为依法实施对非学历民办教育机构的监督管理，促进非学历民办教育事业健康发展，根据《中华人民共和国民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》及《*省非学历民办学校设置暂行规定》（苏教职[20*]3号）等规定，决定对全省非学历民办教育机构进行20*年度工作检查。现将有关事项通知如下：
一、年检范围
凡于20*年*月*日前在省、市、县（市、区）教育行政部门领取了《中华人民共和国民办学校办学许可证》的非学历民办教育机构及在省、市、县（市、区）教育行政部门办理备案管理手续的社会办学机构，均需接受教育行政主管部门的年度检查。
二、年检内容
1、依法办学情况。本年度贯彻执行教育法律、法规、政策，规范办学行为及服从教育行政部门和有关部门的管理等情况。
2、学校建设情况。本年度校园校舍环境的改善，办学设备设施的投入，领导班子、师资队伍、管理队伍的建设等情况。
3、办学管理情况。本年度在行政管理、招生管理、教学管理、学生管理、财务后勤管理等方面采取的措施及所产生的效益等情况。
三、年检时间
20*年度的年检工作自20*年*月*日起至20*年*月*日止。分四个阶段进行。
第一阶段：20*年*月*日至*月*日，自查上报材料阶段。
各办学机构对照《民办教育促进法》及其《实施条例》等法律法规和有关政策，对本年度办学过程中取得的主要成绩和存在的突出问题进行认真自查。对自查中发现的问题，制定切实可行的改进措施，认真进行整改。
各办学机构须提交下列材料：
1.近三年的工作总结；
2.《*省非学历民办教育机构年度检查报告书》；
3.《民办学校办学许可证》副本复印件一份；
4.财务审计报告；
5.房屋产权证或租赁协议书复印件一份；
6.《*省非学历民办教育机构管理人员及专兼职教师登记表》。
凡提交的材料，须按顺序装订成册，于20*年*月*日前报送审批主管机关。材料逾期不报，视为放弃年检。
第二阶段：20*年*月*日至20*年*月*日，教育行政主管部门检查阶段。
各级教育主管部门按分级审批、分级管理的原则组织检查组，审核所属办学机构上报的年检材料并进行逐校实地检查。
第三阶段：20*年*月*日至*月*日，验证阶段。经检查合格的教育机构，在其办学许可证上加盖年检印章，可继续办学；经检查需要整改的教育机构，限期整改，延期换发办学许可证；经检查不合格或限期整改仍不能达到办学要求的教育机构，注销办学许可证，停止办学。
第四阶段：20*年*月*日至*月*日，总结阶段。
各级教育行政主管部门对年检工作进行总结，并通过有关媒体向社会公布年检结果。所有被限期整改及注销办学许可证的社会办学机构均要向社会公布。限期整改的社会办学机构，未经复查合格，不得面向社会招生。自动放弃年检或年检不合格的社会办学机构，依法取消其办学资格。
四、年检要求
2011年：开局精彩
2011年是实施我国国民经济和社会发展第十二个五年规划的开局之年，也是贯彻落实教育规划纲要的关键一年。在这一年中，职业教育围绕科学发展主题和转变经济发展方式主线，把加快体系建设、提高人才培养质量摆在最重要的位置，统筹推进改革创新。鲁昕指出，2011年职成教战线很好地完成了全年的任务，为做好2012年乃至今后几年的工作奠定了坚实基础。
启动体系建设
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》将“形成现代职业教育体系”作为到2020年职业教育事业发展的总目标。鲁昕副部长在多个场合强调指出，现代职业教育体系建设工作是今后一个时期职业教育工作的中心任务。2011年职成教战线贯彻落实纲要精神，全面启动了现代职业教育体系建设。
会上，鲁昕从三方面总结了这项工作的开展情况。一是启动体系建设专项规划编制工作。按照中央统一部署,提出了体系建设“三步走”的战略；召开“现代职业教育体系国家专项规划编制工作座谈会”，组织力量启动了体系建设国家专项规划编制工作。二是统筹推进中高职协调发展。调整教育部部内职业教育管理体制，形成由一个司局统筹管理中高职的格局；印发《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》等文件，指导中高职科学定位、有效衔接、办出特色、协调发展。三是推进56个职业教育国家教育体制改革试点项目的实施和国家职业教育改革试验区工作；组织高校和科研机构开展10个重大专题理论研究、18个重大政策专题调研，为推进体系建设提供理论支撑、实践案例、国际经验和政策建议。
促进质量提高
以提高质量为重点是我国职业教育工作的基本方针。从鲁昕副部长的讲话中，我们注意到，教育部在去年职成教工作会上强调的包括管理制度、办学机制、保障体系、师资队伍建设在内的多方面保障职业教育质量的重点工作，一年间都得到了有效落实。
在管理制度方面，2011年教育部会同有关部门和专家对《职业教育法》进行了修订；组织起草《职业教育校企合作促进办法》和《国务院关于建立现代职业教育体系服务经济发展方式转变的决定》；研究起草了《中等职业学校建设标准》、《国家重点实训基地管理办法》；印发《教育部关于进一步完善职业教育教师培养培训制度的意见》；配合有关方面拟定和公布《国家教育督导报告：关注中等职业教育》，印发《中等职业教育督导评估办法》。通过一系列举措，健全了职业教育国家制度政策体系，职业教育法制建设、教师管理制度建设、办学标准化建设、督导制度建设等方面工作得到了加强。
在办学机制方面，教育部通过制定行业指导政策、完善产教对话机制、推进集团化办学、探索中国特色现代学徒制等项工作，加强了职业教育国家办学机制建设；以德育工作、专业和课程建设、教材创新、顶岗实习保障机制、技能大赛内容形式创新、职业教育科研教研等为标志的一系列改革创新，完善了职业教育人才培养体系。
在保障体系方面， 2011年职业教育的支持保障政策不断得到完善。鲁昕指出，去年中央和地方财政投入国家助学金135.9亿元，资助了906万名中职学生；投入免学费资金79亿元，覆盖了395万名中职学生。同时，中央财政在2011年全年的投入达到“十一五”时期总水平，一大批国家中职示范校、骨干高职校和实训基地得到大力建设，形成了一批支撑职业教育改革创新的优质资源。辽宁、上海等7个省市根据地方实际制定和实施了职业学校生均拨款标准，职教事业科学发展的经费保障机制正在构建。
在师资队伍建设方面，教育部在2011年召开了全国职业教育师资工作会议，并印发《关于“十二五”期间加强中等职业学校教师队伍建设的意见》等多部文件，对“十二五”时期职教师资工作进行了部署。同时，中央财政投入26亿元以上，启动了职业院校教师素质提高计划，其投入水平超过“十一五”时期5倍。
保证办学规模
没有规模就难言发展，对于肩负着调整教育结构重任的职业教育来说，“努力保证办学规模”一直以来都是工作重点之一。
鲁昕在会上列举了一系列数据，对2011年职业教育“保规模”任务的完成情况给予肯定。2011年中等职业学校招生808.9万人、高等职业学校招生310万人。中职招收非应届初中毕业生100万人，占招生总数的12%；高职积极进行分类入学考试试点，采取单独招生、对口招生、五年一贯制、注册入学等方式录取学生规模超过招生总数的17%。东西部、城乡联合招生规模达到30万人。东部19个对口支援省份共面向、新疆两地招生6300人。
鲁昕同时指出，在这一年中，教育部在加强面向农村的职业教育，提升职业教育信息技术能力，积极扩大职业教育对外开放，全面部署新时期继续教育工作等方面也取得了显著成绩。她表示，2011年职业教育与继续教育工作成绩十分显著，亮点纷呈。
2012年：着眼于提高服务能力
长期以来，我国经济高速增长主要依靠增加生产要素投入和物质消耗来推动，资源、能源和环境的巨大压力，使这种高投入、高增长、高污染、低效益的粗放式经济增长方式难以为继。因此，2011年初的中央经济工作会议就提出，要把全年经济工作重点放在促进发展方式转变上。“十二五”规划纲要开篇更是以“转变方式开创科学发展新局面”为题，提出“十二五”时期是加快转变经济发展方式的攻坚时期。
在今年的全国“两会”政府报告中，总理进一步提出2012年要切实把握好稳中求进的工作总基调，加快推进经济发展方式转变和经济结构调整。
加快经济发展方式转变，一要依靠科学技术进步，二要大力提高劳动者素质。在这一进程中，没有技术不行，没有人才更不行。“转方式、调结构”的国家战略对加快高素质技能型人才的培养步伐提出了新任务，对职业教育发展提出了新要求。
鲁昕指出，适应新形势、新任务、新要求，要重点在八个方面提高职业教育服务国家战略的能力。这八方面能力，体现了职业教育服务经济社会发展和民生建设的本质要求，是新时期新阶段职业教育改革创新的出发点和落脚点。
——提高服务经济发展方式转变的能力。
鲁昕指出，加快转变经济发展方式，走创新驱动、内生增长的发展道路，是我国应对外部需求持续走低、传统竞争优势逐步减弱、人口资源环境约束压力不断加大的新形势的必然选择。转变发展方式，急需人才支撑。《教育规划纲要》《人才规划纲要》《高技能人才队伍建设中长期规划》都对下一阶段技能人才队伍的规模和质量提出了要求。职业教育必须切实转变观念、深化改革创新，以体系建设带动内涵发展，使职业教育的人才培养适应经济发展方式转变要求。
——提高服务产业结构调整的能力。
鲁昕指出，经济发展转型、产业结构调整和重组已成为当前国际经济变革的大趋势。我国推动产业结构调整既是适应国际市场竞争倒逼机制的客观要求，也是转变经济发展方式必然要求的战略选择。2011年6月，国家发改委颁布《产业结构调整指导目录（2011年）》，明确了今后一个时期我国产业结构调整的大方向和基本要求。职业教育以服务为宗旨、以需求为导向，能否顺应产业发展指向，紧跟产业政策和产业发展的变化趋势，是检验职业教育服务能力的一个重要指标。职业院校的专业建设要与产业结构调整的要求相适应，并据此建设新的课程教材体系，改革教学内容和方式方法，把绿色经济、循环经济、低碳技术等现代产业理念和技术贯穿职业教育各个方面。
——提高服务产业优化升级的能力。
鲁昕指出，从总体看，我国三次产业目前还存在发展粗放的问题。针对这一状况，2011年以来，国务院先后印发《工业转型升级规划（2011－2015年）》和《全国现代农业发展规划（2011－2015年）》，并正在抓紧编制《“十二五”现代服务业发展规划》。这些规划的核心就是全面推动我国现代产业体系建设，加快推进各次产业的优化升级。职业教育必须尽快把全面对接现代产业体系建设的理念转化为实实在在的行动，根据国家产业优化升级的部署，调整专业结构，加强课程体系建设，有针对性地系统培养大批技能型人才、高端技能型人才和应用型人才，以支撑国家产业优化升级战略的实施。
——提高服务实体经济的能力。
鲁昕指出，近几年，发达国家在总结国际金融危机原因和教训的基础上，提出了再工业化战略，把发展职业教育作为重振经济的重要支撑。我国在规划“十二五”工作时也明确提出，要牢牢把握发展实体经济这一坚实基础，努力提高我国产业的素质特别是高端制造业水平。职业教育要针对实体经济发展需求，深化培养模式改革，为增强我国实体经济的综合实力和国际竞争力提供人才保障。
——提高服务区域经济发展的能力。
