来说，明显与《中华人民共和国宪法》第三十三、三十四条之规定相矛盾。公民的迁移和流动是为了更好的发展、生存，这里面没有任何的其它目的，而且公民的发展权、生存权是最基本的人权。这些事实我们不能否认，流动人口不能在居住地行使选举权和被选举权，不能与当地人口一样平等地获得就业机会、劳动报酬、社会福利，尽管外来人口也在纳税、也在创造社会财富。
在信息化社会的今天，人口的散居状况绝对不利于经济的发展，而且，即使投巨资进行了各种基础设施建设，也是得不偿失的。人口的集中有利于信息产业的发展，有利于国民素质的提高、有利于国家对公民更好地实施管制。更有利于抵制基层腐败、精简政府冗员。人口的集中有利于经济发展、政治民主，这是一个毫无疑问的事实。
事实证明，中国现行户籍制度既妨碍了社会公正，又阻碍了社会发展、生产力的进步。社会公正的破坏，既没有实现任何其它社会价值，也没有带来效率；只是照顾了一部分人的利益而已。这种情况，是该到改革的时候了。
五、适应社会发展,改革户籍制度
自以后的经济体制改革,带来了国家经济的快速发展,同时也使由户籍制度所引起的不同身份等级之间的的矛盾显露出来.城乡之间、地区之间的人口大流动，一年一度的“民工潮”等，有力地冲击着原有的户籍管理体系。于是，自80年代以来，国家对户籍制度进行了断续的改革：
1984年《国务院关于农民进入集镇问题的通知》，同意公安部的提案，实现婴儿或落户自愿政策，放宽解决夫妻两地分居问题的户籍政策等等。然而，这些改革治标不治本，不能从根本上解决当前出现的一系列问题。户籍制度改革要适应社会发展趋势，配合市场经济体制；对于当前来说，户籍问题的关键是“自由流动”及由此引起的“社会公正”问题，而不是两地分居等其他问题。目前，世界上仅有三个国家实行限制人口自由流动的户口管制政策：中国、北朝鲜和非洲的一个穷国；发达国家一般实行以出生地为唯一身份证的管理制度，一卡在手可以随便自由流动。事实证明，越是实行不合理的户籍制度就越会妨碍社会公正、阻碍社会发展。如此看来，当代中国的户籍制度非改革不可，为了国家的社会发展，国家的民主化、文明化，笔者就户籍制度改革提出下面几点相关的设想：
1、集中人口管理权，成立统一的管理部门，减少人口管理的杂乱无章，政出多门情况。
目前，国家计划生育委员会控制人口的出生，统计育龄妇女数及人口的生育状况；公安部门管理户口登记，控制人口迁移，进行年末人口统计；国家统计局进行人口抽样调查；国家计委管理“农转非”计划；国务院还直接领导全国的人口普查。如此政出多门，难免会出现一些不协调的地方，造成社会资源的浪费，增加社会成本。如户口迁移的多头审批,给公民增添了不应有的麻烦，给造成了机会，也降低了办事效率。公安部、国家统计局、国家计生委分头统计人口，使人口数据经常有出入。农村和城市的黑人黑户现象，城市里相当多的流动人口得不到有效的管理，得不到相应的公民权利……
为此，有必要成立统一的人口管理部门，统筹全国的人口管理、户籍管理工作。这样可以加强人口统计、统一协调管理人口的自然变动、机械变动和社会变动；避免政府机构“吃饭不做事”的人和事存在，更好地为公民服务，同时也能在精简政府机构、转变政府职能，加强宏观调控，促进社会文明、民主方面发挥巨大作用。具体为：
在中央成立社会人口管理局，建立中国人口数据信息中心,以现有的计划生育委员会为基础，并入公安部门的户政管理业务，国家统计局的人口统计业务，并调查、统计全国人口的各种特征数据，加入人口信息数据库。在地方，各级计划生育部门、户政管理部门、人口统计部门应精简合并为一个机构，管理人口的登记与统计、人口的计划生育工作、人口的迁移变动，平时的主要业务是切实负起责任，积极主动地完成份内工作，使工作达到饱和，这样国家就可以随时掌握人口数据，避免浪费巨资进行人口普查。
2、进行人口立法。
立法所涉及的范围可包括人口的出生、死亡、迁入、迁出，人口的社会变动及人口的户口登记，身份证件管理、人口调查与统计，各类人口管理等。避免现在的好多户籍问题让公民感到无所适从，难以解决,避免出现所谓“黑人黑户”等由于政府对公民的漠视和不负责任、不作为而出现的社会问题。加强人口立法，可以理顺人口管理，使人口管理有法可依，实现依法办事。
3、实行全国统一户口。
取消有差别的各种户籍模式，如农业户口与非农业户口、暂住户口、什么蓝印户口等。这类户籍政策，违背宪法宗旨，搞乱了户籍管理。实行全国统一户口，便消除了不合理、不公正的社会根源，改观了不应有的“户籍歧视”。
4、户籍彻底与社会待遇脱钩。
户籍彻底与社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除由户籍所引起的社会公正问题，促进城市化发展，卸掉城市政府的特别支出，将税收用于公共利益而不是一部分人的利益。
5、发展小城市，促进乡村的城市化。
随着社会发展，人类科技的进步，越来越要求人口的集中。人口的集中有利于高新技术产业的发展，特别是对于信息产业；相反，科技的进步也推进、要求人口的集中而不是原始社会和封建社会落后的农业产业基础所要求的人口的散居状况。所以,以一个聚居点为中心的城市化是社会发展的必然，我们应该因势利导，而不是人为地加以限制、扼杀,设置诸多障碍。所谓“城市化过度”、“城市化问题”等不应该做为主要问题看待，任何的社会发展，文明进步必然会有相当一些的人为阻碍，户籍制度更应该如此。
6、减弱户籍的区域歧视，解决“人户分离”现象。
现行的户籍迁移政策，是一种歧视性的政策，设置门槛过高；这些使得当前的“人户分离”现象非常普遍。外来人口由于没有当地户口，其它很多权利均不能实现，如公民基本权利中的选举权等。其实，在全国范围内，每一个区域的经济中心、政治中心、文化中心城市无不存在这样的外来人口，而且这些人是具有比当地原始居民更高文化素质、综合素质的高素质人群。但这部分人的政治权利几乎没有，连经济权利都处处受到剥夺。房租，超过公价的电、气、水……等基本生活物资费用，暂住证费用、上岗证费用……等等无不成为相关政府部门、当地土著居民对外来打工者的极好的捞钱机会。如此对的人困马乏迁移成本，压抑和浪费了人才，制约了城乡经济发展，体现了社会文明、民主的倒退。
参考资料：
①、蔡元彪：《中国通史》第五册；
②、段成荣：关于当前人口流动和人口流动研究的几个问题，《人口研究》1999.2；
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分。随着市场经济的建立，现行户籍制度的弊端愈发明显地表现出来。刚性户籍制度的软化是大势所趋。本文首先界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。然后，根据定义提出两种户籍制度改革方略：一元制和二元制，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。最后，引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
引言
现象一：据《南方周末》报道，19*年年初，河南、山东四位打工妹去深圳打工，被挤死在105次列车上。幸存者回忆车上的情形，“像被压扁的带鱼”。权威专家估计，17*年，全国流动人口达到了1亿。国家统计局1*5年1%人口抽样调查表明，我国人户分离已达7073万人。
现象二：19*年高校毕业生的留京名额严格控制在15%以内。外企的进京名额异常有限，绝大多数在京外企只好招收北京生源。有人惊呼：“北京是北京市的首都”。据有关报道，到1*4年上半年，全国约有17个省共300多万人购买了城市户口，此项收入高达250亿！这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。
户籍管理是我国行政管理的重要组成部分，是公安机关的一项主要职能，它直接关系到政治经济生活秩序和广大人民群众的切身利益。但是，随着市场经济的建立，现行户籍制度已经不能适应中国全面发展的需要，其弊端愈发明显地表现出来，出现了诸如本文开始列举的种种怪现象。有人甚至认为，户籍制度是计划经济在社会生活里的最集中表现，是计划经济的最后一座堡垒。无论从实践上，还是从理论上，越来越多的人达成共识：户籍制度已经不是改不改的问题，而是改什么，怎么改的问题。
系统研究中国户籍制度改革，是一项十分复杂的工作，牵涉行政学、经济学、社会学、政治学、人口学等诸多学科领域。本文试图从多学科的角度，对户籍制度改革方略进行综合探讨。
本文的结构大体如下：
第一部分：界定了狭义和广义的户籍制度，并从狭义的角度简单回顾了建国后我国户籍制度的演变。
第二部分：根据定义提出两种户籍制度改革方略，分别从公民权益、经济发展和社会稳定等三个价值取向出发，分析两种方略的优势、劣势。
第三部分：引进渐进决策模型，从社会稳定的价值取向出发，阐述了两种方略的渐进模式，具体探讨了户籍制度改革方略的选择。
一、我国户籍制度的形成、发展与局部改革
当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。
从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初―1958年）、发展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段，其间颁布的主要法规、制度简列如下：
1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。
1955年6月，国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。
1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。
1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。
1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。
1984年10月，国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。
1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。
1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。
1*2年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。
80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。
1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1*2年，浙江温州推行“绿卡制”。1*3年，上海推行“蓝印户口制”。1*5年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。
1*7年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。
1*8年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。
经过以上演变的户籍制度，在特定的历史条件下有其特定的内容和具体的社会功能，但其基本的社会功能概括起来主要有四项：证明公民身份；维护社会治安；控制城镇人口的机械增长；户籍部门掌握着准确的户口资料。但是，随着市场经济在中国的逐步确立，相对户籍制度的功能而言，户籍制度的弊端越来越突出，主要表现在四个方面：等级身份效应；死水效应；怪圈效应；马太效应（请参阅二元制改革方略弊端）。改革户籍制度的呼声越来越高。
二、户籍制度改革方略
