一、充分认识开展农村民房灾害保险工作的重要意义
(一)开展农村民房灾害保险工作充分体现了党和政府对广大人民群众的关心和关怀。党的十七大以来，以同志为总书记的党中央，高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，坚持立党为公、执政为民，求真务实、锐意进取，在全面推进社会主义各项建设中，提出了“从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治、文化权益，让发展成果惠及全体人民”的全面协调可持续发展的科学发展观。在党的十七届四中全会上，党中央再次提出：必须始终紧紧依靠人民群众，诚心诚意为人民谋利益。始终保持同人民群众的血肉联系，是我们党战胜各种困难和风险、不断取得事业成功的根本保证。在任何时候任何情况下，与人民群众同呼吸共命运的立场不能变，全心全意为人民服务的宗旨不能忘，坚信群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢。必须始终把体现人民群众的意志和利益作为我们一切工作的出发点和归宿，始终把依靠人民群众的智慧和力量作为我们推进事业的根本工作路线。
为认真贯彻科学发展观，关心困难群众的疾苦，促进社会公平，维护社会稳定，云南省人民政府转发《国务院关于保险业改革发展的若干意见》的通知、云南省人民政府《关于贯彻落实国务院关于保险业改革发展文件的实施意见》的通知和《云南省公安厅、民政厅、保监局关于推动开展农村房屋财产火灾保险工作的通知》明确要求：探索建立具有我省特色的政策性统保、商业化补充、民政救助三结合的农民风险防范与救助机制。通过政府推动、财政补贴、统一办理、市场运作的方式，开展农房政策性统保试点;建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。配合农房统保试点工作，探索开展政府灾害保险基金统筹与商业保险相结合的政策性灾害保险，是金融体系和社会保障体系的重要组成部分，对于促进我省经济的健康平稳发展，完善我省灾害防范和救助体系，增强风险抵御能力有着十分重要的意义。
(二)开展农村民房灾害保险工作充分体现了改革开放30年来伟大成果，以及广大人民群众享受改革开放成果的意义。改革开放30年来，随着农业农村改革的不断深入，伴随着“包产到户”、“土地承包”确立了农民的经营主体地位，极大地调动了农民的生产经营积极性和创造性，有力地促进了农业农村经济发展;发放给农民的良种补贴、生产资料增支补贴，能繁母猪补贴和保险，“最低收购价”、“剩余劳动力转移”、“税费改革”、“取消农业税”、“两免一补”等一系列的改革政策不断推出，补助给农民的项目一年比一年多，有效的激活了农业发展的动力和活力;随着支农惠农强农政策，国家对农业的投入逐步增加，基础设施得到巩固，种养业标准示范建立，农民科技意识增强，生产能力提高，促进了产量的增长，农产品供给丰富，从而在根本上改变了农产品的供求关系;结构调整，优势产业得到了长足发展，农民收入持续增长，农民感受到了党和政府的亲切关怀，建设全市社会主义新农村和小康社会已成为今天农业农村发展的主旋律。所以，开展农村民房灾害保险工作既充分体现了改革开放30年来的伟大成果，也是让广大人民群众充分享受改革开放的伟大成果，意义重大而深远。
二、我市为什么要开展农村民房灾害保险工作
(一)开展农村民房灾害保险工作是为了认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府提出的要求。中共中央国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，云南省人民政府《关于贯彻落实国务院保险业改革发展文件的实施意见》，省公安厅、民政厅、保监局《关于推动开展农村房室财产火灾保险工作的通知》等一系列文件的出台，为推动农村民房政策性统保工作的开展明确了方向，要求探索和建立政策性统保、商业化补充、民政救助三结合的农村民房风险防范与救助机制，以提高农民抗风险能力，保障农民群众的财产安全，促进社会稳定和新农村建设。
