一、总体目标
坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和一中、二中、三中全会精神，广泛持续深入进行宪法学习宣传教育，提高尊法、学法、守法意识，运用宪法学习宣传教育活动，充分落实依法治国的方略，促进以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系在总局得到广泛宣传，全面推进总局的法治央企建设。
二、学习重点
（一）准确理解宪法确立国家指导思想的重大意义。
宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，制定和实施宪法，推进依法治国，建设法治国家，是实现国家富强、民族振兴、社会进步、人民幸福的必然要求；我国现行宪法是在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革的成功经验基础上制定和不断完善的，是我们党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果；宪法修正案将确立的新时代中国特色社会主义思想确立为国家指导思想，使其具有宪法效力，意义重大。
（二）切实尊崇宪法、严格实施宪法，确保国企改革发展党建工作始终沿着正确的方向前进。
要坚定不移把新时代中国特色社会主义思想作为各项工作的根本遵循，结合国企改革发展党建实际，把新时代中国特色社会主义思想真正学懂弄通做实；要坚定不移加强党对国有企业的全面领导，坚持把政治建设摆在首位，充分发挥党委的领导作用，切实强化党建工作责任制，持续推进党风廉政建设和反腐败斗争；要坚定不移全面深化国企改革，着力健全市场化经营机制，抓好布局结构优化调整；要坚定不移推动国有企业高质量发展，在打好三大攻坚战中争当先锋表率，持续深化供给侧结构性改革，全力推动创新发展，稳步提升市场化、国际化经营水平，确保国有资产保值增值。
（三）弘扬宪法，全体员工都要把宪法精神和要求贯彻到工作和生活的各方面和全过程。
指出，宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，在国家和社会生活中具有总括性、原则性、纲领性、方向性。深入学习、全面掌握宪法的精神和内容是做好各项工作的前提和基础。法律必须被信仰，否则形同虚设。宪法与我们每一个公民的生活都息息相关，贯穿着每个公民从出生到死亡的一生，让宪法精神深入每个人的内心，成为每个人的信仰，成为指导我们工作和生活的精神动力和行动指南，这是宪法实施的应有之义。
三、学习形式
（一）加强学习培训。
各单位要把宪法及其他重要法律法规的学习纳入本单位党委中心组学习重点内容，列入党员干部年度学习培训计划，多次学，反复学，加强法治意识，提高法律素养。
（二）组织形式多样的学习宣传活动。
各单位要丰富学习宣传和贯彻实施宪法活动形式，采取专家培训、组织参观、知识竞赛、主题日活动、法治教育进社区等多种形式，宣传依法治企、合规经营、规范管理等理念，进一步提高广大干部职工的法治意识，增强法治观念，维护宪法尊严。
（三）具体学习宣传活动内容及时间安排
1.7月上旬，向全体干部职工发放《宪法》读本（三级单位自行购买发放），号召全员积极开展宪法学习。
2.7月中旬局党委中心组扩大会议围绕宪法学习组织一期专题培训。
3.7月下旬组织局机关全体干部职工开展一次宪法知识答题活动；
4.8月，面向全员举办“学宪法、讲宪法”征文活动。
5.7月中旬至8月中旬，利用企业微信平台进行5次以上宪法知识宣传活动。
6.发挥自办刊物的阵地作用，连载宪法及其相关知识，深入宣传普及宪法知识。
7.12月上旬，举办“12·4”宪法主题日活动，组织一次参观学习活动。
四、组织保障
（一）高度重视，认真组织。各单位要对宪法及宪法修正案的学习作出具体安排和部署，根据各单位的工作实际，采用多种形式组织学习，注重学习效果，把学习活动引向深入。坚决避免照本宣科的学习，避免不求实际效果，避免形式主义。
在国家正向法治化迈进的过程中，宪法的作用和宪法学的教育功能应当被提升到一个无与伦比的高度，与宪法相比较而言，其他法的实施都只是部分法治化而已，只有宪法的实施是面向国家与公民这两大基本主体的，法治国家的形成离不开宪法的真正落实，只有这样，权利才能得到切实的尊重与保障。
一、宪法学重要性
孙中山先生在近百年前就已意识到国民宪法意识的提升对于国家制度建设的重要作用，因此，才有针对性地提出在国家中推行“军政、训政与宪政”这三个阶段。
温家宝总理在2012年“两会”答中外记者问谈及政治体制改革的问题时说：“当然，我深知改革的难度，主要是任何一项改革必须有人民的觉醒、人民的支持、人民的积极性和创造精神。”[1]政治体制改革关乎国家整体权力架构的设计，这实际上从另一个角度来印证了在一个国家的权力结构法治化中，宪法是必须得到全体人民认同并以国家与社会的双向呼应得以实现的。
宪法学作为高校法学专业教学14门核心课程之一，属于专业必修课、主干课和基础理论课，从目前的教学状况来看，宪法学主要以宪法规范、宪法制度为主要架构，以宪法制定与宪法实施的一般规律为研究对象，并以分析基本的宪法现象和解决宪法实践领域内的基本矛盾为具体内容，立足于法学基础研究又具有法律应用价值，既突出法学的理论内涵，又具有法所应具有的突出的实践性。从专业知识而言，对于国家的法制体系的架构，国家权力的配置、公民与国家之间的权利关系等基本法治知识都是从宪法学中得以获取。从应用角度来看，法律所涉及的权利配给，多需要从宪法中得以溯源，并且宪法应当成为权力的制约器和权利保护的坚实后盾。
二、高职宪法学面临的挑战
我国改革开放以来，法学教育呈现出一种蓬勃发展的态势，日趋成为一门显学。目前的法学高等专业教育分为高等职业教育与普通高等教育。具体而言，从层级上可分为高职高专、本科、硕士研究生、博士研究生等阶段教育。阶段上的分层，客观上也要求教育模式应各具特色，尽管从表面看来，法学教育已经全面开花，但目前法学教育的实际情况其实并非如外在显示的那样，其中存在着诸多问题。落脚到宪法学的教育教学上，其中最大的问题在于不同教学层次的针对性尤为缺乏。尤其是在现行的教育体制上，区分了高等职业教育与普通高等教育之后，脱离了普通高等法律教育的高等法律职业教育在教学上存在着教学定位不准、教材建设无法跟上教学需求、教学方法陈旧、无发突出宪法学自身的课程特点等问题。
高职教育是高等职业教育的简称，我国的高职教育有其特定的内涵，它是特定层次的高等专业教育，即相当于大学专科教育层次，侧重于职业技术及能力的培养。对于法律职业而言，这样的高等职业教育存在着一定的尴尬性。法律职业需要技术性，这是毋庸置疑的，但法律职业的技术性，首先是需要受教育的人能有一个职业准入的平台。现在这个平台太小，使得法律职业落在现在的法律职业技术教育上，显得不够贴切。但法律高职层次的存在具有一定的历史必然性和现实的照顾性，即一方面是为了维系相当一部分法律类大专院校和中专院校的生存与发展；另一方面，法律职业本身也是一个层次丰富的职业领域，客观上需要具有分类性与针对性。这意味着不同类型的法律教育中其具体科目的设计需要有所回应。
三、高职宪法学的现实状态
就目前而言，在高职宪法学教学中存在着以下几种情形。
第一种存在于教学内容设置中，表现为：其一，整个宪法学走入制度宪法学教学误区，即表现为按照国家宪法典的结构编排作为授课线索，按照宪法典确定的制度来讲解宪法学，以宪法规范、宪法制度作为切入点介绍宪法学理论，进一步挖掘宪法固有的文化内涵，未能深入研究宪法自身的历史发展、价值规律、理论根源等动态的深层次理论问题，综合性不够。其二，在宪法学教学中过多地使用政治理论诠释宪法，用政治眼光分析和解释宪法问题，使得宪法学偏离法学基础理论，淡化宪法的法属性之味道。其三，不加分析地割断不同制度下学科发展的联系，把宪法学课程降格为中国宪法学，在课程内容设置上不注意与其他国家的宪法制度的比较分析，不重视宪法学本土资源与移植文化的通融与对接，造成教学视野的狭窄，不利于学生开拓其法学职业中不可或缺的法学理念素养及比较方法的训练。
第二种存在于高职宪法学教材的建设上，从目前的宪法学教材来看，虽然已经有了专门针对法学高等职业教育使用的教材，但忽略了教学内容与课程定位，造成内容编排、内容设置、理论层次及篇章结构基本上与普通的大学宪法学教材混同，针对性较为欠缺，其共性远远大于个性。