不少地区和部门以及一部分学者均提出了户籍制度改革的具体方案，笔者认为，尽管这些改革方案林林总总，千差万别，但从理性分类的角度看，其改革方略不外乎两种：一元制和二元制。所谓一元制是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。所谓二元制，是指保留两类户口，放宽户口迁移的限制，通过设置高低不等的门槛条件（经济、人口素质等）来控制农村人口的流向、流量和流速。这样划分的依据，表面上是户口种类的多少，实质上是隐藏在不同种类户口内部的利益差别。从上文对户籍制度的定义可知，一元制改革方略与广义的户籍制度相对应，二元制改革方略与狭义的户籍制度相对应。因此，本文第一部分所叙述的狭义户籍制度的局部改革，无论是自理口粮户口，还是有效城镇户口；无论是小城镇改革，还是投资落户、购房落户、蓝印户口，都属于二元制改革方略的范畴。有些地区实行的蓝印户口，表面上是独立于农业户口和非农业户口的第三类，但其利益较接近于非农业户口，根本还是要保留户籍制度所引起的利益差别，因而只不过是二元制的一种变形。
在当今中国的现实条件下，两种改革方略哪个更可取呢？下面，笔者从户籍制度需要兼顾的公民权益、经济发展、社会稳定这三个价值取向逐一对两种改革方略进行分析。
首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。
1．迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。“国际人权两公约”――《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的两个具有法律约束力的公约。其中《公民权利和政治权利公约》第12条第1款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。1*7年10月，我国签署了《经济、社会和文化权利国际公约》。1*8年10月，我国常驻联合国代表秦华孙代表国家签署了《公民权利和政治权利公约》。此公约第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。但是，我国目前的宪法并没有保障公民迁徙自由的条款。1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。1975年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款，这是户籍制度在国家根本大法中的体现。尽管这种安排避免了户籍制度与宪法之间的冲突，但在我国已正式签约《公民权利和政治权利公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。为了承担公约所规定的义务，我国政府当然会有所行动。一元制实行统一的户籍制度，其特点之一就是实行迁徙自由，它要由人口流动来决定户口迁移，而不是由户口迁移决定人口流动。相对于传统的户籍制度而言，二元制在自由迁徙方面有一定的进步，但它只能使一小部分有经济基础、素质基础的优势群体获益，对于广大农民这一弱势群体来说，距离真正意义上的自由迁徙仍有漫长的路程要走。
2．社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。主要表现在以下四个方面：
一是两类户口的划分造成利益分配的不平等。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障、甚至部分商品的供应等一系列的待遇具有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口。据国家计委和国家统计局保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3―4万元，2亿多人就需要6万多亿元。另一方面，在两类户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇户口等区别。不同级别的户口享有不同的待遇，有的甚至差别很大。
二是两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。二元户籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等级的利益金字塔，也随之造成了不同等级的社会身份金字塔。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制的流弊之一。
三是在金字塔的等级结构中，户口自下而上的垂直迁移非常困难。而户口又具有世袭性，一定终身，世代相传。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除了招工、招干、升学等几条有限的途径外，再无例外。这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。
四是投资、购房落户等条件过于苛刻，一定程度上等同于户口的商品化。这些附加的人口迁移的门槛条件，表面上不同于直接买卖户口，实质上却没有什么差别，反而使户口买卖合法化、公开化。户口具有商品价值不但有损于户籍管理的严肃性，也是不合理、不公平的。这是因为：农民已通过工农业产品剪刀差的方式，交纳了巨额的建城费，让他们重交不公平；现有市民入城时并未交建城费，让以后进城者交费不合理。
与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。
其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。
1．一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源。劳动力素质在经济活动中处于决定作用。而如果在户籍改革中奉行二元制方略则非常不利于人才的培养和流动。
第一，从人才的培养上看。二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思进取、贪图安逸的观念，不利于于其素质的提高。
第二，从人才的流动来看。市场经济条件下，劳动力的流动是实现资源最优配置的基本条件。社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在10%以上，美国更高达25%左右。而我国人口年迁移率只在0.5%―3%之间。可见，二元制在迁移条件上设置的重重障碍，已经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难度是很大的。
2．经济发展与城市化有着密切的关系。世界银行的报告《城镇化：国际经验和中国的前景》中曾指出，人均收入与一个国家城镇人口与总人口的比重之间有很强的正相关关系。而传统的户籍制度由于限制人口的流动，导致城市人口的发展主要依赖于人口的自然增长，较少依赖于人口的机械增长，大大减缓了我国城市化的发展。我国固然要走自己的城市化道路，不能盲目发展，但户籍制度不解禁，必然减缓正常的发展步伐。请见下表：
人口城镇化的国际比较
1950年1960年1970年1980年1999年2000年
中国美国日本印度东欧亚洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%
（资料来源：联合国《世界城市化展望》1*4年）
从上表可见，从国与国的横向对比中，我国城镇化滞后的现象相当明显。尽管国情有别，但城镇化发展水平之低已经达到反常规的程度。例如，1*0年，我国城镇人口占全国总人口的比例只有26%，不仅远远低于发达国家，甚至低于亚洲的平均水平。预计到2000年，这一比例将达到35%，增幅较大，但仍然低于亚洲的平均水平。在两种改革方略中，二元制仅仅对一小部分符合一定条件的人网开一面，本质上还是没有动摇传统的户籍制度，城镇化进程也不会因此而有较大的提高。由于城镇化的滞后，城镇的聚集效益和规模效益大量损失，从而在一定程度上影响了我国经济的正常发展。
3．二元制一方面阻碍了城镇化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展。这是因为：
其一，二元户籍制的城市偏向，削弱了农业自身积累能力和再生产能力。据统计，1959―1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业积累4075亿元，占同期财政收入的21.3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1*1―1*7年农村就有20873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。
其二，二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。作为原因之一，造成了“世界40%的农民仅仅养活了世界7%的非农民”的怪现象。
4．二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。沿海开放城市等发达地区采取这类政策，吸引了更多的人才和资金，使“孔雀越发东南飞”，而相对落后的中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，从而加剧了两极分化，对我国经济的发展构成危害。
最后，从社会稳定的维度来看，二元制则优于一元制。
1．二元制有利于抑制不稳定因素的产生。传统户籍制的长期实行，已经形成了一种心理定势：两类户口的分离与差异是天经地义的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群体――市民必然一时无法理解，从而产生不稳定因素。而二元制则基本上不改变现有的利益格局，避免了社会的剧烈动荡。新加坡政府门户网站。以前,新加坡也是由各政府部门单独地建立政府网站并提供网络服务,彼此之间没有进行一体化的整合。1*9年,新加坡的电子政务开始出现整合趋势,一些业务不再按照部门来设置,而是按照流程做打包处理,也就是说,公民或企业在办理网上业务时,不必再考虑要登陆各个政府站点,分别办完各种相关手续,而是按照业务流程,一步步地在一个单一的网站上完成所有这些相关业务手续,实现了“一站式”网上办公。
所有这些打包服务都可通过新加坡的政府门户网站找到。该政府站点就像一本政府白皮书,完全代表政府,而不是政府的某一个方面。例如,该网站有一项统一的接受用户反馈的业务,用户发往政府各个部门的意见、建议、反馈等都通过这里的统一格式进行。
与美国的first.gov不同,该中心站点将政府服务划分为政府信息与电子服务、新闻公告、为企业的信息与电子服务、为非新加坡公民的信息与电子服务以及电子公民服务等几大块,虽然看过去没有像美国的first.gov那样将电子政务划分为G2G、G2B、G2C三大部分那么简洁,但是,从逻辑上看仍然清晰明了,栏目的设置让人一目了然。就电子政务来说,最重要的是其前台的业务流程设置与后台不同政府机构之间的业务协调处理上。而恰恰是在这一点上,新加坡的电子政务建设别具一格,深受人们的称赞。其中最引人注目的是“电子公民中心”(ecitizen.gov.sg)和“政府电子商务中心”(GeBiz.gov.sg)。
