[关键词] 特种设备 安全监察 行政执法 协调 措施
随着我国经济社会的不断发展和社会主义市场经济体制的初步建立，特种设备安全监察工作日益繁重，监管机制的改革创新稳步推进。2003年，国务院颁布了《特种设备安全监察条例》，成为特种设备安全监察法制建设的一个新的里程碑，也为特种设备行政执法工作提供了有力的法律依据。特种设备行政执法作为特种设备安全监察工作的重要组成部分，其有效开展对于保证特种设备安全监管到位，防止和减少特种设备事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展具有重要的意义。新形势下，如何规范运用行政执法手段并充分发挥其效能，建立特种设备安全监察与行政执法协调联动的机制，有效地促进特种设备安全监管工作，是摆在我们面前的一个重要课题。下面，笔者结合近年来的工作实际，就此问题谈几点认识和建议。
1 规范程序，突出安全监察机构的主导地位
2004年，国家质检总局提出《关于实施特种设备行政处罚工作的意见》，对特种设备安全监察机构、法制（或案审）工作机构、专职执法机构和特种设备检验检测机构的工作职责作了原则性规定。上述各机构在安全监察和行政执法中工作职责明确了，为何在实际工作中却往往难以落实？关键在于特种设备安全监察行政执法过程中缺少协调各安全监察机构、法制工作机构、专职执法机构、检验检测机构配合联动的工作程序。各机构在具体实施特种设备行政处罚工作时，往往只强调自身利益，忽视统一执法、协调联动的原则。于是，产生了许多不正常现象：有的专职执法机构跳过安全监察环节，直接对本应限期整改的隐患设备实施行政处罚，甚至以罚代纠，只罚款不监管，导致部分事故隐患整改后处理工作难以落实到位；有的检验检测机构实施检验时发现了严重事故隐患，但出于已收费到位等原因，未及时将隐患情况向安全监察机构报告；更有甚者，个别检验检测机构为了定期检验收费到位，直接联合专职执法机构擅自对使用单位实施监督检查和行政处罚等等。而另一方面，由于特种设备安全监察机构信息不畅、人手紧张或对行政处罚工作不熟悉等原因，致使大量逾期未整改的隐患单位长期得不到行政处罚。因此，必须制定科学规范的安全监察与行政执法协调联动的运转程序，从而有效地实现各机构的相互配合、分工协作、权责一致，形成以特种设备安全监察机构为主导，专职执法机构配合实施，检验检测机构提供技术支撑，法制工作机构履行法制监督的协调机制。协调机制的运转程序应充分体现以下特点：
1.1 突出安全监察机构的主导地位。特种设备安全监察机构的工作出发点是保障特种设备安全运行，不易受到行政处罚收入、检验收费等其它因素的影响；切实突出其主导地位，特种设备行政处罚工作就不易偏离方向。突出安全监察机构的主导地位，就是要充分发挥其在特种设备安全监察和行政执法中的协调指导、计划组织作用。
1.2 充分发挥设区市级安全监察机构的作用。设区市级特种设备安全监察机构不仅是监督检查、安全监察、信息录入等工作的具体实施者，还是协调指导、计划组织工作的主要执行者。特种设备安全监察执法协调机制的协调指导、计划组织工作程序，应针对并围绕其制定和展开，县区级安全监察机构应在其组织指导下主要负责现场监督检查、安全监察、案件移交、调查处理、监督整改等具体工作，省级安全监察机构应侧重发挥督促指导和协调处理重、特大案件的作用。
1.3 细化步骤，明确职责。根据按计划开展特种设备监督检查、接群众举报投诉开展现场检查、行政案件移交及反馈、强制检验、技术鉴定、重大违法行为或严重事故隐患报告及督查等各种情况，有针对性地细化具体流程和步骤，明确特种设备安全监察机构、法制工作机构、专职执法机构和检验检测机构在每个具体运转程序中的职责和分工，让各机构找准位置、对号入座。
2 统一认识，建立制度，强化信息沟通环节
特种设备的监督检查、行政执法、检验检测等工作，要协调配合好，检查、执法、检验工作情况报告以及查处结果的反馈等信息沟通是关键。信息传递是否及时畅通，是安全监察工作能否取得实效的前提。因此，要强化安全监察执法信息沟通这一关键环节，着力抓好以下几项工作：
2.1 统一各方认识，坚持基本原则。拟定特种设备安全监察行政执法协调机制方案前，应采取讨论、个别交流等多种形式，自上而下、自下而上反复征求各方意见，统一思想，使各机构充分理解特种设备现场安全监察和行政执法的协调联动工作，要坚持统一领导与配合实施相结合，职能优先与分工协作相结合，监督检查与检验检测相结合，安全监察与立案查处相结合，安全监察与执法监督相结合的统一监察执法的基本原则，在此原则下各自在职责范围内开展工作，相互配合，落实责任。
2.2 建立两项基本制度。一是建立安全监察执法工作协调会议制度。协调会议可定期召开，也可根据需要随时召开，会议由各安全监察机构、检验检测机构及有关单位参加，安全监察机构牵头，有必要时请法制工作机构、专职执法机构参加。专题研究部署安全监督检查及行政执法工作，重点解决行政执法工作中的难点、疑点问题，通报特种设备重大案件审理结案情况，协调各方面工作关系。二是建立信息通报制度。信息通报的主体是各级安全监察机构、法制工作机构、专职执法机构和检验检测机构，信息通报的内容包括：行政执法结果及相关记录、专职执法机构案件审理结果、检验检测情况、按照工作安排进行的现场检查情况及结果、重大事故隐患报告、查处的情况等内容。
2.3 统一执法文书，规定上报时限。根据安全监察、检验检测、行政执法的工作程序和保证协调机制有效实施的要求，制定并使用统一的现场安全监督检查记录、安全监察指令书、查封（扣压）决定书、行政案件移交书、行政案件查处回执、强制检验通知书、强制检验情况报告单、重大违法行为或严重事故隐患报告书、撤销行政许可决定书、提请安全监察报表、事故隐患整改督查情况记录、举报查处登记记录等执法文书，并对每种文书的填报时限、填报单位以及案件移交等作出明确规定，操作性要强。
3 有效运转，强化监督，注重协调工作的规范性
建立特种设备安全监察行政执法协调机制，贵在坚持不懈，重在有效运转。要保证协调机制的运转质量、达到预期效果，应注意抓住以下三个“到位”：
3.1 组织保证到位。就是要保证领导责任明确，各机构有专人负责。为此，应要求各质量技术监督部门分管局长负责组织、协调、指导、监督特种设备安全监察行政执法协调机制的运作。安全监察机构、法制工作机构、专职执法机构、检验检测机构应指定一名负责人，具体负责特种设备监督检查与行政执法工作的协调；同时，各专职执法部门应设立特种设备安全稽查专职执法分队，业务对口特种设备安全监察机构，为协调机制的有效运转提供组织保证。
3.2 工作实施到位。就是要根据计划监督检查、接举报投诉即时检查、行政案件移交及反馈、强制检验、重大违法行为或严重事故隐患报告及督查等各个运转程序，研究制定切实可行的实施条款，使每一步工作都能做到规范运作、落实到位。各机构在协调机制实施过程中，应切实做到：工作分工明确，工作目标明确，责任要求明确。专职执法机构按照特种设备安全监察机构计划安排开展的现场安全监督检查工作，应在特种设备行政执法委托权限和期限内；接举报投诉时开展的特种设备现场检查工作，应注重接受安全监察机构的指导。
3.3 法制监督到位。法制工作机构要打破特种设备行政案件案审和监督自成体系的“成规”，主动组织开展对特种设备行政执法的定期监督检查或不定期抽查，提高案件办理质量，促进规范执法。
4 注重工作延伸，强化安全监察后处理工作
安全监察是一项系统性较强的工作，不能简单地认为经过检查阶段、提出了整改建议、实施了必要的行政处罚，整个工作就可以鸣金收兵。要真正体现管理的再管理，监督的再监督，其中的重要环节不可忽视，这就是必须注重工作延伸，强化安全监察后处理工作，抓好对受检单位整改情况的跟踪检查，使安全监察工作善始善终，确保实现杜绝特大事故、遏制重大事故、减少一般事故的目标。如何强化后处理，可采取以下做法：
4.1 抓好跟踪检查。安全监察机构下达安全监察指令、提出限期整改后，责任人必须认真抓好隐患整改督查，在报告整改落实情况的同时，还必须填报相应的特种设备事故隐患整改督查情况记录表格。
4.2 落实特种设备行政案件查处情况。安全监察机构将案件移交给专职执法机构时，移送、接受部门填写特种设备安全监察行政案件移交书，案件查处结束后，专职执法机构应填报特种设备安全监察行政案件回执，及时向安全监察机构反馈信息。
4.3 狠抓设备定期检验率。一旦发现超期未检设备，安全监察机构应向使用单位下发特种设备强制检验通知书，同时抄送检验检测机构；检验检测机构完成检验后必须填报特种设备强制检验情况报告单，将其检验情况及时报告安全监察机构，从而实现应检设备不漏检，通过定期检验率的提高消除设备隐患。
立而不查自侦案件监督
[摘要]在司法实践中，由于立法过于原则、缺乏程序性的具体规定和相应的保障措施，至使刑事立案监督工作存在一些难以解决的问题。本文结合红河州检察机关在立案监督实务工作中反映出较突出并带有普遍性的问题，如通知立案的标准、对通知立案案件立而不查、检察机关直接受理案件的立案监督等问题，在剖析研究的基础上，提出笔者的观点。
修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》，赋予了人民检察院对刑事诉讼实施监督的职能，并把其作为我国刑事诉讼的一项基本原则写入法典。刑事立案作为刑事诉讼程序的初始阶段，是刑事诉讼监督的重要内容。人民检察院依法对公安机关的刑事立案进行监督，强化了人民检察院的刑事诉讼法律监督职能；有利于打击和惩罚刑事犯罪、防止罪犯逃避刑事惩罚，保护国家、社会和人民的利益，维护国家法制的统一。但是，由于立法过于原则，缺乏程序性的具体规定和相应的保障措施，实践中碰到一些辣手问题。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会于1998年1月19日联合颁布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，也只就立案监督中公安机关说明不立案理由的时限、接到《立案通知书》后的立案时限和有关材料移送问题作了规定。在此情况下，最高人民检察院出台了自己的《刑事诉讼规则》，但对一些具体问题仍未作明确规定，解决不了刑事立案监督实际工作中的一些具体问题（如监督立案的条件标准、公安机关被通知立案立而不查等问题），使检察机关的立案监督工作难以发挥其应有作用和效果。本文拟根据红河州检察机关开展刑事立案监督工作以来碰到的，带有普遍性的问题①，进行探讨，并提出一管之见。
一、刑事立案监督中，通知立案的条件问题
刑事案件的立案，是指公安、检察机关对报案、控告、自首等线索材料进行审查，认为有犯罪事实依法需要追究刑事责任而决定进入刑事诉讼程序并交付侦查的活动。立案条件是确定刑事案件成立所必须具备的条件，《刑事诉讼法》第83条和86条作了明确规定，即有犯罪事实并依法需要追究刑事责任的应予立案。由于立案处于刑事诉讼程序的初始阶段，决定了立案必须具备的条件在各个刑事诉讼程序中要求。
①笔者对XX市检察机关开展立案监督工作以来的案件作了全面的分析（受理案件178件，其中要求说明不立案理由的90件，发出《通知立案书》15件36人），对监督工作中存在和反映出的问题，采取调卷和与承办部门探讨的方式进行调研。