第三种存在于教学方法上，高职法律教育尤为强调其应用能力的培养，因为其职业定位在于司法辅助性岗位和基层执法工作岗位，直接的法律应用能力成为教育的重点。宪法学对于法律辅助性人才及行政执法人员的教育有着非常重要的意义，这是普通法律教育中容易忽略掉的。有学者提出，“我们法学教育的培养目标已经越来越明确就是法律职业人才，这些法律职业人才除了掌握一定的法律知识之外，还必须具备运用法律的能力和实践能力，而这些能力实际上很难通过讲授来获得”[2]。但由于我国宪法实施中存在的特殊性，难以照搬一般部门法所使用的案例教学法，而目前的宪法学案例指导，多借用西方的经典判例，缺乏对中国宪法事例的关注，导致大多高职学生对于宪法学课程的领悟多有偏差，认为我国宪法的实践性缺乏是理所当然的事情，缺乏足够的关注，而将精力投入其他部门法学，反制了宪法学课程本应贯彻的实践精神。
转贴于
四、高职宪法学教学质量体系的架构
从以上情况来看，高职宪法学课程的重要性与教学实践已然脱节，难以体现其在法律专业教育中所寄予的预期地位，大大降低了当下法律职业教育的质量。因此，要提升高职宪法学的教学质量，有必要加强对其质量体系的建构。而在其质量体系架构中，高职宪法学的课程设置、教材建设与教学方法是非常重要的结构要素。
提升宪法学的教学质量，其主要内容应是围绕着法律高等职业教育教学的需求，对于既是法学专业的一门专业基础理论课，也是法学专业核心课程之一，其地位在法学教学体系中至关重要的课程“宪法学”，关注点应集中于如何通过教学来提升法学高职类学生的法学职业能力和法学职业素养，培养其法学思维能力以及理论能力。在高职“宪法学”教学中应当确立这样一种理念，即作为法律职业能力，不仅仅只是一种动手能力，至关重要的是一种法学理论能力与法学思维能力，这是法学职业者不可或缺的能力。当然，对于法学高等职业教育的层次性，主要是指高职高专这一阶段，其思维能力与理论能力不能够将其要求与普通法学本科甚至是研究生教育等同视之。
保障高职“宪法学”教育质量的核心目标，是要以如何通过教学实践探索和教学科研相结合，通过对高职“宪法学”教学实践探索总结出相应经验，将经验提升为理论，又将理论贯穿于教学实践之中形成教学相长的良性循环，为法律高等职业教育作出自身的贡献。
我们立足于对“宪法学”教育教学规律的研究，就高职宪法学的教学内容设置、课程定位、教材建设以及教学方法等方面，提出更具针对性的建设思路。宪法学教学目标贯穿教师教学活动始终，所有教学实践都围绕教学目标展开。
因此，首先要解决的关键性问题就是确立高职宪法学的教学目标。就一般的宪法学教学而言，其教学目标可分为相互联系的三个部分，即传授宪法学知识、训练具有法学逻辑性的思维方法和培养正确的法观念。在这三个部分中，在传授宪法学知识的过程中应注意对于宪法学知识的重新梳理，因为传授宪法学知识是对于整个宪法学教学的整体铺垫。要让宪法学的知识传授更具有系统性、基础性和核心性，其知识体系要重新确立，必须抓住公民权利与国家权力这一条主线。在训练学生宪法学的思维方法上，重点是运用宪法知识来分析各种社会现象，并能针对社会问题来提炼出其法律方面的解决思路，以此来培养法律高职学生的正确法观念，包括正确的法律权利意识和整体的公民与国家之间的法权定位。
这三个部分是有机联系的整体，其中，传授宪法学知识是基础，训练法学逻辑思维是关键，培养正确法观念是核心。而对于在法学高等职业中如何确立高职宪法学课程，必须找准其知识点的确立，既不可能也没有必要将所有的宪法学知识都灌入高职宪法学的教学当中，因此，只能通过将高职宪法学知识体系从普通高等教育中的宪法学体系剥离出来，进行体系重构，并围绕着富有针对性的新知识体系进行高职宪法学教学内容设置、高职宪法学教材编著和高职宪法学教学方式探索。
由上可见，高职“宪法学”的质量体系建设将是一个综合性的教育教改工程，不仅需要有法学专业功底，还必须结合教育学、心理学、电子化教学技术相配合进行。
（一）高职宪法学教学质量体系建设的实施方案
实施方案包括具体实施内容、实施目标和拟解决的关键问题。
1.实施内容。（1）高职宪法学教学课程体系的设置。高职宪法学课程体系的设置应围绕着素质教育、创新精神和实践能力的培养，以突显高职宪法学在高职法律教学中的地位和作用。（2）高职宪法学的教学内容和教学
方法。在教学内容上以权利保障和权力结构为主线，方法上以事例教学的方法训练学生的法律职业思维能力。（3）宪法学教学基地建设。以法律职业实训基地为依托，在实训中加以宪法学思维引导。（4）高职宪法学师资队伍建设。要培养出具有较强宪法思维的学生，教师队伍的构建是教学质量体系搭建必须强化的核心内容。
（5）关注于高职宪法学中的实践教学与课堂教学的相互关系，实践教学质量的评价。（6）宪法学教学队伍自身的知识、能力和素质的协调发展以及在教学过程中的体现。
2.实施目标。（1）为确定合理的法律实用型人才培养模式而制订科学的、面向21世纪的新的高职宪法学教学计划；（2）建立规范的科学的适用于宪法学的实践教学体系，使之运用于实践教学并取得显著成效；（3）建立起高职宪法学实践教学质量监控指标体系；（4）建立一批适应培养高水平的法律实用型人才的实践教学基地，探索宪法学实践教学的方法；（5）通过项目的建设，以研究促进高职宪法学教学团队的教学能力提升，打造具有较高水平的高职宪法学教学师资队伍；（6）通过提高高职宪法学课程的整体教学质量，使宪法学真正成为满足法学高等职业教育事业发展的需求的基础性教学课程。
（二）高职宪法学教学质量体系建设的实施计划及可行性分析
1.实施计划。高职宪法学教学质量体系建设具体实施将采取整体部署、阶段实施、立体构筑、点面结合、逐步推进的方式进行。
首先，围绕着高职宪法学的教学体系、课程设置、教材建设以及教学方法的改革等方面采取整体规划，确定适用于高职宪法学的教学计划和实践教学课程体系。
其次，对整体高职宪法学的教学改革目标分阶段进行，尤其是在对于高职宪法学教学体系的设置上，应重点攻破，在取得相应的经验上逐步推开。
立体构筑：宪法学课程设置、教材建设、教学方法与方式的实践与总结，将课堂教学与实践教学相结合，形成实践教学融合一体的结构，兼顾素质教育、创新精神培养的实践教学。
点面结合：在建设高职宪法学课程实践教学基地和加强高职宪法学师资队伍建设方面，力争有所突破，建立起立体式的宪法学课程实践基地，这样的基地当然没有必要进行单一的设置，而是全面复合型的模式，即将宪法学实践基地与学生的社会实践基地和实习基地相融合，并使在高职阶段所学的法律专业课程实践与宪法学课程实践形成立体覆盖。这样课程建设的效果适用于所有法律高职专业的学生，也有利于形成辐射作用，带动整体法学高等职业教育的发展。
逐步推进：质量体系的建设周期必须有一定的时间来给予保证，对于高职法律专业的学习时间一般定为三年。因此，对于质量体系的建构时间也定为三年，以便检验一届学生中经过宪法学教育所取得的成效。第一年将力争在课程体系建设上有所突破，在两转贴于
年时间中，逐步地将课题研究的成果转化为教学实践，并且在实践中得到验证，最终通过各种评价指标体系和社会反馈，表明学生通过高职宪法学课程的学习，在实践能力、知识应用和创新能力以及综合素质方面提升的效果。
2.可行性分析。（1）宪法学在21世纪已然成为一门较受关注的学科，已经具有较好的项目研究条件：从法律职业教育教学的实践情况看，各地均有相当规模的法律实践教学基地；（2）我国的法律职业教育已经具备多
年的教学科研经验：在实践教学的计划、体系、内容以及考核标准有一定的基础；（3）从整体的法律职业教育教
学来看，有较规范的规章制度与有效的管理体制；（4）具有一定教学改革的基础和成果，有着各级教育行政部门及法律职业学校的全力支持。
（三）质量保障体系建设的预期效果
1.通过建设， 形成系列高职宪法学教学文件：实践教学计划、教学大纲、实践教学指导、考核标准等。
2.建立起适合于法律高职教育的宪法学课程体系
和质量追踪方案。
3.总结高职宪法学的教学经验，并形成调研报告及研究论文向社会推广。
宪政是一种通过制定宪法划分政府和个人行为的界域，以实现对国家政权的限制和人民权利的保障的制度。1887年，学者黄遵宪在其《日本国志》一书中首次将“宪政”一词引进中国。宪政的初始环节就是制定一部合乎民主政治要求的宪法，“宪法”一词早在《国语》中就出现了，“系指一般的法规而言，与今人所谓法者约略相当”。 1908年清政府仿照《日本帝国宪法》颁布《钦定宪法大纲》，从此“宪法”一词在中国就成为国家根本法的专用词。