鲁昕表示，在实施鼓励东部地区率先发展、西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起等区域发展战略的进程中，2010年，国务院又印发了《全国主体功能区规划》，明确和细化了国家的区域发展总体战略，要求各地区根据资源禀赋和比较优势，发展各具特色的区域经济。作为支撑，国家还先后制定了十几个省或跨省域的专项规划和意见，推动各区域进一步明确定位、突出特色、发挥优势、协调发展、缩小差距。各地各职业院校要立足区域经济发展，面向区域主导产业，认真研究分析所在区域的需求，按照分区规划、分类指导的原则，努力建设一批具有区域特色的学校、专业和课程，使人才培养与区域经济发展相适应。
——提高服务保障民生的能力。
鲁昕指出，当前我国工业化、城镇化快速发展，人均GDP已超过5000美元，要走出“中等收入陷阱”，实现经济持续平稳较快发展和社会和谐稳定，必须加强民生保障建设，建立发展成果共享机制。国家“十二五”规划纲要提出，要坚持民生优先，建立健全基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及全体人民。职业教育作为国家公共教育服务体系、公共就业服务体系的重要组成部分，在服务保障民生方面责任重大。发展职业教育，可以增强三次产业从业人员岗位适应能力，特别是提高新生代产业工人城镇生活和就业能力，使农村劳动力带技能转移、带知识转变为新市民和新产业工人，是实现工业化、城镇化和农业现代化同步推进，是政府履行公共服务职责、改善和保障民生的重要使命。为此，必须加快发展面向农村的职业教育，健全面向全体劳动者的职业教育培训制度，完善职业教育学生资助和中职免学费政策，使职业教育切实成为城乡劳动者实现体面劳动和过上有尊严生活的强大助推器。
——提高服务解决就业结构矛盾的能力。
鲁昕强调，当前，我国劳动力供给总量仍然较大，就业总量压力不小，但同时结构性矛盾也日渐明显。随着经济发展方式转变和产业结构调整日益加快，社会对技能型人才、高端技能型人才、应用型人才乃至专业学位研究生的需求不断增加。面对这样的就业形式，职业教育要进一步密切与产业的对接，面向市场需求调整专业设置、改革教学内容，培养适应新职业、新岗位要求的技能型人才，特别是要加快培养产业急需的高端技能型人才、应用性人才，既要为解决就业总量压力，又要为解决就业结构性矛盾作出贡献。
——提高服务构建合理教育结构的能力。
鲁昕指出，历史和现实都表明，一个国家要发展，一个社会要和谐，都需要一个合理的人力资源结构来支撑，这个人力资源结构又是需要合理的教育结构帮助实现的。而教育结构取决于产业结构、经济结构和社会结构。当前，我国总体上处于工业化中期，工业化发展的规律决定了我国人力资源结构和需求。现阶段，我国最大量需要的是职业技术人才，特别是技能型人才、高端技能型人才。因此，必须推进教育结构的战略性调整，大力发展面向人人、面向全社会的职业教育，把发展职业教育作为构建合理教育结构的重大战略，使人才培养的类型结构、层次结构更加合理，进而打造我国现阶段科学合理的人力资源结构，为转方式、调结构、惠民生的国家战略作出贡献。
深化关键领域改革
对于提升职业教育服务国家战略的能力在实际工作中如何落实，鲁昕副部长在会上进行了部署。她指出，2012年职业教育与继续教育工作要紧紧围绕服务国家改革和发展大局，深入贯彻落实教育规划纲要，按照服务全局、回应社会、推进改革、体现创新的思路，以体系建设为引领，以提高质量为重点，以深化产教结合、校企合作为主线，进一步完善基本制度，深化关键领域改革，整体推进现代职业教育体系建设和继续教育改革发展。
以体系建设为引领
教育部袁贵仁部长在2012年全国教育工作会上讲话时指出，要整体推进现代职业教育体系建设。鲁昕表示，所谓整体推进，就是要实现现代职业教育体系与现代产业体系的有机结合、职业教育发展与社会建设的有机结合、职业教育与终身教育的有机结合。要用战略眼光、先进理念和国际视野，站在经济、社会和教育发展全局的高度，全力推进现代职业教育体系建设。
她强调， 2012年要重点做好编制实施《国家现代职业教育体系建设专项规划》，明确各阶段任务目标、实现路径和政策措施；做好《国务院关于建立现代职业教育体系服务经济发展方式转变的决定》的研究起草和贯彻落实工作，明确体系建设专项规划的政策着力点；并深入推进国家职业教育体制改革试点。
鲁昕同时指出，按照“三步走”战略，今年现代职业教育体系建设的主要任务是继续推进中高职衔接。她要求，2012年要推动中高职衔接取得实质成果，进一步明确中高职定位，中等职业教育重点培养技能型人才，发挥基础性作用；高等职业教育重点培养高端技能型人才，发挥引领作用。要以此为立足点，加强中高职在10个方面的衔接,重点是课程体系的衔接。
以提高质量为重点
提高质量是教育部推动职业教育改革创新的工作重点，也是难点，需要在多个方面共同推进。鲁昕副部长围绕制度建设、德育工作、师资建设、农村职教、投入保障、科研工作等方面，对2012年职业教育实现质量全面提升提出了要求。
鲁昕指出，2012年要加强职业教育国家制度和标准建设，推动这项工作取得新突破。一是完善职业教育国家制度体系。配合做好《职业教育法》修订草案审议工作，推进《职业教育校企合作促进办法》立法进程。二是完善学生资助和中职免学费政策。推动中等职业教育提高资助标准、高等职业教育扩大资助覆盖面。三是健全职业教育基本教学制度和学校管理制度。印发《职业学校学生顶岗实习管理办法》。四是健全职业教育国家标准。会同有关部门研究制定职业学校建设标准、职业学校专业设置标准、职业教育课程标准、职业教育实训基地建设标准、教职工编制标准等，促进职业教育关键要素标准化。
鲁昕强调，德育工作是今年的重中之重。通过主要加强以社会主义核心价值体系为引领的思想品德和思想政治教育，以支撑职业生涯发展为重点的知识和技能教育，以提升生活品质和审美情趣为重点的人文素养教育，构成职业教育素质教育的整体推进。在职业教育德育工作方面，2012年要做四件事：一是完善职业学校德育工作基本制度；二是推进校园文化建设和社会实践育人；三是持续开展创先争优活动；四是加强德育课教学。
鲁昕提出，提升“双师型”教师队伍素质工作，在2012年要坚持建设、改革两手抓，实施重大项目，健全管理制度。除继续实施职业院校教师素质提高计划、职业学校校长能力提升计划等重大项目外，2012年将制订职教教师职业标准、健全教师培养国家制度、完善教师培训制度和平台等项工作。
鲁昕强调，落实中央关于“稳定发展农业生产，确保农产品有效供给”要求，2012年要加快发展面向农村和民族地区的职业教育。她指出，要贯彻有关会议精神和《关于加快发展面向农村职业教育的意见》，整体推动农村职业教育改革发展。要研究制订培养新型职业农民的国家制度和政策，面向未升学农村初高中毕业生、农村青年和返乡农民工开展职业教育。深入开展农村实用技术培训、农村劳动力转移培训和农民学历继续教育，提升农村主要劳动年龄人口就业创业能力。启动创建部级农村职成教示范县（市、区），健全农村职成教育网络。加强农村职业学校和涉农专业建设，夯实农村职业教育基础。加大对民族地区、贫困地区职业教育扶持力度。
鲁昕表示，2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例已按照4%进行了安排。国务委员刘延东在2012年全国教育工作会议上强调要“用好4%”，要把职业教育作为重点倾斜领域之一。要合理安排和使用好经费，加强薄弱环节建设，提升职业教育服务能力。一是改善职业院校办学条件。以强化内涵为导向，继续实施好现有的基础能力建设项目。二是提升职业教育实训装备水平。要使职业教育的装备与行业最新发展动态保持同步。三是整体设计启动示范性职业教育集团学校建设。四是推动各地制定和实施职业学校生均财政拨款标准。鲁昕在会上对各地制定和实施职业院校生均经费拨款标准工作予以重点强调，明确要求，已出台政策的地方要抓紧落实；还未出台政策的地方，2012年底前一定要完成政策的出台工作。
鲁昕还强调要大力提升职业教育科研工作水平，印发《关于进一步加强职业教育科研工作的意见》，制订“十二五”职业教育和继续教育科研规划，加强科研机构和资源建设，完善职业教育科研体系，为职业教育发展提供科研支撑。
以校企合作为主线
大力推进职业教育领域的产教结合、校企合作是当前职业教育改革发展的主线。近年来，教育部在推动校企合作走向制度化方面取得了显著成绩。启动于2010年的职业教育与行业的产教高端对话活动，已成功举办17次，促成合作资金达7亿元，形成了校企合作多方统筹与搭台的局面。一些地方还根据区域实际情况制定出台了促进校企合作的相关条例，为校企合作的深入开展提供了法律保障。
对于2012年如何进一步深化这一工作。鲁昕从两方面提出了要求。
关键词: 法国教育督导制度 特点 问题 改进方法
从定义上看,教育督导指督导部门和人员对教育机构的行政和教学工作进行审查、监察、监督、指导、引导和辅导,是国家对教育实行监督和指导的有效机制和有力手段,也是现代教育管理体系必不可少的重要组成部分。法国是世界上最早建立教育督导制度的国家之一,督导被视为教育行政管理的重要支柱,在200多年的时间里积累了丰富的经验,形成了很有特色的体系,因此选择法国作为研究对象,了解并分析其制度和运行情况,具有一定的理论和实际意义。
一、法国普通教育督导制度的简介
1.一些重要定义
为了更好地理解本文,首先要清楚下列释义。
(1)地方行政区域。
与国家行政机构不同,地方行政区域是法国的一种行政管理结构,它肩负着维护辖区内公民利益的责任。地方行政区域由三条标准界定:它被授予法人资格,因此具有司法权,有专门的工作人员并享有独立的财政权;立法机构授予它自能;它能在选举出的代表组成的委员会进行商议后,行使决定权,所作出的决定由当地行政机构付诸实施。
(2)学区。
在法国,学区是国民教育部和高等教育及研究部设在地方一级的教育行政管理单位。法国本土现有26个学区,其位置分布与大区基本吻合。学区是属于地方性质的机构并与地方行政区域合作。学区长为每个学区的负责人,他们通常为从大学教师中选拔出并由法国总统任命。学区长在教育部长的领导下,组织开展学区内的教育活动,管理辖区内教育机构(小学、初中、高中、大学)人员的行政、教育和教学活动。
(3)大区。
大区是法国最大的行政划分。法国本土现有22个大区,另外还有4个海外大区。每个大区都有大区委员会和经济社会理事会。前者有财政决定权,后者则发挥咨询作用。
(4)省。
省是比大区低一级的行政区域,法国本土现有96个省。省由省委员会管理,负责对省的经济和社会性事务进行财政拨款。法国每个省又被分割为数个区,每个区再划分为数个县,但区和县都不属于地方行政区域。
(5)市镇。
市镇是法国的基层行政单位,是最小的行政分划,基本上对应一个乡村或一座城市。作为地方行政区域,市镇由市议会管理,也拥有一定的财政权。
2.法国教育管理体系
(1)行政管理。
法国国民教育部主要负责初等教育和中等教育;法国高等教育及研究部则负责高等教育和各类研究的组织工作。教学的组织和管理由教育部负责,同时高等教育及研究部配合其工作。国民教育部负责策划教学计划、制定教育政策、组织考试和学校竞赛、设立职位、组织招聘、评估教育体系,等等。教育部长由总统任命,是教育部的核心。国民教育部由教育司、总秘书处、总督导处和其他附属机构组成。近十几年来,随着权力下放和地方分权的推进,法国教育呈多样化和灵活化发展。地方行政区域可以结合自身实际情况和特点来实施政府的教育政策和指令。实际上,它们各有分工:市镇负责幼儿园和小学的建立、教学设施的配备和运行;省负责初中的此类事务;大区则针对高中负责同样的事务并参与教学计划的制定。