最低有犯罪事实，是指危害社会的行为已经存在，即危害社会的行为已经发生；危害行为已达到犯罪程度；犯罪事实有一定的证据予以证实。但此时的证据并不要求达到充分的程度，也不要求一定要查获犯罪人或犯罪事实确凿无误是嫌疑人所为，更不要求查明全部案件的事实和情节。依法需要追究刑事责任指根据刑法规定，对行为人需要追究刑事责任。即追究的行为在法律上已构成犯罪；追究行为人的刑事责任确有必要。据此，立案的条件可以理解为，根据现有证据证实有犯罪嫌疑存在，不具有无罪或不追究刑事责任的法律依据，但要进行审查批捕、审查、交付审判等刑事诉讼尚需通过侦查手段进一步查证属实的，就具备立案条件应该立案。据此不难看出，按《刑事诉讼法》第87条的规定，检察机关在立案监督工作中，通知立案的条件也即公安机关应该立案的条件。但高检院要求：为了确保立案监督的质量，人民检察院通知公安机关立案的案件应从严把握，一般应是能够逮捕、、判刑的案件。②这种给立案监督的调查提出过高过严标准，将诉讼活动中批捕、、判决等环节对证据要求的不同标准，等同于立案监督标准的做法有悖于《刑事诉讼法》关于立案监督的立法原意。由于高检的这一要求，使得各地检察机关所制定的"立案监督暂行规定"，对通知公安机关立案的条件都不同程度有所提高。究其原因，一是检察机关没有正确熟悉监督立案后的撤销案件问题，认为自己通知公安机关立案的案件，一定要能够批捕、并被判决有罪才是监督成功的，而监督立案后通过侦查查明没有犯罪事实或达不到逮捕条件的，就是没有把握好监督立案的条件；二是司法实践中确实存在有的公安机关对检察机关立案监督工作不理解，在行动上不支持、不配合的情况。检察机关通过初步调查认为嫌疑人有犯罪嫌疑，需要立案侦查进一步查清全案，要求公安机关说明不立案理由，如认为理由不能成立而发出《通知立案书》，公安机关被通知立案后带有情绪，不认真进行侦查工作，采取立而不侦，将犯罪嫌疑人直接报捕，如通知立案时的条件低于批准逮捕的条件，这种立案后不加以侦查而直接报捕的情况，就只能作出不批准逮捕决定。因检察机关在审查批捕环节不再享有退回补充侦查或另行侦查职权③。必然造成自己通知立案的案件作出不批准逮捕决定的尴尬局面。如某县院监督公安机关立案的张某涉嫌盗窃案，犯罪嫌疑人乘被害人醉酒之机，将其装在裤包内的人民币4000余元窃走（有目击证人的证实，但证人不能证实钱的数额），检察院发出《说明不立案理由通知书》后，认为公安机关以被盗人民币数额只有被害人报案时的陈述，而且没有明显的作案现场的理由不能成立，通知立案后，公安机关虽作了立案处理，但不作必要的侦查就将犯罪嫌疑人报检察院批准逮捕，导致该案监督立案后又作出了不批准逮捕决定。正是基于上述原因，检察机关在确定通知立案的条件上，有从严把握提高立案条件标准的做法。笔者认为：检察机关监督立案的条件即是《刑事诉讼法》中规定公安机关应该立案的标准，否则，必然导致《刑事诉讼法》规定检察机关应监督立案的案件，与实际监督之间相互衔接不上，出现空白，因此，不应随意提高通知立案的条件。这需要解决一个观念问题，转变监督立案的案件一定要能够批准逮捕、甚至要求都应做到有罪判决的要求。从刑事诉讼程序来看，立案的结果并不是唯一确定的，立案后引起的诉讼程序是进一步查明犯罪事实，达到逮捕条件的报请审查批捕、审查、交付审判等；而对于查明犯罪情节显著稍微或没有犯罪事实存在的，依法撤销案件④，这是法律明文规定的，不能认为是监督立案的质量有问题，工作不慎重。当然对于检察机关经审查认为撤销案件不当的，应当依法纠正。只有解决好熟悉问题，才能在立案监督实务工作中正确执行法律，正确把握好"应该立案"的条件，做到不偏不倚。
二、公安机关接到《通知立案书》后拒不立案或立而不查的监督问题
由于《刑事诉讼法》对立案监督缺乏程序性的具体规定和相应的保障措施，司法实践中，检察机关立案监督工作难以开展。
有这样一个案件，犯罪嫌疑人王某因与妻子的矛盾被其岳父指责而脑羞成怒，扬言要用手榴弹炸死岳父，并身背装有手榴弹的垮包进行威协闹事。公安机关接报案后赶到现场，经多次喊话未果后强行从窗子进入屋内，从王某身背的垮包中缴获6枚军用手榴弹（王某未反抗）。事发后因其家庭矛盾已缓解和一些其他原因而未作立案，检察机关把握情况后，要求公安机关说明不立案理由，公安机关答复已经立案（事实上未立），检察机关多次进行监督都被对方以已经立案正在侦查而搪塞，该案自1997年发案至今未进入刑事诉讼程序。公安机关对于刑事犯罪案件拒不立案的做法检察机关如何监督？还有的公安机关对刑事犯罪案件线索采取"立而不查"的做法。如我州红河县检察院通知公安机关立案的一件涉嫌故意伤害案，公安机关被通知立案后，由于有抵触情绪，采取消极态度立而不查，仅批准逮捕后的执行逮捕就拖了11个月近一年的时间，在检察机关多次监督的情况下才予执行。对这类形式上作了立案决定，而实质上不进行侦查，中止刑事诉讼程序的做法，检察机关又如何监督？
对于刑事犯罪案件拒不立案，或采取形式上作立案决定，而实质上不积极开展侦查，久拖不决的做法如何监督，《刑事诉讼法》未作明确规定，《人民检察院刑事诉讼规则》对属于国家机关工作人员利用职权实施的公安机关管辖的重大犯罪案件，作了明确规定，即报请省级检察院批准直接立案侦查，但对不是国家机关工作人员的案件未规定，按高检院的解答⑤，人民检察院应发出纠正违法通知书予以纠正。仍不予纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理或报同级人大常委会。这一解答实质上是一种妥协的做法，以检察机关刑事诉讼监督应有的地位极不相当。我们认为：人民检察院通知公安机关立案，公安机关拒不立案的，人民检察院应当报请省级检察院批准直接立案侦查。《刑事诉讼法》明确规定人民检察院通知公安机关立案的，公安机关应当立案。公安机关拒不立案是违反《刑事诉讼法》的，此时人民检察院直接对案件立案侦查是符合法律规定精神的，亦是与人民检察院的法律监督职能相适应的。人民检察院对监督公安机关无果的直接立案侦查，与《刑事诉讼法》第18条关于公、检管辖案件范围的分工并不矛盾，前者是属于刑事诉讼监督的范畴，后者属刑事案件管辖问题，人民检察院监督公安机关立案正是根据《刑事诉讼法》第18条的规定，案件属于公安机关管辖，人民检察院通过法定监督程序将公安拒不立案的案件直接立案侦查，这在性质上已不属于案件管辖问题，而是属于履行法律赋予的立案监督职能，应明确规定这一职能。对立而不查的问题，理论上看通过加强对侦查活动的监督是能够避免的，但在刑事诉讼程序中，立案后，报捕前的侦查活动，检察机关很难实施有效监督，因为这一诉讼阶段的侦查工作开展情况检察机关不可能很清楚，对立案后侦查活动监督的滞后性，弱化了检察机关对刑事立案的监督职能。要从根本上解决上述问题，保证刑事诉讼法的统一贯彻实施，一是必须由全国人大常委会对《刑事诉讼法》作出明确、具体的立法解释，对公、检、法等各部门制定的执行《刑事诉讼法》的《解释》、《规则》、《规定》进行统一，尤其是各部门需要相互衔接而又熟悉不一致，各持己见的地方必须统一。只有这样才能避免部门各自解释，各持己见，互不相让的情况，保障法律的统一和尊严。二是检察机关应建立完善、具体的立案监督制约机制，切实加强对通知立案案件的跟踪监督。对监督立案的重大案件和影响大的案件，应提前介入，了解把握立案后的查办情况，符合逮捕条件的，建议公安机关提请逮捕。对已批准逮捕的监督立案案件，审查批准部门要介入侦查活动、督促办理。
三、检察机关直接受理案件的立案监督问题。
人民检察院直接受理案件的立案监督，《刑事诉讼法》未作规定，《人民检察院刑事诉讼规则》第379条规定了审查批捕部门和审查部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案。与针对公安机关的立案监督相比有所区别，主要是：
1、从监督对象上看，针对的是自侦部门不报请决定立案的行为。人民检察院对公安机关的立案监督，针对的是公安机关应当立案而不立案的行为，而人民检察院内部各部门，都是在检察长统一领导下开展工作的，对案件是否立案，也都是由侦查部门报请检察长决定的。但是，对于一些重要线索，本应报请检察长决定立案，假如侦查部门初查后不予报请，检察长就无法决定。所以，侦查部门是否报请立案，对人民检察院是否决定立案侦查起着非常重要的作用，是检察机关有案不立内部监督的一个要害环节。因此，人民检察院内部的立案监督，针对的主要还不是本院侦查部门应该立案侦查而不立案侦查的行为，而是本院侦查部门对应当立案侦查而不报请决定立案侦查行为的监督。
2、从监督措施上看，不是通知立案，而是报请检察长决定。人民检察院对公安机关的立案监督措施是通知其立案，公安机关接到通知后应当立案。而人民检察院的侦查部门并没决定立案的权力，且人民检察院内部的立案监督针对的只是侦查部门不报请决定立案的行为。所以，检察机关审查批捕或者审查部门假如认为本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请决定立案侦查的，不是向侦查部门直接发出通知，而是写出《建议立案侦查书》报主管检察长审批后转侦查部门。如建议不被采纳，也不能通知立案，而是报检察长决定。
3、从监督的线索来源看，只规定了审查批捕部门和审查部门审查案件中发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的。与对公安机关的立案监督相比，对应于被害人认为公安机关应当立案侦查的案件向人民检察院提出的，人民检察院应当进行监督的内容，没有规定。即对人民群众举报、控告的属于人民检察院直接受理侦查的犯罪线索，最先受理的控告申诉检察部门对应当立案而未报请立案的监督未作规定。
工作计划
（2021年3月17日深圳市光明区第一届人民代表大会
常务委员会第三十六次主任会议通过）
光明区人大及其常委会2021年监督工作的总体要求是：坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神以及中央经济工作会议精神，认真落实出席深圳经济特区建立40周年庆祝大会和视察广东、深圳重要讲话、重要指示精神，坚持高质量、高颜值发展理念，按照区委“创新能级提升年”和“营商环境提升年”部署要求，依法履行监督职能，推动光明经济社会发展和民生改善，为加快打造世界一流科学城和深圳北部中心，奋力谱写中国特色社会主义先行示范区光明新篇章作出更大贡献。
一、推动经济社会“高质量、高颜值”发展专项监督
工作依据：监督法
牵头单位：选联任工委
负责单位：监察司法工委、财经和城建环资工委、教科文卫侨工委、社会建设委
时间安排：全年
二、听取和审议专项工作报告
1.听取和审议区人民政府关于2020年国有资产管理情况的综合报告。
工作依据：中共深圳市光明区委关于建立区政府向区人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：4-5月份
2.听取和审议区人民政府关于2020年国有自然资源管理情况的专项工作报告。
工作依据：中共深圳市光明区委关于建立区政府向区人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：4-5月份
3.听取和审议区人民政府关于环境状况和2020年度环境保护目标完成情况专项工作报告。
工作依据：环境保护法
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：4-5月份
4.听取和审议区人民政府关于政府债务管理工作情况的报
告。
工作依据：深圳市人大常委会地方政府债务审查监督规定
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：5-6月份
5.听取和审议区人民法院关于司法规范化建设工作情况报告。
工作依据：监督法
牵头单位：监察司法工委 时间安排：8-10月份
6.听取和审议区人民检察院关于司法规范化建设工作情况报告。
工作依据：监督法
牵头单位：监察司法工委 时间安排：8-10月份
7.听取和审议区人民政府关于《深圳市人民政府关于支持光明科学城打造世界一流科学城的若干意见》落实情况的专项工作报告。
工作依据：监督法
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：9-10月份
8.听取和审议区人民政府关于医疗信息化建设专项工作报告。
工作依据：监督法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：10-11月份
9.听取和审议区人民政府关于民生实事项目完成情况的报告。
工作依据：监督法
牵头单位：选联任工委 时间安排：12月份
10.听取和审议区人民政府关于办理区一届人大四次会议代表建议、批评和意见情况的报告。
工作依据：监督法
牵头单位：选联任工委 时间安排：12月份
三、计划、预算审查监督
1.听取和审议区人民政府关于2021年政府投资项目计划草案初步方案。
工作依据：监督法
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：1月份
2.听取和审议区人民政府关于2020年预算执行情况和2021年预算草案初步方案。
工作依据：预算法、监督法等
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：1月份