在民国三十八年间，制宪活动和宪法文本层出不穷，光北洋时代制定的宪法及宪法草案就有十余部之多，宪政发展进程却极其迟缓。1931年公布的《中华民国训政时期约法》沿用到1948年国民政府“行宪”，是民国史上使用时间最长的国家根本法，但没有使中国从训政向宪政顺利过渡，反而造成了国民党统治的合法性危机。从此部约法的出台缘起、文本内容和运行效果可以透视民国宪政很大程度上停留在文本层面的内在原因。
一、约法出台的缘起
孙中山在《建国方略》中初步将国家建设分为军政、训政、宪政等三个阶段，明确提出“训政时期为过渡时期，在此时期内施行约法，建设地方自治，促进民权发达”。 1928年8月国民党二届五中全会决定在训政时期颁布约法，但次年国民党三大正式确定“总理所著三民主义、五权宪法、建国方略、建国大纲及地方自治开始实行法为训政时期中华民国最高之根本法”。 这一决议案等于否定了二届五中全会颁布约法的决议。
三全大会最重要的内容是通过了“关于治权集中中央纳诸国民政府由五院掌理和政权由国民党最高权力机关代表国民行使之决议” ，由此确立的国民党的一党专政引起了社会舆论的不满。1929年胡适在其主编的《新月》杂志上发表的《人权与约法》一文中说道：“我们要一个约法来规定政府的权限，过此权限，便是‘非法行为’。我们要一个约法来规定人民的‘身体、自由及财产’的保障”。 罗隆基在《论人权》一文中也指出“争人权的人，先争法治;争法治的人，先争宪法。” 由胡适、罗隆基等人发起的“人权与约法”的争论给国民党造成了颇大的社会舆论压力，使约法再次成为一个热点问题。
同年，汪精卫、阎锡山、冯玉祥、李宗仁等结成反蒋同盟，在北平另立中央，为迎合社会舆论，号召颁布约法。汪精卫在“约法宣言”中说：“苟无根本大法以规定政府当局与人民之关系，则政府必流于专制，而民主政治终未由养成。” 反蒋派在中原大战中溃败之后，其约法起草委员会迁入山西太原，很快颁布了《太原约法》。蒋介石为稳固中原大战后的统治地位，于是年5月匆忙召开国民会议并通过了《中华民国训政时期约法》。
晚清以来社会舆论的力量逐渐增强，《训政时期约法》是知识精英呼吁约法的社会舆论压力所催生的，反蒋派和南京中央的约法争斗加剧了这一舆论压力的强度。民国时期宪法性文本的不断出台，很大程度上都是由社会舆论所推动而非由于宪政实行条件的成熟，代表这一社会舆论的就是曾留学西洋的自由主义知识分子。
陈独秀曾言：“吾国欲图世界的生存， 必弃数千年之官僚的专制的个人政治，而易以自由的自治的国民政治也。” 但中国有着几千年的专制传统，民国时期缺乏迅速使个人政治过渡到国民政治的社会条件。另一方面，作为宪政动力群体的知识精英本身缺乏强大的力量。因而社会舆论压力只能推动政府出台宪法性文本，而无法真正保证宪政实行。
二、约法内容的评析
1931年6月，南京国民政府公布《训政时期约法》，共八章八十九条，对于训政时期的政府权限、人民权利、地方自治等均有规定。
第三章“训政纲要”中，明确规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。中国国民党全国代表大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之”，这就以国家根本大法的形式确认了国民党的训政体制。在第七章“政府之组织”中，规定政府组织实行五院制，国民政府主席成为了凌驾五院之上的国家元首。在第八章“附则”中更明确规定“本约法之解释权由中国国民党中央执行委员会行使之”。从其公布直到现在都被认为是为国民党一党专政和蒋介石个人独裁提供合法性的工具，而其合理性却往往被忽视。
在第七章“政府之组织”中，规定国民政府总揽中华民国之治权，省置省政府，受中央之指挥，县置县政府，受省政府之指挥，明确确定了中央集权制度。当时对内要稳定秩序，对外要准备抵抗日本侵略，就需要建立强有力的中央政府，否则就无力改变当时四分五裂的政治格局，为经济发展提供稳定的外部环境，为国民提供最基本的安全保障。
在第二章“人民之权利和义务”中规定了人民发表言论、刊行著作、结社集会等各项自由，“非依法律不得停止或限制之”。这种采用法律限制主义的做法虽然遭到批判，但适应了维持社会秩序的现实需要。第四章“国民生计”包括发展农业、工业、矿业、交通、金融业，建立劳动保险制度，平抑物价等规定。第五章“国民教育”确立了诸如“男女教育之机会一律平等”、“已达学龄之儿童应一律受义务教育”等基本的教育原则。有关国计民生、国民教育的这些规定都具有明显的进步性。
西方宪政的核心是对人权的保障，而《训政时期约法》的核心在于维护政权和社会的稳定。综观整部约法，大部分篇幅是对国家制度设计的阐述，对个人的权利和自由的规定所占比重不大，这与自由知识分子追求的宪政相距颇远。国民党执政时代政局动荡，内有国民党派系斗争和国共对峙，外有日本侵略。民众对国家统一、社会稳定的企盼，远远超过了对民主宪政的诉求。训政的首要目标是确保现代化进程中社会的稳定，也存在将国家导入宪政轨道的可能。仅从文本层面对约法作为一党专政和个人独裁提供合法性的指责，可能有失偏颇，关键还要观其实际效果。
三、约法运行的效果
国民党的训政面临着恶劣的政治环境，无法集中力量进行国家建设和民主训练，训政中关于人民的权利和自由、国计民生、国民教育以及地方自治的规定并没有真正落实。
早在1929年和1930年，当时的贪污腐败、派系倾轧和管理无能再也掩饰不了，南京政权就不再能得到民众的支持。 对于反对者和批判者，国民党采取了严厉的政治镇压，并披上了合法的外衣。《训政时期约法》赋予国民党对该约法的解释权，因此制定相关法律限制人民的自由权利并不违背约法。自南京国民政府建立到抗日战争爆发之前，制定和颁布的限制或剥夺人民种种自由权利的法律、法规、条例就达十种之多。
国民政府实行一系列有利于经济发展的措施，使得农业、工业和交通运输业得到了发展，国家财政收入也逐年增加，但国民政府仍是入不敷出，军费与债务占去了财政支出的绝大部分，因而没有能力为社会提供更多的福利和保障。对于广大的农民，连年的征战使农村经济遭到破坏，兵差负担和军事摊派成为农民的沉重负担。因此，虽然国民经济逐步发展，但人民的生活并没有得到明显的改善。
训政时期的主要内容之一是地方自治，包括调查人口、清理地亩、办地方自治学校及其它事务。尽管国民政府投入了大量的人力物力，但由于经费和人才缺乏、地方政府缺乏有力的引导，地方自治的成效甚微。“回顾过去成绩，全国一千九百余县中在此训政将告结束之际，欲求一达到《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹杳不可得，更遑言完成整个地方自治工作”。
国民党政权无法处理各种现实危机，统治效力低下而使得这部约法无法长久存在下去，训政的合法性逐渐丧失。民国许多宪法性文本往往都由于政治人物和政治势力缺乏强大、稳定的实力，无法保证自身主导的宪法性文本发挥真正效力。
《训政时期约法》的出台受到了国民党内部斗争的影响，生效之后依旧摆脱不了派系斗争的阴影。由蒋介石主导的约法和其后不久于1931年6月修改的国民政府组织法不仅明确规定国民政府主席对内对外代表国民政府，而且赋予了国民政府主席广泛的官吏任免权。然而同年12月蒋介石被迫第二次下野，反蒋派上台后立即修正国民政府组织法，削弱了国民政府主席的权力，改由行政院长负实际政治责任。由此观之，约法作为根本大法的效力往往因各种政治需要而被普通法所侵蚀。民国时期几乎所有的宪法性文本都受到政治斗争的影响，或为适应各种政治需要，工具性倾向十分明显。
四、结语
综上所述，民国之所以出现宪法与宪政严重脱节的现象，主要是由以下因素造成的：
第一，宪政实行缺乏稳定的政治环境，政治权力周转过快。无论北洋时代还是国民党时代，政局始终动荡，武力主导了民国政治的发展。政治人物和政治势力由于缺乏强大、稳定的实力，无法保证自身主导的宪法性文本发挥真正效力。
第二，由于长期的专制传统，群众不具备民主意识和经验，其对社会稳定和生存保障的诉求远超过了对民主的诉求，因而宪政缺乏群众基础，仅靠自由主义知识分子这一本身缺乏强大力量的群体来推动。
第三，民国宪法的工具性倾向明显，宪法性文本往往成为打击对手、扩大自身权力的工具。由于政治形势的变化，并为适应政治人物和政治势力的各种政治需要，宪法性文本的更替自然成了常态。宪法性文本出台的频繁，恰恰反映了民国实行宪政缺乏稳定的环境和其他应具备的条件，因而民国宪法和宪政的疏离便在情理之中。
一
我国1954年宪法是一部好宪法，是我国第一部崭新的社会主义宪法。