(2)咨询会。
众多咨询机构也为国民教育部工作:例如教育高级委员会、国家课程委员会、国家评估委员会和阅读观察院等。
总体来说,法国普通教育的管理可以归纳为:中央集权,分级管理,各级有所侧重;重大决策由中央做出,学区和省的主要使命是结合具体情况,贯彻落实中央的方针政策;咨询部门众多,成为教育部门的重要参谋和顾问①。
3.法国教育督导制度的现状
(1)机构、人员及工作职能。
在法国国民教育部中,总督导处包括:国民教育总督导处,国民教育行政总督导处和图书馆总督导处。它们均在教育部长的直接指挥下开展工作,每个总督导处都有处长一名、副处长一名及若干助理。另外,国民教育部还设有14个常务专家组,例如经济与管理组、历史和地理组、数学组、哲学组和文学组等②。
国民教育总督学负责监督和评估国家教育制度,评估现行教育制度的成效、结果和潜力,参与初等和中等教育教学计划的制定,并针对现行教育政策提出意见和建议等。他们很少亲临教学课堂听课,更多的是从宏观上监督所有国民教育部管理下的教学机构,但不包括高等教育领域。国民教育行政总督学负责检查、研究和评估教育制度的运行和效果,其工作涉及除教学法和教学计划以外的教育及研究事务。图书馆总督学负责检查和评估公共图书馆的工作,其中包括市立图书馆、省级图书馆和大学图书馆。
地方上的督学包括学区督学―地区教学督学,学区督学―国民教育省督学和国民教育督学。学区督学―地区教学督学由学区长领导,同时也在国民教育总督导处的指挥下工作,他们的职能包括:推进和评估教育政策或教学机构,督查中等教育领域教学员工的工作,等等。事实上,学区督学和地区教学督学分摊了教学和行政事务。学区督学就是出身督学的行政人员,而地区教学督学就是按其专业性质工作的专业督学。学区督学―国民教育省督学由学区长领导,有些学区督学―国民教育省督学还配有学区督学助理。监督教育政策的实施,检查行政管理和教学机构的财政状况,以及监督教师的教学方法,等等,这些都是他们的主要工作。国民教育督学由学区督学领导,主要负责检查、巡视和记录小学教师的工作,参与后者的入职培训和在职培训,组织教学活动,评估教育政策的推广和幼儿园及小学的运行工作。
(2)招聘和任命。
教育督导是法国教育管理中的重要组成部分,督学全部属于国家公务员,因此法国政府始终十分重视其招聘、培训和实习工作。
国民教育总督学的招聘条件如下:年满45岁,具有公务员、大学教师资格,具有博士学历或指导研究导师资格,在教育领域服务十年以上,至少有五年从事教育工作的经历。考核委员会筛选应聘者后,为每一个空缺职位列出候选人名单,最后提交教育部长,由共和国总统以法令的形式正式任命③。学区督学―地区教学督学应聘者必须是年满40岁的、任职至少满五年的国民教育督学,他们是具有一定职称的大学教师或中学高级教师,通过招聘考试的督学要经过两年的实习,合格后,由教育部长任命,并由共和国总统正式下令任职,成为正式的学区督学―地区教学督学④。学区督学―国民教育省督学从学区督学―地区教学督学或至少有8年工作经验的行政人员(其中至少4年在教育领域工作)⑤中任命。通过招聘考试和培训的督学会被派往分学区实习,经过一年实习合格后,方可转成正式的国民教育省督学。国民教督学的应聘者的条件如下:在初等或中等教育领域的教学、管理、培训或就业指导等教育部门工作至少5年,具有本科学历,应聘者按照不同专业参加考试,合格者经过一年培训后可成为正式的国民教育督学⑥。
总体看来,各级督学的工作相同点是检查和评估教育体系、教师及教学机构的教学并参与教职员工的实习和培训。督学的工作也同样定期被上一级领导评估。
二、法国教育督导制度的特点与问题
1.特点
(1)法国普通教育督导制度的历史十分悠久,制度比较完备。比较重要的法律、法规从最初的《国民教育总法》到后来的《国民教育总督导特别章程》、《国家教育行政总督导章程》等,而科学、完备的法律保障恰恰促进了法国督导制度的顺利发展。
(2)法国普通教育督导评价具有客观性、全面性的特点。教育督导机构不是一般的执行机构和调研咨询机构,它受命于国民教育部或各级教育部门,有相应的权力,并超脱于一般的行政领导和具体的教育管理事务,相对独立;国民教育省督学会深入到教育第一线的基层,更接近实际,这有利于他们在视察后,较客观地分析问题,公正地作出判断,真实地提供反馈,有效地监督指导。另外,法国的督学监督评估的内容范围具有广泛性和综合性的特点,针对教育机构贯彻执行有关教育方针、政策、法规情况、办学指导思想、教育结构与布局、经费使用、学校领导和师资队伍状况、办学条件、师资水平、教学设施和条件、学校管理、教育质量等多方面的问题,督学都能进行宏观或微观的评价、帮助和指导。
(3)法国普通教育督导制度分工明确。教育督导实行三级式的工作机构,督学的工作方法大多为观察分析、检查测验和座谈调查等,工作职能限定在对学校的监督、指导、帮助等几个方面,考察内容包括教师的教学情况、处理学习状况的能力、管理班级的方式等。另外,督导管理的透明度很高。督导制度的法令,制度条例,工作职能,督学的姓名、联系电话、邮件地址、所负责的区域等信息都公布在法国教育部官方网站上,并及时更新,便于接受社会的监督。
(4)法国教育督导人员实行严格的选拔制度,以保证挑选出干练的督学,而督导人员往往都具有很高的权威性。法国以招聘制来选拔督学,执行严格的招聘和考核程序,既看重候选人的资格,又注重他们的经历,总督学几乎都是由有高等学历,很深的专业造诣,以及丰富的教育教学或管理经验的人员所组成,中低级督学大多也是教育与教学、行政与管理两方面的专家,这样确保了督学队伍的素质和整体水平的不断提高。
(5)法国教育始终实行着中央集权制度,但同时也保持地方教育部门的积极性和主动性,在督导领域也是如此,特别是每个学区的学区督学在各科教学中起着很大的作用。2006年初,图卢兹学区的学区督学―地区教学督学了解到有两个偏僻的小城市申请开设汉语课,便主动寻找师资,做准备,并打电话联系法国汉语教学总督学白乐桑先生,明确表示自己对此事很感兴趣,想请他帮助考核教师、指导教学,等等,并最终促成此事。由此可见,尽管学区督学并不负责教学工作,但在现实工作中有着很大的决策权和自,完全可以促进一门学科的教学。
2.问题
(1)有时,督学的工作还存在弊端,需要改正。例如,某些督导人员,特别是某些总督学,工作有些表面化,形式化,提出的有关教育事务的意见和建议有时不能切中要害。同时,有时人到基层调查不够深入,有时与基层人员的关系不够融洽。此外,因为难以测量学校教育效果,督学容易把注意力转向那些更容易测量的事情。比如一位教师所教的学生的成绩如何,教师上课时的课堂气氛如何,等等。这就有可能产生一种隐患,即教师是否为了应对教育督导人员的检查而不够敢于在教学上创新,这样就会导致教育督导人员不能正确引导教师改进教学方法,教师和督学之间的交流会产生困难。
(2)督学要接受同级教育行政官员的领导,这在一定程度上影响了督导的客观性和独立性。无论在国家、学区还是省级教育系统中,每个层次中的行政官员都领导着督导人员,例如,省级教育局长领导学区督学―国民教育省督学,这意味着督学在评估工作中要顾及行政领导的意见,尤其是当二者之间存在分歧时,督学很可能得听从行政领导的看法,客观性有时会受到一定影响。
(3)随着督学级别的升高,督学与教师见面的机会也越来越少。有时一位中学教师要等几年的时间,才会再次轮到接受地区教学督学面对面的督导,有些偏远地区的教师可能终生都没有见到过学区督学―地区教学督学。督学亲临小学检查教师工作大多比较有规律,而去中学检查工作的间隔就比较大,造成这种督学检查频率不够平衡的重要原因来自于法国社会的一种传统观念,人们认为小学教师的水平不如中学教师,因此需要经常检查他们的工作。
(4)从上文不难看出,目前法国教育督导制度主要针对普通教育,即初等和中等教育,而对高等教育督导不够。
(5)既然督学负责检查和评估教师的工作,那么检查者和被检查者之间不可避免地存在一些隔阂甚至矛盾。尤其是有些基础教育领域的教师执教资历深,或德高望重,当他们遇到年轻的督学检查工作时,往往不够虚心,不能认真接受督学的评估和建议,这对改善他们的工作十分不利。另外,督学的性别结构不是十分合理,男性督学偏多。当然,这可以说是各国教育督导的通病。
三、法国教育督导制度现存问题的改进方法
针对法国教育督导制度现存的问题,我提出一些可能解决问题的方法。
拿破仑时代建立的帝国大学标志着法国中央集权教育体制的建立,高等教育管理是典型的中央集权模式,20世纪60年代开始,扩大高校自和社会力量参与高校管理这两方面都有了明显的进步,特别是高校享有一定自的观念开始树立。但这种自治应体现在哪些方面?我认为,高校在行政事务、经费使用、教学科研、对外交流合作方面,可以享有较多的自和主动权,在总体办学方针、教育法令、财务管理、招生制度、学制学位设定和教育评估等方面应统一规划,由国家集中管理。因此,要先明确高校自治和集权的范围,才能逐步改变以往排斥国家教育督导的局面,端正态度,接受督学对教学和科研领域的监督和评估,从而提高自身教学质量。
上文总结法国教育督导制度现存问题时,提到教师有时为了应对教育督导人员的检查,而不够敢于在教学上创新。我认为,确实应该鼓励教师在教学上有更多的自主性、创造性,当然也应遵循一定的原则,例如,教师应将学生视为自己思想与行动的中心,把学生视为能够学习与进步的人;教师应平等对待学生;教师在尊重学生差异中认识和接受他们,关心他们的困难;教师要意识到,他在从事一项复杂而多样性、并在不断变革的职业。督学在考核教师工作时应该主动向他们渗透以上这些原则,并积极鼓励教师以此为核心,不断更新知识,不断对自己的职业实践进行思考。另外,对于德高望重的年长教师,督学既要对他们的教学工作经验予以肯定,又要针对他们的心理特点,耐心地和他们谈话,如果教师的工作确实存在不足,也应有理有据地指出,或建议他们不断更新知识、接受在职培训。也就是说,督导在工作中,应该兼顾专业和教育两个方面,既要帮助教师提高各自学科的专业素养,又要帮助他们提高教育理论和实践的水平。
注释:
①顾明远.外国教育督导.人民教育出版社.
②Le système éducatif en France.Bernard TOULEMONDE,les notices de la Documentation Fran aise.
③Inspecteur de l’éducation nationale(I.E.N.)..
④Inspecteur d’académie-Inspecteur pédagogique régional(I.A.-I.P.R.)..
⑤Inspecteur d’académie-Directeur des services départementaux de l’éducation nationale(I.A.-D.S.D.E.N.)et Inspecteur d’académie adjoint(I.A.A.)..