3.听取和审议区人民政府关于2020年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。
工作依据：预算法、审计法、监督法等
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：7-9月份
4.听取和审议区人民政府关于2020年度区本级决算的报告。
工作依据：预算法、监督法等
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：7-9月份
5.听取和审议区人民政府关于2021年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告。
工作依据：预算法、监督法等
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：7-9月份
6.听取和审议区人民政府关于2021年上半年预算执行情况的报告。
工作依据：预算法、监督法等
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：7-9月份
7.听取和审议区人民政府关于2020年度预算执行和其他财政收支审计查出问题整改落实情况的报告，对部分审计查出问题的整改情况逐项开展满意度测评。
工作依据：预算法、审计法、监督法等
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：10-12月份
8.根据计划、预算执行的调整情况，审查批准计划调整方案和预算调整方案。
工作依据：预算法、监督法等
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：全年
四、规范性文件备案审查
对“一府一委两院”报备的规范性文件，及时开展备案审查工作。积极发挥专门委员会和工作委员会作用，增强备案审查实效，维护法制统一。
工作依据：立法法、监督法等
牵头单位：监察司法工委
负责单位：选联任工委、财经和城建环资工委、教科文卫侨工委、社会建设委
时间安排：全年
五、跟踪监督
1.跟踪监督《深圳经济特区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉规定》执法检查报告的整改落实情况。
工作依据：深圳市光明区人大常委会执法检查办法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：3月份
2.跟踪监督《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》执法检查的整改落实情况。
工作依据：深圳市光明区人大常委会执法检查办法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：6月份
3.跟踪监督《深圳经济特区知识产权保护条例》执法检查的整改落实情况。
工作依据：监督法
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：5-6月份
4.跟踪监督区人民法院落实加强保障营造法治化营商环境工作的审议意见情况。
工作依据：监督法
牵头单位：监察司法工委 时间安排：6-9月份
5.跟踪监督区人民检察院落实加强保障营造法治化营商环境工作的审议意见情况。
工作依据：监督法
牵头单位：监察司法工委 时间安排：6-9月份
6.跟踪监督《深圳市人民代表大会常务委员会关于构建高水平养老服务体系的决定》执法检查的整改落实情况。
工作依据：深圳市光明区人大常委会执法检查办法
牵头单位：社会建设委 时间安排：10月份
7.跟踪监督民生实事项目完成落实情况。
工作依据：监督法
牵头单位：选联任工委
负责单位：监察司法工委、财经和城建环资工委、教科文卫侨工委
时间安排：全年
六、专题视察
1.视察我区城市建设管理、治水提质、国企改革等工作情况。
工作依据：监督法
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：4-6月份
2.视察我区特殊教育工作情况。
工作依据：监督法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：3月份
3.视察我区第一幼教集团、社区健康服务中心扩容提质、众创空间建设情况。
工作依据：监督法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：4-10月份
4.视察我区文体设施建设情况。
工作依据：监督法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：6月份
5.视察我区围绕创新链布局产业链工作情况。
工作依据：监督法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：10月份
6.视察我区安全生产工作情况。
工作依据：监督法
牵头单位：社会建设委 时间安排：6月份
7.视察我区退役军人服务保障体系建设情况。
工作依据：监督法
牵头单位：社会建设委 时间安排：7月份
8.视察我区“稳就业、促就业”工作情况。
工作依据：监督法
牵头单位：社会建设委 时间安排：8月份
七、专题调研
1.人大对政府投资项目绩效监督专题调研。
工作依据：区委调研课题计划
牵头单位：财经和城建环资工委 时间安排：4-10月份
2.开展职业教育发展专题调研。
工作依据：监督法
牵头单位：教科文卫侨工委 时间安排：4-6月份
八、任后监督
对区人大任命的国家机关工作人员进行任后监督，听取部分单位主要负责人述职报告。
工作依据：组织法、监督法等
牵头单位：选联任工委
负责单位：监察司法工委、财经和城建环资工委、教科文卫侨工委
一、完善取保候审制度的立法
2013年1月1日开始实施的修订后的《刑事诉讼法》对取保候审制度做了一定的修改和完善，但总结以往经验，这些修改和完善仍然无法解决司法实践中公安机关适用取保候审存在的问题，因此，建议对取保候审制度作如下完善：
1、完善取保候审适用条件立法，明确适用范围。其一，“有期徒刑以上”、“社会危险性”、“严重疾病”、“哺乳期”之类的用词抽象，难以准确把握，应当将这些抽象的概念具体化，以增强可操作性。其二，《刑事诉讼法》第六十五条：“人民法院、人民检察院和公安机关对有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审……”，“可以”就造成了公安机关自由裁量过大。应当对取保候审的适用条件作“应当”、“可以”、“禁止”适用之分，并具体规定相应的情形。
2、完善变更强制措施立法。其一，对于违反取保候审规定的犯罪嫌疑人就不应再适用取保候审，而应当采取更重的强制措施。其二，对于采取取保候审或其它刑事强制措施的条件已经消失的，应当及时变更为强制措施。其三，公安机关对被逮捕的犯罪嫌疑人因证据不足两次退补后，证据不足检察机关不，应当撤案，而不应适用取保候审。
3、完善保证金数额和上限立法。《刑事诉讼法》对于保证金的数额和上限没有具体明确，公安机关收取保证金有较大自由裁量。因此，建议根据经济发展情况比照国家司法考试将保证金数额也划分几类地区，实施不同的限额标准。
4、完善被取保候审人法律责任追究的立法。针对犯罪嫌疑人在取保候审期间逃跑，妨碍刑事诉讼的，可以在《刑法》中增设“取保候审期间潜逃罪”。并且“取保候审期间潜逃罪”与犯罪嫌疑人的本罪实行数罪并罚。
5、完善保证人资格和法律责任追究立法。其一，对“与本案无牵连”作扩大解释，将犯罪嫌疑人的近亲属排除在保证人范围之外；其二，对“有能力履行保证义务”作出限制性规定，应该把老弱病残的人排除在保证人之外。其三，对“固定的住处”应该限制为保证人户籍所在地或连续居住满一年的住所地。其四，“固定的收入”的标准应该达到统计部门公布的上一年度城镇或农村收入标准。其五，完善对保证人不履行或怠于履行保证义务的处罚规定，建议在《刑法》中增设一个“担保失职罪”。
6、完善取保候审期限立法，明确取保候审期限。鉴于目前对于取保候审期限是共用还是各用十二个月，建议在《刑诉法》第七十七条补充一款：“前款取保候审最长不得超过十二个月，是指公、检、法三家适用取保候审的总期限为最长不得超过十二个月，针对同一犯罪嫌疑人不得重复办理取保候审，后一诉讼阶段沿用之前办理的取保候审，只需对已经办理的取保候审进行审查即可。”
二、建立取保候审检察监督制度，加强检察机关对公安机关取保候审的监督
检察机关作为法律监督机关，依法对刑事诉讼活动实行法律监督，纠正公安机关的违法侦查活动。所以，必须建立取保候审检察监督制度。
1、建立对公安机关适用取保候审的备查和监督制度。其一，公安机关应当在决定取保候审之后将材料报送同级人民检察院备查。其二，检察机关对于符合取保候审条件的犯罪嫌疑人，应当作出不批准逮捕决定，不能受案外因素影响。其三，公诉部门应加强直诉案件取保候审的监督。
2、加强对公安机关变更强制措施监督，建立捕后取保候审审批制度。其一，对于公安机关应该变更或者不应该变更强制措施的案件，人民检察院应当要求公安机关说明理由，认为公安机关的理由不成立的，应当通知公安机关纠正。其二，对于捕后变更为取保候审的，公安机关应该事先征得人民检察院同意，建立捕后取保候审检察机关审批制度。
3、加强解除取保候审监督。检察机关侦查监督部门发现公安机关对应当解除取保候审而不予解除的案件，应当及时通知公安机关解除。
三、规范公安机关保证金的收取、管理和没收
1、取保候审保证金公开化。公安机关应该在一定的范围内，将被取保的犯罪嫌疑人的姓名、案由、取保日期、收取保证金数额、没收或退还保证金等情况予以公开，接受外部监督，促使保证金情况公开。
2、实行听证程序，规范没收保证金行为。为了让没收保证金公开、公正、透明，可以举行听证程序。听证会由公安机关的法制部门主持，纪检或督察部门现场监督，办案民警和被取保候审人及其近亲属、辩护人参加，被取保候审人所在村居干部或单位领导作为见证人。
3、建立检察机关对公安机关收取、管理和没收保证金的监督机制。公安机关应当把保证金收取、管理和没收的相关材料、凭证提交同级检察机关审查，检察机关在审查过程中发现公安机关违规收取、保管或者没收保证金的，有权督促公安机关纠正。
四、建立公安机关对取保候审可行性考察机制，加强对被取保候审人的监管
1、对取保候审进行可行性考察。一要考察案件的事实是否基本查清，案件的证据是否基本固定，侦查工作是否会因为取保候审受到影响，是否存在其他不利于案件侦查进展的因素。二要考察犯罪嫌疑人的社会关系，即犯罪嫌疑人是否有固定单位和固定的居所，其家庭情况如何，对其采取取保候审措施是否会引发不稳定因素。三要考察是否取得被害人的谅解，并将该情节作为适用取保候审强制措施的重要因素。
2、加强对取保候审的监管力度。一是建立定期考察和定期报告制度。公安机关应当对犯罪嫌疑人进行定期考察；犯罪嫌疑人、保证人也应当定期向公安机关报告活动情况。二是建立公示公告制度。公安机关应当将取保候审案件进行公告、公示，以此来增强社会监督。三是建立单独的取保候审执行机构。由于公安机关派出所执行取保候审不到位，可以考虑成立专门的机构对取保候审、监视居住、缓刑、假释、保外就医等措施的执行，该机构可以隶属于司法行政机关，与监狱、劳教所一样专门负责刑事诉讼的执行。
五、强化对保证人资格的审查，进一步明确保证人义务
1、完善保证人责任。保证人要切实担负起保证的责任，做到经常与犯罪嫌疑人谈心，掌握思想动态；发现犯罪嫌疑人出现思想反复、脱逃迹象的，应当及时向执行的派出所报告，共同劝导其遵守取保候审规定。
2、建立保证人和犯罪嫌疑人定期汇报制度。保证人单独或犯罪嫌疑人一起定期前往执行机关，如实报告履行保证义务及有关犯罪嫌疑人的情况。
3、实行保证人保证金制度。保证人在为犯罪嫌疑人作保证时，必须用保证金为自己是否履行保证义务作担保。促使保证人积极、全面地履行监督和报告义务。
六、切实保障当事人及其律师的申诉（复议）权，明确当事人和律师的监督权
1、完善取保候审审批手续，使取保候审更为公开、公正、透明。取保候审除遵循刑诉法规定的审批手续和检察机关备查审核制度外，必要时可以举行听证会，对于有律师介入尤其是律师提出申请的案件，应在报捕前听取律师意见。