(二)开展农村民房灾害保险工作是全市广大人民群众的迫切愿望。我市属欠发达的农业地区，农村人口多，农业和农村经济抵御各种灾害的能力弱，农村群众因灾至贫、因灾返贫的现象较为突出。目前，全市64万户居民248万人口中，有54万户195万人居住在广大农村，农村居民实有住房56万套6868万平方米。我市农村经济欠发达，贫困人口多、贫困范围广、贫困程度深，据统计，截止2008年底，全市农民年人均纯收入在785—1067元之间的贫困人口还有19.9万人，年人均纯收入785元以下的贫困人口3.72万人。农村群众灾害自救能力弱，救助自补资金有限。由于自然灾害多发生在山区，这些地区多为少数民族聚居区和贫困地区，经济社会发展水平低，抵御自然灾害的能力也十分脆弱。加之道路通达状况差，通信装备落后，一旦发生灾害，人民群众的生命财产安全受到严重威胁。所以，开展农村民房灾害保险工作是全市广大人民群众的迫切愿望。
(三)开展农村民房灾害保险工作是我市农村灾害频发，救灾形势严峻的客观要求。我市属横断山脉滇西纵谷南端，海拔高差悬殊。属西南季风区域，多受孟加拉湾风暴、印度洋和南海热带暖湿气流影响，构成了错综复杂的天气气候，地质地貌及气候类型丰富多样，地理环境立体气候十分明显，故而频频出现异常天气和复杂天气极端变化。全市又是云南省8个地震带之一，地中海—喜马拉雅山地震带，怒江、澜沧江两个深大断裂带和腾冲—耿马断裂带经过此间，地震灾害较为突出。形成灾害种类多，发生频率高，灾害分布广，灾害强度大。
加之全市所辖县分别列入了国家或省级扶贫开发工作重点县。财政不能自给，地方财政极其困难，2008年全市财政一般预算收入12.6亿元，支出46.9亿元，其中：市本级财政一般预算收入1.6亿元，支出5.7亿元。地方政府投入灾害救济和灾后救助的补助资金不足，导致全市防灾救灾工作开展被动。因此，开展农村民房灾害保险工作是以科学发展观统领全市防灾救灾工作，加强灾害救助机制，将灾害救助工作同建立市场化补偿运作机制相结合。补充了各级救灾资金灾后救助的严重不足，提高了政府应对灾害发生后的行政执行救助能力。增强了群众防灾抗灾能力和灾后农民自救恢复能力，切实保障农民不因灾返贫、不因灾致贫，有利于农业减灾和农民减少损失;有利于保险企业拓宽农村保险经营业务，推进我市保险业发展，从而进一步促进农村繁荣，加快新农村建设步伐。
三、关注民生，开展农村民房灾害保险工作
(一)农村民房灾害保险工作的开展及实施。为认真贯彻落实市政府第33次常务会议精神和李市长对农村民房灾害保险工作的指示要求，市政府专门成立了农村民房灾害保险工作领导小组，负责全市农村民房灾害保险工作的开展，并采取一年一度招标的方式确定承担农村民房灾害保险的保险公司。市政第33次常务会议原定从2009年10月1日开始实施此项工作，但因招投标过程须按照法律程序处理。所以，自2010年1月1日开始实施全市农村民房灾害工作。
(二)全市农村民房灾害保险的范围。结合我市实际，市相关部门自2008年反复多次同多家保险单位协商，征求基层和相关部门意见，对其他州(市)民房火灾保险工作开展情况进行调研，并总结全市自1995年至2008年全市因灾害倒损民房和灾后民房恢复重建工作实际，认为将民房灾害保险从单一的火灾保险，扩展为农村民房经常遭受的洪涝灾(洪水、暴雨)、风雹灾(龙卷风、暴风、冰雹)、雷击、泥石流、崩塌、地面下陷、火灾、爆炸等灾害和因防止灾害蔓延或因施救、保护保险房屋所采取必要的措施而造成保险房屋的损失补助统筹进行，才能从根本上做到风险防范和提高农村群众防灾减灾能力。