第一条为了适应国家经济建设和社会发展的需要，规范我市建设行业职业教育培训管理制度，根据《中华人民共和国职业教育法》（中华人民共和国主席令第69号，以下简称《职业教育法》）、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》(中发〔1999〕9号，以下简称《决定》)和《建设类培训机构资质管理暂行规定》（建教[*]13号文，以下简称《暂行规定》），为进一步深化职业教育培训改革，加快提高我市建设系统劳动者素质，提高本系统职业教育培训的质量，结合我市建设系统的实际情况，特制定本办法。
第二条职业教育培训工作必须全面贯彻落实《职业教育法》和《决定》精神，坚持职业教育培训为企业、社会和劳动者服务的方向，把培养劳动者的实践能力、创新、创业能力作为工作重点，加强新知识、新技术、新设备、新工艺的培训，把全面提高劳动者素质，完善知识结构，作为职业教育培训的目的。
第二章职业教育培训的内容
第三条根据市建设系统行业特点、职业需要和《职业教育法》的要求，与国家建设部制定的职业分类和职业等级标准相适应，职业教育培训实行培训证书、职业资格证书、岗位资格性证书制度，并对市建设行业的从业人员实行在岗培训、转岗培训、从业前培训和职业性培训制度。
第四条本办法适用于市建设系统各职业培训机构，主要用来调整和规范培训（教育）中心、继续教育基地、市建委职业教育培训机构领导下的专业技术人员岗位培训领导办公室（下简称岗培办）、专业技术人员岗位培训领导办公室考试中心（下简称考试中心）、专业技术人员岗位培训领导办公室年检中心（下简称年检中心）和职业技能鉴定指导中心（下简称指导中心）等培训机构建设类职业教育岗位培训、继续教育培训、注册类和资格性培训行为。
第三章职业教育培训机构的职能
第五条根据*市编委办公室印发的《*市建设委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（穗编字[2001]161号），市建委宣传教育处是市建设系统教育培训协调部门，总体负责开展本系统的职业教育、岗位培训、继续教育工作。
第六条岗培办受市建委宣传教育处的委托，严格履行岗培办管理制度，对市建设行业专业技术人员行使教育培训管理职责，负责具体开展本系统专业技术人员教育培训工作，负责编制本系统有关教育培训的中、长期规划并组织实施，协调建设行业干部、职工的继续教育和岗位培训工作。
第七条考试中心受建委宣传教育处和岗培办的领导，严格履行考试中心管理制度，负责本系统岗位培训教学质量的管理工作，负责参加统考人员考试的安排和统计工作，负责管理并完善试题库，负责定期上报本系统专业技术人员的考试情况，每年11月份提交当年考试情况总结和统计报表。
第八条年检中心受市建委宣传教育处和岗培办的领导，严格履行年检中心管理制度，负责市建设行业专业技术人员的"几大员"岗位证书和管理手册的年检工作；负责定期上报本系统专业技术人员的年检情况，每年9月份提交当年年检总结及年检统计报表。
第九条指导中心受市建委宣传教育处和岗培办的领导，接受市劳动和社会保障局的业务指导，负责市建设行业职业技能岗位和职业资格培训、鉴定和发证工作。
第十条培训学校负责建设行业干部、职工职业教育的实施，包括在岗培训教育、资格性培训教育、继续教育；负责有组织、有计划地实施岗培办的教学计划。
第十一条培训学校（中心）负责根据自身教学资质要求，负责各种岗位对新知识、新技术、新设备、新工艺的培训工作。
第十二条培训学校（中心）根据自身教学资质的要求，经建委宣传教育处或岗培办同意，可以整理、编写、落实各种培训学习的教学大纲和教学计划。
第四章培训学校的资质
第十三条根据《暂行规定》，职业教育培训机构必须根据《建设类培训机构资质等级证书》规定的范围和培训内容承担相应的培训任务，凡没有取得资质等级证书的培训机构一律不得承担建设类培训任务。
第十四条根据《暂行规定》，培训学校须接受岗培办每年一次的检查或不定期抽查，三年一次的评估，作为培训机构资质（复验）评估的依据；对检查或评估不符合要求或不合格的学校，应建议取消其培训资质。
第五章职业培训的开展
第十五条培训学校开班前必须向市建委岗培办提交开班申请表，经批准后，方可开班。
第十六条培训班结束，培训学校应按岗培办的要求，申请办理学员的上岗证、结业证书或合格证书，并做好培训班的资料归档工作，包括教学计划、开班表、考勤表、学员登记表、教案、课程表、学员意见反馈书。
第六章教学和质量管理
第十七条培训学校须建立一整套完善的管理制度，包括教学管理制度，培训师资管理制度，岗位职责管理制度，教务管理制度，培训档案制度，学员学籍管理制度，财务管理制度，后勤管理制度，设备管理制度等。
第十八条培训学校须每年11月份向岗培办报送当年的工作总结和办班统计报表，每年1月份报送当年的教学计划。
第十九条培训学校要建立和健全教育培训资料档案库的管理，各培训学校须有一名专（兼）职档案员负责常规的教育培训档案管理工作。
第二十条各培训机构要严格按照教学大纲实施教学，通常采用国家建设部规定的培训教材授课，尽可能采用各种技能训练仪器设备、各种教学软件和各种现代先进教学设备进行授课。
第二十一条严格把好教学关。严格执行课堂教学规范，搞好课堂教学秩序，组织好学员有序地进行学习。
第二十二条严格把好考勤关。教育学员恪守考勤纪律，做到不迟到、不早退、不旷课，有事向班主任办理请假手续。
第二十三条严格把好考试关。严格按照教学大纲要求，组织各科的考试。自考科目由学校（中心）自行组织，统考科目由考试中心负责组织，但培训学校应提前把统考科目的试卷及答案A、B、C三套送市建委岗培办审批。
第二十四条严格把好发证关。开班前，对办理上岗证的学员，要做好对其单位及个人资格审查工作。开班后，学员实际上课学时数不能少于应上课学时数的2/3，否则，不能结业，不予办理上岗证。
第七章教材管理
第二十五条严格按照国家建设部、省建设厅和市建委的规定进行教材管理。
第八章师资和管理人员的管理
第二十六条教育培训师资按照专兼职结合的原则，授课教师须具备所从事专业教学资格，或在相应领域具有较高水平和丰富实践经验。
第二十七条加强师资和管理人员队伍建设。学校（中心）要有计划地组织教师和管理人员参加各种学历和业务进修学习，以不断提高教育培训业务素质。
第二十八条授课老师应本着忠诚教育事业、教书育人的方针，严格按教学大纲要求，按课程设置的需要开展教学活动。
摘 要 中国高等教育的新形势和学校体育的发展需要对体育教学质量监控体系进一步深化和完善。在调研武汉市高校体育教学督导工作的基础上，论证了在普通高校建立体育教学二级督导模式的必要性;明确了普通高校体育教学二级督导机构的定位、性质、目的与任务;对普通高校体育教学二级督导机构的制度建设、队伍建设和工作内容提出了建议。
关键词 普通高校 体育教学 二级督导
一、普通高校设立体育教学二级督导的背景
1999年以来，中国高校的扩招引发了师资力量和基础设施的短缺，教学需求难以满足，教学质量逐步下滑。鉴于这种形势，中国教育部、财政部于2007年联合下发了《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》，要求健全和完善教学质量监控体系和评估制度，以保障高等学校的教学质量。同时，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《纲要》）也明确提出：“制定教学督导条例，进一步健全教学督导制度……强化对政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查”的要求。随着扩招规模的加大，高等学校教学质量的管理要求越来越高，校级教学督导开始暴露出众多问题，主要体现在：单一的校级督导模式下，督导范围过于广泛，督导深度不足;面对大量的日常教学和教学管理工作，校督导委员会难以实施过程性的监控。督导职能的分离势在必行[1]。相对校级督导委员会，院级二级教学督导机构具有学科专业背景接近，咨询作用深化、监督指导具体、评估意见客观的优点[2]，建立二级督导机构乃大势所趋。
学校体育工作是以促进学生健康为目的，以身体活动为手段，以特定体育场地设施为载体的教育工作。它具有教学环境开放，学校体育伤害事故风险系数较高的特点。随着社会的发展和素质教育的深入，对学校体育部门的功能性要求也越来越多，学校体育部门体育教学工作的中心地位逐渐弱化。体育是对学生进行素质教育的重要途径，体育教学是学校体育工作的重要组成部分。体育教学单位应该顺应大势，摒弃粗放式的行政加思想教育质量监控手段，设立针对体育教学的二级督导机构，对学校体育工作进行过程管理，这对保证体育教学的中心地位，推进学校体育教育工作的开展，加快素质教育的进程具有重要意义。
二、调查对象与方法：
（一）调查对象
抽取武汉市普通高校14所，其中公办本科高校8所，独立院校4所，高职高专学校2所。在每所高校抽取10位体育教师（专、兼职）作为体育教师调查对象，共计140人;在设立了学生信息员的高校抽取各高校学生信息员15人为学生信息员调查对象，共计105人;视高校督导队伍规模，抽取每所高校教学督导员1-3人为督导员调查对象，共计27人;把每所高校体育部（学院）分管体育教学的副主任或副院长作为管理者调查对象，共计14人。在查阅文献梳理调查内容的基础上，访谈了部分督导员、管理者和体育教师，并对所有调查对象发放了调查问卷。
（二）问卷的发放与回收
按照社会学问卷制定的原理，采用封闭式和开放式相结合、以封闭式为主的方式进行问卷设计。另外对10位专家学者进行问卷调查效度检验。采用重复测试法进行信度检验，可靠性系数R=0.925，证明信度较好。问卷的发放与回收情况见表1。
三、普通高校体育教学二级督导机构建设
（一）普通高校体育教学二级督导机构的定位、性质、目的与任务
从调查结果来看，武汉市高校督导机构主要有以下三种模式：即挂靠教务部门的咨询机构由教学主管校长直接领导的行政机构和相对独立，直接对教学校长负责的咨询机构。这三种模式的督导机构在与教学管理部门的合作方面以及行使教学质量监控指导职能方面各有利弊[3]，对体育教学二级督导机构的构建有借鉴作用。
在调查的14所武汉市高校中，设立教学督导机构的有13所，占总数的92.86%;设立了院级（二级）督导机构的高校有9所，占高校总数的64.28%;在公共体育教学工作中设立了二级督导机构的学校仅有1所，占高校总数的7.14%;设立了学生信息员制度的高校有7所，占总数的50%。从调查结果来看，武汉市高校较好地执行了《纲要》精神，普遍重视对教学督导工作，并呈现出公办高校优于独立院校的局面，但大部分高校对于学校体育教学督导工作的重视程度不够充分。体育教学部门要在呼吁上级支持的同时，明确体育教学二级督导机构的定位和性质，制定其目的和任务，为建立体育教学二级督导机构奠定框架性支撑。
体育教学督导是学校体育工作质量监控体系的重要组成部分，其工作宗旨是为了促进学校体育教育工作的质量;具体来说，体育教学二级督导机构的工作主要包括体育课堂教学的过程和效果检查以及体育课堂延续的检查、指导、信息反馈和经验总结等。借鉴校级督导机构“以导为主，监督为辅”的职责要求，体育教学二级督导机构应属于非行政权力的咨询单位，在工作定位上，应属于校级督导以下，体育教师以上的中间环节，这也决定了体育教学二级督导机构的主要任务是上对校级督导委员会负责，下对体育教学一线直接服务。
（二）普通高校体育教学二级督导机构的制度建设