首先，它从宪法的角度总结了历史。
一是总结了旧中国的历史。在旧中国，无论是晚清统治、民国时期军阀统治还是蒋介石的反动统治，都根本不要宪法，它们代表帝国主义、封建主义和官僚资本主义的利益，从本质上是欺凌和压迫广大人民的，所以连资本主义民主的宪法都不要。只是当它们的统治垂危，难以继续维持下去时，才不得不匆匆忙忙制定宪法，以欺骗人民，苟延残喘，但终于为人民所唾弃。如清朝在其行将崩溃时，才于1911年9月公布其最后也是唯一的《宪法重大信条十九条》，规定“大清帝国皇统万世不易，皇帝神圣不可侵犯”。1914年5月公布的袁世凯的《中华民国约法》规定了总统制，将行政、立法、军事等大权集于总统一身，也就是集于他一身。1923年10月公布的曹锟宪法许多内容都抄自袁氏约法，赋予他这个贿选总统以巨大的权力。1946年蒋介石为了挽救其行将崩溃的反动统治，在南京召开伪国大，制定了《中华民国宪法》，将权力集于蒋介石一人身上。这些宪法的结局充分说明，在我国，任何逆历史潮流而动的道路都是行不通的，只能遭到人民的反对。走历史必由之路——社会主义，这就是旧中国历史的总结。
二是总结了革命根据地建设的宝贵经验。1954年宪法特别注重对革命根据地建设经验的总结。1931年11月，在江西瑞金召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，这对加强根据地建设、发挥劳动人民的积极性有重要意义。1941年11月，陕甘宁边区参议会通过了《陕甘宁边区施政纲领》，对巩固和发展根据地，团结各阶级、各抗日党派进行抗日战争，起到了重要作用。1946年4月，陕甘宁边区第三届参议会第一次大会通过了《陕甘宁边区宪法原则》，确认了新民主主义的政权形式——各级人民代表会议（参议会），这些宪法原则不但巩固了新民主主义政权，推动了人民解放战争的胜利，也为新中国成立后制定宪法积累了有益的经验。
三是总结了建国后社会改革、经济建设、文化建设等方面的成功经验。1954年宪法不但是建国前历史经验的总结，也是建国后成功实践的总结。新中国成立后实现国家的独立和统一，结束了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，中国人民终于站起来了，国民经济得到恢复和发展，人民的劳动热情和积极性空前高涨，这些事实证明社会主义是中国唯一的道路。
其次，它把原则性和灵活性有机统一起来。
原则性基本上是两个，即民主原则和社会主义原则。宪法规定了我国的国体和政体，即以工人阶级为领导的、工农联盟为基础的人民民主专政和人民代表大会制，提出要完成社会主义改造，即逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，实现国家的社会主义工业化，逐步向社会主义过渡。这种过渡不是在全国、在一天早晨一切都实现社会主义，而是要逐步去办，这就是灵活性。原则性和灵活性的结合，是1954年宪法的一个重要特点。
二
我国宪法的发展也经历了曲折的过程。1975年宪法受“文化大革命”的影响，存在严重缺点，1978年宪法由于历史条件的限制，也未完全摆脱“文化大革命”的影响。1982年12月通过的现行宪法，则是建国以来最为完善的宪法。
现行宪法继承了1954年宪法的优良传统。1980年至1982年修改1978年宪法时，由于1978年宪法受历史条件的限制，缺点较多，所以修改宪法的工作实际上是以1954年宪法为基础进行的，现行宪法继承了1954年宪法的优良传统。例如，关于1982年宪法是否应当有序言，宪法修改委员会秘书处曾起草了两个方案，一是有序言的方案，二是没有序言的方案。后来对两个方案进行了比较，认为有序言的方案便于叙述一些经验和内容，条例上比较恰当；没有序言的方案则不便于规定非条文化的内容，而且序言的内容放在条文中，有的内容也不好写。考虑到1954年宪法有较好的序言，序言规定了宪法的指导思想和根本任务，是宪法的灵魂，因此现行宪法决定增写序言，继承1954年宪法的传统。又如，对于如何表述我国的“国体”，修改宪法时有许多不同意见，现行宪法第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，这也是继承了1954年宪法的传统。再如，关于我国的政体、国家主席制度和检察院的恢复等，都是对1954年宪法的继承。
现行宪法在1954年宪法的基础上又有很大的发展。根据我国的现实情况，现行宪法序言增写了党的基本路线和国家的根本任务，增写了宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则；增写了国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。现行宪法还将民主集中制的原则具体化、法律化，增写了建设社会主义精神文明，吸取“文化大革命”的严重教训，对保障公民的基本权利和自由作了许多新的规定，增写了公民的人格尊严不受侵犯，对人身权利和自由作了具体保障。宪法还增写了中华人民共和国中央军事委员会的内容，扩大了全国人大常委会的职权，加强了它的组织，县以上人大设立常委会，加强地方政权的建设，设立特别行政区，实行“一国两制”，设立基层群众性自治组织村民委员会等，这些内容都是1954年宪法中所没有的，是对1954年宪法的重大发展。
现行宪法体现了改革开放的方针。在序言中规定“坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度”，在第14条规定“完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力”。对于国家机关，宪法提出要实行精简原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。特别是在宪法第18条，明确规定中华人民共和国允许外国的企业和其他经济组织或者个人依照中华人民共和国法律的规定在中国投资，同中国的企业或者其他经济组织进行各种形式的经济合作。在宪法中这样公开地宣告对外实行开放，在世界各国宪法中是罕见的。总之，我国宪法规定的指导思想、根本任务、国体、政体、基本经济制度和分配制度、改革开放、物质文明和精神文明协调发展、民族区域自治制度、基层群众自治制度、一国两制等，都体现了它是中国特色社会主义性质的宪法。
三
1982年宪法通过以后，22年来又经过四次部分修改，共通过修正案31条，加入了许多新的重要内容，将党的几次代表大会总结的成熟的基本经验、重大理论观点和方针政策写入宪法，使宪法更符合实际，更加完善，闪烁出与时俱进的光辉。
增写邓小平理论、“三个代表”重要思想的重大意义。邓小平理论和“三个代表”重要思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想的继承和发展，是当代中国的马克思主义，是全党全国人民集体智慧的结晶，将它们作为指导思想写入宪法，表明了宪法指导思想的与时俱进；说明它们不仅是党的指导思想，而且是国家的指导思想，它们作为全国人民继续团结奋斗共同的思想基础，是全国人民团结前进的强大动力，是建设中国特色社会主义的根本法律保证，体现了我国人民的共同意愿和党的主张的统一；将它们写入宪法，指导我国的发展，决定着我国发展的方向、前途和命运。
规定基本经济制度和分配制度、社会主义市场经济和三个文明协调发展的重要意义。宪法规定“国家在社会主义初级阶段，坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”；国有经济“是国民经济中的主导力量”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分，国家要鼓励、支持和引导非公有制经济的发展；国家实行社会主义市场经济。这就回答了在社会主义初级阶段宪法应当确立什么样的基本经济制度和分配制度问题，明确了如何发展社会主义经济的问题，从而使我国的经济蓬勃发展，国家面貌日新月异。宪法还规定在发展物质文明的同时，要发展政治文明和精神文明，使三个文明协调发展，体现宪法对政治文明的重视，将更好地全面推进我国社会主义事业的发展。