(三)农村民房灾害保险资筹措。农村住房灾害保险工作开展，必须坚持“政府有支持、农民得实惠、保险公司可持续经营”这一基本工作要求和政府主导、民政牵头、部门协助，自主自愿、市场运作、共同负担、稳步推进的基本原则，实施“低保障、广覆盖”的工作步骤。根据2008年底法定统计数据：全市农村住户544931户(其中：隆阳区188733户，施甸县74885户，腾冲县143421户，龙陵县60100户，昌宁县77792户)。按每户每年累计最高赔偿为10000元，保险费按1‰计算每户每年缴纳保险费10元，第一年由县区财政承担2元，民政部门补助8元。全市五县区共需保费5449310元，其中：县区财政承担108.9862万元(隆阳区37.7466万元，施甸县14.977万元，腾冲县28.6842万元，龙陵县12.02万元，昌宁县15.5584万元)，民政部门补助435.9456万元(隆阳区150.9864万元，施甸县59.9088万元，腾冲县114.7368万元，龙陵县48.08万元，昌宁县62.2336万元)。投保后，全市农村住户544931户赔付最高金额54.4931亿元。
(四)参加农村民房灾害保险的好处。一是减轻政府灾害处理的财政和事务负担;二是为群众房屋遭受灾害损失所提供救助保障的一种风险转移和补偿安排方式，又是确保农户灾后能够迅速开展恢复重建家园的重要措施。加强灾害救助机制，将灾害救助工作同建立市场化补偿运作机制相结合。提高了应对灾害发生后的救助能力，加强金融工作服务灾区社会建设的有机结合，补充各级救灾资金灾后救助的严重不足。提高了政府行政执行能力，最大限度地降低灾害损失，也有利于保险企业拓宽农村保险经营业务，推进我市保险业加快发展，从而实现互利共赢，共同构建和谐××的发展目标。
四、加强领导，积极做好农村民房灾害保险工作
各县(区)、各有关部门要高度重视农村民房灾害保险工作，要与深入学习实践科学发展观相结合，采取有力措施，切实抓紧抓好。
(一)加强领导，进一步强化农村民房灾害保险工作的各项措施。农村民房灾害保险工作是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及多个部门。因此，各级政府要切实加强领导，按照政府主导、民政牵头、部门协助，自主自愿、市场运作、共同负担、稳步推进的基本原则，迅速成立农村住房保险工作领导机构，完善组织领导和工作协调机制，明确责任，在符合国家有关政策的基础上，采取费用补贴等多种措施，支持农村住房灾害保险经营机构开展业务。
(二)广泛宣传，营造有利于农村民房灾害保险工作开展的舆论氛围。各县(区)要加大对推进农村住房灾害保险工作的开展宣传工作力度，营造氛围，使干部、群众充分认识到开展农村住房灾害保险工作，是为群众房屋遭受灾害损失所提供救助保障的一种风险转移和补偿安排方式，能有效减轻政府的财政负担，确保农民灾后能够迅速开展恢复重建家园的重要措施。要让全市广大农民群众知道这一惠农措施，让广大农民群众知道市政府又为老百姓做了一件好事，让老百姓知道自己的房屋已被保了险。
(三)明确责任，协调配合。各县(区)和各部门要切实加强工作责任感，明确责任，各司其职。县区财政部门要将所承担的投保资金列入财政预算;民政部门要积极筹措投保资金和积极主动配合保险公司做好农村民房的调查、核实及保险手续办理等工作，同时，要督促保险公司按公平、公正、公开的原则做好保险和理赔工作;保险公司要认真履行职责，积极主动地做好承保各项工作，按承诺及时兑付保险金;乡镇、村委会要协助保险公司办理好农户投保，理赔等工作，为农民理赔，一定要公平、公正，就高不就低，保险公司不要在农民身上找钱;审计、监察部门要加强对资金使用管理的监管力度，推动农村民房灾害保险工作开展，抓好农村住房灾害保险工作落实;要建立健全信息沟通和联合工作机制，通力协作，密切配合，共同推进农村住房灾害保险工作的开展。
关键词：农房 灾害保险 SWOT分析
中图分类号：F27 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2013）012-319-02