“电子公民中心”始建于19*年4月,其目的是将政府机构所有能以电子方式提供的服务整合在一起,并以一揽子的方式轻松便捷地提供给全体新加坡公民。“电子公民中心”将一个人“从摇篮到坟墓”的人生过程划分为诸多阶段,在每一个阶段里,你都可以得到相应的政府服务,政府部门就是你人生旅途中的一个个“驿站”。每一个“驿站”都有一组相互关联的服务包。例如,在“就业驿站”里,你可以找到这些服务包:“雇佣员工”(专为雇主设计)、“寻找工作”(专为求职者设计)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(专为外国人提供)等。目前“电子公民”网站里共有9个驿站,涵盖范围包括:商业贸易、国防、教育、就业、家庭、医疗健康、住房、法律法规和交通运输,这些驿站把不同政府部门的不同服务职能巧妙地联系在一起。例如,在“家庭”驿站里,“老人护理”服务包来自卫生部,而“结婚”服务包则来自于社区发展部。
“政府电子商务中心”于2000年12月正式开通,它实际上就是新加坡政府的采购系统,它把新加坡政府各部门和机构的财务系统与采购软件整合到一起进行工作。政府部门的贸易伙伴可以在网上得到政府招标的邀请并购买招标文件,供应商可以在网上索要发票、检查付款情况、提交产品目录和竞标。同私营部门的B2B交易中心一样,它也是通过来自世界各地的众多供应商的激烈竞争而获得价廉物美的产品,通过网上下单而节约更多的时间,通过更低的库存而减低成本。目前,政府通过“政府电子商务中心”采购的产品价值已经达到1.1亿美元,今后还要求将80%的政府采购都搬到“政府电子商务中心”上来。
三、对我国政府门户网站建设的建议
我国电子政务建设主要依两条途径展开。一是政府上网。政府上网工程促使政府网站的数量快速增加。据最新统计,政府上网工程实施3年来,全国政府部门建立的网站已突破1万个,3年净增10倍。二是建立纵向的业务应用系统。我国以“金”字工程为主体的纵向业务应用系统不断增加,由最初的3个增加到现在的12个,许多政府职能部门也在建立自己专门的电子政务应用系统,并且都希望尽量能够向“金”字工程上靠。仅仅依据这两条途径,其负面效应已充分暴露。一方面,国家投入了大量资金,各级政府机构建设电子政务的积极性都很高,政府网站数量也快速增加;另一方面,政府网站的社会应用水平却总是提不上去,条块分割、信息孤岛的弊端尽管世人皆知却就是解决不了,很多专网都说自己是“金”字工程,不能共享,所以,每个政府网站所提供的信息与服务数量都很有限,彼此独立,业务流程串不起来,电子政务的快速、便捷、公开、透明的优势自然也就显现不出来。这种状况严重地制约了电子政务的社会化应用水平,将对未来电子政务的顺利发展造成极为不利的影响。
建设政府门户网站能够有效地解决这种困难局面。政府门户网站已开始受到关注,例如,在我国的电子政务建设规划中就提出了建设“两网一站四库十二金”的内容,其中的“一站”即是指政府门户网站。另一方面,绝大多数地方政府都在往这方面努力,开始花费很大的精力来建立自己的政府门户网站。但是,从有关的电子政务建设规划来看,我们对政府门户网站的性质、特点、作用还缺乏清楚的了解,将政府门户网站等同于一般的政府网站,对政府门户网站与电子政务建设的其他相关问题也未作明确的安排。另外,就已经建立起来的地方政府门户网站来看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成绩外,大多数地方政府做得还很不理想,有些甚至还停留在政府上网阶段。
针对今后电子政务及政府门户网站的建设,提出以下建议:
(一)在继续建设12个重要的业务应用系统的同时,提高政府门户网站在未来我国电子政务建设中的地位,将政府门户网站看作是实现我国电子政务战略的核心。一方面,通过“金”字工程提高那些重要部门的工作效率,另一方面,通过政府门户网站加强办公资源的整合,消除“条”与“块”之间的割裂状况。换一个角度来看,这也就意味着,通过发展“金”字工程加强对经济生活的监管,通过发展政府门户网站来体现电子政务的“服务于民”的本质要求。
与此同时,有必要对政府上网工程进行调整,将工作重点转移到政府门户网站建设上来。因此,今后的电子政务要从重视数量转向重视质量和效果。
(二)将政府门户网站建设与政府机构改革相结合。新一轮的政府机构改革将秉持“精简、统一、效能”的原则,转变政府职能,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。所有这些要求都与政府门户网站一致,政府门户网站可以作为政府机构改革的方向。
(三)分层次规划政府门户网站的建设。可以考虑在中央政府、省、市(地)层面上建立政府门户网站,并分别建立统一的管理机构。例如,就省级层面来说,要对那些厅、局已经建立起来的电子政务应用系统进行整合,对那些还没有建立或打算建立电子政务应用系统的职能厅局来说,一定要放在省级门户网站的规划内加以统筹,不应鼓励各职能部门单独建立自己的政府网站。再比如,在中央政府层面,可以考虑建立中央政府门户网站,统一整合各部委已经建立的政府网站,并对未来的发展进行规划。总之,要根据政府门户网站的要求来规划电子政务的发展。
关键词：户籍制度改革；城市化；户口管理模式
正文：
我国现行的户籍制度自上世纪五十年代初步形成、在上世纪八十年代基本定型、并一直实行至今；虽然户籍制度在制度设计上以人口信息采集与社会控制为取向，并没有以限制社会成员的迁徙自由与社会福利为目的，但是当前户籍制度所引发或与户籍制度相伴生的种种弊端已经凸显，社会上要求改革现行户籍制度的呼声高涨。近年来警察学、经济学、法学等领域的专家学者与政府部门研究人员都开始针对户籍制度改革这一课题开展研究，推动了社会公众对现行户籍制度所引发社会问题的关注，但对于户籍制度改革之路径尚未取得共识；这也证明了户籍制度改革的复杂程度与户籍制度改革的困难程度之大。
“它山之石，可以攻玉”。以经济法学的视野来考察现行户籍制度、审视现行户籍制度所引发的弊端，能够拓宽对现行户籍制度的认识；借鉴经济法学解决问题的方法，对于探索现行户籍制度改革路径也不无裨益。
一、我国户籍制度形成及其实施情况的概述
我国户籍制度在上世纪五十年代初步形成，在上世纪八、九十年代基本定型；直到今天，户籍制度仍然是我国人口管理中的一项基本制度，在社会生活中对每个人的生活与工作都发挥着重要的影响。
“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[1]探寻我国户籍制度的改革路径，不但要考察户籍制度在实施中出现的弊端，更需要了解我国户籍制度设计的目的与运行情况。
（一）我国户籍制度的形成过程。
我国现行的户籍制度主要形成于上世纪五十年代，上世纪八、九十年代的居民身份证制度与暂住人口制度成为我国户籍制度基本定型的重要标志。上世纪五十年代是现行户籍制度形成的重要时期，现行户籍管理制度中的一些基本操作规范，都可以在上世纪五十年代出台的行政法规与部门规章中找到渊源。
关于上世纪50年代户籍制度形成过程，详见表1[2].
1．户口管理成为政府维护社会秩序的重要手段。1950年公安部制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》奠定了现行户籍制度的雏形。虽然1958年1月通过的《中华人民共和国户口登记条例》凭借其由全国人大常委会通过的程序而成为现行户籍制度的重要法律依据，但公安部在1950年制定的《城市户口管理暂行条例》、《关于特种人口管理的暂行办法》却是现行户籍制度形成开端。《中华人民共和国户口登记条例》与《居民身份证条例》（在上世纪80年代）、《暂住人口管理条例》等法律法规构成了现行户籍制度的基本法律框架。
2.户口统计成为国家掌握人口资源、分配社会福利的依据。1953年的《全国人口调查登记办法》、《中共中央关于粮食统购统销的决议》、以及1954年的《内政部、公安部和国家统计局联合通告》等法律法规与政策的出台，标志着户口制度开始与社会福利制度挂钩；特别是1955年的《市镇粮食供应暂行办法》的出台，非农业户口与农业户口之间的区别已经不再只是一种统计学上的不同标识，而是成为享受不同社会福利的依据；例如，城镇户口（非农业户口）的人可以凭借其户口簿办理粮油供应证、购买政府补贴的粮油。此外，城镇户口的人在招工、招干、就业等个人发展方面较农业户口的人机会更多。
3．1954年的《建立经常户口登记制度》、1955年的《关于城乡户口划分标准的规定》这两个文件成为户口管理中户口审批的最早依据；虽然当前户口审批成为许多弊端的根源；自此以后，公民申报户口登记必须户口管理机构的审批。通过了户口审批的人，便拥有户口登记；而没有通过户口审批的人，则无法获得户口登记、并被排除在户口登记机关的户口统计之外。户口审批是一种政府行政行为，而且这种行政行为的最初法律依据主要是国务院（政务院）制定的行政法规与公安机关内部制度的规章；但随着社会的发展，国务院许多其他部门的规章也成为户口审批的依据，如新生儿进行户口登记时必须持有准生证，就是计生部门的规章在户口审批中的体现。
（二）经济法视野中的我国户籍制度
上世纪五十年代是我国户籍制度形成的重要时期，今天的户口登记、户口调查与审批、不同类别户口的人享受不同的社会福利等都可以上溯到上世纪五十年代。
1.国家制定、实施户籍制度的目的。户籍制度在形成之初就具有社会控制与人口统计的功能；这两种功能也正是政府制定、实施户籍制度的目的。国家制定、实施户籍制度，期望一方面能够通过户口管理部门日常的户口调查、一年一度的户口统计，来及时掌握其居民的家庭数量与结构、人口数量与人类学结构等资料[3]，从而为制定其他发展规划与分配社会福利、以及其他管理制度（教育、就业等）提供依据；另一方面通过户口对居民进行不同分类（常住人口与暂住人口、重点人口与非重点人口、城镇人口与农村人口），并进一步实施不同的管理措施，实现社会秩序稳定的目标。国家实施户籍制度的目的在《居民身份证法》、《户口登记条例》等法规中均有体现。
2.户口在户籍制度设计之初就存在着内在的定位冲突。户籍制度在制定之初就被赋予了两种功能，也即国家制定与实施户籍管理的两个目的；正是这两个目的造成了户口的内在冲突。
一方面，户籍制度被赋予人口统计的职能，国家期望通过户口调查与统计来实现人口统计，因而户口被定位为不具备任何价值的居民身份与居民家庭证明或凭证；另一方面，户籍制度又被赋予社会管理控制的职能，国家期望通过户口将居民分成不同的种类，并将户口作为分配社会福利、发展机会的依据，因而户口被定位为具有附加价值的凭证。户口定位的内在冲突，为日后户籍制度实施中产生的种种弊端埋下了祸根。
3.户口管理中的冲突。户籍制度具有社会管理（即社会控制）的功能，而户口分类对于分类管理户口的前提，例如对社会有潜在威胁的重点人口，当然要采取严厉的管理措施；对于城镇户口，由于在五十年代历史条件下，城镇人口的文化程度通常较农村人口高，而当时社会发展需要高素质人口，因而城镇户口的人在社会福利、就业等方面享有较多的机会。明确不同种类的户口，对于社会管理有着重要的意义；对户口进行分类，是户口管理工作的重要内容。在户籍制度中，为了确定户口的类别，需要户籍管理部门进行审查甄别。
前面论述过，由于不同类别的户口与社会福利、个人发展机相连接，导致城镇户口、特别是大城市的城镇户口成为一种有着巨大附加价值的资源。因此，对进入城镇户口、尤其是大城市城镇户口的户口调查与审批就有了特别的意义。如果说户口定位的内在冲突是日后户籍制度实施中种种弊端产生的根源，那么户口审批则就是户籍制度弊端显现的导火索；这一切都是户籍制度实施之初就存在的。
二、我国户籍制度在城市化进程中暴露出的弊端
我国户籍制度自上世纪五十年代实施以来，在降低人口统计成本、控制社会实现稳定秩序方面发挥了重大的作用。但随着社会结构的变迁与社会经济的发展、尤其是随着我国城市化进程的加快，户籍制度在实施中所引发的问题与弊端逐渐显现出来。
（一）“黑人黑户”问题。在上世纪五十年代至八十年代期间，户籍制度在实施中基本上没有出现突出的弊端或问题；但是，自上世纪八十年代以后我国将计划生育作为基本国策、并实行《准生证》制度，要求对新出生人口进行户口登记时要审查其是否具有《准生证》以后，以及我国实行改革开放政策以来我国出现了人员大流动以后，“黑人黑户”问题就出现了、并逐渐为广大社会公众所关注。