2、规定犯罪嫌疑人对公安机关不同意适用取保候审有申诉的权利。犯罪嫌疑人认为自己符合取保候审条件而公安机关不同意适用的，可以在七日内向同级检察机关申诉。检察机关认为犯罪嫌疑人符合取保候审的，应当受理。受理后要求公安机关说明不同意的理由，认为理由成立，应当答复申诉人；认为理由不成立，应当通知公安机关纠正。
3、赋予被害人对于公安机关适用取保候审的复议复核权。被害人认为公安机关对不符合取保候审条件的犯罪嫌疑人适用取保候审的，有权向该公安机关申请复议，对复议决定不服的，可向该上一级公安机关请求复核。
七、加强公安队伍建设，明确滥用取保候审的法律责任
1、切实保障公安机关办案经费，提高公安民警待遇。各级政府财政应该统筹兼顾，统一规划，对公安机关实行政策性倾斜，切实保障公安机关办案经费，禁止办案经费与罚没收入相挂钩。同时要改善民警生活，提高民警待遇。
2、加强公安队伍建设，提高民警综合素质。公安机关（特别是基层公安机关）要从现有民警中选拨一批业务精湛的民警充实到主要办案部门和法制部门，以加强一线办案民警的力量。公安机关法制部门要加强对民警规范执法方面的教育，纪检监察部门要加强对民警廉洁意识的教育，督察部门要加强对办案过程的监督，防止民警违法乱纪行为的发生。
3、加大对滥用取保候审的责任追究力度。公安机关滥用取保候审的行为容易造成司法不公，滋生司法腐败。因此，公安机关内部规章应当制定对民警滥用取保候审行为的处罚规定，我国刑法也应当增设“滥用取保候审措施罪”，并入渎职犯罪一章，把对滥用取保候审的处罚上升为刑事责任。
八、完善公安机关内部监督和外部协调机制
论文关键词 强制措施 监视居住 法律监督
在最新通过的刑诉法修改中，对强制措施变动最大的莫过于监视居住的适用及确立检察机关的法律监督，新刑诉法第73条1款规定：“监视居住应当在犯罪嫌疑人、被告人的住处执行；无固定住处的可以在指定的居所执行。对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，也可以在指定的居所执行。但是，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。”第73条4款规定：“人民检察院对监视居住的决定和执行是否合法实施监督。”上述2款法条是人民检察院对监视居住的决定和执行实施了法律监督的明确法律依据。然而在当下在明确的法律依据之外并没有与之相对应的法律、司法解释。
一、以确保权利、全面监督为出发点
（一）做到充分的权利保障
新刑诉法规定的监视居住程序赋予了被监视居住人充分的诉讼权利，以保障被监视居住人的合法权益不受损害：
一是法律援助权。在监视居住中，嫌疑人、被告人有获得法律援助的权利，可以聘请律师或者其他法律援助机构为其提供法律服务、申诉和控告，监视居住超过法定期限的，其人可以要求有关机关解除取保候审和监视居住措施；且不需要经过有关机关批准，会见犯罪嫌疑人、被告人，为其提供法律服务，申诉和控告，但涉及国家秘密的案件除外。
二是程序救济权。监视居住程序不仅赋予当事人充分的程序参与权，也应当赋予其程序救济权。这二者都是检察机关在实施法律监督时应当予以保障的权利。如果被监视居住人及其法定人、近亲属认为监视居住决定不当，可以要求复议或者向检察机关提出控告申诉。另外，如果被害人及其法定待人、近亲属认为决定不当的，也有权提出复议或者控告申诉。
三是及时解除监视居住权。如果被监视居住人已经恢复正常或者不具有社会危害性，在实际意义上已经失去了监视居住的必要性，就应当对其接触监视居住的强制措施，使其恢复人身自由，回归社会。应次，应当赋予被监视居住人及其近亲属申请解除监视居住的权利。
（二）做好完善的法律监督
新刑诉法规定人民检察院对监视居住的决定和执行实施法律监督。这是人民检察院加强法律监督的一项重要内容，如何做好法律监督，做到全面而不留死角？那就不仅要对公安机关的监视居住是否合合法、对法院决定监视居住是否恰当进行监督，还要对监视居住决定、执行的整个过程进行监督。
二、如何做到全面监督
（一）监视居住与羁押的区别
监视居住是一种非羁押性的强制措施，指的是人民法院、检察院、公安机关指令犯罪嫌疑人、被告人在诉讼过程中，未经批准不得离开住处或者指定居所，并对其行为作出约束、加以监视的一种措施。而根据新刑诉法规定，指定居所监视居住是针对涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪和特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查和无固定住处的犯罪嫌疑人、被告人经由批准权的法院、检察院或者公安机关批准在除羁押场所、专门的办案场所外执行监视居住的措施，属于监视居住的特殊形势。从法律的规定中可以看出监视居住与羁押的不同之处，羁押指的是将刑拘或者逮捕的犯罪嫌疑人送专门羁押机构（看守所）监管的限制人身自由的强制措施。
（二）检察机关内设机构的对应监督
根据检察机关内部职能分工，对监视居住的法律监督的职责相关部门是侦查监督处和监所检察处。前者的主要职能是承办对公安机关、国安机关和自侦部门提请批准逮捕的案件作出是否批准逮捕，对公安机关、自侦部门提出的延长侦查羁押期限的案件作出是否批准延长或相应的意见书，并对公安机关的侦查活动进行法律监督的部门。后者的职能是承办对刑事判决、裁定的执行和监管活动的监督，直接立案侦查虐待被监管人、私放在押人员、失职、渎职致在押人员脱逃、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行犯最的部门。
从上述分工不难看出，侦监部门主要负责侦查机关的办案监督，监所部门主要负责羁押场所的监督。
综上，笔者认为从现有的检察机关内设机构职能分工上来看，由侦查监督部门负责对新刑诉法规定的监视居住的法律监督工作是符合现有的职能分工，有利于检察机关内部资源整合的。
三、搭建监督的信息平台
笔者认为，监视居住作为一种强度仅次于羁押的限制人身自由的强制措施，做到及时有效的监督尤为关键。而根据《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第3条2款规定“公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度，定期就刑事发案、报案、立案、破案和立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况进行通报。有条件的地方，可以建立信息共享平台。”的规定，可以由检察机关牵头，与公安机关、法院建立信息共享平台，没有条件的，也应当在现有的信息通报机制中固定监视居住情况的及时通报情况。最好以会签文件的形式巩固下来，明确需要通报的信息，比如犯罪嫌疑人的自然情况，涉嫌罪名、基本犯罪事实、制定居所地址、拟采取的安保措施，监管人员情况，制定监视居住的期限等等。
四、开展监督的具体方式
检察机关作为法律的监督机关，尤其是侦查监督部门形成的“一体两翼”特有的工作机制，对如何进行监视居住的法律监督提供了良好的解决思路。
（一）用好“立案监督”
《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》规定，检察机关对公安机关不应当立案而立案的，应立即要求公安机关书面说明不立案理由。经检察机关调查核实后，认为公安机关立案理由不成立的，经由检察长或者检委会决定，向公安机关发出《撤销案件通知书》并监督公安机关撤销案件。
（二）用活“侦查活动监督”
1.做到全程监督
侦查活动监督是侦监部门体现侦查活动监督的重中之重。监视居住尤其是制定居所的监视居住是限制人身自由的强制措施，嫌疑人、被告人处于半羁押状态，且不在羁押场所羁押，完全脱离了现有的检察机关监督范围，如果缺乏有效的监督将使得该制度的公正价值极大贬损，所以笔者建议应当通过现场监督或者电子监控等手段实施全程监督，保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益，确保有效监督。
此外，在对嫌疑人、被告人执行监视居住时，应当监督执行机关对被监视居住人进行身体体检，并记录在案。以防将来的刑事诉讼过程中不必要的刑讯逼供的辩解。
2.履行职责监督
《最高人民检察院、公安部关于适用刑事强制措施有关问题的规定》第37条1款规定：“人民检察院应当加强对公安机关、人民检察院办案部门适用刑事强制措施工作的监督，对于超期羁押、超期办案、不依法执行的，应当及时提出纠正意见，督促公安机关、人民检察院办案部门依法执行”。第37条2款规定“公安机关、人民检察院工作人员违反刑事诉讼法和本规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，导致超期羁押、超期限办案或者实施其他违法习惯为的，应当依照有关规定追究其法律责任。”侦监部门应当贯彻上述司法解释的精神，用好纠正违法等法律文书，对违反办案规定的人员移送有关部门严肃处理。
[关键词] 强制措施 侦查监督 问题 完善
强制措施是一项重要的刑事诉讼制度,对任何一个国家刑事诉讼的正常进行都是不可缺少的。从公元前五世纪古罗马的《十二铜表法》和我国的《法经》中的“捕法”,到现代各个法治国家的刑事诉讼法律,均对刑事强制措施作了相关规定,现代法治国家的刑事诉讼法更是对强制措施进行了详细的规定。
刑事诉讼中的强制措施是指公安机关、人民检察院、人民法院为了保证刑事诉讼的顺利进行,依法对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由进行暂时限制或剥夺的各种强制方法。 据我国刑事诉讼法的规定,我国的刑事强制措施按照强制程度从轻到重有拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕五种,而公安机关依法享有侦查权,为了调查收集证据、查获犯罪嫌疑人、查清案件事实,自然有权适用强制措施,根据刑事诉讼法的规定,公安机关具有适用拘传、取保候审、监视居住、拘留以及提请批准逮捕和执行逮捕的权力。因为刑事案件的侦破主要压力集中在侦查阶段,因而实际上适用强制措施的权力主要集中在侦查机关手中,尤其是负责主要侦查职责的公安机关手中。刑事诉讼具有惩治犯罪和保障人权的双重目的,强制措施如果适用不当或错误,势必会侵犯个人的人身自由或其他人权,从保障人权出发,必须对强制措施进行必要、合理的限制,对公安机关适用强制措施的情况进行侦查监督,以确保它的准确适用。但是,目前我国现行的刑事诉讼法对于刑事诉讼强制措施的适用、审批和监督的规定不够系统和完善,在五种措施中,刑事诉讼法只对逮捕这一强制措施的适用作了严格的审批、监督规定,对其他四种强制措施的规定不明确,导致对公安机关强制措施的适用、变更和撤销缺乏必要的监督,出现滥用强制措施、侵犯人权的现象。本文拟从对公安机关适用强制措施的情况进行法律监督的必要性出发,分析监督的主体、方式和途径等,并分析当前对公安机关强制措施实施侦查监督中存在的问题,提出相应的完善建议。
一、对公安机关强制措施侦查监督制度概述
1.对公安机关适用强制措施进行侦查监督的必要性
权力必须受到制约,否则“一切有权力的人都容易滥用权力”。根据马克思主义的政治观,一切权力属于人民,只有实现了对权力的监督,才能真正保障人民的合法权益。适用刑事强制措施是行使国家司法权力的活动,其目的在于保障刑事诉讼活动的顺利进行,因此在在客观上会不同程度地限制或剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权,如果适用不当,势必会侵犯公民的合法权利,因此,在公安机关适用刑事强制措施时,必须进行法律监督。
随着社会的发展、法治的不断进步,刑事诉讼越来越以一种公开、民主的方式进行,惩罚犯罪程序的合法性、正当性日益受到社会的高度关注,这背后蕴涵的即是人权保障思想。刑事强制措施是国家授权的机关根据宪法和法律规定,对公民所采取的限制或剥夺其人身自由的手段,本质上讲它是国家权力对公民权利的一种制约,这就必然涉及到权力行使与权利维护等一系列问题。“无救济则无权利”,如果没有相应的救济措施,人权保障就无从谈起。因此,法律必须赋予公民在合法权利受到侵害时向法律监督机关提出控告、申诉的权利。