1 广西农房政策性保险的优势（Strengths）成果
1.1 完善农房灾害单一救助模式
2007年前，广西农房救助主要是通过中央财政、区财政与区民政以及各地方民政进行救灾拨款的单一模式。实行农房统保政策后，把农户的灾害风险和政府的救灾压力转嫁给了保险公司，农户由过去的等着政府救济转变为向保险公司索取赔款的模式转化。它发挥了巨灾风险保险的专业化、市场化的风险管理优势，从根本上改变了传统的、单一的灾后财政补助模式，建立了政策性农房保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制，实现了农房灾害救助的“两条腿走路”。2011年2月份，广西自治区民政厅与广西人保财险公司签订广西农房政策性保险协议，政府出资1亿元为全广西1051万农户购买统一的农房保险，提供保险总金额高达1000亿元。
1.2 提升农房灾后重建能力，建立了有效预警机制
调查研究表明：新政策执行后，全倒农房重建资金最高可获得保险公司10000元赔款，地方民政部门拨付最高8000元救助款，农户依据实际情况再增加部分资金即可进行农房重建。灾后，基层人保公司在三个工作日内对倒房现场进行定损勘察，在一个半月内进行赔偿回复并将款项交付给农户。据自治区民政厅统计，截至2011年8月底，广西农房政策性保险报案3257起，涉及房屋倒损农户7634户11952间；广西各级农房政策性保险已确定保险赔付金额2638.1万元，其中已赔付金额2543.46万元。农房政策保险的实施，调动了地方基层公务员积极参与到该政策的执行中并出谋划策，加强了地方政府对农房重建工作的关注，并对农村的灾害预防起到一定的预警作用。
1.3 增强了农户权益的维护以及农房保险事业的发展
农房政策保险的实施，在偏远地区的农户开始意识到除了自农村医疗合作保险后，由政府出资每户10元的保费为自己的房屋设立了“保护伞”。调查研究显示：90%以上的农户并不知情自身的房屋已经由政府出资而设立了“保护伞”；当他们得知该项政策后，85%以上的农民显示会维护自身的合法权益来保障他们的房屋。广西农房政策保险的有效实行，推动了其他涉农保险业务的发展，有效地促进了农村保险事业的开发，加深了保险的渗透力与覆盖面并扩宽了商业保险在农村的发展空间。于此同时，农民的保险意识不断增强，参保意愿不断提升，极大地促进保险公司在农村发展保险业务的信心与勇气。
2 广西农房政策性保险的劣势（Weaknesses）现象
2.1 机制不健全，行政成本偏高
农房政策性灾害保险这项新制度刚实施不久，没有建立常设机构，机制不健全且人保公司基层机构与当地民政部门缺少沟通，导致部分案件在保险范围责任、赔偿处理等方面存在分歧。它的实施增加了地方基层民政部门的工作量，农户房屋的倒塌需要依据民政部与人保公司人员一起鉴定，因而无形之中增加行政成本。由于路途遥远、交通不便、灾区分散、人手不够以及资金有限等原因，导致保险人员与民政干部定损和勘察难度大。
2.2 信息不对称，农户参保意识弱
由于农村地处偏远、农户的知识层面差异、经济条件落后以及信息不对称，导致其没有合理的理财能力、遇见风险的能力。在农村，部分农民通过电视与村级宣传栏了解保险信息的比列分别为35%与76%，而通过其它信息渠道获得保险资讯的情况较少（见表1）。农户主要在基层干部的指引下了解有关的保险信息，而对于保险的认知较浅，参保意识弱成为进一步推动农村保险健康发展的瓶颈。
2.3 定损标准不一，权责不清现象
由于受灾地域分散、户数多、交通不便等因素，部分受灾农户的损失未能及时确定。农村存在结构失稳、地基不均匀沉降、墙体和屋面开裂、倒塌等重大安全隐患以及建于地质断裂带、山体坍塌、泥石流易发等灾害不稳定区域或者其他残破、不御寒冷和风雨、已不具备基本居住条件的农村危房约127.54万户（含茅草树皮房屋约4.2万户），其本身防范风险的能力较弱。居住的房屋与未居住的房屋，主卧与客厅之间的区分不大，尤其是一家多口的农户，客厅既是主卧又是客厅，甚至厨房也在客厅里的现象屡见不鲜。当保险公司的人员到现场勘察时，少许农户谎报灾情，把厨房说成是主卧以此获得较高的理赔。基层人保公司没有制定出一套成熟的规章制度来核定定损标准。定损核定存在一定的主观因素及权责不清现象，其成为人保公司与农户双方利益的新矛盾点。