所谓“黑人”，就是指那些由于没有被登记在户口档案中的人。“黑人”的来源有两个，一是在计划生育制度实施后没有获得《准生证》的超生婴儿；二是由于其他原因而失去了户口管理档案中户籍登记的人。由“黑人”组成的家庭，就是“黑户”。
我国社会中的“黑人黑户”究竟有多少，由于缺少相关统计资料，难以提供精确数据。据《工人日报》在2005年的一则新闻披露，“从上个世纪70年代以来超生情况和公安机关、统计部门及人口计生部门的统计差别来看，我国大概有1000万左右没有户口的''''黑人''''.”[4]
“黑人黑户”现象的存在，首先是直接导致以户口登记资料为依据的人口统计数据失灵。为了解“决黑人黑户”所引发的户口统计数据不准的问题，户籍部门不得不在全国人口普查期间采取“赦免”的方式，对“黑人黑户”进行补登。其次，由于户籍制度与社会福利、个人发展等相交炽，没有被户口部门登记的黑人黑户不能办理身份证与户口簿，从而在接受教育、就业、办理保险、购车购房、结婚登记等方面受到影响，不能享受正当情况下的相关社会福利和个人发展机会，现行户籍制度成为“黑人黑户”受损的重要原因。
（二）“常住都市的暂住人口”问题。暂住人口，本来是指离开户籍所在地，在非户籍所在地短暂居住的人。所谓常住都市的暂住人口，就是指长期在某一城市里工作、经商，却不能拥有该城市户籍的人。根据相关资料，在我国北京、上海、深圳等大城市，都拥有大量的“常住都市的暂住人口”。
“常住都市的暂住人口”，主要包括两类人，第一类是在大城市里务工、经商却没有该城市户籍的人。如果没有通过该城市户籍部门的审批，即使这些人在所居住的城市里拥有了自己购买的房子，拥有了自己的企业，生了自己的后代，居住了很多年，仍然只能算作是暂住人口。第二类就是第一类人的后代，他们由于父辈在大城市里务工、经商而长年生活在大城市，与大城市的孩子一起生活、一起成长，除了不拥有大城市户籍外，几乎没任何区别。
“户籍身份的界定与转变的限制，使公民的初始机会不平等，并影响人的发展。”[5]“常住都市的暂住人口”是现行户籍制度中的户籍审批所造成的社会现象。由于我国户籍制度与社会福利制度、教育制度、就业制度、以及其他管理制度互为前提与条件，“常住都市的暂住人口”及其后代在入学教育、就业、个人发展方面受到限制或遇到不利条件；造成“常住都市的暂住人口”的平等权被剥夺、甚至滋生一种“相对剥夺”的情绪。
随着社会的发展，“常住都市的暂住人口”已经形成一个庞大的社会群体，这个群体长期处于“人户分离”状态——被排除在城市主流社会之外，不但造成户口统计资料失真，而且成为城市（流入地）社会稳定的长远隐患。
3.城乡对立、分裂。“乡——城户口划分奠立了城乡分治的二元结构，使城市和乡村在利益格局上形成巨大反差，助长了地缘群体和地方保护意识，阻碍了社会整合和良性运行。”[6]
在户口的分类中，农村户口与城镇户口是两种基本的分类；而我国的居民也相应地归属到农业户口与非农业户口两大阵营。如果说在户口分类之初这种户口分类法还有积极意义的话，那么随着社会的发展其已经成为“鸡肋”了——城乡社会的对立与分裂，在相当程度上应当归咎于这种户口分类管理模式。
早在上世纪五十年代，我国为了发展工业，制定了农村补贴城市、农业补贴工作的政策；而这种政策的执行，在相当程度上与户籍制度实施是有着密切联系的。在户籍制度制定实施之初，农村与城市的差异不是太大；但随着社会的发展，我国的城乡差距已经越来越大——其中，户籍制度限制了农业户口的农村居民向城市的迁移，限制了农民的发展机会。
在改革开放后，虽然政策允许农村富余劳力进城务工，但由于户口分类管理与城市户口迁入的限制，导致了庞大农民工群体群体——在城里务工、却入了不了城市的户籍；一旦经济发展遭遇挫折，这个群体容易形成危及社会稳定的流民阶层。
另外，户籍制度所引发的违法犯罪问题也是户籍制度在城市化进程中所存在不足或弊端的体现。户籍制度所引发的违法犯罪问题，主要包括两个方面，一是户籍管理机构的权力寻租而而引发的渎职犯罪问题，二是不法人员利用人们渴望获得户籍登记心理而实施的伪造、欺诈犯罪问题。前者会损害户籍管理机构作为政府部门的廉洁性，进而提高户籍管理的行政成本；后者则可能催生伪造户籍管理证件的地下产业链，给社会造成的更大、更长远的危害。
三、经济法视野下户籍制度弊端产生原因的分析
自上世纪五十年代我国开始实施户籍制度以来，我国户籍制度就对所有居民的生活与工作产生了巨大的影响，每个人的出生、迁入、迁出、死亡都需要到户籍管理部门进行登记；不同类型的户口在进行户口登记时，户籍登记部门对其审批时所掌握的标准与控制尺度不一样；其中，由农村向城镇迁移、由小城镇向大城市迁移、由普通城市向首都迁移时，控制的严厉程度也随之加大。但是，户籍制度的种种弊端，只有在近十年来日益突出、并成为社会问题的；而且几乎是随着我国改革开放的进程同时出现、并日趋严峻的。因此，在分析户籍制度之种种弊端时，应当将户籍制度置于社会结构变迁的大背景当中。
（一）经济法学理论认为，身份管理对应于传统社会，自由、平等是现代社会管理的价值。
上世纪五十年代至八十年代前期，我国社会属于传统的计划经济时代，当时人、财、物的流动的频率与数量都比较小，社会成员间的财富差距不大，因而当时的社会几乎是一个静态的社会；在传统社会的静态背景下，户籍制度虽然也对每个居民的生活与工作也发生影响，但并不很显著。因此，我国户籍制度在上世纪五十年代至八十年代前期对社会的影响主要是正面的，其作为一种社会控制手段为维护社会秩序发挥了重要功能，同时其作为一种人口统计手段为政府其他决策提供了重要帮助。
自从上世纪八十年代我国改革开放以来，尤其是社会主义市场经济制度形成与分配制度改革以后，人、财、物流动的频率与数量加快，我国已经由传统的静态社会转为流动的社会，我国城市化进程不断加快。在现代社会的开放背景下，自由、平等、权利等成为社会成员的主流价值观念，要求社会控制从“从身份走向契约”。而户籍管理制度却仍然依靠那种几乎静止的户口分类来管制社会成员进而实现社会稳定，已经不合城市化发展的需要，甚至成为开放社会进一步发展的阻力。
（二）根据经济法学理论，审批式的政府管制模式需要重新审视。
在户籍制度中，户籍审批是一项重要的管理制度。人们在申报户口登记过程中，都需要户籍管理机构的审批。例如，在出生登记中，户籍登记部门要在登记前要对申请人是否有出生证、准生证、父母的户籍类别等内容予以审核，通过了审核才予以登记；在迁入登记中，户籍登记部门首先要审核申请人的户籍类别与迁入理由，申请人只有通过了迁入地户籍管理机构的审批才可能获得《准迁证》；申请人凭《准迁证》回原户籍地办理《迁移证》时还得再次接受户口管理机构的审批；甚至居民办理死亡登记时还得接受户籍管理机构的审批。户口管理机构的审批范围并不限于户口登记，户口管理机构还审批居民的身份证明、品行证明等。在社会生活中，居民经常需要到户口管理机构办理身份证明、亲友关系证明、无犯罪记录的品行证明等身份证明；也需要户口管理机构的审批。户口管理机构对户籍登记审批的依据，主要是户口管理方面的法律法规，如《户口登记条例》、《居民身份证法》、《居民身份证法实施细则》等；但不限于这些法律法规。如在办理婴儿出生登记时，户口登记机构在审批中还要审查该婴儿的出生是否符合《计划生育条例》的规定（即是否有计划生育部门的《准生证》）；北京、上海等大城市的户口管理机构在办理迁入登记中的审批时，还适用当地的地方性法律法规。
当户口成为分配社会福利的一种依据的时候，户口管理机构作为政府的一个部门，因而人们有理由期待其实现社会的公平、公正。但是，由于户口管理机构办事的模式主要是审批制；而审批制作为政府管制的一种模式，本身是有缺陷的。
根据经济法理论，审批制是传统政府管制模式的核心。“管制理论的维护者认为管制的出发点是公共利益”，但“以施蒂格勒为代表的芝加哥学派首先对其目标表示怀疑”，施蒂格勒运用经济学的基本范畴和方法分析了管制的产生机制，即政府管制的利益机制。“施蒂格勒把政府管制看作是一种特殊的市场，管制制度是一种特殊的商品，它的供给者是政府官员，需求者是某种社会阶层”；根据市场价值规律，“管制的购买者和供给者都按效用最大化目标行事、并按成本——收益比较原则进行选择”[7].
在户口管理制度中，户口与社会福利紧密联系在一起，户口成为分配社会福利的主要依据，户口管理机构的审批制则是政府管制社会福利的一种主要模式。根据经济法理论中政府管制理论的基本观点，户口管理由于政府管制模式而形成了一个市场，在这个市场里，供给者是户口管理机构，需求者是想获得户籍登记的社会阶层（或社会成员）；在这个“户口市场”里，供给者与需求者都为使自己利益最大化而选择自己的行为。因此，在市场经济条件下，供给者——户口管理机构的权力寻租、户口需求者为获得户口登记而穷尽一切方法的现象就都产生了。
户籍制度的最初功能设计是人口统计与社会控制，但由于将户口分成为同的类别、并与有差别的社会福利分配制度联系在一起、加上采取了户口审批的政府管制模式，最终使得户籍制度的种种缺陷在城市化进程中暴露出来。
四、我国户籍制度改革路径的思考
由于户籍制度在城市化进程中所暴露出来的种种弊端与不足，改革现行的户籍制度已经成为社会各界的共识。但在关于选择户籍制度改革路径方面至今仍未达成共识，甚至有学者建议“取消户籍制度”。
（一）消除户籍制度在城市化进程中暴露出来的弊端不以取消户籍制度为前提。首先，户籍制度的目的也即其核心功能，是人口统计与社会控制；任何一个国家都需要设置或保留人口统计的机构或智能，也需要基于人口管理的社会控制机构或职能。如果因为户籍制度引发了一些社会问题就取消户籍制度，那么国家还得建立其他的制度来替代户籍制度的人口统计与社会控制，一方面导致国家原先为施行户籍制度而作的投入成为沉淀成本，另一方面国家还得为建立、施行新的人口统计制度再花费更多的成本。
其次，由于户籍制度已经实施多年，在我国社会上已经形成了一个成熟而稳定的“社会生态”。如果贸然取消现行的户籍制度，则可能给居民的生活与工作造成极大的不方便，甚至影响社会的和谐与稳定。
第三，消除户籍制度在施行中暴露出来种种弊端的根源，并不是以必须以取消户籍制度为前提的。即消除户籍制度在城市化进程中暴露出来之各种问题与弊端的目标，是可以在保留现行户籍制度的前提下实现的。
（二）在选择户籍制度改革的路径时，应当坚持“保留户籍制度的人口统计与社会控制功能，消去影响户籍制度统计失灵、阻碍社会公平进而危及社会稳定的负面因素”原则。在改革的措施方面，可以考虑为户口减负，即去掉寄存在户口上附加价值，还户口的身份凭证之本色；就能够消除户籍制度所引发的“黑人黑户”、“常住城市的暂住人口”等不公平、不正义的现象；而为“户口减负”的措施，只需要改革现行户口管理中的政府管制模式——用注册备案制代替现行审批制。
所谓注册备案制，就是指在户口管理制度中，户口管理机构对于居民申报户口登记的，只作形式上的审查，如果申请人所提交的材料在形式上符合相关要求，即予以登记。户口注册备案制与户口审批制的最大区别，就是后者对户口登记规定了严格的限制条件（如要求出生登记申请人提供准生证、入户登记申请人提供政府其他部门的许可证件等），要求户口管理机构在办理户口登记过程中对于需要户口登记者进行严格的审查；而前者对户口登记不再规定严格的限制条件，户口登记机构对于申请户口登记的人不作严格的条件审查，只需要简单核实申请人的身份，即予登记。
采用注册备案制的户口管理模式，能够消除现行户籍制度在城市化进程中暴露出来的种种弊端；同时，也能够促进户口与寄托在户口上的各种社会福利制度的分离。当然，采用注册备案制取代审批制的户口制度改革，可能在改革初期会对现行社会福利分配制度造成一定程度的影响，但是，随着社会的发展，社会成员平等享受政府提供的社会福利终将实现。
【注释】
[1]【美】诺思著陈郁等译.经济史中的结构与变迁.【M】上海：三联出版社.1994.