武汉市目前学校体育教学督导工作的管理比较松散，制度不够完善。从调查结果来看，在公共体育教学工作中设立了二级督导机构的学校仅有1所，但由于没有基本的制度文件，对体育教学督导缺乏明确的工作要求，经常和体育行政管理工作重叠，原因是将体育教学督导视为体育教学管理的辅导工作，把“过程监控”督导功能混淆为帮助教务管理部门检查课堂的管理职能。由此职能认识误区的延伸，对体育教学督导工作缺乏明确的标准要求，忽视了对体育教学督导制度的管理建设[4]而导致工作状态混乱。
制度建设是体育教学二级督导机构规范工作的前提和基础，没有制度，体育教学督导工作就失去了准则和依据。体育教学二级督导制度体系应包括体育教学二级督导机构的宗旨和工作性质、体育教学督导员制度（任职条件和聘任办法）体育教学督导工作的职责与要求等。随着体育教学督导工作动态性和过程性要求的不断提高，体育教学督导制度也应该根据各学校具体情况不断完善，以便更好地为体育教学督导工作的开展提供保障。
（三）普通高校体育教学二级督导机构的队伍建设
督导员是教学督导工作的具体执行者，其工作状态的优劣直接影响着教学督导工作的质量。在调查的14所高校中，仅有3所高校有体育教师（退休或在职）参与督导员队伍，占调查总数的21.43%;在这3所高校中，仅有1所高校有在职体育教师参与督导员队伍，占调查总数的7.142%;在调查的27名督导员中，有6人反映接受过培训学习，占总数的22.22%。这种大部分由的退休老教师或管理人员组成教学督导员的人员结构，决定了教学督导的整体年龄偏大;加上学校体育工作的特殊性和迅猛发展，导致督导员知识老化，虽然他们经验丰富、敬业心强，但难以把控体育学科前沿动态。相对来说，在职体育教师具有体育专业知识系统、体育教学研究能力较强的优势。建议体育教学二级督导机构吸收部分在职体育教师补充到督导队伍中去，并向他们提供教学管理和督导理论方面的培训，提高督导员向一线体育教师和体育管理者提供指导、咨询的能力。
为保持督导队伍的新鲜血液，需要注意督导队伍的流动性。因此，体育教学单位可以根据情况两年换届一次，在换届时，应注意和校级督导人员的调整时间保持一定间隔，以免由于校级、二级督导人员的整体更换影响学校体育教学督导工作[5]。
（四）普通高校体育教学二级督导机构的工作内容
从调查结果来看，武汉市高校针对学校体育教学的督导内容仅限于课堂教学环节，主要是常规检查和结果考核。诚然，体育课堂教学是学校体育工作的主要内容，也是高等教育通过体育教育推进素质教育任务的主要承担者。然而，随着中国社会政治、经济、文化、科技的全方位发展，学校体育突飞猛进，体育教育的形式也越来越广泛，涵盖内容越来越丰富，质量监控指标体系随之增加。具体包括硬性指标、软性指标和隐性指标;其中硬性指标包括体育场地与设施;软性指标包括体育课、体育教师、体育社团及领导重视;隐性指标包括体育文化[6]。体育教学二级督导机构应该根据形势发展需要，把体育场地与设施、体育教师、体育社团、领导支持、课外体育活动、校园体育赛事等工作纳入督导内容中，完善评估体系，为更好地开展学校体育工作提供咨询和指导。
普通高校体育教学二级督导机构是新生事物，关于其定位、性质、任务、工作职责等方面尚处于探索阶段，需要在以后的体育教学督导工作中根据实际情况不断完善。而在体育教学二级督导制度的落实方面要根据学校的具体情况采取相应的措施，如督导员的聘任要严格按照专业体育知识、研究能力、管理经验和敬业精神的要求，宁缺毋滥;在督导工作过程中，督导员需注意工作方式方法，争取体育教师对督导工作的支持;聘请学生信息员，一方面为“督学”收集信息，另一方面可以辅助督导员做好体育教学督导工作;校级督导部门、体育教学部门、体育教学二级督导机构和体育教师以及学生之间保持信息反馈渠道的通畅，从而使体育教学二级督导制度落到实处，确保体育教学督导工作的质量，为普通高校学校体育工作的进一步开展提供保障。
参考文献：
[1] 陈旭等.高校两级教学督导模式的构建[J].重庆工学院学报.2006（4）：147-150.
[2] 侯锐.高校院级教学督导工作的若干特点[J].中国大学教学.2007（11）：110-113.
[3] 赵菊珊，汪存信.高校教学督导工作回顾与前瞻[J].高教发展评估.2008（3）：101-107.
[4] 杨旭峰.论构建学校体育教学督导机制[J].中国成人教育.2008（7）：140-141.
【关键词】 西方CFO制度； 总会计师制度； 现代大学制度； 法人治理结构； 干部管理体制； 总会计师职责与定位； 考核选拔机制
西方首席财务执行官（CFO）制度已有80余年的历史。我国国有大中型企业于新中国成立之初沿袭了前苏联模式，建立了“一厂三师制”即厂长、总工程师、总经济师、总会计师，可见总会计师制度在我国由来已久。1985年颁布的《会计法》第一次以法律的形式正式确定了总会计师制度，1987年原国家教委颁布了《高等学校总会计师工作试行规程》。但因多方面原因，只有极少数高校设置了无责无权或有责无权的总会计师。2010年7月，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）指出：“在高等学校试行设立总会计师职务，……公办高等学校总会计师由政府委派。”2011年4月，教育部、财政部颁布了《高等学校总会计师管理办法》，公办高校总会计师的设置工作又被提上了议事日程。教育部虽于2012年、2013年先后公开选聘了16位部属高校的总会计师，但与全国普通公办高校2 100多所的总规模（其中公办本科院校800多所）相比，还很不相称。必须站在建立现代大学制度的高度，积极推动并建立规范的公办高校总会计师制度。
一、中西方国家CFO制度的国际比较
CFO在实务中又称首席财务执行官、财务总监或总会计师，其称谓都是舶来品。这里，重点比较分析一下西方国家的首席财务执行官CFO与我国的总会计师，二者存在的诸多不同之处。
（一）称谓不同，本质不同
“首席财务执行官”的称谓最早可以追溯到1931年美国的财务执行官协会（Financial Executives Institute，FEI），在20世纪70年代西方国家开始流行，是企业地位显赫的高级管理职位。首席财务执行官本质上是代表出资人（股东和董事会）对经营层进行监控，对企业外部资本实施控制，对企业战略等进行管理。“总会计师”的提法源自前苏联的计划经济体制，当时是一个既对国家负责，又对企业行政一把手负责的职位。1990年国务院的《总会计师条例》，要求国有大中型企业设立总会计师岗位，并规定总会计师是单位的最高财务负责人。后来《会计法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等都对总会计师的地位、职责、权限等又作了相关规定。从本质上说，总会计师职位具有浓厚的行政色彩，是一种行政制度的安排，总会计师在企业法人治理结构中的地位、职责和权限等，与当前经济全球化和企业改革的进程都极不相称。
（二）治理结构不同，所处地位不同
公司治理结构（Corporate Governance）最早起源于美国和英国，又称“法人治理结构”。它是指由股东会、董事会、经理和监事会组成的一种制度安排和运行机制，以规制所有权与经营权分离产生的股东与董事会之间的信托关系和董事会与经理之间的关系。
首席财务执行官最早一般由首席执行官（CEO）提名，董事会聘任，对董事会负责，代表投资方对经营层进行监控。美国出现一系列管理层欺诈丑闻后，在2002年出台的《萨班斯—奥克斯法案》明确把“首席财务执行官”提高到与“首席执行官”同等的法律地位，规定首席财务执行官由董事会聘任或解聘，并对董事会负责，进而对出资人或股东负责。综合我国《会计法》、《总会计师条例》等法律法规，可以看出总会计师是根据企业主要行政领导提名，由政府或者企业自己任命，是企业的行政领导成员，代表管理当局，与经营者利益完全一致，协助主要行政领导工作，并对主要行政领导负责。在公司治理中，总会计师的定位在执行层，对行政领导负责，不属于决策层，不对董事会负责。
（三）职责不同，权限不同
首席财务执行官的职责不局限于财务筹划和会计核算方面，主要集中在参与制定和实施企业战略、向决策层提供决策信息支持、参与决策、促使股东财富最大化等方面。首席财务执行官同首席执行官、首席运营官同为董事会中不可或缺的三个内部人，首席财务执行官的权限主要由其在董事会中的地位和在管理层中发挥的作用决定，首席财务执行官管辖首席信息官（Chief Information Officer）、主计长（Controller）和司库（Treasurer），首席财务执行官往往还身兼若干专业委员会负责人。近年来，首席财务执行官的工作重心已经由财务工作，转向了财务、商业和战略计划方面兼顾。美国的《萨班斯—奥克斯法案》明确了首席财务执行官要分别向首席执行官和审计委员会汇报工作，实际上进一步扩大了首席财务执行官的监督权限。
根据我国相关法律法规规定，总会计师的职责类似于西方的主计长，主要侧重于财务管理和会计核算，即集中在预算管理、成本管理、经济活动分析、财务报告、财务制度和财务人员管理等方面。近年来，国内总会计师的职责对企业战略、信息技术、管理会计等虽有一定的涉及，但层次和频率相对较少。总会计师的权限主要在重大财经事项的决策、财经法规的维护、财会队伍建设等方面。在实际工作中，总会计师往往排名在领导班子的最末位，较少成为党组（党委）成员，在党管干部和民主集中制的现实面前，其实际权限大打折扣。
（四）比较的结论
总体上来讲，发达国家的CFO更多地参与了公司战略，在设计财务业务处理流程的同时，领导实现股东的价值创造，参与公司战略决策，从一定意义上讲，西方国家的CFO与CEO是平起平坐的关系。我国的总会计师虽然在实务中也常被称作CFO，但主要发挥的是类似西方国家公司中主计长所履行的基本财务职能（如财务报表编制、财务制度的建立和完善、日常的财务会计核算、公司资产的保值增值、税务管理等），以及司库所履行的部分重要财务职能（如筹融资、资金管理、生产管理、内外部关系的沟通、业绩考核、产品定价等），而在制定公司全面预算、参与重大投资项目和公司战略决策、风险管理等方面的高级财务管理职能欠缺。在大多数情况下，中国的CFO（总会计师）与公司的CEO（执行总裁、总经理）之间是事实上的上下级关系。
二、现代大学法人治理结构问题分析
（一）现代大学法人治理结构的内涵
现代大学法人治理结构，是指对现代大学内部利益关系主体的权利进行合理安排，让各群体之间达到利益均衡，并协调处理好外部利益相关者之间权利机制的治理结构。建立现代大学制度的关键在于构建合理的法人治理结构。
法人治理结构追求的是利益的一致性，各个利益主体都在追求自己的权利，当多种利益发生冲突时，只能通过权利之间的制衡来实现利益的合理分配，这是治理的关键所在。现代大学的法人治理就是将高等教育由单一的政府投资转变为吸收社会多元化的投资，法人治理结构的本质就是用合同关系即以法律的方式规范各利益相关者之间的关系，其功能就是配置责任、权力、利益，构建满足现代大学需要的内部行政管理和学术管理机制。
（二）现代大学法人治理结构的基本原则
以优异的教学质量和先进的教学设备在教育界享有很高声誉的英国著名学府肯特大学，其大学管理委员会认为有效的治理结构必须遵循的基本原则有：第一，“大学的执行治理机构”和最终的决策制定机构必须实行集体决策机制，而不能实行个人决策机制；第二，常设的权力机构要负责大学法人财产安全；第三，要根据学校的需要明确常设权力机构以及其他专业委员会和老师、一般官员的角色权力、责任和职能；第四，大学的一切活动和决策都应该遵循大学的章程及纲领的要求，遵循相关的法律制度；第五，常设的权力机构要像基金委员会一样，有战略计划和全年的财务预算；第六，要建立处理所有合适的增强目标的运行系统；第七，对办学的决策和风险应建立评估、记载和监督的机制；第八，管理的信息应该是公开的、可信赖的、对称的，防止机会主义冒险；第九，各利益和权利之间的沟通应该是有效的。肯特大学的上述治理原则，比较全面和准确地涉及了大学治理应当涵盖的内容和形式。