实行依法治国基本方略，建设社会主义法治国家。鉴于“文化大革命”的严重教训，宪法序言规定要健全社会主义法制，第5条规定国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律等社会主义法制原则。1999年宪法又增写了依法治国，建设社会主义法治国家的内容。依法治国就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。依法治国将坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事结合起来。这就牢固地确立了法治的宪法地位，对我国国家和社会生活有重大影响和意义。20多年来我国的立法工作蓬勃开展，社会主义法律体系基本形成，依法行政取得重大进展，司法公正也取得一定成绩，法律意识逐步深入人心。
尊重和保障人权、保护公民的私有财产权。保障公民的基本权利是宪法的核心内容和原则，现行宪法对此作了充分的实事求是的规定。今年修改的宪法增写了尊重和保障人权、保护公民的合法的私有财产权和继承权的内容，可以说是保障公民基本权利的一个飞跃，它将极大地增强人们对保障人权和公民的合法的私有财产权的认识。国家将用立法和其他措施来贯彻宪法的规定，这将极大地有利于保障人权、公民的基本权利和合法的私有财产权，更好地调动广大人民的积极性，促进我国的民主政治生活和经济建设的发展。
关键词:五五宪草;总统独裁制;五权宪法
中图分类号:D9文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)06-0067-02
1 “五五宪草”中的“总统独裁制”
“五五宪草”中规定总统由国民议会选举产生,为国家元首,统率全国陆海空军,得依法公布法律、命令。总统有宣战、媾和及缔结条约、宣布解严、大赦、特赦、减刑、复权、任命文武官员的权力,并得召集五院院长会商关于二院以上事项、总统咨询事项以及召集国民大会。总统有权任免行政院正副院长和政务委员,各部部长各委员会委员长,也由总统于政务委员中任命。虽然立法院和监察院的院长、副院长由国民大会选举产生,立法委员、监察委员都由各省、蒙古、及侨居国外的国民所选出的国民代表举行预选,再将候选人名单提交国民大会选举正式产生,但是在过渡条款中规定立法委员和监察委员的半数由立法、监察两院院长各提请总统任命。第44条还特别规定:“国家遇有紧急事变、或国家经济上有重大变故,须为急速处分时,总统得经行政会议之议决,紧急命令、为必要之处置,但应于命令后三个月内,提交立法院追认。”这样就构造出来了一个以总统权利为中心的五院制中央政府,确定的中央政治体制实质上是总统独裁制。那么在20世纪30年代的中国,民主、已经成为时代潮流的情况下,当时的南京国民政府为什么要选择这样一种总统独裁的中央政府体制呢?本文就将从这个问题入手,结合史实探讨“五五宪草”选择这种模式的原因,以期形成一家之言。
2 原因探究
2.1 社会原因:内忧外患的刺激
在国际形式方面,一战后,欧美许多国家发生了严重的社会问题、经济破产、社会不安、工商业疲软、失业问题、赔款问题成为这些国家的焦点,时常因为党派互相攻击,造成互相牵制使问题不能解决,行政机关也由于无法执行处于窘境。民主政治的议会逐渐失去了人民的信任,成为浪费的、缺乏效率的象征。越来越多的国家倾向产生一个强有力的政府,用直接的命令强制人民严格服从。英国人怀疑民主政治,美国行政权显著扩大,土耳其和南斯拉夫的独裁者,仍以筹建真正民主政治为号召,墨索里尼则不屑民主政治。有人认为:“独裁政治既是旧的政治制度和社会制度崩破以后产生出来的一种政治制度,是乘着战争以后国家凋敝的机会而产生的,独裁政治即是由于政治的纷乱和权利的薄弱而起,也不能不归罪于过去民主政治措施的不当。”尤其是为应付世界经济危机而实施的“罗斯福新政”产生的积极效应的影响,到了“五五宪草”起草的时期,各国纷纷开始修改宪法,改变一战后建立起来的立法权对于行政权的优势地位。行政权就此开始膨胀,而立法权与直接民权则受到越来越多的限制。伴随着国家干涉主义和经济凯恩斯主义的出现,这种趋势逐渐趋于制度化和法律化。从国内形势来看,一方面,南京国民政府建立后,名义上为统一的中央政府,实际上由于地方分立主义千方百计与中央政府对抗,使其难以在全国推行其政令、军令。从1930年至1933年,反蒋派先后在北平、广州和福州等地组织国民政府、西南政务委员会、“中华共和国人民革命政府”以及其他一些政权机构,与南京国民政府分庭抗礼。1935年12月,南京国民政府屈服于日本对华北“特殊化”的要求,在北平设立冀察政务委员会,名义上隶属于国民政府,实质上是半独立性的政权机构。另一方面,“九―八”事变以后,采取不抵抗政策,导致东北沦陷,从而引起各界对的强烈不满,出现了旨在要求民主、实行,以推动抗日斗争的民主运动。
因此,20世纪30年代,中国一方面面临如何从近代百年来国家的独立、和领土完整遭受的侵略和威胁中解脱出来,确保国家统一,改变四分五裂的地方分立主义各自为政的严峻局面和挑战;另一方面,执政当局又必须回应社会各界结束训政、实行的民主诉求。正如有学者所言:“20世纪上半叶的中国政府,始终面临两难选择:不扩大公共参与,将削弱其合法性基础;扩大公共参与,推进地方自治,又与其面临的提高中央政府政治整合能力、加强对地方的严峻使命背道而驰。”南京国民政府就此面临着两难的选择,应该说在这样一种内忧外患的情况下,它在政治体制上做出什么样的选择在一定程度上已经不是简单的民主法治与独裁专制能够解决的。在那样的环境下我们并不能断定选择总统独裁制就一定是历史的倒退,民族的不幸,很可能这种选择也是一种挽救民族危亡的权宜之举。
2.2 从思想渊源:孙中山先生“五权宪法理论”和“建国三时期理论”的影响
“五五宪草”分八章,共148条。其序言称:“中华民国国民大会受全体国民付托,遵照创立中华民国之孙先生之遗教,制兹宪法,颁行全国,永矢咸尊。”孙中山思想的主要内容是“五权宪法理论”和“建国三时期理论”。“五权宪法思想”体现了孙中山宪法思想静态的一面,“建国三时期”则是孙中山宪法思想实现的动态过程。
五权宪法理论中对人民权利和政府组织的基本原则是“人民有权,政府有能”。在孙中山的宪法理论中,他强调权能区分,五权分立,但行政居于主导地位。孙中山认为,“政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫政权:政权就可以说是民权。治是管理众人之事,集合管理之事的大力量,便叫做治政,治权就可以说是政府权。所以政治之中,包含有两个力量:一个是政权,一个是治权。这两个力量,一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量。”“讲到国家的政治,根本上要人民有权:至于管理政府的人,便要付之予有能的专门家”,“只要他们有本领,忠心为国家做事,我们就应当把国家的大权托付于他们,不限制他们的行为,事事由他们自由去做,然后国家才可以进步”,所以,孙中山所欲建立的用五权宪法组织的政府,是能为人民控制又能为人民谋幸福的“万能政府”。孙中山认为三权宪法虽好,但“不完备的地方还是很多,而且流弊也很不少”,最大的缺陷在于三权分立只重“法”而不重“人”,“集合中外的精华,防止一切流弊,便要采用外国的行政权、立法权、司法权,加入中国的考试权和监督权,连成一个很好的完壁,造成一个五权分立的政府,象这样的政府,才是世界上最完全最良善的政府。”在五权宪法中,政府的“五权”并非两方“三权”与传统政治中“两权”简单相加。五权分立体现的是“能”下五种治权的分立,主要的不是政府权力之间的制衡,而是行政集权下的分工,其目的在于建立一个真正的“万能政府”。孙中山把化过程分为三时期:军政时期,“以积极武力,扫除一切障碍,而奠定民国基础”;训政时期,“以文明治理,督率国民,建设地方自治”;时期,“俟地方自治完备之后,由国民选举代表组织宪法委员会,创制宪法。宪法颁布之日,即为革命成功之时”。并且,“自革命军起义之时,自宪法颁布之时,名日革命时期。在此时期之内,一切军国庶政,悉归本党党员负完全之责任。”在1924年的《国民政府建国大纲》中,“建国三时期”理论臻至成熟。“建国三时期”理论、孙中山的早期党权政治理论开始与“以党治国”的主张相结合,军政时期成为“以党建国”时期,训政时期成为“以党治国”时期,时期则采用五权宪法,实现三民主义。于是,十几年军权政治的经历和俄国革命政权的样板使孙中山寻求到了中国化道路的答案:以党治国加“建国三时期”理论,就此成为不容质疑不容动摇的训政主体。
2.3 主体的角度:内保守派“积极追求”的结果