在我国,强制措施与侦查有着密不可分的关系,侦查阶段的人权保障特别值得关注。当前,侦查阶段的人权问题备受世人关注,而且侦查阶段侵犯人权的问题也比较严重。侦查活动是最深刻地影响公民权利的国家权力的运作程序,与公民的权利息息相关,而且享有侦查权的公安机关基于调查收集证据、查获犯罪嫌疑人、查明案件事实的需要,依法有权适用拘传、取保候审、监视居住、拘留以及提请批准逮捕和执行逮捕的权力,这几种强制措施都不同程度的限制或剥夺公民的人身自由。
我国的刑事侦查模式总体上趋近于大陆法系国家的审问式侦查。由于中国受几千年的封建专制社会的影响颇深,重权力轻权利、重义务轻权利,在建设社会主义法治国家的今天,这种传统的影响仍然十分深远。具体表现有:(1)在司法实践中,不少侦查人员在观念中,过于重视案件的侦破,而忽视犯罪嫌疑人、被告人的合法权益的保障,认为侦查活动具有强制性,在国家侦查权范围,公民的权利尤其犯罪嫌疑人、被告人的权利理应服从于国家的侦查权。在我国,不少侦查人员没有将犯罪嫌疑人看作是侦查阶段与之平等对抗的主体,没有将其是看作是享有独立人格的人,而是将其视为侦查权力行使指向的对象。在我国的司法实践中,犯罪嫌疑人根本不拥有与公安机关抗衡的权利与力量,无法与公安机关平等对抗。(2)公安机关作为强制措施的决定者,与案件有着直接的利害关系,为了案件的顺利侦破,往往倾向于维护国家、社会的利益,难以对犯罪嫌疑人、被告人的权益加以保障,也没有对个人权益提供有效救济的途径。(3)公安机关进行的各种诉讼活动大都是由管理者与被管理者、处罚者与被处罚者双方构造而成的,这里既不存在中立的第三方的介入,也不受其他国家权力机关的有效审查和制约。
为了保障刑事诉讼活动的顺利进行, 公安机关必须享有对犯罪嫌疑人采取强制措施的权力。但是公安刑事强制措施关乎公民的人身自由权, 它又是一柄“双刃剑”, 正确实施就能准确、及时地完成惩罚犯罪的任务, 否则就会侵犯公民的人身自由权。 而根据我国刑事诉讼法的有关规定,作为刑事侦查机关的公安机关对犯罪嫌疑人采取拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留措施,人民检察院对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施,通常由公安机关自行批准(公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人的需经人民检察院批准), 不受司法审查,不仅事先无须批准,事后也不接受审查和监督,这就赋予了公安机关过大的权力,对犯罪嫌疑人、被告人显然是不公平的。 长此以往,必将影响刑事诉讼活动的顺利进行,因而也不能最有效地保护犯罪嫌疑人、被告人的人权。而“一个被授予权力的人,总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越界限的诱惑。” 侦查机关对犯罪嫌疑人、被告人采取逮捕以外的刑事强制措施的权力必须受到制约,以保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。根据马克思主义的政治观,一切权力属于人民,只有实现了对权力的监督,才能真正保障公民的合法权益。因此,笔者认为,应当对公安机关适用强制措施的权力依据法治原则进行控制,依法限权,实行法律监督。
2.监督的主体
在我国,强制措施诉讼监督制度的主体是检察机关。我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国《刑事诉讼法》第三条规定:“……检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉,由人民检察院责。……”,第五条规定:”……人民检察院依照法律规定独立行使检权……”。根据我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定,检察机关是专门的国家法律监督机关, 依法承担着对刑事诉讼进行法律监督的职责。由检察机关承担对强制措施诉讼监督的职责,既符合我国宪法和刑事诉讼法的规定,也符合检察机关的职能定位。
任何制度都必须有一定权力监督制约机制,并且这种权力监督制约机制的也必须与国家的政权性质和政治体制等相适应。在世界上绝大多数国家和地区,法院是侦查监督的主体,即对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施时实行司法令状主义,也就是在对犯罪嫌疑人、被告人适用刑事强制措施时,必须经过司法机关或者司法官员的审查与批准。尽管逮捕行为有的需要经过司法审查,而有的则由警察、检察官甚至普通民众直接决定和实施,但是审前羁押却毫无例外地需要经过司法机构的审查和授权,才具有正当性和合法性。 如在美国,逮捕一般必须由治安法官或者其他司法官员以逮捕令的形式加以授权,警察则根据逮捕令去执行。
我国的国体、体制以及司法体制与西方法治国家不同,权力制约的模式也不同于西方国家“三权分立”的“分权制约”,而采取的是“分工制约”和“监督制约”。具体到强制措施权力制约方面,“分工制约”的思路主要体现在:将某一种强制措施的决定权、执行权、变更权、撤销权分开,分别由不同机关行使其中的一种或几种。 这体现在我国相关法律的规定中。根据我国《刑事诉讼法》的规定,人民检察院享有批准或决定逮捕的权力,但执行逮捕的权力由公安机关执行;公安机关还享有变更和撤销逮捕的权力, 如对于已经逮捕的犯罪嫌疑人、被告人,符合下列情形之一的,公安可以将逮捕予以变更或解除:(1)患有严重疾病的;(2)正在怀孕或哺乳自己婴儿的妇女;(3)案件不能在法律规定的期限内办结的。还如公安其在执行逮捕的过程中,如果发现不符合逮捕的条件或有其他法定情形,可以变更或撤销检察机关的逮捕决定。从我国法律的相关规定来看,检察机关享有刑事诉讼法律监督权,刑事强制措施是刑事诉讼制度的一部分,当然也包括对刑事强制措施制度的法律监督,以确保刑事强制措施公权力的正确适用,有力的维护公民的合法权利。
3.监督的方式、途径
法律监督的实质在于察看督促,核心在于发现、阻遏和纠正违法犯罪行为,目的在于维护法律统一正确实施。根据情况的不同,监督的方式也有所不同。
事前监督是指适用刑事强制措施之前,通过履行相应的法律手续、审批程序进行的监督。事中监督是指在适用刑事强制措施的过程中对刑事强制措施的适用情况进行监督。事后监督是指在错误适用刑事强制措施对于犯罪嫌疑人、被告人造成损害后,对该损害进行的监督。 这是一种事后补救措施。
我国对公安机关强制措施的侦查监督机制的基本内容主要体现在刑事诉讼法和相关司法解释的有关规定中。检察机关对公安机关强制措施侦查监督权主要包含在侦查监督权能中,根据法律的规定,检察机关对公安机关强制措施的适用开展侦查监督的途径是体现在其行使侦查监督职权过程。主要有:一是根据我国刑事诉讼法等相关法律的规定,在检察机关侦查监督部门行使审查批捕职能时进行监督,发现并监督公安机关适用强制措施的违法、犯罪情况。随着刑事诉讼流程,侦查机关适用强制措施的活动会自动进入检察机关的视野,为其开展监督提供路径,审查逮捕因而也成为检察机关进行侦查监督的重要途径。检察机关在对公安机关提请逮捕的案件进行审查批准逮捕过程中,要对公安机关收集的证据是否符合逮捕的三个条件,必要时对犯罪嫌疑人进行讯问,通过审查证据、对犯罪嫌疑人进行讯问等方式复核证据,发现公安机关适用强制措施中的违法情况,如错用强制措施、超期羁押等。
二是通过对公安机关提请延长羁押期限进行审批,发现并监督公安机关适用强制措施的违法情况。检察机关对公安机关提请批准延长侦查羁押期限的案件,根据法定的程序和条件等进行审查,依法作出批准或不予批准延长羁押期限的决定,在审查的同时也对公安机关适用强制措施的活动进行了监督。
以上二种情况对被提请案件是否批准逮捕或是否延长羁押期限来说是一种事前监督,但对公安机关之前采取的拘留、取保候审等强制措施情况来说就是一种事后监督。
三是当批准或决定适用强制措施后要跟踪监督,发现适用条件发生变化、有错误或适用不当应当及时进行法律监督,并予以纠正,及时进行变更、撤销或解除,这样在保障刑事诉讼顺利进行的同时,更有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。这是一种事中监督。
在这三种监督中,事前防范性监督和事中过程性监督更为重要,也更有利于保护保障嫌疑人、被告人的人权。当然事后监督对以后适用刑事强制措施也有指导和警戒作用,这就要设立国家赔偿等救济机制,如果错误羁押,要进行国家赔偿。但在司法实践中,事前防范性监督和事中过程性监督由于操作相对来说比较困难,开展的还很不够。而违法犯罪行为实际发生后特别是对犯罪嫌疑人、被告人造成损害的,更容易被发现、揭露、证实,因此纠正性监督往往被视为检察机关法律的主要形式。实际上三者并不是截然分离的,对公安机关强制措施的适用进行法律监督,应采取事前、事中、事后监督相结合的方式,从而形成一个完整的刑事强制措施法律监督运行机制,将该项监督贯穿于公安机关强制措施适用的全过程。当然,为保障嫌疑人、被告人的人权,维护司法公正,检察机关要更加重视事前监督和事后监督。
二、对公安机关强制措施侦查监督机制中存在的问题
1.监督权力属性不明晰,侦查监督缺乏刚性,无权威性
根据我国刑事诉讼法的规定,检察机关是专门的法律监督机关,这就决定了其势必要承担对公安机关强制措施的适用实施监督的职能。但监督应当是单向性的国家法律行为,要使检察机关的监督真正发挥督促和保障被监督对象正确适用刑事强制措施的效用,不仅要明确检察机关享有对公安机关适用强制措施进行侦查监督的权力,更为重要的是要设定具体程序使检察机关能够充分掌握公安机关适用强制措施的真实情况,还要规定具体能够操作的程序和措施保障监督落到实处。如果检察机关的侦查监督不能真正落到实处,起不到有效监督的作用,侦查监督权就形同虚设。
西方法治国家虽然没有在法律上规定检察官对侦查活动的监督权,但却赋予检察官对警察侦查活动有指挥权或引导权。比如,法官检察官有权指挥刑事司法警察的侦查活动,刑事司法警察接到犯罪报案或即将发生犯罪的报告后,必须立即向检察官报告,刑事司法警察必须服从检察官的指挥和调动。检察官有权要求刑事司法警察提供犯罪案件的情况或者直接移送案件。 而英美法系国家虽然没有建立侦检一体化的侦查机制,但是警察在处理疑难复杂案件时,也要向检察官征求侦查方向或者证据等方面的意见,而且警察对检察官提出的建议一般都予以接受。
虽然我国现行侦查监督机制赋予检察机关对侦查活动侦查监督权的同时,却又规定在刑事诉讼中规定,检察机关与公安机关是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系,公安机关在法律地位上可以和检察机关分庭抗礼,法律关系的“互相配合”、“互相制约”就使得公安机关对检察机关的监督意见不是必然要接受,更不是必须要遵从。 我国刑事诉讼法把公安机关与检察机关之间设计为这样一种平衡关系,导致了检察机关对公安机关强制措施侦查监督的手段软弱乏力。因此,我国应该借鉴西方国家检警之间的法律定位,完善我国对公安机关强制措施的侦查监督机制,变公安机关与检察机关之间的“互相配合、互相制约”的原则为检察制约公安机关的原则。
我国检察机关对公安机关强制措施的监督缺乏刚性。如检察机关发现公安机关适用强制措施违法时,一般向公安机关提出口头纠正意见或发出书面的《纠正违法通知书》,无论是口头纠正意见还是《纠正违法通知书》都不具有法律强制性和执行力,在实践中很难发挥监督作用,假如公安机关置之不理,检察机关通常也无可奈何。因为法律既没有规定公安机关必须根据纠正违法通知书的要求纠正违法行为,也没有规定公安机关不纠正违法行为需要承担的法律后果。
2.监督方式、途径狭窄