（三）现代大学法人治理结构的特征
现代大学法人治理结构有如下特征：（1）现代大学法人治理结构的非营利性是区别于其他社会组织的前提。公共经济学理论把高等教育归属于准公共产品，现代大学是介于政府和企业之间的一种特殊的非营利性组织。（2）现代大学法人治理结构建立的基础是要有清晰的产权关系。任何组织治理结构的建立都需要清晰的产权，出资者和大学的产权关系要以法律的形式规定出来。所谓学校的产权，是指学校财产的所有权、支配权、处置权和收益权等权利。而目前我国的大学基本都存在产权结构不合理、不清晰等弊端。（3）现代大学法人治理结构建立的关键是权力的分配问题。现代大学有其自身特殊的权力结构即行政权力与学术权力的二元结构，它体现的是行政权力和学术权力两种不同利益群体之间的关系，是体现现代大学作为特殊社会组织，区别于其他非学术性社会组织的重要特征。学术权力与行政权力的均衡发展将是建立现代大学法人治理结构的关键。
三、建立我国现代大学总会计师制度应考虑的因素
（一）我国现代大学制度和法人治理结构亟待完善
2010年颁布的《教育规划纲要》提出要“完善中国特色现代大学制度”，原国家教育部副部长吴启迪将其总结为十六个字：依法办学、自主管理、民主监督、社会参与。构建和完善现代大学制度，实现高等教育可持续发展，是社会主义市场经济条件下教育国际化大趋势下高等院校必然的选择。要建立完善中国特色现代大学制度，就必须力克时弊，积极引导和鼓励高校在运行体制和决策机制上探索和创新，必须正确处理好高校党委与行政、高校行政权力与学术权力、高校内部管理与教职工民主参与、高校与政府、高校与学生五大关系。具体来讲，就是要完善党委领导下的校长负责制，制定和完善现代大学章程，建立教授治学的体制机制，改革高校基层学术组织与运行，改革校内行政管理体制，探索民主管理的有效途径，深化人事分配制度改革，建立质量监控和内部自律机制，建立大学理事会或董事会，落实和扩大高校办学自。
建立现代大学制度的关键是构建合理的法人治理结构。正如前所述，有效的治理结构必须坚持集体决策机制而非个人决策机制。目前，我国公办高校存在的最大问题是，由于产权不清晰，“全民所有”等于“无人所有”，导致行政权力与学术权力结构失衡或交叉重叠，具体表现为政府行政管理权与学校办学自、学校内部行政管理权与学术权的失衡。当下中国，由于高等教育资源的稀缺性和准垄断性，高校和国有垄断企业有诸多相似之处。学者张晓提出的“红黄蓝”新利益集团理论认为，资本与权力高度依附，权力资本化进一步延伸，久而久之，形成了逐利权贵、垄断央企、割据外资为代表的新利益集团。以行政性垄断为根本的国企垄断成了腐败的温床，进而影响政府的公信力。“国字号”单位一把手手握大量的国家资源，觊觎之人甚多，可以输送利益的漏洞甚多。高校校长虽不可等同于垄断央企负责人，但其直接的权力和间接可调配的资源也不少。从实际情况来看，目前高校在民主集中制、重大决策、学术评价、财务管理、资产设备管理、科研管理、招生就业、教学管理、文凭发放、基本建设等方面，问题时有发生。以设备采购和基本建设为例，近年来全国高校特别是建设了新校区的高校，成了腐败的高危区。以笔者所在的四川省为例，2013年前后仅仅大半年的时间，就有四所公办高校的4名正厅级、1名副厅级校级干部因新校区建设涉案，其中有一所大学党委书记和校长双双涉案，官媒称此情况“实属近年来全国高校罕见”。所以，公办高等学校要按照《教育规划纲要》要求，进一步明晰产权，完善法人治理结构，健全议事规则与决策程序，建立约束机制，依法落实党委领导下的校长负责制。这样，既保护了国有资产的安全，又保护了高校领导干部，否则身在名利场，“牛不喝水也会被强按头”。
（二）高校领导干部“去行政化”管理尚需时日
按照我国现行的干部管理体制，副厅级以上干部的任用，要由省委组织部任免，自上而下推动。高校校级干部作为体制内的副厅级领导干部，均由政府任免，行政化倾向明显。尽管有众多学者多次提出高校要“去行政化”，但由于我国政治体制改革步履蹒跚，高校“去行政化”显然还尚待时日。2010年7月颁布的《教育规划纲要》指出，“完善教育经费监管机构职能，在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。公办高等学校总会计师由政府委派”。2011年4月，教育部、财政部颁布的《高等学校总会计师管理办法》规定：“……总会计师为学校副校级行政领导成员。”“总会计师由学校主管部门负责选聘、委派，可根据工作需要，实行异校或异地任职，依照干部管理权限任免。学校主管部门对总会计师实行统一管理。”也就是说，按规定高校总会计师必须经主管部门批准或政府委派。
当前高校校级领导干部职数问题又制约了总会计师岗位的设置。按规定，上级组织部门对高校校级领导班子均确定了相对固定的职数，普通公办高校实职一般为7—9人。教育部文件规定“凡设置总会计师的高等学校，在学校行政领导成员中，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长”。实际工作中，高校分管财经工作的副校长大都不是财经类专业领域的专家，但其职称一般都是教授。由于目前全国绝大多数省份中，会计系列最高职称高级会计师一般对应高校中的副教授，加之高校人才评价体系中科研权重占比较大等因素影响，同等条件下，在职数受限时，总会计师岗位很难落实。所以，高校总会计师制度的建立，政府（组织部门）、教育主管部门、高校三方必须达成共识，首先解决总会计师的干部职数问题，建立联动机制，“上下齐动”，否则无法较好地落实。
（三）总会计师的地位有待明确和提升
笔者通过对全国多个省份高校的调研发现，目前高校总会计师设置方式有两大类：一类是教育部部属高校全国公选模式。2012年、2013年，教育部已经先后公选了两批共16所部属高校的总会计师，职级为实职副校级干部，异地或异校交流任职。主要程序为个人报名、资格审查、职业综合素养评估、面试、组织考察（德能勤绩廉）、公示任职人选、正式任命上岗等。另一类是省属高校模式，又具体分为两种方式：一是主管部门和组织部门考察委派制，异校交流任职，专职总会计师（实职副校级干部），如陕西省11所省属高校等。从具体操作上来看，高校设置实职副校级总会计师，由省委组织部、省委教育工委及财政厅考核任命，但总会计师必须异校交流任职。总会计师受校长委托，分管财务、国资、基建、产业等经济工作。二是内选制（本校任职），根据是否兼任财务处处长，又分为两种情况：一种是总会计师兼任财务处长，正处级、校长助理或享受副校级待遇（非实职），如天津市、黑龙江省等。目前，黑龙江省大多数高校都设有总会计师（正处级），部分学校为校长助理或享受副校级待遇（非实职），列席党委常委会、参加校长办公会。另一种是专职总会计师（正处级），不兼财务处长，协助校长（或副校长）分管财务工作。上述设置模式中，教育部部属高校全国公选模式和省属高校第一种选拔模式能够较好地发挥总会计师的作用，应是今后全国高校总会计师设置的主流和方向，但因多因素制约，其推进速度缓慢。而上述省属高校第二种模式仍属总会计师设置的大多数，由于总会计师不是副校级实职干部（仅为中层干部），系执行层而非决策层，没有赋予总会计师相应职权，话语权不够，地位偏低，总会计师的作用难以真正发挥。
（四）高校财经管理工作总体水平有待提高
总会计师制度是高校经济管理工作日益发展的内在必然需求，是统筹管理学校财经工作、维护校内经济秩序、落实经济责任制、强化权力制衡与监管、提高财经工作专业化的有效途径。学校财经工作不仅仅指预算决算、收入分配、会计核算、学生财务、工资统计等传统意义上的财务工作，还涉及国有资产管理、物资设备招投标采购管理、基本建设、校办产业、后勤社会化公司、学校出版社、附属学前教育和基础教育投资公司等各类经济实体，辐射面宽，业务范围与内容日趋复杂。近年来，随着高等教育事业和公共财政改革的稳步推进，高校由做大向做强转化，资产、资金规模稳步增加，对外合作交流、联合办学进一步深化，面临的社会环境、经济环境较为复杂，筹融资活动和规模增大，生均财政拨款大幅提高，财务收支总量稳步增加，化解债务、资金规划、风险控制、财务内部控制、二级财务部门监管等难度日益加大，经济决策难度加大。以资金管理工作为例，目前高校资金来源有财政拨款、教育事业收费收入、银行贷款、地方债、联合办学上交的管理费、成人教育及各类培训创收、社会捐赠等，渠道多元化。从债务角度来看，虽然国家近年来出台了一系列化债政策与措施，高校债务总体风险尚属可控，但由于在推进大众化教育进程中长期累积的历史债务基数大，高校目前债务水平仍然较高，化债压力依然较大。某省属高校贷款余额最高峰值超过12亿元，每年付息就需近8 000万元，按学校在职职工人数计算，人均年付息负担近4万元。因此，为实现财务精细化管理与财经重大决策的有机统一，提高学校整体财务管理水平，必须要有总会计师这样的懂专业、会管理、善协调的高级专业人才运筹帷幄，统领财经工作全局，否则高校面临还贷危机和财务困境的可能性极大，这绝对不是危言耸听。
四、未来我国高校总会计师的定位与职责权限
借鉴西方国家CFO制度的先进经验，结合我国高校大学制度和法人治理结构、干部管理、财经管理等现状，实事求是地对未来高校总会计师制度进行研判，科学合理地对其定位，明确其职责与权限。
（一）定位与基本素质要求
关于总会计师的定位，《高等学校总会计师管理办法》中的规定有如下几个方面：（1）建立总会计师的目的是要进一步加强高等学校财务管理工作，提升经费使用和资产管理专业化水平；（2）高等学校总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财经工作，承担相应的领导和管理责任；（3）总会计师由学校主管部门负责选聘、委派，可根据工作需要，实行异校或异地任职，依照干部管理权限任免；（4）学校主管部门对总会计师实行统一管理。总会计师参加校领导班子年度考核，并向学校主管部门提交述职报告。如严格按照此规定执行，高校总会计师定位应当比较清晰，地位显著提升。在高校干部管理体制未发生根本性变革之前，为了让总会计师更好地发挥作用，不应单独对其实施“去行政化”，其职级应按规定确定为实职副校级干部。随着总会计师制度的深入推进，可借鉴西方发达国家CFO制度经验，结合高等教育改革发展的实际，总会计师定位可以有规则地拓展，总体定位为以战略为导向，会计核算和资产管理为基础，内部控制为主线，预算作为“指挥棒”和工具，统揽学校经济工作全局。
高校总会计师是实现高校财经工作和资产管理工作专业化管理的牵头人，作为校级领导干部，总会计师要具备德才兼备、人品端正、作风正派、清正廉洁、务实高效等领导干部必备的素养。同时，作为学校的首席财务执行官，要扮演好主计长、司库、战略家、领导者等多重角色，不是“二把手”但一定要有“二把手”思维，要树立全局意识、责任意识、风险意识，并着力提高其基本素质。具体来讲，在组织协调方面，要有政治家的智慧、战略家的风范、领导的艺术、财务团队领头羊的素质和内外沟通协调能力。在预算及成本控制管控方面，甘当资源整合矛盾协调中的“铁公鸡”。在融资策划、资金调度、对外合作投资中，要有扎实的金融知识、资本运作的经验。在纳税策划中要精于“算计”，在业绩评价管理中当好“裁判员”，在危机和风险管理中当好“消防员”，在内外财务沟通中当好“吹鼓手”，在信息化时代要力争“电脑通”。当然，在发生财务违规违纪事件时，还要实事求是，勇于敢于承担自己的责任。