1933年1月20日,立法院成立了由42人组成的宪法起草委员会,以孙科为委员长,吴经熊、张知本为副委员长。宪草委员会从1933年1月开始起草工作,到1936年5月5日正式公布宪法草案,共计用了3年零4个月的时间,其间七易其稿,并三次公开发表征求意见。根据宪草的拟定及其内容变化。“五五宪草”的出台大致经过了宪草的起草、宪法草案的审查修正、宪草的定型三个阶段。在整个“五五宪草”制定过程中我们可以很清楚的看到保守派对于宪草制定的干预。在制定“五五宪草”之初,孙科主观上是希望通过制宪确立某些资产阶级民主政治原则的,他认为,首先,未来的宪法政府应遵循孙中山遗教中所描述的形式加以组建;其次,政府的立法部门应具有较高的权威,以防止军事独裁者的控制。在起草宪法总纲中企图用分权制取代集权制,以内阁制代替总统制,防止个人权力的过度集中,具有民主主义色彩。依据这个总纲的规定,孙科任命吴经熊起草初稿,经吴经熊起草的宪法草案初稿一经公布,针对分权原则,立即引起了内保守派的激烈反对。保守派集中指责关于限制总统权力的条文,认为“总统不得连任原则……限制太严,缺乏弹性,且无甚意义”,要求“改为联任一次或两次”。在保守势力的压力下,孙科领导的宪法起草委员会对初稿进行逐条修改,经过这番变动,初稿中内阁制精神已经变为总统制精神。1934年12月14日,四届五中全会讨论宪草修改稿,认为该草案仍“牵制太多、权力未能集中,故运用必难灵敏”。指示“行政权行使之限制,不宜有刚性规定”,“宪法条款不宜繁多”,要求立法院再作修改,“以造成运用灵敏,能集中国力之制度”。在统治集团一再施压下,自1934年12月至1936年上半年,孙科又组织力量对宪法草案初稿作了两次大幅度的修改,至1936年5月5日,《五五宪草》正式公布。此时总统权力已至高无上,也就最终定稿为我在前文中所述的“总统独裁制”。整个“五五宪草”的起草过程,是在政府的主导下进行的,虽然我们不能排除宪草在起草过程中的各种民主和法制措施的运用,但是的党治和独裁对起草的影响也是不容忽视的,并且这种影响也最终决定了宪法草的具体内容,反映到政治体制上,就是总统独裁从的思想理论成为了宪法的具体规定。
3 总结
“五五宪草”制定于民族危机空前严重的二十世纪三十年代,以中西文化的激烈冲突为文化背景,以孙中山的“建国三时期”理论和“五权宪法”思想为理论基础和指导原则。立法院历时三载,七易其稿,才完成了“五五宪草”的制定工作。“五五宪草”以国家社会本位主义为价值取向,对国体、人民的权利义务、中央及地方权限的划分、国民经济及教育、宪法的施行及修正等重要内容作出规定,具有一定程度的可行性。它生动地体现出中西方文化的冲突与平衡,并微妙地糅合了工具性价值和目的性价值这两种相悖的价值。在当时的历史条件下,应该可以算的上中国近现代史上最先进的宪法草案。但是它为什么却选择了“总统独裁制”这种违背现代民主法制的政治模式呢?本人认为这不是一个简单的问题,它不是由哪一个因素所能够完全决定的,而是合力作用的结果,应该说它是在内忧外患的社会背景下,依照孙中山先生的遗教,结合东西方文化理论,在的积极追求下形成的政治模式。
参考文献
[1]陈茹玄.增订本中国宪法史[M],上海:上海商务印书馆,1937.
十八大以来，以同志为总书记的党中央对于法治给予了高度重视和关注。这种重视和关注体现在许多方面，比如，在纪念现行宪法公布实施30周年大会上发表备受关注和广受认同的重要讲话;再比如，中央政治局集体学习时专题听取政法工作讲授，就政法工作作了专门讲话，明确提出依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设;又比如，多年来第一次以中央名义召开了“中央政法工作会议”，亲自到会并发表重要讲话，;乃至于今年首次以中央全会的形式专题研究依法治国。可以说，法治，受到了前所未有的重视。
从宪法的在法律体系的重要地位来看，对于法治前所未有的重视，首先要体现在对宪法的前所未有的尊崇上，这是法治国家建设的题中应有之义。设立国家宪法日，就是国家在尊崇宪法上迈出的崭新一步。此举意味着，在全面推进依法治国的新形势下，我们将以崭新而生动的形式向宪法表达敬畏，宪法在国家政治、经济、社会、文化生活中的地位和作用将进一步凸显。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，专节阐述了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的内容，既是保证宪法实施的基本遵循，同时也是弘扬宪法精神、维护宪法权威、捍卫宪法尊严、尊崇宪法的宣言书。作为国家检察官学院的教师、学员和学生，要努力把尊崇宪法的精神和要求内化于心、外践于行。
一、要充分认识和深刻理解尊崇宪法的重要意义
我认为，可以从以下四个方面来认识和理解尊崇宪法的重要意义。一是从宪法的至高地位来认识。我们都知道，宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是万法之母，百法之师，凌驾于所有法律之上，具有最高法律地位、法律权威、法律效力。反复强调指出，全面贯彻实施宪法，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首要先要坚持依宪执政。从这个意义上讲，推进依法治国必须首先尊崇宪法。二是从宪法实施中存在的问题来认识。指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。但是毋庸讳言，多年来宪法的实施和保障是不完备的。现行宪法已公布实施32年了，如果从54宪法算起来，已经有六十年的历史，这其中破坏宪法权威、践踏宪法尊严，甚至将宪法抛之脑后的，违宪事件多有发生，宪法权威威严不在，更无须说其他的法律权威何在。不尊崇宪法，违宪行为就会不可避免，那将是对宪法和依法治国最大的破坏。历史的经验教训告诉我们，宪法若得不到尊崇而失去权威，国家就不能长治久安，任何人都不能有真正的自由和安全。三是从宪法规定的内容来认识。宪法是人民权利宪章，最大程度集中了全国人民的共同意志、追求和信念。在社会转型剧烈、改革进入深水区的当下，在冲破思想观念的束缚、打破利益固化的藩篱的过程中，各种利益博弈、矛盾冲突日益凸显，宪法作为不同阶层人民利益的最大公约数，必须受到尊崇，捍卫其尊严和权威，用之来凝聚和扩大社会共识。四是要从国家现代化的进程来认识。马克斯・韦伯说，人类现代化的过程是从人治走向法治的过程。法治是现代化的灵魂，中国正走在现代化的路上，也必定要走向法治。宪法是公共权力的准生证，是人民权利的保障书，还是告别旧时代的国家宣言。在推进法治的进程中，必须建立宪法的权威，让宪法享有应有的尊崇。
二、要做尊崇宪法的实践者和推动者
这里面包含的内容很多，我在这里重点谈两点。一是做尊崇宪法的实践者和推动者，要毫不动摇地坚持党的领导。四中全会决定明确指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。怎么理解这句话？中国共产党是中国唯一的执政党，这个领导地位或者制度安排是历史形成的。中国共产党领导人民制定了宪法，宪法的序言中明确规定了党的领导地位。那么，接受、维护和巩固党的领导地位自然也是尊崇和实施宪法的应有之义。因此，从学法尊法守法用法的角度看，坚持党的领导是必须履行的宪法义务。二是做尊崇宪法的实践者和推动者要坚持中国特设社会主义法治道路。我们所讲的法治道路，和法学理论体系、法律制度一样，都是中国特色社会主义道路、理论体系、制度的有机组成部分。四中全会决定明确指出，中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。人类社会制度是在不断发展的，资本主义三权分立制度不是唯一先进的制度，更不是不是人类社会制度的终结。中国完全有能力走出一条通向更高阶段、更为完善的社会制度的特色之路。历史和现实表明，我们绝对不能照搬根本不适合中国国情和实际需要的西方民主制度。当然，在探索自己特色道路的进程中，我们也绝不排斥对我们有益的人类社会的先进的政治文明成果。
我国正处在可以大有作为、但又风险集聚的关键战略节点，如何避免因观念歧见而造成的行动冲突，如何防止因利益纷争引发的对抗仇视，如何消弭冷漠隔阂而带来的社会撕裂？在党的领导下，坚定不移地推行依宪治国、依宪执政，实施良善的宪法政治，是最为根本、最可信赖的稳定性、权威性、合法性源泉。