[2]转引陆益龙.1949年后的中国户籍制度：结构与变迁【J】北京大学学报（哲学社会科学版）.2002（3）
[3]王芳，户籍改革的思考[J]，江苏警官学院学报，2005（1），02.
[4]王金海，1000万黑户的荒诞[N]，工人日报，2005-03-13.
[5]陆益龙，1949年后的中国户籍制度：结构与变迁[J]，北京大学学报（哲学社会科学版），2002（2），129.
我国户籍管理制度的发展历程大致分为3个阶段。第一阶段是人口自由迁徙阶段(1949～1957年)。新中国成立初期的户籍管理制度在城市管理中得以酝酿，逐渐形成比较系统的制度。1950年8月，公安部制定的《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，搞好社会治安，保障安全，为国家实施管理和建设提供人口资料。1951年7月政府出台《城市户口管理暂行条例》，进一步规范了城市的户口登记和管理。该条例的主要目的在于建立城市公共秩序，为恢复经济建设服务。1953年国家颁布《全国人口调查登记办法》，确立了常住人口的6项调查和登记内容。1954年内务部、公安部和国家统计局联合公告，建立了农村户口登记制度。1956年，首次全国户口工作会议了3个文件，确立了户口管理的3项任务。从建国初到第一个五年计划(1953～1957年)结束，城市和农村的户口登记和管理及相应的办法已初步成型。城市由公安机关负责登记户口、发放簿册，为“肃反”工作、就业安置、粮食供应以及公共秩序的维护服务。农村基层政府组织承担了部分户口管理工作，这种管理带有更多的政治和经济目的。第二阶段是人口迁移流动控制阶段(1958～1978年)。
1958年1月，我国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度，开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。这一计划经济体制下建立的户籍管理制度带有明显的“城乡二元分割”的特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成了城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。《中华人民共和国户口登记条例》对人们的生活产生了重大影响，为后来各行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利提供了法律依据。至此，限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法形式被正式确定下来［1］。1958年2月国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》，1959年1月中共中央又发出了《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》。1961年国家颁布的《关于减少城18镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》导致城镇全民和集体所有制企事业单位开始裁减工作人员。1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。20世纪60年代到70年代末的户籍管理制度从整体上看基本遵循了一种“反城市化”的逻辑，即用行政命令来限制城市发展。这看似缓解了城市问题，实际上却把矛盾积压到农村，使社会的整合度降低。第三阶段是人口迁移流动逐步松动时期(1978年以后)。国家通过对户口迁移的控制来控制城市发展，从形式上看是很成功的。1978年，全国城镇人口占总人口的17．9%，1979年为19．0%，1980年为19．4%。但是这种控制也付出了很高的代价。人为地控制城市的发展，使城市发展和社会结构变迁丧失了很多机会。1984年，国务院颁发《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户，意味着户籍管理制度改革在集镇开始由指标控制向准入条件控制过渡［2］。
1992年以后，户籍管理制度在其他改革措施的刺激下，出现了形形的改革方法，但总的来说，各级各地政府还是极力以户口作为控制的手段及可资利用的资源。1994年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，标志着我国流动就业凭证管理制度开始建立［3］。1997年，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，规定从农村到小城镇务工的人员等3类农村户口人员可以办理城镇常住户口。2009年12月5日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作主要任务时明确提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2010年6月6日，中共中央、国务院批准《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)》，提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。2012年2月23日下发的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。
二、我国现行户籍管理制度存在的问题
自20世纪80年代中期以来，我国户籍管理制度的创新一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。随着我国城镇化步伐的加快，户籍管理制度改革的不适应和不彻底性越来越明显，新特点和新问题也日渐突出［4］。
(一)城乡户口划分造成歧视与不公
在现行户籍管理制度下，户籍仍旧分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，而且医疗、教育、就业等都与户口类型挂钩，造成了人与人之间的不公平。虽然国家政策上允许农民进城，却仍然将公民户口区分为城市户口、城镇户口、农村非农业户口、农业户口等不同性质，同时又不断将就业、就医、生活资料供应及社会福利分配等同户口性质挂钩。不同户口性质的公民待遇差别很大，这严重阻碍着农村人口向城市的流动，更严重的是造成了公民事实上的不平等。
(二)限制了人口迁徙与流动
新中国成立后的户籍管理制度之所以成为社会差别与不公的工具，归根结底是由于它直接限制人们的迁徙自由。在实行社会主义市场经济的今天，劳动力市场的开放程度与经济的繁荣程度紧密相关，而户籍的严格划分与封闭化将劳动力市场人为地分割为条条块块，造成了就业的不平等，限制了农村劳动力就业的范围，也制约了我国城镇化的进程，使我国城乡差距进一步拉大。
(三)地区间户籍管理制度改革步伐不一致
相比小城镇，人们更愿意在大中城市落户，是因为大中城市公共资源丰富。小城镇户口吸引力不大与农民所享有的福利也有关系，农民可能会因为在城镇落户而失去在农村享有的某些福利。中等城市特别是一些沿海发达城市，因经济实力强于小城镇，为加快城市发展，会通过放宽申请条件、大幅度降低在城市落户的门槛来引进劳动力资源。人口大量涌入沿海发达城市的事实也说明，大型城市和经济发达城市才是人口流动的真正目的地。对于特大城市而言，户籍管理制度改革的步伐比较缓慢，没有实质性开放户籍。这是因为一旦放开户口限制，城市政府将面临巨大的压力。
三、完善户籍管理制度的建议
(一)打破城乡分割的二元社会户籍制，消除对农民的歧视
户籍管理制度把居民划分为“农民”和“市民”，形成了城乡分割的二元社会，把大批农民挡在工业化社会之外，造成了一种城乡壁垒，阻碍了我国第二、第三产业的发展，减缓了我国城镇化发展的速度。市场经济的发展需要一个自由、平等和开放的环境，而户籍身份被赋予的不同等级价值使人处在不平等的竞争地位，不利于市场经济的健康发展。为了适应经济的发展，加速农村城镇化的进程，必须打破城乡分割的二元劳动力市场，建立统一的劳动力市场，完善劳动力市场的运行机制，保证“农民”和“市民”获得平等地位。目前通常实行的常住户口和暂住户口登记制度，使进入城镇的农民在子女上学、社会保险、就业、购房等方面享受和城镇居民同样的权利，待时机成熟可以实行统一身份的小城镇一元户籍管理制度。这能使进入城镇的农民安心从事第二、第三产业，为经济发展作出贡献，为农村城镇化提供物质保证。
(二)完善法制，确保公民享有自由迁徙的权利
我国颁布的《中华人民共和国户口登记条例》中某些内容与现行的刑法、刑事诉讼法相矛盾，各地纷纷出台新的政策来适应社会需要。因此制定新的户籍管理法规非常必要。公民应当享有自由迁移的基本权利，《宪法》中关于公民有居住和迁徙自由的条文从有到无，使得限制人口流动的种种政策合理化［5］。随着社会的发展，应该将公民自由迁移的权利上升到宪法的高度。同时，应当允许农民自由进城，让他们有选择居住地的权利，这样不仅有利于解决城乡居民两种身份造成的就业和待遇不平等的问题，还有利于城乡经济的发展。还应放宽小城镇户籍政策，鼓励农民向小城镇集中，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口办理常住户口，取消农民入户城镇增容费;对进入小城镇务工、经商的农民，根据情况取消或降低临时户口费、综合治理费等限制性收费。
(三)加大落后偏远地区的户籍管理制度改革
我国地区间社会经济发展水平存在着较大的差异，要根据我国各地区的具体情况，探索和社会主义市场经济相适应的、有利于促进农村人口城镇化的户籍管理制度改革政策。对发达地区和落后地区要区别对待，结合各地的具体情况，在当前的经济发展水平和现实需要下逐步有计划、有步骤地推开。例如，按照城市的规模和等级循序渐进地进行改革，对发达城市的改革可从逐步降低户籍准入条件开始，设定户籍改革的短、中和长期目标，对不同类别的外来人口采取不同的户籍政策等。城市化发展缓慢不完全是由于户籍管理制度的束缚，城市规模、经济发展水平等因素也有重大影响。因此，政府只有制定循序渐进、因地制宜的政策才能深入推进户籍管理制度改革。