2.4 保险方案不健全，保障能力有限
现行农房政策性灾害保险保费为10元/年，最高赔付额度为10000元。调查显示：84%的农户愿意缴纳更多的保费以此获得更多的保险赔偿金额，其希望获得的赔付额度平均是28000元左右；如若增加赔付额度，相应所需负担的保费也会增加，78%的农户愿意自己购买保险，其愿意承担的平均金额上限是38元左右。根据现行经济社会发展水平，在农村新修一套80平方的砖混结构的房屋均价需要40000元的成本。农户还需省吃俭用额外花费3万余元的资金重建房屋，保障能力有限，满足不了农户日益增长的需求。
3 广西农房政策性保险的危险（Threats）状况
3.1 监管机制失衡，易陷入“钱穆制度陷阱”
钱穆制度陷阱阐述的是一个制度出了毛病，就再制定一个制度来防止它，结果制度越来越多，往往造成前后矛盾、执行困难，反而失去效率与效力。每一项新政策的推行，都需要相应的机制或制度来约束、规范其行为。为了有效地促使农房政策性灾害保险的良性实施，民政部、财政部与广西人保公司三方组织利益需协调各自利益并建立相应的机制与约束条件。由于监管失衡与权责不清现象，则会促使三方组织为了有效地制衡与监管而制定出相关的规范制度，从而易陷入“钱穆制度陷阱”：当一个组织出现一个新的问题时，该组织就会想方设法设立一个新的制度或机制来有效防范该问题，相沿日久，一天天地繁密化，于是有些制度或机制变成了病上加病。农房保险是未来发展的一个新趋势，但由于显存的农村状况，思想落后、信息不对称、农村经济滞后、监管机制失衡等因素，有可能导致该项政策的终结。
3.2 农户过度依赖政府组织，产生“寄生虫”现象
农房政策性灾后保险本身作为一项“问政于民、问需于民”的忧民、利民、爱民的工程。若政府不采取积极发展经济与文化教育的举措，从根本上改变不了农户的基本安全保障需求。广西的经济落后的现实状况要求区财政部门把钱用在钢刃上，以此产生最大的经济效益与实现意义。目前，广大农户根本不知情农房政策所带来的实际作用，农户只会过度依赖政府组织，产生“寄生虫”现象。
4 广西农房政策性保险的机会（Opportunities）措施
4.1 农业保险进入“搭便车”轨道
搭便车理论的基本含义是不付成本而坐享他人之利。广西农房政策性灾害保险完全由政府出资为全区农户购买了农房保险，广大农民不用付出任何成本即可申请获得由广西人保公司提供的灾后救助赔偿。目前，农房政策性灾害保险已经在全区范围内铺开，广西人保公司借力“铺业”，最大限度地减少新业务进入农村市场的阻力，使农业保险达到千家万户，从而实现提高农民的参保积极性与农业保险的迅速普及。
4.2 积极开展农房保险工作，建立稳定的政策支持系统
农房统保工作的顺利推广需建立常设机构，专门负责办理农房统保的售后服务及理赔的相关工作，并结合财政、民政、保险公司等部门开展工作。加强财政、民政、保险公司之间的联系和沟通，改进工作中存在的问题，进一步提高保险服务水平。地方政府以制度的形式明确各级财政部门在预算内安排农房统保扶持资金，以确保政策的延续性。（1）需建立由民政部门与保险公司共同派员组成的农房统保监督管理小组，协调解决农房理赔工作中存在的突出问题并负责对所辖县（市、区）有争议的赔付案例进行仲裁。（2）成立由民政、财政、保险行业协会、保险公司共同参与的市县两级联席会议制度，定期通报农房统保投保理赔情况，加强沟通，共同协商解决工作中出现的问题，促进各方责任主体切实履行责任。
4.3 建立双重投保机制，提升保障能力