（二）职责与权限
《高等学校总会计师管理办法》中对总会计师的职责与权限问题，规定了八项职责、五项权限。归纳起来有：（1）八项职责包括负责会计核算和财务报告、负责财务管理、参与重大财经决策、财务监管与风险控制、财务会计基础工作和队伍建设及制度建设、资产管理、督办审计整改、其他职责。（2）五项权限包括财经决策权、监督检查权、财务负责人任免考核权、大额资金联签审批权、财经违规违纪行为的处置权。从上述相关规定来看，目前国家对高校总会计师的定位、职责与权限作了明确的约束，主要局限于经费使用与资产管理，辐射面相对较窄。借鉴西方发达国家CFO制度经验，总会计师的职责和权限应不局限于财务筹划、经费管理、资产管理方面，还应向制定和实施学校发展战略、向决策层提供决策信息支持、参与学校所有重大决策等方面扩展。当然，凡事都应当遵循规则，把握好度，总会计师毕竟是协助校长管理财务资产工作的助手，职责权限扩展不能无边界，不能越俎代庖，不相容职务必须分离，相互牵制。否则，易出现权力过大、、角色和定位偏差等问题，给总会计师制度的推进带来负面影响。
五、建立科学合理的高校总会计师选拔培养机制
同志在1938年谈到党的干部政策时就强调指出“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。任何好的制度都需要适合的人来落实。为进一步提高高校财务管理的精细化、专业化水平，发挥总会计师在教育行政决策、省级重大教育财经改革试点、学校内部管理等方面的作用，促进高等教育事业的健康有序发展，推动学校财务管理总体水平的提升，更好地落实总会计师制度，笔者建议教育、财政、组织、人事等主管部门尽快会商，结合各省省情，有计划、分步骤地落实《教育规划纲要》中关于“公办高等学校设置总会计师”的相关规定。
（一）强化财务高管职业培训教育，建立总会计师后备干部储备制度
由于我国高校的功能定位等特殊原因，长期以来，高校财经管理干部队伍建设滞后，整体素质偏低。为改变这一状况，笔者建议：一是建立高级财经专门人才的后续职业教育培训制度。从高校财会队伍建设的长远角度考虑，除财务高管人员自身在职攻读学历学位之外，财政、教育等上级主管部门还应定期不定期地选派高校财务高管人员，到北京、上海、厦门三大国家会计学院进行后续职业教育培训学习，集中充电，更新业务知识，提高理论素养，推动学校和教育系统财务管理水平的提高。2013年由财政部牵头，在厦门国家会计学院组织开展的企事业单位总会计师能力素质提升工程培训班，就是很好的培训方式。在培训中，结合高校总会计师干部任职的特殊性和要求，应当特别注重以下内容：履行领导干部职责所需要的马克思列宁主义、思想、邓小平理论、“三个代表”和科学发展观重要思想的理论素养，共产主义远大理想和中国特色社会主义坚定信念教育；党的基本路线和各项方针、政策、法规，包括各类财经法规、法律条例等相关内容；经济金融、财政财务管理、国有资产管理、审计等专业知识；教育行政管理、战略管理与领导学知识；廉政教育，包括惩防体系建设、违法违纪警示教育。二是全面推行正高级会计师（教授级高级会计师）评审制度和总会计师后备干部储备制度。由财政主管部门牵头，积极开展正高级会计师的评审工作，解决财经管理干部竞争总会计师等领导干部时可能面临的职称偏低的尴尬问题，消除任职考核过程中的学历职称歧视，提升财经高管人员的职称。根据学历、职称、年龄、工作经验资历等多因素，建立动态的总会计师后备干部人才储备库。
（二）建立职业资格准入机制，严把总会计师入口关
笔者建议尽快建立高校总会计师职业资格准入机制。一是推行总会计师资格认证考试制度。中国总会计师协会（CACFO）目前在全国部分省份开展总会计师资格认证考试，就是一个很好的做法，值得全面推开。从其课程体系上看，涵盖了总会计师必备的素质课程；从其培训效果来看，基本能够达到总会计师的执业要求；从培训的结果来看，既提升财务高管人员财经业务能力和综合素养，又培养和储备总会计师后备干部。同时，在总会计师取得任职资格或正式上岗后，要加强对总会计师的职业道德教育与后续教育培训，提高总会计师的综合素质。二是严格总会计师任职资格审查。2010年教育部、财政部颁布的《高等学校总会计师制度实施办法》中具体规定了总会计师的任职条件：必须具有大学本科以上文化程度，同时应具备下列条件之一：具有经济、管理类高级专业技术职务；具有从事财务、审计、资产等相关管理工作经验，担任正处级职务三年以上；具有会计学、经济学、管理类等相近专业背景，取得会计从业资格证书。我国高校在选拔总会计师时，除应严格遵照以上资格条件外，还应着重考察总会计师后备人选的领导干部综合素养、全局观与权力观、党风廉政建设、德才评价、群众基础，考察其高校财经实践工作经验、组织协调能力、文化素养、财务和审计及资产管理专业知识功底、经济金融等知识，考察其看问题是否具有前瞻性、思考问题是否具有系统性、处理问题是否兼具原则性与灵活性，是否具有较好的处置重大突发事件的能力和水平。
（三）选择符合我国高校实际的总会计师遴选方式
目前，高校总会计师的遴选方式，有教育部部属高校全国公选模式和省属高校的委派制（异校交流任职，实职副校级干部）、内选制（本校任职，总会计师兼任财务处长，正处级、校长助理或享受副校级待遇；本校任职，正处级专职总会计师，不兼财务处长）等方式。这一问题本文前面已论及，不再赘述。就总会计师的遴选方式，从具体操作层面，考虑到领导干部任职回避和轮岗交流等因素，笔者建议：
在总会计师的选拔任用上，可结合高校实际，先在所属省份的公办高校范围内，采取组织推荐或个人自荐、组织定向考核任用的方式确定，也可完全采用教育部部属高校总会计师选拔模式，在所属省份的公办高校范围内公选产生。总会计师的职级应按规定确定为实职副校级干部，原则上异地或异校交流任职，特殊情况下亦可酌情考虑本校任职。在总会计师的考核评价方面，要强化监督管理，建立科学的高校总会计师绩效评价体系、轮岗交流机制、退出机制，真正做到能上能下，可进可出。
在总会计师制度实施的步骤和范围上，可先选择部分综合排名靠前、规模较大、有代表性的公办高校进行试点。试点高校的选择，可设定一些具体的评价指标，比如年财务收支总量在3亿元以上、全日制学生总规模在2万人以上等。经两年左右的试点，进一步总结经验，再逐步推广，力争到2016年前后，全国50%左右的公办本科院校设置符合规定的总会计师岗位。全面总结经验后，力争到2018年实现公办高校总会计师岗位“全覆盖”。对于民办高校而言，由于其管理体制和运行机制的特殊性，不涉及干部职数等限制性条件，故可参照公司管理模式，由举办各方共同商定并适时推进财务总监（或总会计师）的设置工作。
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一、全市中小学机构编制 基本情况
（一）全市中小学机构编制现状。截止20__年11月底，全市共有中小学1617所，其中中学328所、小学1289所、教学点76个。共核定中小学教职工编制57516名，其中高中部教职工编制12269名，初中部编制19852名，小学编制25395名。
（二）全市中小学在校生情况。截止20__年9月底，全市中小学在校生共980568人，其中：高中部在校生150320人、初中部在校生312534人、小学在校生517714人。
（三）执行编制标准情况。自20__年省政府办公厅转发《省委编办、省教育厅、省财政厅关于__省中小学教职工编制标准实施意见的通知》（闽政文[20__]121号）文件下发后，各级编办高度重视中小学教职工核编问题，每学年开学后牵头组织教育、财政等部门，深入到各中小学校，详细核查在校生数、班级设置、师资队伍结构及学校教职工配备等情况，认真了解基层学校在核编及机构编制管理工作过程中存在的问题和困难，掌握第一手资料，为准确、合理地核定中小学校教职工编制奠定了坚实的基础。通过几年认真、细致的核编工作，全市中小学教职工人员编制数根据在校生逐年减少及时进行相应的调整核定，编制数由20__年底的70170名， 降至20__年底的61654名,共精简编制8516名，有效地减轻了各级财政负担。
（四）全市中小学校撤并情况。根据省委编办、省财政厅《关于清理整顿事业单位机构编制的通知》（闽编办[20__]61号）精神：“教育事业单位要继续做好结构和布局调整，适当撤并大中专学校和中小学。”我市各级机构编制部门积极配合教育部门，因地制宜调整学校布局，结合事业单位清理整顿工作，积极稳妥做好撤点并校工作。几年来全市共撤并中小学573所（20__年全市共撤并中小学71所），其中：中学17所、小学556所。
二、中小学校机构编制管理中存在问题及原因
从调研和分析年度中小学机构编制的变化情况上看，全市中小学校在校生呈逐年下降的趋势，且地区分布不均，而现有中小学校教职工超编现象仍然居高不下，学科缺额仍按各校需求继续补充，造成了超编人员难以调整分流、教职工队伍仍呈上升的态势。究其原因，除在校生数减少和定编标准由原以班生数定编调整为以学生数定编的客观原因外，在管理上缺乏总体布局、规范管理，其主要表现在：
（一）中小学教职工管理不规范。从政策层面上来讲，尽管对中小学机构设置、教师编制核定与管理等机构编制有专项的政策规定，但对中小学校教师岗位设置、合理配置教育资源、有效调动教师积极性、提高教职工队伍素质及教职工补充、转岗等方面缺乏明确的规定，造成了中小学教职工队伍管理工作无章可循。一方面中小学校超编，另一方面学科缺额又继续补充增加，已经超编的教师没有及时的调整分流安置，造成全市各级各类中小学仍然自聘雇用临时人员。
（二）中小学落实核编制度不到位。市委编办早在1999年就已出台《关于教育系统全面实施核编制度的通知》（泉编办[1999]18号），从调研的情况看出，我市部分县（市、区）目前仍停留在“编办只管数字增减”的方式上。编办对中小学撤并、教职工调配等实际运转情况难以及时掌握，有的县（市、区）并未按照规定的核编程序执行，缺编学校继续对外招录，超编学校人员难以调整分流，中小学校整体用编计划缺乏统筹规划、合理流动调剂的办法措施，把“先办理核编手续、后办理招考调配手续”执行为“先补充录用、后补办核编”。造成了对中小学机构编制管理不够到位，超编人数逐年累积上升。
（三）中小学教师队伍结构不合理。全市中小学整体超编问题严重，但超编部分大都集中在基础学科的专任教师，音、体、美、信息技术、英语等专业教师却比较紧缺，且由于教师知识更新步伐较慢、部分在早期由民办转公办的教师学历层次、专业知识较为单一，无法有效进行转岗，造成了一方面大量超编，一方面个别专业的教师却严重缺乏的结构性缺编现象。同时，由于人事制度改革工作的滞后，造成中小学后勤工作实现社会化困难。上述问题长期积压下来，造成中小学校教职工结构性不合理问题日趋严重，已严重影响了教育资源的优化配置和教学工作的正常开展。
（四）中小学资源整合难度大。加强对中小学进行资源整合，是解决超编问题的一个有效手段，通过撤点并校，建立寄宿制学校，一方面可以集中力量提高办学条件、一方面又能有效节约财政投入，还可以缓解超编问题，但由于沿海、山区地理条件不同，生源分布地区不均，且年龄小的1-3年级小学生不适宜实行寄宿，撤点并校会造成许多小孩子不得不远赴他乡求学。从调研的情况看，山区一些经整合后学校的小学生，早上4、5点就得起床上学，晚上很晚才能回到家中，大部分时间