(四)缩小公共服务的城乡差距
政府应根据农民的实际需要提供更多的公共服务，改善农民的物质文化生活。在城镇规划方面，要注意考虑人口的影响因素，使城镇的总体规划与分期规划、长期规划与近期规划相协调，同时要注重区域综合发展规划，为农民进城做好准备;在就业方面，要公平对待进城农民，不要在工资制度、福利待遇等方面有所歧视;在农民工的劳动权益保障方面，要成立专门的农民工权益保障中心，让农民能够及时地保护自己的权益;在住房方面，要建立经济、合适、符合基本标准的简易房，使农民工能够拥有一个温暖的家;在技术培训方面，要有目的地组织农民工参加各种就业培训，根据他们的需求设立相应的培训机构，以此来提高他们的劳动技能和劳动生产率;在社会保障方面，企业要为农民工缴纳养老保险金和失业风险金。
(五)明确户籍管理的功能
[关键词]二元户籍制度 人才 管理
[中图分类号]D631.42 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）04-0063-01
计划经济体制下我国一直沿用按“农业户口”与“非农业户口”进行划分与管理的二元户籍管理体制，改革开放30多年以来尽管户籍改革呼声此起彼伏，时至今日依旧没有进行彻底改革。2010年国务院将户籍制度改革列入当年九大重点改革任务，国务院常务会议审议并原则通过的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》协调推进城乡改革。深化土地管理、户籍制度改革，建立城乡统一的建设用地市场和人力资源市场。据公安部官方网站提供的信息，在2007年公安部承办的452件代表、委员建议、提案中，涉及户籍管理的97件，占总数的21.5%。对于许多代表、委员就推进户籍管理制度改革提出的建议、提案，公安部治安管理局在广泛征求意见的基础上，起草了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见（征求意见稿）》，并根据国务院领导同志的指示，会同国家发改委、教育部、民政部等13个部门进行了户籍管理工作综合调研，形成了《公安部关于进一步改革户籍管理制度的意见》（送审稿），正在进行进一步修改、完善。2007年送审，至今没有下文，看来户籍改革依旧阻力重重，何日破冰？还需耐心等待。
一、二元户籍制度框架内的人才档案管理存在的问题
人才服务中心是在改革开放过程中为适应人才合理流动创建的人力资源和社会保障服务机构，是深化人力资源和社会保障制度改革的产物，它在人力资源配置从统包统配模式向发挥人才市场基础性作用模式的转换中逐步成长壮大的，开辟和发展了各项为人才服务的业务。实际工作中二元户籍制度框架内的人才档案管理存在的问题是显而易见的。
一是高校毕业生就业难的矛盾比较突出。2012年全国新增就业1266万人，年末城镇登记失业率控制在4.1%。2013年高校应届毕业生699万人。根据某知名社会调查机构的跟踪调查，受宏观经济形势影响，企业用人规模缩减，2013届毕业生求职难度增加，2013届高职高专毕业生签约率为35%，低于上届同期9个百分点；本科毕业生为38%，低于上届同期8个百分点；硕士毕业生为29%，低于上届同期7个百分点。调查表明，高职高专“有专业相关实习”的毕业生签约率为43%、本科为47%；硕士“有工作经历”的毕业生签约率为35%。
二是档案管理任务加重。人事是指人才中介服务机构，经政府人事部门授权，接受单位或个人的委托，依据国家政策法规，对各类人事事务提供社会化服务的一种新型的人事管理方式。档案管理是工作的重要内容，随着近年来高校毕业生人数逐年增加，档案管理工作任务越来越重。
三是异地就业人员档案管理弊端过多。由于受户籍制度限制，一些在大中城市工作的大学生档案无法实现就业地托管，只好把档案移交户籍所在地托管，造成人在外地工作，社会保险在工作地缴纳，人在千里之外就业，档案在户籍所在地保管。办理相关人才服务手续找人困难，签字更困难，这种人事对异地就业人员带来的不便是显而易见的。
四是造成人事档案与社会保险费缴纳地不一致。如今人事档案一般都考虑户籍所在地，许多高校毕业生在异地就业，在异地缴纳社会保险费，由于受户籍制度制约档案只能在户籍所在地托管，这对于这部分人员到达法定退休年龄后退休待遇造成新的不公。
二、做好二元户籍制度人才档案管理的对策
一是加快户籍制度改革。在市场经济体制下，二元制户籍制度已经严重阻碍了人才的合理流动，阻碍了经济和社会的健康发展，进行彻底改革已是大势所趋、民心所向、社会和经济发展所必需的。最近媒体报道，明年将加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。现在的问题是农业人口是否愿意市民化的问题，随着土地价格的不断飙升，如果继续延续二元制户籍制度，现在的农民究竟有几个愿意放弃属于自己承包经营的土地，去换取非农业户口呢？
关键词：户籍；治安；制度；溯源
中国古代户籍制度和现代户籍制度从本质上讲没有什么区别，它们都是为维护国家统治秩序和社会治安服务的。然而，恩格斯指出：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”古代社会，生产力低下，小的、供个人使用的劳动工具，保守的生产技术基础和小生产方式居于主导地位；商品经济极不发达。自然经济是社会的基础等，与这种封闭性的经济结构相适应。古代社会的政权都是高高地凌驾于整个社会之上的强权政体，带有极大的专制性、野蛮性和随意性。
然而，封建社会的社会分工不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，国家对社会的管理相对说来要简单得多，某一机构往往同时兼有多种职能。例如，不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，在当时来说并不奇怪。下面，追溯三国到宋朝的基层治安机构和户籍制席的原形史略，可以见得它们是集多种职能于一身的。
三国至隋的基层治安组织概况
公元220年，(黄初元年)，到公元581年(开皇元年)，中国历史继东汉末年激烈的兼并战争之后，进入了封建割据对峙的三国两晋南北朝时期。这一时期，是中国封建法律制度长足发展的时期。三国两晋南北朝各王朝统治者，为了巩固政权、壮大力量，在动乱中求得生存和发展，立法、行政、司法都进行了编集工作。
当时社会分工的不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，如户籍管理的机构往往同时兼有治安、行政，司法等多种职能。因而，三国时代不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，而设置了基层户籍治安机构。其概况是这样的：县以下的基层组织，均沿袭汉制为乡、亭、里三级机构。
所谓乡，为县以下的行政组织，设有三老，掌教化，地位最尊，固定人员。设有秩，只在人口较多，面积较大，事务较繁之乡设置，乡户五千户置之，为不固定人员，由郡委任，其地位较高。设有夫，由县委任，地位较低。与有秩职任相同，即听讼、收赋税。游徼，系在乡里捕盗贼，为治安工作人员。所谓亭，不是行政组织。是在县尉的指挥下专管治安的机构，设亭长或亭侯以禁盗贼。所谓里，其组织是：百家为里，里有里魁，掌理百家事务，里以下为什伍。
史至晋代，268年(泰始四年)，县以下乡的基层组织为里。五百户以上置一乡；三千户以上置二乡；五千户以上置三乡；万户以上置四乡。那么宋制，以五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；士什为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之。十亭为乡，有乡佐、三老、有秩、有夫、游徼各一人。史至齐、梁、陈各代，并沿宋制。所以终南朝之世，其基层组织，皆如秦汉。到了隋代，公元581年(开皇元年)，县以下的基层组织，令五家为保，五保为间，四间为族，置保正、闾正、族正等职。
唐代户口登记与核查制度
唐初统治者亲身经历了农民起义迅速推翻隋王朝的过程，严峻的现实使他们认识到：随末法滥刑酷，是招致民变的重要原因之一。因此，他们十分重视建立和完善法制。
《大唐六典》是以唐朝现行各部门机关按卷分篇，包括中央政府和地方政府管理体制、机构组织、职权、官员品级、编制员额、考课以及相关制度等方面都有明确规定。唐律是我国封建社会鼎盛时期的产物，它所确认的规范完备周详，涉及到经济基础和上层建筑的两个方面，将秦、汉以来占统治地位的法律思想和行之有效的立法、司法经验加以制度化、法律化，使之更切合于地主阶级的利益和封建专制主义中央集权制度的需要，成为一部具有代表性的完备的封建律典。
唐朝的户口登记与户籍核查制度也达到了顶峰。汉末以来。州、郡、县三级制，地方机构庞大，州郡体制混乱，出现“地无百里，数县并置；或数不满干，二郡分领”，以致“民少官多，十羊九牧”。于是，开皇三年(583)，根据“存要去闲，并小为大”的原则，合并一些州郡，取消郡一级建制，改为州县二级制。
唐代为了不断完善户籍治安基层组织，把县以下的基层组织改为乡、里两级。所谓乡一级是虚设的组织。所谓里一级是实际行使基层政权的单位。唐代规定：百户为里，设里正；五里为乡，设耆老。所谓五里官，指的是五个里正。他们是乡中实际掌权者。所以，被看作是一乡中的贵重人物。担任里正者须具备一定条件。唐政府规定，里正系选勋官六品以下和富户白丁清平强干者充当。此后才为人们不愿干的一种差役。里正的职责。“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。”所谓按批户口，就是查核户口，加强对人民的控制。
唐代的户籍管理制度很严密。因为户籍不仅关系到治安，而且还直接关系到均田制下居民的受田数额和国家的赋役征发。唐《户令》规定：“诸户籍三年一制。起正月上旬，县司责手实、计帐，赴州依式勘造。乡别为卷，总三通，其缝皆注州县(某乡)某年籍。州名用州印，县名用县印。三日内讫，并装璜。一通送尚书省，州县各留一通。”释：户令中明确规定户籍编造的时间是每三年一次，负责编定的衙门是州，户籍的编排是以乡为单位，编好以后，缮写一式三份，州、县各留一份，报送尚书省一份。