然而，当前思想界存在一种倾向，主张姓“资”而不姓“社”，主张施行宪法政治将弱化甚至动摇党的执政根基，进而否定党领导人民进行的恢弘宪法实践，否定中国特色社会主义宪法政治制度，继“市场经济”、“人权”之后，“”、“宪法政治”似乎成了新的敏感词汇。这些主张，虽然大多出自未经法律思维系统训练、并不从事宪法理论和中国宪法实践研究的人，却往往极具传播效应，引起了广泛的社会反响。
诚然，最早的宪法政治实践发生在英国，美国更以“一个国家，一部宪法，一种命运”为与生俱来的骄傲，但宪法政治作为一套观念体系、价值选择和制度安排，依托于特定的社会环境，并始终根据具体历史条件的变化而不断发展变化。它可以发轫于西方社会，更可以成长、壮大于非西方世界。中国特色社会主义宪法政治，是中国共产党领导人民，以中国社会作为立足点和归宿进行理性建构和实践探索的经验总结、智慧结晶，记录着中国人民探索、追寻宪法政治历程的演变脉络，昭示着我国社会发展的时代主题与未来走向。我们故而有这样的疑问：简单地否定、排斥、禁锢关于宪法政治的探讨，是否真的符合中国特色社会主义政治文明的发展需要？
因此，亟需对中国共产党领导下的中国特色社会主义宪法政治问题进行全面、深入、理性的探讨。我们以“中国共产党的宪法实践”为主题，试图集结思想界从事宪法理论、中国宪法实践及相关学术思想领域研究的顶级专家学者最新成果，对中国共产党成立以来、执政以来、尤其是改革开放以来的宪法政治思想脉络、宪法理论研究构建、宪法实践探索成果和经验教训做一系统性的梳理，真实地展现中国共产党领导下的中国宪法政治全貌，体现思想理论界的主流声音和思考方向。何勤华、王振民、张千帆、秦前红、苗连营、陈弘毅、李林等学界名家泰斗欣然应约，在此集中呈现他们的论点识见。我们期待这样的探讨能破除喧哗浮躁的浅见谬识，捍卫社会主义宪法的生命与尊严，并起到凝聚共识、正本清源之功。
――《人民论坛・学术前沿》
一个国家要走在世界最前沿，必须广泛参考、研究各个国家的经验和教训，“择其善者而从之”。我国宪法的发展和完善，也是同样的道理。一个宪法观念，一项宪法原则，在西方能够实行几百年，虽有小修小补，但大的框架、基本要素没有改变，总有它的道理在内，不能视而不见、轻易否定。
――何勤华
应该做好组织规划和顶层设计，把建设当成科学问题，以实事求是的科学态度来对待。要有紧迫感和责任感，有时间表和路线图，在较短时间内完成这项艰巨任务，并用宪法法律确定、稳定下来，然后保持长期不变。切不可患上“改革疲劳症”，把改革的时间拉得太长，让人感觉遥遥无期，失去信心。
――王振民
如果不能实现依宪执政，那么不仅宪法形同虚设，执政党自身的领导地位无从保证。这是因为宪法规定了选举和独立审判制度；如果这些制度不能落实，那么人大代表无心履行立法和监督官员职责，也无从实现执政党自身早已认同的“依法治国”和“法治国家”理念。
――张千帆
在坚持执政党执政地位与人民当家作主的双重考量下，一个合理的制度安排应该是由执政党以适度的数量优势和绝对的质量优势，支配并领导各级人大，再由人大去产生、组织并监督其他国家机关。执政党应尊重政府行政机关自主行政活动，不得干预司法机关独立行使职权的活动。
――秦前红
一个国家实行宪政的历史浓缩着这个国家民主政治的发展史和其法制建设的历史。新中国成立40余年的社会主义宪政史，既书写了她民主政治与法制建设的崭新历史篇章，也留下了发人深省的足迹。
本书以《共同纲领》和新中国四部正式宪法的酝酿、产生、发展及其历史作用和命运为主线，紧扣它们所处的各个时期的政治、经济发展变幻的历史风云，描绘出40多年来中华人民共和国宪政发展的曲折而豪迈历程，展示了中国建设社会主义民主宪政的必由之路，从理论和实践两方面对中国民主宪政的发展进行了大胆探索，在新的高度和视角上总结了中国社会主义民主和法制建设的若干重要经验和教训。全书内容新颖、资料丰富、体例清新、文笔生动、思辩深遂，是一部研究中国宪政史的上乘之作。
丛书前言
古老的东方有一条龙，她的名字就叫中国。
现时代的东方有一头醒来的睡狮，她的名字就叫中华人民共和国。
打从中国两字之间多了“人民共和”几个字，一个崭新的时代——人民掌握自己的命运的时代使开始了。
于是，便有了许多新的、曲曲折折的故事；便有了人们评说自己的创造的权利；便有了“本朝人不写一朝史”的历史惯例的结束；也便有了摆在读者面前的这套“当代中国国是反思丛书”。
在古老的罗马神话中，门神雅努斯的脑袋前后各有一副面孔，可以同时看着两个不同的方向。一面明察过去以汲取历史教训；一面展望未来予人以美好的憧憬。唯独无暇顾及最有意义的现在。结果，雅努斯未能屁护一度强大昌盛的罗马帝国，留下的只是断壁残垣。丛书立足今天，反思既往，“悟已往之不谏，知来者之可追”。从提示历史的真谛中探寻今天改革的道路和通向理解未来的途径。
当我们反思既往的时候，特别当我们带着沉痛的心情审视某些“荒唐事件”的时候，我们的耳畔经常响起中外哲人们的“箴言”：
“后之视今，亦犹今之视昔。”（王羲之）
“就一切可能来看，我们正差不多处在人类历史的开端，而将来会纠正我们的错误的后代，大概比我们有可能经常以极为轻视纠正认识错误的前代要多得多。”（恩格斯）
由此，我们不敢以轻率的态度而以严肃的态度对待历史；我们不敢以戏谑的态度对待历史的过错。我们对一切创造历史而非戏弄历史的人们抱有深深的敬意。我们的丛书是献给一切在当代中国历史舞台上扮演过或正在扮演正剧或悲剧的角色的人们的。
刘德福
谢春涛
1993年1月
自序
新中国宪政建设几十年来所走过的风雨历程是不平凡的，既曲折、艰辛，又豪迈、雄浑，而且总是在不停息地追寻，即不断追寻和探索我国社会主义民主宪政之路，以便为建设社会主义法治国创造最重要的条件。因为：宪法作为民主制度的法律化，是人民的权利证书，是政府权力合法化的最高根据，所以法治国中的法律至上，首先就应表现为宪法至尊。因此，搞好宪政建设，对于搞好一个国家的民主和法制建设，具有首要和关键的意义；而人民共和国的宪政历程堪称是其民主和法制建设发展过程的一个缩影；同时，宪政作为宪法和宪政精神在实际生活中的运行和体现，乃是宪法的理论和实践两方面的综合反映。
所以，本书的写作动机和宗旨就是：以所展现的共和国宪政历程为聚集点，力求从一个新的高度和深度来总结和概括我国社会主义民主与法制建设的经验及教训，以此作为纪念现行宪法颁布10周年奉献的一份礼品。
现行宪法（即“八二宪法”）的颁行表征着我国社会主义民主和法制建设新时期的胜利进程，它标志着我国社会主义法治理论的胜利，推动着中国社会从人治向法治的转折。虽然这是一个十分复杂而艰难的过程，但却是不可逆转的趋势，在当代，法治、民主和文明这股时代潮流，是世界各国在走向现代化的过程中都不可回避的。然而现行宪法的诞生实属不易；它的有效实施和进一步完善也非等闲——前者已付出代价；后者正待努力。本书就是为此而作出的一种尽可能忠实的记载和理性分析，使之既不挠开其悲壮之处，又不减淡其奇功伟绩，同时努力以探索的眼光来进行反思和审视，包括对一些重大历史问题的评价。所以，本书并不是在作结论，而是想开辟一种“国是反思”的新领域和视角，而它有待于专家和读者们来认定。愿我们对共和国宪政的反思与回顾，能对我国社会主义民主和法制建设提供若干有益的鉴戒和值得深省的教益。
文正邦
1992年6月30日
引言
毛泽东指出：“宪政是什么呢？就是民主的政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国、或者是苏联，都是革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。①”宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是民主制度的法律化。而且，严格意义的宪法是与近代资产阶级民主制和法治同时产生；现代法治应与宪政同一涵义。因此，可以说，宪法是民主与法治的集中、概括、联结部和统一体。法治是宪政之纲，民主是宪政之魂。在近现代社会，共和国首先是实行宪政的国家，正如卢梭所说：“凡是实行法治的国家——无论它的行政形式如何——我就称之为共和国②”而法治国的基本原则就是民主为本、法律至上、宪法至尊。然而世界各国所实行的宪政和法治在阶级基础，实际内容和实现过程上都迥然不同，其民主的性质和实现程度也有差别。一个国家实行宪政的历史既浓缩着这个国家民主政治的发展史，又浓缩着它法制建设的历史。
中国近现代的宪政史③是中华民族奋力从贫弱走向自强的历史，它蕴含了多少辛酸血泪和惨痛教训；而新中国成立以来40余年的社会主义宪政史，既书写了崭新的历史篇章，又留下了发人深省的足迹。