都浪费在了路上。上述几种因素的影响，造成农村中小学布局结构调整进展缓慢，工作难度大，教育资源不能充分整合利用，学校布局调整远远没达到理想的效果。（五）中小学教师交流渠道不畅。由于地理环境、经济效益的影响，很多偏远山区的教师无法安心本职工作，想尽办法调到中心县区学校甚至调离教学岗位；中心县区学校虽然人满为患，但教师都不愿意到缺编的偏远学校工作，而偏远学校又不得不招收新教师来满足教学工作需要，上述种种进一步加剧了中小学超编现象的产生。
三、加强中小学机构编制管理的意见和建议
（一）按照新标准核定中小学校编制。最近，省政府出台了《__省人民政府关于进一步加强中小学教师队伍建设的意见》（闽政文[20__]344号）明确规定：“将县镇、农村义务教育学校教职工编制标准提高到城市学校水平，城市、县镇、农村初中学校统一按员生比1：13.5配备教职工；小学在校生200人以上的学校按员生比1:19.5配备教职工,在校生31-200人的学校按班师比1:1.7配备教师,在校生10-30人的至少配备2名教师,在校生10人以下的配备1名教师。”按照新核编标准，我们将会同教育、财政等部门组织全市重新核定中小学校教职工编制，以这次调查摸底的中小学在校生数，按新标准初步测算，全市可核定中小学教职工编制约64725名，比现有编制增加约7209名，其中，高中部不变、初中部增加约3300名、小学增加约3909名。
（二）严格执行机构编制实名制管理制度。必须严格贯彻执行市委编办《关于印发__市机构编制实名制管理暂行办法的通知》（泉委编办[20__]92号）规定，中小学教职工编制必须由机构编制部门实施集中统一管理，切实改变过去由间接管理甚至不管理的现状，实现由粗放式管理转为集约化管理，确保中小学机构编制与审批的相一致、实有人员与批准的人员和领导职数相对应的机构编制实名制管理制度的落实。对未经机构编制部门批准，擅自调整中小学机构、扩大教职工编制规模，未办核编手续先增加教职工人数等事宜的，严格按有关规定查处。从而切实把住中小学校机构编制管理关。
（三）妥善分流安置小学超编人员。按省政府闽政文[20__]344号规定的新标准，重新核定中小学教职工编制后，我市小学仍出现超编，初步测算仍超2966名。建议由县级教育主管部门牵头，会同人事、编制、财政、劳动等部门研究制定中小学超编人员分流安置政策，妥善解决中小学超编教师的分流安置工作。要搞活学校用人机制和分配制度，引入竞争机制，对教职工实行全员聘用制，对于不具备任教条件的落聘人员及时调整岗位；专任教师实行评聘分离，即可以低职高聘，也可以高职低聘；同时，要继续做好辞退代课教师和不合格教师工作，对不适应教师岗位的，可考虑调配到寄宿制学校担任生管老师；压缩非教学人员，加大后勤工作社会化进度，减少后勤工作人员的配备比例，彻底清退临时工勤人员。
（四）加大中小学教师知识更新培训和转岗力度。加快中小学教师的知识更新培训，采取各种有效手段，做好超编学校教师的转岗工作。如：针对初中校欠缺体、音、美等专任教师的，可从小学教师中原选修体、音、美，现又获得大专以上文凭的，选拔到中学任体、音、美教师；中学缺职员，可从小学教师中选调；县办幼儿园缺保育员，也可从小学教师中招聘；各乡镇小学学前班教师原为聘请代课人员的，可改用从超编小学教师选配，保留事业单位人员身份；事业单位招聘工作人员，也可考虑优先面向小学教师招聘；每年选调一定数量超编小学教师到进修学校进行英语、现代教育技术等专业培训，培训完成后再根据工作需要，调整到缺编小学担任相应课程教师。
一、抓住机遇，积极推进高校布局结构调整
1、编制**高校布局结构调整实施方案。启动杨浦大学城建设工作，继续做好松江大学园区二期工程（华东师范大学和东华大学松江校区）建设工作。**视觉艺术设计大学的筹建工作要有实质性进展。完成**工程技术大学新校区项目立项、总体规划方案设计招标、设计和开工前期的准备工作。继续抓紧**第二工业大学新校区的建设，确保今年秋季投入使用。继续推进**中医药大学新校区的建设工作。
2、以高等教育管理体制改革和高校布局结构调整为契机，积极探索高校相对独立、教育资源集聚并共享的办学新模式，提高教育资源的利用率，提升教育质量和效益。
3、开展成人高校布局结构和功能结构调整，重点推进社区学院的建设工作。
二、继续推进高等教育“体制、机制、投资”三位一体的改革
4、进一步深化人事制度改革，推进教师队伍建设。根据“按需设岗、按岗设人、按绩考核、按评取酬”原则，推进岗位聘任制，建立“岗位能上能下，待遇能高能低、人员能进能出，优秀人才能脱颖而出”的用人机制，组织实施《**市高等学校专业技术职务聘任制实施办法》。结合新机制，探索包括新的分配方式在内的综合配套改革，坚持以师德为核心，提高教师队伍整体素质，重点实施中青年骨干教师培养工程。形成激励机制，建立**市教育功臣荣誉称号制度，评选产生在教育教学、教育科研、教育管理工作中作出突出贡献的教育工作者，授予**市教育功臣荣誉称号。加强教育人才的信息化改革。
5、开展20**年度部门预算的检查，落实本年度部门预算的执行。对高校进行财务会计规范工作检查和财务会计信用等级、预算信用等级的评定。组织对已经实施审计的高校进行督查，检查审计后的整改情况。加强对松江大学园区、**第二工业大学、**中医药大学等新校区建设工程的监管，探索高校建设投融资体制改革。开展高校成本测算，构建教育经济的基础制度。筹措资金，保证重点学科建设、示范性高职建设等重点工作的正常开展。
6、加大办学体制改革力度，不断探索教育发展新机制。全面开展对本市（非学历）高等教育机构的分等定级工作，建立一批规范办学的教育机构。
7、继续全面推进研究生教育综合改革。实施研究生招生考试、培养模式和收费上学三方面的制度创新。加强研究生导师队伍建设和研究生培养过程的质量控制。在完成一期改革的基础上积极做好二期改革的准备。
8、继续做好各类高等教育招生政策制定工作，根据管理职能和社会需求，全面统筹全市高校的2003年春季和秋季招生计划与方案。继续做好高校毕业生就业指导工作，贯彻落实国务院[20**]**号文件精神，围绕经济发展和社会稳定大局，加强协调、密切配合，努力实现高校毕业生的相对充分就业。
三、全面开展教育教学改革，继续加强重点学科建设
9、制定高校本科教育学科专业结构调整方案并逐步实施。以社会经济发展和产业结构调整对人才的需求为导向，进一步加强和改善普通高校本科学科专业建设的宏观管理，坚持结构调整与内容改造并重的原则，努力构建一个具有创新能力的高质量、国际化的本科学科专业体系。
10、积极拓展本科教育资源，提升**高校的办学层次。做好立信会计高等专科学校、**第二工业大学等高校申办本科院校的有关准备工作，迎接教育部专家组的评估。
11、进一步加强本科教学工作，不断提高教学质量。开展本科专业的评估，推进示范性专业的建设。按照教育部制定的方案，在全国率先试点进行高校教学质量考察工作。配合教育部对华东政法学院进行本科教学水平评估。
12、召开**市高职工作会议，总结经验，研讨改革发展思路，制定相关措施，提高培养质量。
13、继续开展实验室建设工程，进行**高校基础实验室评估工作总结，组织**高校基础实验室改造项目的验收。开展**高校基础实验室示范中心建设工作。建立**高校实验室与仪器设备管理系统。
14、制定新一轮**高校重点学科建设规划。加强对前期重点学科建设工作的管理和总结，制定新一轮**高校重点学科建设规划和发展战略，使**高校的特色和优势学科能得到进一步发展。贯彻江总书记关于促进我国哲学和社会科学事业发展繁荣的重要讲话精神，通过开展调研，制定规划，调整结构，重点建设等工作，加强哲学、社会科学学科建设。召开“**市重点学科建设工作会议”。
四、进一步扩大高等教育的国际合作和交流，提高高等教育的国际化水平
15、努力扩大高等教育的国际合作和交流。积极支持本市高校赴国（境）外办学。积极拓展与境外城市教育部门或高等院校的长期稳定的合作交流，签署实质性的教育合作项目协议，促进**教育的国际化水平和国际竞争能力的提高。做好本年度的中外合作办学申请的受理工作。配合教育部做好在**召开“对外汉语教育国际研讨会”的有关工作。
16、加强管理，开展本年度高等教育中外合作办学机构与项目的年审，建立和完善**中外合作办学数据库。继续做好外国文教专家的管理工作，完成对聘请外籍教师单位的年检工作。提高留学生教育管理水平和教学质量，筹备召开外国留学生教育管理国际研讨会。
17、逐步建立**教育服务贸易争端的监控和预警机制，积极组织教育服务贸易及国家承诺内容的学习和培训，完成《**市教委20**年——20**年度**行动计划实施方案》并组织实施。
五、建章立制，提高高等教育管理水平
18、基本实现行政审批制度改革、政务公开与职能转变。规范高等教育行政审批事项，明确依据和审批程序，实行政务公开。进一步转变职能，做到政事分开。进一步转变作风，减少会议和文件，深入基层调查研究，总结规律，指导工作，解决问题。
19、制订各级各类高等教育的教学标准，开展教学检查和教学评估，加强教学质量监控。在印发加强研究生教学、本科教学和高职高专教学工作三个文件的基础上，研究制订各级各类高等教育的教学标准并委托社会中介机构依据标准开展评估。组织开展高校教学质量检查，加强对高等教育质量的监控，迎接明年教育部组织的普通高等院校本科教育水平评估。
20、规范整顿教育秩序。进一步加强对研究生课程班、各级高等教育的进修班、培训班以及中外合作举办的高等教育的监管，依法整顿教育秩序、严厉打击违法办学行为，规范本市高等教育市场。
六、加强德育工作，积极开展大学生素质教育
21、加强“两课”研究与建设，在党的十六大后课题指南，开展课题研究，为深化“两课”新一轮建设作理论准备。继续开展“两课”青年骨干教师培训。
22、组团参加**市第十二届运动会。抓紧开展20**年召开的第七届全国大学生运动会的前期工作。按照《全国普通高等学校体育与健康课程指导纲要》的精神，推进新一轮体育课程改革。继续在高校进行预防艾滋病教育。组织参加高校红十字夏令营活动。组织艺术教育干部研修班，举办艺术师资培训班。筹备成立**市学生军训工作领导小组和办公室。组织开展大学生军训工作。组织开展“爱我中华”国防教育读书活动，举办国防教育电影周。
23、继续大力推进助学贷款及国家奖学金制度，完善高校学生资助体系。完善助学贷款数据库，进行助学贷款软件培训，加强贷后管理工作。加强国家助学贷款工作的全面检查。贯彻执行国家助学贷款的“四定”、“三考核”政策。争取推出与国家奖学金相配套的**市地方政府奖学金。
七、抓好重点项目建设，推进其他各项工作
24、全面启动E-研究院建设工作。在国内保持优势特色学科领域内，重点建设若干个基础研究类和哲学社会科学类的E-研究院。
25、实施示范性高职院校建设，推动以提高教育质量为核心的高职院校办学机制、办学模式、育人模式的改革。在各校申报的基础上，做好评估遴选工作。
26、继续实施教育科学研究计划。全面完成《中国特色教育服务产业的理论、实践和探索》研究报告；基本完成《**教育国际化问题研究》决策咨询研究报告，编制20**年**教育绿皮书——《**教育政策年度分析报告》，完成《迎接知识创新的时代——**高校学科专业结构调整研究课题报告》等课题研究，为深化高等教育改革，实现教育理论、制度和管理创新提供支持。
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