那么，州衙门是依据什么来编定户籍呢?依据就是令所属各县报送手实和计帐。手实和计帐是编造户籍的依据。而里正在编造户籍工作中的职责就是收手实，造籍书。《新唐书·食货志》：“里有手实，岁终，具民之年与地之阔狭为乡帐。”手实是牒状一类的文书，用于下上。《户令》中所指的手实，是民户申报户口的文书。元稹在《同州奏均田状》中把民户申报手实，称之为“自通手实状”。
而申报户口手实有如此规定：1、民户在申报手实时要注明户主，并且都要以户主的名义呈报。确定民户的户主，是编造户籍的一项重要内容。所以，准当户主，关系到受田数额与课役的征免。2、手实的主要内容为家口、年龄、田地。唐代的户籍特别重视人口和年状，在编造计帐之前，还要对手实中的人口年状“团貌”核实。田地是受还土地的依据，也得开列清楚。至于居宅等资料，不在户籍上登载，只是作为评定户等的依据。3、户主在手实上要保证内容属实。出土的贞观、载初年间的手实，末尾大都写有保证词：“若后虚妄，求受重罪”，“如后有人纠告。隐漏一口。求受违敕之罪”之类。这反映唐政府有允许纠告手实不实者的规定。
所谓计帐，每年底，里正根据手实中居民自报的年龄及田地面积，编成簿册，名为计帐。计帐每年一造，造时要进行“团貌”。其办法如延载元年(694)敕文所说：“诸户，口计年，将人丁、老疾、应免课役及给侍者，皆县亲貌形状，以为定簿。一定以后，不得更貌。疑有奸欺者，听随时貌定，以付手实”。
户的评定是编造户籍的一项重要工作。编造户籍，还在户籍中注明户等。唐代户等分九等：上上等、上中等、上下等、中上等、中中等、中下等、下上等、下中等和下下等。唐代户等评定的标准，是根据财产、丁口两项标准来谱写的。由县令与城乡父老一起评定，再由县司制成九等定簿。上报于州，经州司复核认可，注明在翌年编造的一式三份的户籍簿上。评定户等时间，据《唐六典‘尚书户部》规定：“每定户以促年子、卯、午、酉，造籍以季年丑、辰、未”。与编造户籍的时间一样，也是三年一次。不过，评定户等要比编造户籍早一年。
所谓课户，户籍簿中还要注明是否课户。《通典·食货志》中的“丁中”条，引武德七年(624年)令：“男女始生为黄，四岁为小，十六岁为中，二十一为丁，六十为老。”担负课役的丁口为课丁。凡户内有课口者，称为课户。
所以户籍薄就是根据手实、计帐、户等定簿而制成的。其内容首列户主姓名，次列男女人口，姓名，年龄，与户主关系，各男口下，注明是丁，还是中、小、黄。各女口下，注明是丁妻，还是寡妻妾。在户主名下注明户等，是否课户，及现时是否在负担课役。丁口项目之下，还载明应受田若干。在实行均田制期间，更详细载明应受田若干，已受田若干，其中口分、永业、院宅各若干。
里正，有调查了解本里户口变动情况并向上级申报的责任。在户籍工作中要严格遵守下述规定：
首先是严禁漏报户口。凡漏报户口(脱户)者，家长，徒三年；脱产及虚报年龄，以逃避课役的，徒一至三年。里正和州县长官也依所辖地区脱漏户口的多少，处以笞刑到三年徒刑。如，里正和主管官吏妄自脱漏户口以牟取私利的，以枉法论，处徒、流、直至加役流。其次是禁止“相冒合户”。应该负担课役的丁口，如果利用疏远的亲属关系，把户口报入免役户中云，以逃避课役，犯者处徒刑二年。没有课役负担的人，为了“资荫赎罪”而相冒合户的，其情况比逃避课役为轻，但也要减二等论罪。里正以上的主管官吏知情不报者与同罪。三是限制析户分居。由于财产和丁口的多少，是决定户等高低的标准，人们就用分户异居的办法来分散财产和丁口，以降低户等，减轻课役的负担。
其次唐政府对分户有所限制：一是凡是祖父母、父母在，而子孙“别籍异财”者，处徒刑三年。但对于要求分户而自愿不降低户等的，政府可以允许，因为这样不影响国家税收。二是政府对于遵守法令不分户的则给予一些优待：天宝元年(742)，唐玄宗敕令州县查勘，一家有十丁以上，允许免除两丁徭役，五丁以上允许免一丁徭役。
第三是唐代临时户口和外出人员报告制度：一是唐代在里中推行邻保制度。规定“四家为邻，四邻为保”。平常有远客来止宿，以及保内有人外出，必须告诉保长。二是里正对于要求离开本乡外出的人，有责任根据民司的规定进行调查。按规定离乡外出，必须申请过所(通行凭证)，并且有严格的审批手续，须要通过里正及有关人员进行调查。里正，调查的内容包括外出人的户等。奴婢是否有籍，本人外出后何人代承其户，驴马及奴婢的来源等几个方面。关键在于户口的阅实和赋税是否有人代为承担。调查清楚之后，就调查的内容开具证明申报上级官司，官司再根据调查证明的情况进行审批，然后决定是否给予过所。
宋代户籍治安的保甲制度
唐末黄巢领导的农民大起义，沉重地打击唐王朝的统治。各地藩镇势力趁机扩张地盘，攻伐称雄，在黄河流域相继出现了“五代”；在长江流域和长江以南的地区，先后建立了10个封建割据政权。公元960年，掌握后周军政大权的赵匡胤，通过兵变夺取了后周政权，而建立了宋王朝——北宋。北宋王朝的统治者，凭借军事实力，对各割据政权采取了各个击破的策略，经过20年的战争，基本上结束了中国历史上第二次大分裂的局面。宋王朝建立之后，面临削弱割据势力，巩固国家统一，恢复社会安定，重建封建经济等等一系列问题。进而“强干弱枝”，达到集权中央的对策。
王安石创立保甲法制度的用意，就替代了北宋前期乡、里的基层户籍治安组织。
保甲之名，始于北宋王安石的保甲法。王安石的保甲法有其特殊的内涵，它既有连坐相保的检察作用，也包括兵农结合的抽丁、训练的军事职能。而后世统治者所实行的保甲制度，往往只有“连坐相保”的作用。这样的保甲，并不始于王安石，实始于商鞅的什伍连坐，只是当没有保甲之名罢了。
保甲法是王安石变法的内容之一。保甲法推行之后，保甲制度就替代了北宋前期的乡里组织。王安石之所以要以保甲制度来取代乡里组织，其用意是：
一是以职役管理乡里行政的制度，以至于整个役政有很大的弊病，须要改进。北宋规定，九等民户中，下五等户一律免役。但大地主、官僚都有免役特权，考中进士的人家，在衙门中有职务的人家，就连太常寺的乐工之类也都有免役特权。此外、僧、道、女户、单丁以及城市中的市民和商贾都可以免役。这样一来，各种差役部落在地主阶级的中下层和比较富裕的白农身上了。在各种名目的差役中，负担最重的衙役，他所押送的官物或看守的仓库，遇有丧耗损失，必须照数赔偿，常因此破产。其次是里正，如遇乡里有无力纳税的，或税户逃亡，他们都得选垫付或代为交纳，常因此倾家荡产。这个役法上的弊病，王安石另用免役法来纠正。一年轮换一次。应役期内，免纳役钱十五贯。壮丁由不纳役钱的下等户充当。
二是为了强化治安巩固封建秩序的需要。为了镇压盗贼，巩固封建秩序，王安石的对策是把民户编组起来，使之连坐相保。他认为，“民所以多僻，以散故也。故‘上失其道，民散久矣’。保甲立，则亦所以使民不散也，则奸究固宜少”。
三是打算通过保甲的教练，把募兵制过渡到征兵制。他的理想是恢复前代实行过的兵民不分离的征兵制度。不论是民兵还是此后应征入伍的的士兵，完全不该再在他们的脸面或手臂上刺字，而应用礼仪来教育他们，使他们知道自重，以革除长期以来募兵的“无赖奸滑”的积习，以提高军队的素质。
四是征兵制到募兵制的逐步过渡，可以为国家节省大量的军费开支。
从以上情况看来，王安石制定基层治安制度保甲法的用意，除了有镇压盗贼，强化封建统治之外，还是包含有节省养兵耗费，革除募兵积弊，使全国壮丁之半都练习战阵，以扩大战士数量，这对抗御外敌、改变北宋积弱状态等，是具有积极意义的。自然，保甲法的推行，是在神宗的支持下得以实施的。
关键词：户籍；治安；制度；溯源
中国古代户籍制度和现代户籍制度从本质上讲没有什么区别，它们都是为维护国家统治秩序和社会治安服务的。然而，恩格斯指出：“社会制度中的任何变化，所有制关系中的每一次变革，都是同旧的所有制关系不再相适应的新生产力发展的必然结果。”古代社会，生产力低下，小的、供个人使用的劳动工具，保守的生产技术基础和小生产方式居于主导地位；商品经济极不发达。自然经济是社会的基础等，与这种封闭性的经济结构相适应。古代社会的政权都是高高地凌驾于整个社会之上的强权政体，带有极大的专制性、野蛮性和随意性。
然而，封建社会的社会分工不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，国家对社会的管理相对说来要简单得多，某一机构往往同时兼有多种职能。例如，不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，在当时来说并不奇怪。下面，追溯三国到宋朝的基层治安机构和户籍制席的原形史略，可以见得它们是集多种职能于一身的。
三国至隋的基层治安组织概况
公元220年，(黄初元年)，到公元581年(开皇元年)，中国历史继东汉末年激烈的兼并战争之后，进入了封建割据对峙的三国两晋南北朝时期。这一时期，是中国封建法律制度长足发展的时期。三国两晋南北朝各王朝统治者，为了巩固政权、壮大力量，在动乱中求得生存和发展，立法、行政、司法都进行了编集工作。
当时社会分工的不发达，不仅表现在经济领域，同时也表现在上层建筑方面，如户籍管理的机构往往同时兼有治安、行政，司法等多种职能。因而，三国时代不设置履行警察职能的专门的户籍管理和治安管理机构，而设置了基层户籍治安机构。其概况是这样的：县以下的基层组织，均沿袭汉制为乡、亭、里三级机构。
所谓乡，为县以下的行政组织，设有三老，掌教化，地位最尊，固定人员。设有秩，只在人口较多，面积较大，事务较繁之乡设置，乡户五千户置之，为不固定人员，由郡委任，其地位较高。设有夫，由县委任，地位较低。与有秩职任相同，即听讼、收赋税。游徼，系在乡里捕盗贼，为治安工作人员。所谓亭，不是行政组织。是在县尉的指挥下专管治安的机构，设亭长或亭侯以禁盗贼。所谓里，其组织是：百家为里，里有里魁，掌理百家事务，里以下为什伍。