政府出资10元/户为全区农户购买农房灾害保险，有效地转移了资金风险。如若增加赔付额度，相应所需负担的保费也会增加，78%的农户愿意自己购买保险，其愿意承担的平均金额上限是38元左右。广西人保公司应该建立有效地平台给自愿进行额外参保的农户，增加部分农户的保费并提高相应的保险赔付额度。只有建立政府出资与农户自愿进行额外参保的双重投保机制，广大农户的利益可以得到切实维护，灾后重建工作才能得到顺利落实。
4.4 建立有效信息平台，提升行政效率
一项政策的推行离不开信息媒介的宣传与推广，农房灾后保险亦是如此。信息传播的渠道主要通过电视广播、村级宣传栏、政府文件以及基层干部与当地农户的座谈会、当地农村文化的影响、现代化的电子媒介信息等方式进行渗透式宣传。政府需改变单一地以村级宣传栏为主要宣传形式，而需以联合保险公司一起做好营销工作。通过联合宣传部门、电视报刊等媒体，加强对农房统保政策的宣传，让参保农民熟悉报案、理赔各项程序，提升报案的报案率与时效性。行政效能的升级可缓解高额的行政成本而带来的连锁反应。
广西农房政策性灾害保险的顺利推行需要符合广大农民的根本利益，以尊重事实作为判断该政策是否合理的一项重要依据。
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农民工为城市化做出了巨大的贡献，但是，他们却存在着自身社会保障不足的问题。积极解决农民工的社会保障问题不仅维护了农民的合法权益，更是妥善解决“三农”问题的有效途径。本文采用问卷调查、spss软件分析法，对影响农民工社保问题的相关因素及改善办法进行了相关的调查与论述，最后得出结论：要切实保障农民工纳入社会保障体系，不仅要建立完善的社会保障制度与法律条文，还要依靠政府强有力的措施来保障完成。
【关键词】
农民工；社会保障；调查分析
随着经济的飞速发展，城市化的不断推进，农民工进入城市通过从事重体力劳动的现象越来越普遍。农民工进城务工不仅能够更快的实现增收，还补充了城市建设所不足的劳动力，为我国现代化建设提供了不可忽视的重要力量。
国家统计局2014年2月我国农民工调查监测报告显示，2013年全国农民工总量达到26894万人，农民工数量持续增长。但是农民工的社会保障问题却日益凸显：在社会保险方面，民工参保意识淡薄，参保比例不高，保障程度不够；在社会救济方面，许多低收入农民工无法保障最低生活水平，更有部分农民工无法享受到社会福利。一系列问题的出现审视着我们的社会保障制度。而农民工社会保障问题能否妥善解决，农民工的正当权益能否得到有力维护，在权益受到损伤时不是忍气吞声，不是无处维权而是真正做到公平正义，都充分体现出对现有社保制度的考验。同时，对我国来说，农民工社会保障问题的妥善解决也是全面建设小康社会的政治需要，对社会的稳定和谐有着巨大的作用。
目前，我国学者在农民工社会保障方面的研究比较多，主要的研究方面集中在农民工社会保障现状，农民工社会保障不足的原因，农民工社保制度完善与改革和具体措施的建言献策等几个方面。基本情况是农民工的数量在逐年增加，但是农民工的工作环境差，被排斥在社会保障制度之外，随时面临着“无收入、无工作、无保障”的“三无”风险，难以享受社会福利和社会救济。而综其原因，基本可以分为几类，一是农民工自身原因，包括参与社保的意识缺乏，收入水平低，文化水平低难以维权；二是政策的原因，包括政策不到位，许多福利无法惠及农民工，还有社会保障制度的缺陷，立法的不完善，政府监管不力等；三是企业的原因，部分企业存在非法行为，还有的企业经营不善无法提供足够的资金等。针对这些问题，学者李伟总结了农民工社会保障的多种模式，包括城保模式，双低模式，综合保险和农保模式。张铁柱则提出农民工在自身方面的局限，即农民工仍然认为自己是农民，土地才是自己的保障，心理上并不依靠社会保障体系。