且不说从戊戌变法中资产阶级改良派倡言的君主立宪的破产，到民国初年的《中华民国临时约法》被窃国大盗所撕毁；更不用说逊清末叶的“预备立宪”以及后来的北洋军阀门的一幕幕“立宪”骗局。令人感叹的是中国民主革命的先行者孙中山一生追求民主，舍身缔造共和，衷心企盼宪政。他在完成推翻帝制，创立民国的伟业后，曾预言浩浩荡荡的民主大潮；他的《建国方略》所构想的“民国三阶段”的最后一个阶段就是“宪政时期”。但是，后来蒋介石国民党搞出来的“五五宪章”却并没有给中国人民带来民主，而是对国民党法西斯一党专政统治的一种粉饰。更有甚者，国民党政府为了维护其摇摇欲坠的统治，加紧镇压人民群众的反抗和共产党所领导的革命斗争，继1947年7月出台《勘乱总动员令》和《动员勘乱完成实施纲要》之后，又于1948年4月通过了《动员戡乱时期临时条款》，实行所谓“非常时期的宪政体制”，这真是对民主的讽刺！而1946年出台的《中国民国宪法》及1947年召开的所谓“行宪国大”，竟成为了国民党在中国大陆统治总崩溃的一曲挽歌。直到1991年5月1日台湾当局才宣布废除“临时条款”，终止“动员戡乱时期”。所以，台湾出版的一部宪法学著作中有这样的慨叹：“没有一个国家的宪政象我国的宪政这么多灾多难。那就是，在国难重重中酝酿和准备宪政，在炮火下制定和实行宪法”④。宪政在国民党手中真是命运多舛。
中华人民共和国的缔造者毛泽东最伟大的历史功绩之一就是立足于世界东方，把马克思的无产阶级革命论发展和实现为中国的新民主主义革命，把马克思的无产阶级专政理论发展和实现为人民民主专政。民主革命时期，中国共产党高举争取人民民主的大旗，为致力于新民主主义的宪政运动而斗争，先后于第二次国内革命战争时期和抗日战争时期在革命根据地里制定和施行了《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《陕甘宁边区施政纲领》等宪法性文件。抗日战争胜利后，解放区又颁布了《陕甘宁边区宪法原则》、《华北人民政府施政纲领》等。从民主政权建立时起，共产党就不懈地进行着宪政尝试。在国民党统治区，还为召开各党派和社会贤达参加的政治协商会议，争取民主的宪法而努力。这都足以表明了中国共产党为实现人民民主而不懈斗争的真诚愿望，而且共产党还曾把这种新型的民主作为建设新中国的立国支柱之一。在延安整风中，毛泽东把郭沫若所著的《甲申三百年祭》列为全党干部学习的文件之一，他自己在读过此文后写到：小胜小失败，大胜大失败，何以如此？陈胜、吴广、李自成、洪秀全……。1945年7月黄炎培造访延安，向毛泽东提出了同样的疑问：历代王朝几经更选，其兴也勃焉，其亡也忽焉。大凡事业初起之时，面对艰难困苦，只有从万死中觅取一生，因此没有一事不用心，没有一人不卖力。一旦功成业就，难免就惰性发作，所以“政怠宦成”的也有，“人亡政息”的也有，“求荣取辱”的也有。如何摆脱这恶性周期率？希望共产党能找出一条新路。毛泽东显然已经过深思熟虑，微笑作答；我们已经找到了新路，那就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。也许毛泽东和黄炎培在熟读史书时亦仔细体味过唐朝名相魏徵的忠言：“善始者实繁，克终者实寡。岂取之易，守之难乎？盖在殷忧，必竭诚以待下；既得志，则纵情以傲物。竭物，则吴越为一体，傲物，则骨肉为行路。”看来，黄炎培与魏徵之忧患同在，毛泽东以史为鉴决心使共产党人摆脱这恶性周期律。这将是革新人类历史的创举。
正因为如此，伟大的历史新纪元的开始——新中国的诞生，就是在民主程序的基础上（1949年9月21日召开中国人民政治协商会议第一届全体会议），并通过宪法性文件（9月29日通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，同时选举了中央人民政府委员会），而于10月1日正式宣告中华人民共和国成立的。新政协的召开和《共同钢领》的制定与颁行成为新中国宪政建设的奠基礼。因此，新中国成立后，不久就出现了“立宪治国”的良好开端——中国第一部正式宪法即一届人大一次会议通过的“五四宪法”，正是建国之初至50年代中期我国社会各方面繁荣兴旺的重要法治保证。作为创建新中国和开展社会主义改造的法制总结的“五四宪法”，不仅其本身是中国法制史的里程碑，而且其起草和讨论过程也成为新中国最大规模和最有实效的一次全民法制教育和宪法教育运动，毛泽东关于该宪法草案的讲话，也成为他最为精辟的一次法治思想的表述。
然而，新中国宪政建设的历史不能不与中国的社会主义革命和建设的历史命运紧密相联。正象民主革命我们要付出惨痛的代价从“左”倾和右倾机会主义错误中换取正确路线的胜利一样，探寻社会主义革命和建设的客观规律我们也付出了高昂的学费。而由于封建主义的沉重历史枷锁和小农经济的牢固社会基础，使“左”的错误和人治思想更易通行。中国的宪政建设从50年代后期开始到70年代也经历了十分艰难曲折甚至悲壮的历程。“法律虚无主义”的冲击使宪法成为一纸空文，专制主义的肆虐使宪法的法治原则和民主精神荡然无存。那不堪回首的“文革”十年内乱，民主的异化物，法制灾星——“大民主”，把中国社会推向了疯狂的无序状态，乃至国家主席的人身和人格都得不到宪法的保护。握着精装的中华人民共和国宪法的中华人民共和国主席刘少奇，哪怕他义正辞严欲以宪法来保护自己，也依然被造反派们“彻底打倒”，并被“踏上千万只脚”！而“文革”临近尾声之时，延迟多年后召开的四届人大一次会议通过的“七五宪法”，就象文革中党的“九大”通过的新党章一样，乃成为“无产阶级专政下继续革命”的理论和实践的忠实记录。
随着“文革”劫难的终结，特别是随着党的十一届三中全会的胜利召开，中国社会主义建设事业进入了新的历史时期，社会主义民主、法制以及宪政建设都出现了前所未有的崭新局面。但是，这一历史转折的实现和新的历史任务的完成都决非易事，所以五届人大一次会议通过的“七八宪法”就是带着“文革”的痕迹来宣示和迎接伟大的新的历史时期的。只是在党的十一届三中全会以后，随着党和国家的工作重点真正转移到社会主义现代化建设上来，并召开了开创新局面的党的十二大，在这种历史背景下，五届人大五次会议通过的“八二宪法”才真正成为全面开展社会主义现代化建设的新时期的总章程。它是中国社会主义宪政史上又一里程碑，其全民讨论和学者参与的程度，以及所引起的人们的参政议政热，都是多年来未曾有过的。表明了痛定思痛之后，中国人民对民主和法制的热切渴求以及公民的主人翁意识的觉醒。
我们欣喜地看到，改革开放的十余年来，中国宪政建设围绕加强和完善人民代表大会制度这个中心，在完善社会主义民主，健全社会主义法制，扩大和保障公民的民主权利和其他各项权利，吸引人民群众和各民主力量参政议政，加强宪法的实施以及加强国家机构建设等方面取得了历史性的进展，书写了社会主义宪政建设以及民主、法制建设的绚丽篇章。但是，时代前进的步伐不断加快，对制度建设的要求也愈高，不断深化的经济、政治体制改革都对社会主义宪政建设提出修宪的问题乃是不可避免的，然而卷入修宪浪潮中的既有人们冷静的理性思考和正确结论；又有某种狂躁的自由化思潮和言论。新宪法面临着对其价值的诘问和再思考。另一方面，随着宪法作为国家根本大法的地位之确立，就必然要求真正发挥出它的效力和功能，因此行宪问题，包括宪法的有效实施，违宪监督、宪法诉讼和救济，以及宪法原则的具体化和宪法规范的配套建设等都被提上了日程。足见中国社会主义宪政建设之任重而道远。
而进入90年代和面临世纪之交，时代既赋予中国宪政建设以进一步发展的机遇和条件，又使它面临一系列挑战和难题。诸如人权的宪法保障，“一国两制”的逐步实现，经济、政治体制改革的进一步深化和展开，完成从人治到法治的真正转轨等，其目标指向是建设具有中国特色的社会主义民主宪政。这是需要我们不只一两代人的坚韧努力才能完成的历史重任。
本书通过对建国40年多来曾有过的五部宪法性文件的酝酿、产生、发展过程以及其各自命运的历史考察，勾画出我们人民共和国40多年来有关宪政建设的风风雨雨的曲折艰辛而又光荣豪迈的历程，从而力求揭示和探寻中国社会主义宪政建设的客观规律，总结其中所蕴含的中国社会主义民主和法制建设的经验和教训，以期能对读者有所启迪。
①《毛泽东选集》第二卷第690页《新民主主义的宪政》。
②卢梭《社会契约论》第31页商务印书馆，1982年版。
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