我国的侦查监督机制仅是原则性地赋予检察机关对公安机关侦查活动的监督权,在理论上,检察机关能够对公安机关侦查中适用的所有强制措施进行监督,但实施监督权需要具体的程序和措施进行保障。一是目前我国检察机关对公安机关适用强制措施监督的主要途径是通过对公安机关移送检察机关提请批准逮捕和提请延长羁押期限的案件进行审查从而发现适用不当的情况,没有确立其他途径,对于公安机关没有移送检察机关审查的案件以及变更强制措施的案件,就无从入手,或者监督变得有名无实。而且,检察机关进行的都是书面审查公安机关报送的材料,而侦查活动违法的情况很难想像能够全面反映在案卷中,公安机关也会尽量避免在报送材料中体现其自身存在的违法情况。二是公安机关在逮捕后变更强制措施不报检察机关备案的无法监督。根据最高人民检察院、公安部《关于依法适用逮捕措施有关问题的规定》第7条的规定:“如果公安机关发现逮捕不当的,应当及时予以变更,并将变更的情况及原因在作出变更决定后三日内通知原批准逮捕的人民检察院。人民检察院认为变更不当的,应当通知作出变更决定的公安机关纠正。”而在司法实践中,公安机关对逮捕后的犯罪嫌疑人变更强制措施比较随意,甚至对批捕在逃人员抓捕归案后又变更强制措施,而且在变更后很多案件都不报检察机关备案,检察机关也就无法对变更情况实施不督。这种情况,检察机关虽然可以根据法律规定继续监督,但由于法律没有规定具体的保障措施,检察机关也就没有办法。致使检察机关在面对自成体系、拥有更为强大行政资源和背景的公安机关,因为缺乏有效发现公安机关适用强制措施违法的途径从而使这一侦查监督大打折扣。
3.监督时间滞后
在刑事诉讼法规定的五种强制措施中,刑事诉讼法只对逮捕这一强制措施的适用作了严格的审批、监督规定,对其他四种未有明确的规定。因此,在强制措施的适用方面,法律只规定检察机关对逮捕进行同步审查和授权,对其他强制性措施的适用则进行事后监督,具有严重滞后性。采取拘传、取保候审、监视居住、拘留强制措施公安机关负责人内部自行决定,需要经过检察机关批准。也就是说公安机关的强制侦查权力不受制约,这必然导致在实践中被滥用,从而侵凶犯罪嫌疑人的合法权利。而检察机关在批捕阶段,对案卷材料进行审查时,发现违法情况或对其他强制措施在事后发现了公安机关的违法行为,并进行了监督,也没有了实际意义,因为违法的后果已经造成。要保障对公安机关强制措施的侦查监督发挥督促、规范执法的作用,就应该进行同步监督,及时纠正公安机关适用强制措施的违法行为。
4.对具体强制措施法律监督存在的问题
(1)拘传
①拘传适用中存在以连续拘传的方式变相羁押犯罪嫌疑人的问题。我国《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》都只规定了一次拘传的持续时间不得超过12小时, 而对跨地区拘传时间及连续传唤、拘传的时间间隔没有明确规定, 以致实践中出现以连续拘传的方式变相羁押犯罪嫌疑人, 侵犯犯罪嫌疑人人身自由的现象。
②对连续拘传、超期拘传以事后监督为主,难以有效防范。
检察机关的法律监督权主要是事后的监督,对强制措施也不例外,虽然《人民检察院刑事诉讼规则》规定:人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动,发现违法行为,应当及时通知纠正。但对这种提前介入的权的行使,检察机关一般都会选择在案件基本侦查完毕,行将提请批准逮捕或移送时,事实上,也不是每个案件都需要检察机关提前介入的。这就决定了对连续拘传、超期拘传这种严重侵犯人权的违法侦查行为,检察机关只能以事后监督为主,难以有效防范。
(2)取保候审和监视居住
①取保候审和监视居住适用中存在的问题。①违反法定条件适用取保候审。由于我国《刑事诉讼法》对取保候审的条件规定得不够明确, 担保措施不力, 致使在实践中公安机关适用取保候审率低。即使适用, 随意性也比较大, 比如: 一是违法收取、没收保证金、对犯罪嫌疑人取保候审后监管不力,找不到犯罪嫌疑人后就没收保证金,以取保候审结案。二是保证金的收取、管理、没收、退还不够规范,特别是还存在克扣保证金的情况。②以变相拘禁方式执行监视居住。根据《刑事诉讼法》第57条的规定, 监视居住的场所为“住所”、“居所”, 被监视居住的人没有被完全限制人身自由。然而有的地方的公安机关由于担心被监视居住人逃跑或者实施其他妨碍侦查的行为,将一些被监视居住人关在指定宾馆或出租房屋,派人进行看守,完全限制人身自由;有的地方还设有专门的监视居住场所,有的还收取高额费用,这严重侵犯了犯罪嫌疑人的人身自由。③将取保候审和监视居住互相交替使用, 变相延长限制人身自由的期限。应当说, 取保候审和监视居住都是我国独立的强制措施, 对不符合逮捕条件或不宜逮捕的犯罪嫌疑人, 在其无法找到保证人或者交不出保证金时, 对其适用监视居住是最好的选择。但在实践中, 有的地方的公安机关却将取保候审和监视居住互相交替使用, 即在对犯罪嫌疑人采取取保候审措施的期限届满仍然证据不足时, 将取保候审变更成监视居住, 为进行侦查争取时间, 变相延长限制犯罪嫌疑人人身自由的期限。 ④只采取取保候审或监视居住强制措施,既不报捕也不移送审查,实际放任不管的案件。
②因法律规定等原因,对取保候审、监视居住监督不力。
因法律并未规定公安机关采取取保候审、监视居住的措施需向检察机关备案。致使在司法实践中,除非被害人到检察机关举报,否则侦查监督部门对取保候审、监视居住等案件无从得知,信息渠道不畅,同样的原因也使得对公安机关违法没收保证金、以变相拘禁的方式执行监视居住、连续使用取保候审和监督居住措施等行为监督不够。
(3)拘留
①公安机关适用拘留中存在的问题
①拘留程序不合法。在犯罪事实同犯罪嫌疑人之间的联系不确定时,而且公安机关内部对破案率的考核,办案单位有时就用不破案就不立案的方式提高办案率,先将犯罪嫌疑人拘留,如果案子破了就立案,否则就不立案。还存在其他一些拘留手续不完备的现象,如有的不通知被拘留人的家属,还有的在家属的通知书上没有签字等。②以拘代侦、以拘促赔。因害怕犯罪嫌疑人逃跑,再加上侦查机关侦查技术落后,一些案件一经立案就刑事拘留,利用刑事拘留时间进行侦查。另外,有时为了让犯罪嫌疑人尽快赔偿被害人损失对犯罪嫌疑人采取拘留措施。如交通肇事案中,如果肇事司机对受害人的赔偿请求置若罔闻,有的公安机关就对肇事司机采取拘留措施以促使其赔偿。 ③随意拘留和延长拘留期限比较随意。因为对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施及延长拘留的期限只需要公安机关的负责人内部审批,无需其他机关的审查,导致公安机关适用刑事拘留及延长拘留期限随意,特别是有些案情简单不符合条件的也延长至30日。如闫某某、王某盗窃一案,该二人在某县一小区盗窃一辆价值7000元的旧面包车,二人对此供认不讳,公安机关却以结伙作案为由,将拘留期限延长至30日。
(2)对拘留进行监督中存在的问题
①对公安机关刑事拘留案件的途径狭窄,只能在公安机关将犯罪嫌疑人被拘留提请逮捕的案件进行审查批准逮捕、审查时予以监督,而对未报捕而对犯罪嫌疑人的采取拘留措施无法获取信息,也就无法进行监督,当然更不可能发现其中的违法情况。②拘留成为逮捕的前置程序,检察机关对侦查机关随意延长拘留时限的行为不能有效监督,难以根除拘留时限最大化现象。公安机关随意拘留和随意延长拘留期限致使拘留成为逮捕的前置程序,而检察机关对此却很难进行有效监督。如山东省某县公安机关提请的逮捕的案件绝大部分都采取了拘留措施,且拘留期限延长现象严重(见表)。对此,该县侦查监督部门曾多次向公安机关提出建议,以抑制这种滥用强制措施现象的发生,但效果不好。监督不力与我国的相关法律规定存存在缺陷密不可分。我《刑事诉讼法》规定:对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,提请审查批准(逮捕)的时间可以延长至三十日。而《公安机关办理刑事案件程序规定》将“结伙作案”解释为“二人以上共同作案”,即只要是共同犯罪,不管案情如何,公安机关均有权将犯罪嫌疑人的拘留期限延长至30日,却不违法。对这种情况的监督,检察机关往往是无从下手,最多也只能从维护犯罪嫌疑人人权的的角度,建议公安机关缩短拘留期限。
(4)重报捕前的监督,轻逮捕后的监督。
近几年,侦查监督部门加大了对公安机关适用强制措施的监督力度,取得了一定的法律效果,但主要体现在对公安机关报捕前适用强制措施是否合法的监督上,而对逮捕以后,公安机关释放被逮捕的人或者变更强制措施的监督不到位,这一方面是因为,大部分案件在捕后会移送,而公诉部门也有强制措施的监督权,此时侦监部门再进行监督,似有越俎代庖之嫌;另一方面,犯罪嫌疑人被逮捕后,公安机关不需要检察机关的同意,可以自行决定是否对逮捕犯罪嫌疑人释放或变更强制措施,只需要在变更强制措施后通知检察机关,公安机关如果不通知检察机关,检察机关也无从得知,也就无法监督。
三、完善公安机关强制措施侦查监督机制
在我国,检察机关是专门的法律监督主体,肩负维护法律尊严的重任,依法履行对公安机关强制措施的侦查监督职责。检察机关加强对公安机关强制措施的监督,应当坚持邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持社会主义法治理念,转变传统的“重打击、轻保护”的思想,坚持打击与保护并重。要根据人权保障的宪法原则要求,重新摆正检察机关与公安机关的关系,严格履行检察机关的法律监督职能,完善对公安机关强制措施的监督机制,强化监督措施,提高监督能力,增强监督实效,最终实现在打击犯罪中保护人权,在保护人权中更好地惩治犯罪,维护法律的公平与正义。同时,检察机关加强对公安机关适用强制措施情况的监督,应当坚持以下原则:一是要敢于监督、善于监督。检察机关在依法履行监督职能时,必须牢牢把握宪法和法律关于检察机关是国家法律监督机关的职能定位,始终坚持强化法律监督、维护公平正义,全面加强对公安机关适用强制措施的法律监督,不断增强监督意识,加大监督力度,既要敢于监督,又要善于监督,不断提高自身的监督水平,努力取得较好的监督效果,督促公安机关依法适用强制措施。二要依法监督,规范监督。检察机关对公安机关适用强制措施情况进行监督,应该依照法律规定的程序,运用查处职务犯罪、纠正违法通知、检察建议等手段进行监督,及时纠正其中的违法情况,全力维护司法公正,保护公民的合法权利。三是注重监督的质量与效果。检察机关对公安机关适用强制措施情况进行监督,要保证监督质量,提高监督效率,追求最佳的监督效果,努力实现打击犯罪与保障人权、实体公正与程序公正、监督制约与协调配合、法律效果与政治效果、社会效果的有机统一,促进司法公正,树立检察监督的权威。
要改变对公安机关强制措施监督不力的问题,检察机关应从以下几方面来加强和完善侦查监督职能,建构中国特色的强制措施检察监督机制,将对公安机关强制措施的监督贯穿适用、变更、解除的始终,从而在保障刑事诉讼活动的顺利进行的同时,也保障当事人的合法权利不受侵犯。
1.完善法律监督程序
(1)增强法律监督规定的可操作性。我国现行刑事诉讼法关于人民检察院对公安机关适用强制措施的监督的规定非常笼统和原则,不仅总则规定较原则,而且许多具体的诉讼环节的法律监督规定也较为原则。要想改变我国现在检察机关的监督不力的现状,必须立法予以改变。目前可以由全国人大常委会授权最高人民检察院、最高法院、公安部、国家安全部、司法部,共同研究制定一个执行刑诉法规定的法律监督实施办法,将刑事诉讼法律监督原则性规定细化为操作性较强的规定,以此推动侦查监督工作的开展。条件成熟时,再将其写入刑事诉讼法,使检察机关的对公安机关强制措施的监督有法可依、有具体的操作程序和保障措施,以确保侦查监督取得很好的法律效果。
(2)增强刚性规定,赋予检察机关对公安机关强制措施的侦查监督相当的法律强制效力。如赋予检察机关对公安机关适用强制措施的知情权。同时,还应赋予检察机关调阅案卷权,尤其公安机关拘留案件转治安处罚案卷,报送“劳教”案卷、撤案处理案卷及待处理案件材料。在立法上除规定检察机关诉讼监督权外,还要明确规定不接受侦查监督的法律责任,赋予检察机关对违法行为人必要的实体处分权,以增强法律监督的权威性和约束力。目前,法律监督除对已构成职务犯罪的依法追究外,对一般违法行为甚至是严重违法行为,仅仅是停留在提出纠正意见这一层面上,而纠正不改的现象比较严重。因此,应检察机关发现公安机关适用强制措施违法情况提出纠正的,应规定检察建议、纠正违法通知在诉讼程序上的效力,拒不执行的,被监督者要承担的义务和法律责任,从而尽快提高法律监督效果,切实保障法律的统一正确实施。
2.完善公安机关强制措施侦查监督工作机制