史至晋代，268年(泰始四年)，县以下乡的基层组织为里。五百户以上置一乡；三千户以上置二乡；五千户以上置三乡；万户以上置四乡。那么宋制，以五家为伍，伍长主之；二伍为什，什长主之；士什为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之。十亭为乡，有乡佐、三老、有秩、有夫、游徼各一人。史至齐、梁、陈各代，并沿宋制。所以终南朝之世，其基层组织，皆如秦汉。到了隋代，公元581年(开皇元年)，县以下的基层组织，令五家为保，五保为间，四间为族，置保正、闾正、族正等职。
唐代户口登记与核查制度
唐初统治者亲身经历了农民起义迅速推翻隋王朝的过程，严峻的现实使他们认识到：随末法滥刑酷，是招致民变的重要原因之一。因此，他们十分重视建立和完善法制。
《大唐六典》是以唐朝现行各部门机关按卷分篇，包括中央政府和地方政府管理体制、机构组织、职权、官员品级、编制员额、考课以及相关制度等方面都有明确规定。唐律是我国封建社会鼎盛时期的产物，它所确认的规范完备周详，涉及到经济基础和上层建筑的两个方面，将秦、汉以来占统治地位的法律思想和行之有效的立法、司法经验加以制度化、法律化，使之更切合于地主阶级的利益和封建专制主义中央集权制度的需要，成为一部具有代表性的完备的封建律典。
唐朝的户口登记与户籍核查制度也达到了顶峰。汉末以来。州、郡、县三级制，地方机构庞大，州郡体制混乱，出现“地无百里，数县并置；或数不满干，二郡分领”，以致“民少官多，十羊九牧”。于是，开皇三年(583)，根据“存要去闲，并小为大”的原则，合并一些州郡，取消郡一级建制，改为州县二级制。
唐代为了不断完善户籍治安基层组织，把县以下的基层组织改为乡、里两级。所谓乡一级是虚设的组织。所谓里一级是实际行使基层政权的单位。唐代规定：百户为里，设里正；五里为乡，设耆老。所谓五里官，指的是五个里正。他们是乡中实际掌权者。所以，被看作是一乡中的贵重人物。担任里正者须具备一定条件。唐政府规定，里正系选勋官六品以下和富户白丁清平强干者充当。此后才为人们不愿干的一种差役。里正的职责。“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。”所谓按批户口，就是查核户口，加强对人民的控制。
唐代的户籍管理制度很严密。因为户籍不仅关系到治安，而且还直接关系到均田制下居民的受田数额和国家的赋役征发。唐《户令》规定：“诸户籍三年一制。起正月上旬，县司责手实、计帐，赴州依式勘造。乡别为卷，总三通，其缝皆注州县(某乡)某年籍。州名用州印，县名用县印。三日内讫，并装璜。一通送尚书省，州县各留一通。”释：户令中明确规定户籍编造的时间是每三年一次，负责编定的衙门是州，户籍的编排是以乡为单位，编好以后，缮写一式三份，州、县各留一份，报送尚书省一份。
那么，州衙门是依据什么来编定户籍呢?依据就是令所属各县报送手实和计帐。手实和计帐是编造户籍的依据。而里正在编造户籍工作中的职责就是收手实，造籍书。《新唐书·食货志》：“里有手实，岁终，具民之年与地之阔狭为乡帐。”手实是牒状一类的文书，用于下上。《户令》中所指的手实，是民户申报户口的文书。元稹在《同州奏均田状》中把民户申报手实，称之为“自通手实状”。
而申报户口手实有如此规定：1、民户在申报手实时要注明户主，并且都要以户主的名义呈报。确定民户的户主，是编造户籍的一项重要内容。所以，准当户主，关系到受田数额与课役的征免。2、手实的主要内容为家口、年龄、田地。唐代的户籍特别重视人口和年状，在编造计帐之前，还要对手实中的人口年状“团貌”核实。田地是受还土地的依据，也得开列清楚。至于居宅等资料，不在户籍上登载，只是作为评定户等的依据。3、户主在手实上要保证内容属实。出土的贞观、载初年间的手实，末尾大都写有保证词：“若后虚妄，求受重罪”，“如后有人纠告。隐漏一口。求受违敕之罪”之类。这反映唐政府有允许纠告手实不实者的规定。
所谓计帐，每年底，里正根据手实中居民自报的年龄及田地面积，编成簿册，名为计帐。计帐每年一造，造时要进行“团貌”。其办法如延载元年(694)敕文所说：“诸户，口计年，将人丁、老疾、应免课役及给侍者，皆县亲貌形状，以为定簿。一定以后，不得更貌。疑有奸欺者，听随时貌定，以付手实”。
户的评定是编造户籍的一项重要工作。编造户籍，还在户籍中注明户等。唐代户等分九等：上上等、上中等、上下等、中上等、中中等、中下等、下上等、下中等和下下等。唐代户等评定的标准，是根据财产、丁口两项标准来谱写的。由县令与城乡父老一起评定，再由县司制成九等定簿。上报于州，经州司复核认可，注明在翌年编造的一式三份的户籍簿上。评定户等时间，据《唐六典‘尚书户部》规定：“每定户以促年子、卯、午、酉，造籍以季年丑、辰、未”。与编造户籍的时间一样，也是三年一次。不过，评定户等要比编造户籍早一年。
所谓课户，户籍簿中还要注明是否课户。《通典·食货志》中的“丁中”条，引武德七年(624年)令：“男女始生为黄，四岁为小，十六岁为中，二十一为丁，六十为老。”担负课役的丁口为课丁。凡户内有课口者，称为课户。
所以户籍薄就是根据手实、计帐、户等定簿而制成的。其内容首列户主姓名，次列男女人口，姓名，年龄，与户主关系，各男口下，注明是丁，还是中、小、黄。各女口下，注明是丁妻，还是寡妻妾。在户主名下注明户等，是否课户，及现时是否在负担课役。丁口项目之下，还载明应受田若干。在实行均田制期间，更详细载明应受田若干，已受田若干，其中口分、永业、院宅各若干。
里正，有调查了解本里户口变动情况并向上级申报的责任。在户籍工作中要严格遵守下述规定：
首先是严禁漏报户口。凡漏报户口(脱户)者，家长，徒三年；脱产及虚报年龄，以逃避课役的，徒一至三年。里正和州县长官也依所辖地区脱漏户口的多少，处以笞刑到三年徒刑。如，里正和主管官吏妄自脱漏户口以牟取私利的，以枉法论，处徒、流、直至加役流。其次是禁止“相冒合户”。应该负担课役的丁口，如果利用疏远的亲属关系，把户口报入免役户中云，以逃避课役，犯者处徒刑二年。没有课役负担的人，为了“资荫赎罪”而相冒合户的，其情况比逃避课役为轻，但也要减二等论罪。里正以上的主管官吏知情不报者与同罪。三是限制析户分居。由于财产和丁口的多少，是决定户等高低的标准，人们就用分户异居的办法来分散财产和丁口，以降低户等，减轻课役的负担。
其次唐政府对分户有所限制：一是凡是祖父母、父母在，而子孙“别籍异财”者，处徒刑三年。但对于要求分户而自愿不降低户等的，政府可以允许，因为这样不影响国家税收。二是政府对于遵守法令不分户的则给予一些优待：天宝元年(742)，唐玄宗敕令州县查勘，一家有十丁以上，允许免除两丁徭役，五丁以上允许免一丁徭役。
第三是唐代临时户口和外出人员报告制度：一是唐代在里中推行邻保制度。规定“四家为邻，四邻为保”。平常有远客来止宿，以及保内有人外出，必须告诉保长。二是里正对于要求离开本乡外出的人，有责任根据民司的规定进行调查。按规定离乡外出，必须申请过所(通行凭证)，并且有严格的审批手续，须要通过里正及有关人员进行调查。里正，调查的内容包括外出人的户等。奴婢是否有籍，本人外出后何人代承其户，驴马及奴婢的来源等几个方面。关键在于户口的阅实和赋税是否有人代为承担。调查清楚之后，就调查的内容开具证明申报上级官司，官司再根据调查证明的情况进行审批，然后决定是否给予过所。
宋代户籍治安的保甲制度
唐末黄巢领导的农民大起义，沉重地打击唐王朝的统治。各地藩镇势力趁机扩张地盘，攻伐称雄，在黄河流域相继出现了“五代”；在长江流域和长江以南的地区，先后建立了10个封建割据政权。公元960年，掌握后周军政大权的赵匡胤，通过兵变夺取了后周政权，而建立了宋王朝——北宋。北宋王朝的统治者，凭借军事实力，对各割据政权采取了各个击破的策略，经过20年的战争，基本上结束了中国历史上第二次大分裂的局面。宋王朝建立之后，面临削弱割据势力，巩固国家统一，恢复社会安定，重建封建经济等等一系列问题。进而“强干弱枝”，达到集权中央的对策。
王安石创立保甲法制度的用意，就替代了北宋前期乡、里的基层户籍治安组织。
保甲之名，始于北宋王安石的保甲法。王安石的保甲法有其特殊的内涵，它既有连坐相保的检察作用，也包括兵农结合的抽丁、训练的军事职能。而后世统治者所实行的保甲制度，往往只有“连坐相保”的作用。这样的保甲，并不始于王安石，实始于商鞅的什伍连坐，只是当没有保甲之名罢了。
保甲法是王安石变法的内容之一。保甲法推行之后，保甲制度就替代了北宋前期的乡里组织。王安石之所以要以保甲制度来取代乡里组织，其用意是：
一是以职役管理乡里行政的制度，以至于整个役政有很大的弊病，须要改进。北宋规定，九等民户中，下五等户一律免役。但大地主、官僚都有免役特权，考中进士的人家，在衙门中有职务的人家，就连太常寺的乐工之类也都有免役特权。此外、僧、道、女户、单丁以及城市中的市民和商贾都可以免役。这样一来，各种差役部落在地主阶级的中下层和比较富裕的白农身上了。在各种名目的差役中，负担最重的衙役，他所押送的官物或看守的仓库，遇有丧耗损失，必须照数赔偿，常因此破产。其次是里正，如遇乡里有无力纳税的，或税户逃亡，他们都得选垫付或代为交纳，常因此倾家荡产。这个役法上的弊病，王安石另用免役法来纠正。一年轮换一次。应役期内，免纳役钱十五贯。壮丁由不纳役钱的下等户充当。
二是为了强化治安巩固封建秩序的需要。为了镇压盗贼，巩固封建秩序，王安石的对策是把民户编组起来，使之连坐相保。他认为，“民所以多僻，以散故也。故‘上失其道，民散久矣’。保甲立，则亦所以使民不散也，则奸究固宜少”。
三是打算通过保甲的教练，把募兵制过渡到征兵制。他的理想是恢复前代实行过的兵民不分离的征兵制度。不论是民兵还是此后应征入伍的的士兵，完全不该再在他们的脸面或手臂上刺字，而应用礼仪来教育他们，使他们知道自重，以革除长期以来募兵的“无赖奸滑”的积习，以提高军队的素质。
四是征兵制到募兵制的逐步过渡，可以为国家节省大量的军费开支。
从以上情况看来，王安石制定基层治安制度保甲法的用意，除了有镇压盗贼，强化封建统治之外，还是包含有节省养兵耗费，革除募兵积弊，使全国壮丁之半都练习战阵，以扩大战士数量，这对抗御外敌、改变北宋积弱状态等，是具有积极意义的。自然，保甲法的推行，是在神宗的支持下得以实施的。
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