要以法律为依据,把握好法律的原则性和灵活性,认真总结和探索执法监督的经验和途径。针对公安机关强制措施监督中存在的诸多问题,我们要立足于检察职能和工作实际,认真分析原因,找准工作的切入点,科学定位现行检察监督,检察机关可通过对公安机关强制措施的监督,来加强对公安机关侦查工作的指挥与引导,帮助公安机关明确证据搜集重点,监督公安机关依法采取各种强制措施,刑事诉讼立法可以大致明确检察机关对公安机关适用强制措施的监督以事前监督、事中监督为主,以事后监督为辅的侦查监督机制。
(1)事前监督
实施事前监督就要确立审批制度。即通过法律规定公安机关适用强制措施的某些情况由检察机关审批,检察机关不批准,公安机关不得进行。比如:(1)将延长拘留期限至30日的决定权赋予检察机关。为了便于公安机关侦查案件,公安机关有权决定对犯罪嫌疑人拘留及延长至7日,应规定遇到“流窜作案、多次作案、结伙作案”三类案件,公安机关认为需要延长拘留期限至30日的,其无权自主决定,需向检察机关提出申请,由检察机关审查决定,检察机关不批准的,公安机关不得将拘留期限延长至30日。(2)对犯罪嫌疑人逮捕后予以释放或变更强制措施的监督,公安机关认为条件发生变化,需要释放犯罪嫌疑人或变更为其他强制措施,应向原批准的检察机关提出申请,由检察机关审查决定是否批准。这样就可以把检察机关对这些强制措施情况的监督从事后监督转变为实施事前监督。
(2)事中监督
①完善提前介入公安侦查的事中监督手段
检察机关提前介入公安机关侦查,是对侦查活动进行的事中监督。根据我国《刑事诉讼法》第66条规定:“必要的时候,人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”检察机关对于此类案件可以提前介入,以监督该类案件适用强制措施的情况。司法实践中,公安机关随意适用强制措施,而根据现行法律规定,检察机关对公安机关强制措施监督乏力。因此,法律应当明确规定,检察机关对公安机关的重大案件的参加讨论,可以在公安机关的立案到侦查终结前的任何阶段进行,公安机关应当接受介入并提供必需的案卷材料,以有利于检察机关通过审阅材料、参加讨论发现公安机关采取强制措施的问题。
②羁押机构独立。现在我国拘留、逮捕的羁押机构即看守所隶属于公安机关,这也是当前对刑事拘留等强制措施监督不力的原因之一。可以借鉴监狱体制,使拘留、逮捕羁押机构即看守所从公安机关中剥离出来,进行中立,形成公安机关、羁押机构、检察机关三方权力相互制衡的局面,从体制上制约公安机关,并赋予看守所拘留初审权,对不符合拘留条件的,有权拒绝执行,同时将初审结果向检察机关报告,进一步增强刑事拘留检察监督力度。
③建立强制措施案件的检察备案制度,拓宽监督渠道
应当完善法律规定、进行实践探索,公安机关对犯罪嫌疑人采取强制措施后,将案件进展、适用强制措施情况,以及采取拘留等强制措施后未报捕、而转行政处罚或直接撤销的案件情况报送同级检察机关审查。检察机关还要应根据公安机关适用强制措施信息,定期定期地对公安机关的刑事拘留进行全面检查,公安机关应该予以配合。具体如下:a.建立拘留案件备案审查制度。在我国,拘留是一种未经司法审查程序而由侦查机关将犯罪嫌疑人先行羁押的较为严厉的强制措施,类似于西方国家的“无证逮捕”。从各国的立法看,拘留时限都是很短的,有的只有几个小时,有的可以36小时,最长不超过6天。而在我国拘留时限最长可达30天,且不限案情,无须通过任何机关批准,这不仅会侵犯当事人的合法权利,也会导致权利的滥用,所以应赋予检察机关备案审查的监督权。建议公安机关应当一月一次将上月对犯罪嫌疑人刑事拘留状况、延长、变更、解除及案件进展情况,报送同级检察机关,检察机关要及时进行审查,发现公安机关适用拘留措施不当的,应当及时提出纠正意见,要求公安机关进行纠正。b.建立适用取保候审、监视居住强制措施的通报制度。为加强对公安机关适用取保候审、监视居住的强制措施的监督,切实保障诉讼当事人的合法权利,建议推行取保候审、监视居住强制措施的通报制度,由最高人民检察院、公安部联合出台司法解释,应规定公安机关在采取取保候审、监视居住或没收保证金的规定时间内,向检察机关通报,检察机关在取保候审、监视居住期限届满前规定时间内发现适用这二种强制措施的违法情况或发现公安机关没收保证金违法的,应监督公安机关对案件依法做出处理。并规定,公安机关对同一犯罪嫌疑人不得连续适用取保候审和监督居住二种强制措施。c。检察机关建立强制措施管理台账,建立与公安机关及本院公诉等业务部门的联系机制。侦查监督部门应主动与公安部门加强联系,了解情况,掌握公安机关捕前适用取保候审、监视居住等刑事强制措施及捕后变更强制措施的具体情况,并建立强制措施管理台账,指定专人负责,保持工作衔接,每月与公诉、监所部门进行核对,发现问题,及时向公安机关提出纠正意见。
④驻所检察室同步监督。驻所检察室应当对公安机关采取刑事拘留措施的人员从进所、延期、变更强制措施到出所,所适用的法律文书进行审查并对羁押机构执行刑事拘留情况进行同步监督。驻所检察室将有关情况报送所在检察机关,检察机关将这些情况同公安机关报送的情况进行对比,以更全面的监督公安机关,发现违法拘留、违法变更拘留、逮捕强制措施的情况,检察机关可以向公安机关调查并作出处理。
(3)事后监督
①赋予犯罪嫌疑人及其辩护人合理的申诉救济途径。即当犯罪嫌疑人或被告人及其近亲属、聘请的律师认为公安机关适用拘留等强制措施不当,可以向检察机关申诉复查,从而启动检察机关的审查程序,由检察机关依法作出审查决定,及时纠正公安机关适用强制措施违法、不当的情况。这样,既使当事人对不当适用强制措施有了适当的救济途径,也可对公安机关适用强措施决定权进行制约。
②责任追究制。滥用拘留等强制措施进行违法拘留等,严重侵犯了公民的人身自由权。应当对滥用拘留等强制措施的公安机关工作人员追究法律责任,检察机关可以向公安机关发出检察建议督促其追究相关人员的行政责任,涉嫌犯罪的,检察机关应当立案追究刑事责任,树立检察监督权威。
3.要努力提高队伍素质。大力加强队伍建设,全面提高检察人员的执法水平,提高监督能力。一是要提高政治素质。坚持以“三个代表”重要思想为指导,增强监督意识,树立有作为有地位的思想,坚持法律至上,唯法是从,严格执法,努力提高监督质量和效果。二是要提高业务素质。当前,基层检察院相当一部分检察官没有经过正规的法律教育,法律理论素质普遍不高,要经过多途径、多形式的学习培训,不断提高检察官的法学水平和业务技能,不断提高检察人员发现问题的能力,熟悉有关法律法规,确保能准确理解、领会立法意图,培养具有丰富实践经验和扎实理论基础的诉讼监督人才,以做到准确监督。这是加强法律监督的基础和前提。同时,领导要重视对公安机关适用强制措施的监督工作。各级检察机关要把该项监督列入重要议程,切实加强领导,不断研究监督的新思路,探索监督的新举措,开拓监督的新渠道,努力开创该项监督的新局面。
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在我县监外执行工作的基本情景：根据《人民检察-检察-院监外执行检察方法》和相关法律法规的规定，公安机关监督管理的监外执行对象包括5类人员，即管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂时监外执行。 截至20XX年XX月x日，我县监狱外执行人员116人，其中有107人缓刑，7人缓刑，剥夺了政治权利。 其中暂时被监禁外执行的有1人脱管(巨军华，20XX年因病左权县人民法院被监禁外执行，20XX年发出监禁执行通知后脱狱)一年以来，本院监禁检察科出现了监禁外执行罪犯的分布。 在监外执行检察过程中严格遵守“人民检察-检察-医院监外执行检察的办法”，应当提出违法、纠正检察建议的情况，加强对县公安局、县人民法院的监督。 1以监督活动相关书面订正违法意见10件，口头订正意见13件。 县公安局纠正并执行了上述10份书面违法纠正通知书和13份口头纠正意见。 其中监督县公安局对一名监外执行人员实行行政拘留10天的处罚(该罪犯在考验期内有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为)。 2011年，在我县监狱外没有发现犯罪者犯下了新的罪行。
在监外开展执行检察工作的主要方法：(一)规范在监狱外编制罪犯检察总帐;按照《人民检查-检察-院监外执行检察方法》规定的监外执行业务实现《一帐三表》工作制度的要求，全面建立《罪犯监外执行情景检察登记册》、《检察纠正违法情景登记册》、《重大违法情景登记册》、《监外执行罪犯减刑情景登记册》。 根据10个乡镇派出所、县城5个社区警务室，立即将犯罪分类归档。 另外，县人民法院向本院监察院检察科发送监外执行犯罪分子判决书，由外省外县交付监外执行犯罪分子文件的，立即登记，填写监外执行犯罪分子帐，清算底账。 另外，本院监察所检察科在监外确立了犯罪分布情况、考验期整体布局，发挥了一目了然、易于监督的作用。(二)立即核对公安机关和地方交付的监外执法犯人;对于外地交付监外犯罪监督管理时间长、犯罪报告时间慢、易发生脱管现象的实际情况，本院监察所检察科将于2月底及时核对县公安局法制科和外地交付的监外执行犯罪人数及相关资料信息。 登记在监狱外执行的罪犯的关系情况，立即联系该罪犯所在的派出所，了解在该监狱外执行的罪犯是否按规定时间报告，派出所是否已经被管理，监督情况如何明确。(三)采用多种检察方式和方法，确保监督取得实效按照《人民检察-检察-院外执行检察方法》的规定，监外执行检察每半年进行一次全面检察。 在实际工作中，我院监狱检察科采用定期检察和不定期检察，全面检察和重点检察相结合，全面检察监外执行工作，详细登记在检察的场面登记册上。 对地方交付的监外执行犯罪分子和本县重点犯罪分子，我们计划重点及时检察县人民法院、县拘留所、县公安机关的交付、监督管理、执行活动的变更和执行活动的中止。 对于检察发现的问题，立即向有关机关提出检察建议和违法通知书，敦促有限时间内立即进行纠正和执行，立即进行访问，了解是否实际进行了纠正和执行。 例如，本院监狱检察科经刑期抵制检察，在缓刑中发现购买毒品的违法事实两次后，立即向左权县公安局提出纠正违法的通知书，左权县公安局收到纠正违法的通知书后，立即治安处罚手续。 纠正违法行为，有效发挥检察建议作用，监督检察工作。(四)加强对剥夺政治权利罪犯的检察监督，提供有效服务重选时，我院监察院检察科对剥夺政治权利的监外执行犯罪者的监督情况进行了详细检察，着重落实应遵守的各项规定、监督措施，敦促派出所监督民警在选举期间加强监督管理，为村两委员提供良好的法治环境。(五)根据临时加强监外执法检察监督的《罪犯保险外医师执法方法》和《罪犯保险外医师疾病伤害范围》有关规定，书面审查各保险外医师的病历资料和鉴定资料，每年年底组织保险外医师到省政府指定医院进行诊断鉴定。 此类维护-保护法律严肃和外患合法权益。
监外执行检察过程中发现的主要问题：(一)一些监督民警对监督外工作的业务知识不熟悉，不知道。 具体措辞如下:1、缓刑、假释、剥夺政治权利、暂时在监狱外执行罪犯监督的重点和监督措施不明确。 (例如，向剥夺政治权利的罪犯宣布的资料和向缓刑者宣布的资料不能区别开来，在实际工作中两者的宣布资料有同样的错误)。2、监狱外犯罪者户籍所在地与常住地不一致的，监督民警应由哪个公安机关监督考察不清楚。 两家公安机关有时不进行监督管理。 (如石箱派出所4石勇、寒王派出所朱宏亮、绑架犯派出所任福生、芹泉派出所王瑞)。(二)、个别监督民警在履行职责过程中，存在不认真、应对检察的现象。 在检察监督外执行犯罪监督文件时，有些派出所发现人员客观少、业务多、监督外犯罪多的情况，个别监督民警在执行监督措施时有应对检察的现象。 具体措辞如下:1、在监狱外与罪犯进行对话时，会话资料有雷同、本人以外签字的现象，没有出现监督管理措施的执行情况。2、监狱外移民罪犯时，入住该罪犯监督调查文件的公安机关没有立即继续监督。(三)有些派出所不重视缓刑，假释人员在按期执行检察过程中，我们发现了只重视监察人员监督管理的派出所，但监察人员考验期满时忽视解除有关监督措施，不重视缓刑、对假释人员按期公告。(四)有些派出所在罪犯到达时尚未及时确立监督组织和监督文件，被我县人民法院缓刑，暂时监督外执行的当地罪犯应在规定时间内拿着左权县人民法院的执行报告到达执行派出所，在派出所盖5个公章后，由罪犯本人提交县人民法院。 实际工作中，派出所内勤人员-警察在报警通知书上盖章后，犯罪者和监督者-警察会面不交接，最终监督者-警察无法立即制定犯罪者的监督文件和组织。
此致
敬礼!
汇报人:落落
[关键词] 检察机关 服务大局 检察职能
服务党和政府工作大局，是检察机关的重要使命，是深入实践“强化法律监督、维护公平正义”检察工作主题的基本途径。检察机关要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，坚持用科学发展观统领检察工作，按照构建社会主义和谐社会的要求不断加强和改进检察工作。
作为区检察院，我们要紧紧围绕区委关于建设和谐文峰、平安文峰、法治文峰，特别是创建豫北综合实力强区等一系列重大战略部署，积极主动地适应新形势对检察工作的新要求，自觉把检察工作置于党和政府工作大局中加以思考和谋划，围绕工作大局确定检察工作的重点和方法，推动文峰检察事业持续健康协调发展。
一、检察机关服务党和政府工作大局的基本任务
（一）全力维护国家安全与社会稳定
始终把维护国家安全与社会稳定作为首要任务，与公安、法院等部门紧密配合，坚持“严打”方针，充分发挥批捕、职能，坚决打击境内外敌对势力、暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力以及“”等组织的犯罪活动，维护国家安全；突出打击严重暴力犯罪、黑恶势力及有组织犯罪和其他严重影响群众安全感的多发性犯罪，积极参与打黑除恶、打击“两抢一盗”、禁毒、禁赌等专项斗争，维护社会治安秩序；严厉打击盗窃、抢劫、破坏国家重点投资建设的基础设施、设备，绑架、伤害、敲诈勒索企业投资经营者等刑事犯罪，保障重大建设项目和企业生产经营的顺利进行；依法打击各种影响农村社会稳定、侵害农民合法权益、危害农业生产的犯罪活动，保障农民群众安居乐业。积极参加“平安文峰”建设和社会治安综合治理，推动建立健全社会治安防控体系；开展创建优秀“青少年维权岗”活动，加强未成年人犯罪预防工作；积极参与矛盾纠纷排查调处活动，依法及时办理控告申诉案件，切实解决检察环节涉法上访问题，妥善处理群体性、突发性事件，有效化解和减少社会不安定因素。
（二）积极维护社会主义市场经济秩序
加强与行政执法部门的协作配合，促进和谐文峰、法治文峰的建设。重点打击偷税骗税、金融诈骗、制假售假、非法经营、走私、传销等犯罪活动；积极参与治理商业贿赂工作，依法批捕、商业贿赂犯罪，严肃查办和预防涉及国家工作人员在商业活动中的贿赂犯罪，重点查办工程建设、土地出让、产权交易、医药购销、政府采购、资源开发、出版发行、金融保险等商业活动中的贿赂犯罪，保障市场经济秩序的公平、安全和稳定。加大力度打击假冒注册商标及专利、销售侵权复制品、侵犯商业秘密等侵犯知识产权犯罪，保护自主创新，推动创新型社会建设，促进资源节约型、环境友好型社会建设。
（三）切实维护社会公平正义和执法司法公正
强化监督措施，创新监督机制，提高监督实效。依法行使刑事立案监督职能，重点监督纠正有案不立、以罚代刑、有罪不究以及滥用刑事追诉手段插手经济纠纷、违法立案等问题；依法行使侦查活动监督职能，追捕追诉漏罪漏犯，监督纠正违法冻结、查封、扣押款物、违法取证、刑讯逼供、滥用和随意变更强制措施等问题；依法行使刑事审判监督职能，重点监督纠正重罪轻判、轻罪重判、有罪判无罪、无罪判有罪等裁判不公问题；依法行使刑罚执行和监管活动监督职能，重点监督纠正违法减刑、假释、保外就医、超期羁押、侵犯被监管人合法权益等问题；依法行使民事行政检察监督职能，重点监督纠正因地方和部门保护主义、司法腐败或严重违反法定程序而导致错误裁判的案件；依法查办司法和行政执法不公背后的、、、贪赃枉法、索贿受贿、侵犯人权等职务犯罪案件，保证国家法律的统一正确实施，树立检察机关法律监督权威和社会公平正义维护者的形象。
二、检察机关服务党和政府工作大局应把握的策略
（一）严格掌握法律政策界限
慎重对待经济社会发展中的新情况、新问题，正确区分和处理改革探索中工作失误与违法犯罪的界限，执行政策出现偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，合法的劳动、非劳动收入与贪污受贿、私分、侵占、挪用等违法所得的界限，经济纠纷、经济活动中的不正之风、违反财经纪律行为与经济犯罪的界限，轻微犯罪与严重犯罪的界限。坚持罪刑法定原则，严格区分罪与非罪，对于法律和司法解释没有规定的，不作犯罪处理；对于法律政策规定不明，罪与非罪界限不清的，加强请示报告和调查研究，不轻易作犯罪处理。
（二）坚持宽严相济、区别对待
准确掌握宽严尺度，做到当宽则宽，该严则严，既有力打击和震慑犯罪，又从教育、感化和挽救出发，对未成年人犯罪、初犯、从犯、偶犯和轻微犯罪案件，根据案件具体情况，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。认真研究各个执法办案环节贯彻宽严相济政策的具体措施；推行未成年人犯罪案件批捕、公诉方式改革，探索实行对未成年人与成年人分案处理的制度和适合未成年人特点的公诉方式；探索快速处理轻微刑事案件工作机制，简化办案程序，提高办案效率。
（三）平等保护各类市场主体的合法权益
坚持法律面前人人平等，破除执法中的等级观念，保障所有当事人在法律适用上的统一和平等，绝不允许在检察执法中出现“法外之民”、“特殊公民”的现象。统一执法尺度，不分公有私有、国有民营、内资外资，依法保护各类市场主体平等参与市场竞争，营造各种所有制经济相互促进、共同发展的环境。对于造成国家、集体财产重大损失的刑事案件，在必要时，依法提起刑事附带民事诉讼。
（四）讲求执法策略和方法
遵循办案规律，注意方法步骤，加强与党委、政府和有关单位的请示、联系与沟通，依照有关规定执行报告和通报制度，维护正常的工作和生活秩序。在办理涉及企业的案件时，注意维护企业形象和产品声誉；对企业负责人、技术骨干、关键岗位人员采取强制措施时，及时通报，做好衔接，尽量避免和减少对生产经营和招商引资活动的影响；慎重采取查封、冻结、扣押企业账目、银行帐户、企业财产等措施，必须采取这些措施的案件，快侦快结，经查明与案件无关的，及时解除冻结，发还被查扣财物。对于被错告、诬告的当事人，及时澄清事实，帮助恢复名誉、挽回影响，并依法严肃查处诬告陷害者。坚持文明办案，充分体现司法人文关怀。
三、检察机关服务党和政府工作大局的主要措施
（一）改进执法作风，提高执法效率
坚持求真务实、真抓实干，深入实际、深入基层，认真调查研究经济社会发展中出现的新情况、新问题，积极探索服务工作大局的新方法、新举措，增强服务工作大局的主动性和创造性。强化诉讼效率意识，克服执法办案中的、拖拉作风、推诿扯皮，加快执法办案节奏，依法快审快结；严格遵守法定程序，防止办案超时限；注重执法质量，减少当事人讼累，及时、高效、公正地处理有关案件。
（二）制订落实便民举措，更加方便人民群众
开展创建“文明接待室”活动，热情接待、周到服务，妥善处理来信来访；公开举报、投诉电话，设立申诉、投诉受理中心；推行程序告知、预约接待、沟通协调等工作机制，探索实行下访、巡访等方便、适用的接访办法；完善检察长接待制和首办责任制；坚持对实名举报、控告实行逐件答复。深入学校、企业、社区、乡村，开展以案讲法、警示教育、法律咨询等多种形式的法制宣传活动，增强人民群众的法制观念和依法行使权利的意识。
（三）深化检务公开，增强检察工作透明度
进一步完善检务公开的内容和形式，通过开设检察网站、召开座谈会等多种载体和形式，向社会公开执法依据、执法权限、执法程序和执法纪律，通报检察工作重要情况，拓宽人民群众了解检察工作的渠道；建立健全保障诉讼参与人诉讼权利的工作机制，全面落实当事人权利义务告知制度；推行犯罪嫌疑人约见检察官控告违法行为的制度；完善律师会见犯罪嫌疑人、听取当事人及其委托人意见的程序；推行不案件、重大申诉案件公开审查听证制度；改进检察机关法律文书的制作和使用方式，增强说理性和说服力。
（四）进一步规范执法行为，加强执法规范化建设
重点抓好执法责任体系建设、执法质量和效率考评体系建设、执法监督体系建设、执法工作信息化建设和教育培训长效机制建设，保障检察工作有章可循，规范运作；在职务犯罪侦查和审查工作中，实行讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像；积极探索检务督察机制，严格执行执法责任制和错案责任追究制。及时治理检察执法中不规范的突出问题，严禁受利益驱动违法违规办案，坚决纠正越权办案、插手经济纠纷，违法查封、冻结、扣押款物，到涉案单位吃拿卡要、占用交通通讯工具和报销费用，乱拉赞助和接受赞助等问题；严禁不文明办案，坚决纠正刑讯逼供、暴力取证、滥用强制措施、变相体罚等侵犯当事人人身权利的问题，对群众冷硬横推等特权思想、霸道作风以及滥用检察职权损害群众利益的问题；严禁违反保障办案安全的有关规定。
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