针对以上问题，许多学者抒发己见，研究出很多解决方法。在众多研究当中第一个亮点是针对农民工群体建立真正适合他们自身特点的社保制度，才能从根本上使农民工享受到保障。另一个亮点便是多数文献都提到了制定针对农民工的社会保障法律条款，使农民工能够真正有法可依，让通畅的法律渠道帮助他们维护合法权益。
但是，许多研究里提到了政府，但很少有专门针对政府职能的建议。政府发挥社会职能的重要方面之一是建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平和建立健全社会保障体系。农民工社会保障的完善有很大一部分需要政府强有力的政策支持。在我国社保制度完善和立法完善后，未来的研究方向可能会偏向履行政府职能，加强政府监管。
一、调查方法与结果
本文采用的调查方法是随机调查，主要在大连市及周边地区，采用的是偶遇抽样的方法，通过调查人员发放问卷或结构访问的方法对农民工的基本情况进行了调查。
本次调查的基本情况：共发放问卷500份，收回有效问卷450份，有效回收率90%。根据spss分析所得，此次调查男性占比例49.44%，女性所占比例50.56%，基本达到了均衡。年龄跨度较大，分布在1677岁，其中年龄的均值为35.6933，众数为30。其中，1630岁的新生代农民工比例在39.34%，31岁及其以上的老一代农民工比例在60.67%。从户籍来看，农村户籍所占比例在68.45%，城市所占比例在31.55%。从文化程度来看，初中所占比例最大达到了46.7%，其次是小学及以下，达到了21.3%，初中以上总数达到32%。
此次调查，主要涉及月工资水平，劳动合同，工资拖欠，社会保险、居住方式等。
（一）农民工月收入
月收入所占比例最大的是20002999元，约占33.26%，其次是15001900元，约占20.50%。根据辽宁省人力资源和社会保障厅《关于公布2011年全省在岗职工平均工资等有关问题的通知》辽人社〔2012〕226号）和相关统计资料，2011年大连市职工的平均工资为4100元，而农民工的工资水平明显跟不上平均工资水平，为低收入人群。
由表1可知，文化程度和月收入有基本的正相关关系，本科及以上人数最多的在4000元以上，而小学及以下人数最多在15001999元，初中到高中到大专则是高收入比例逐渐增加。在参加社保时，低收入农民工很有可能无法承担费用。月收入和文化程度的关系强度为0.367，关系强度为弱，即农民工月收入和文化程度的相关关系为弱。
（二）劳动合同的签订
签订劳动合同是对劳动者合法权益的法律保障，劳动合同条款的落实是劳动者合法权益的具体化，也是防止纠纷发生和解决纠纷时重要的法律依据。根据统计，未签订劳动合同的农民工占了71.4%，无法在工作岗位上受到保障。
由表2我们可以看到只有本科及以上合同签订率才达到了一半以上，并且是随着文化程度的提高而签订率提高，文化程度高的农民工更注重签订劳动合同。
同时，农民工的工资拖欠问题严重，有62.7%的农民工无法正常的拿到报酬。这种工资拖欠原因在于农民工缺乏正当渠道进行自身权益的维护，更严重的情况是他们没有意识到支付农民工工资是用人单位的义务，拖欠农民工工资是违法的行为，他们的权益受到《劳动法》的保护，应该运用法律武器维护自身的合法权益。
（三）农民工社会保险的参与情况
此次调查的基本情况是，参与医疗保险的百分比是49.6%，养老保险29.5%，失业保险7.6%，工伤保险7.6%，生育保险6.2%。没有参加任何保险的是40.4%。而与文化程度进行比对时，小学及以下的农民工没有保险的人数高达62.5%，远远高于有保险的人数；学历初中及以上程度的都是有保险的居多，这说明文化程度和参保情况有相关关系，文化程度高的比文化程度低的参保率高。
作者总结了以下几点原因：
（1）农民工如果没法正确的了解社保的具体规章政策，每月交参保费，直接减少了经济收入的同时又可能因为许多原因没办法看到长远利益，所以农民工就有可能从心理上不想参与到社保中，认为社保是一种负担，是政府强加在农民工身上的一道枷锁。
（2）农民工的维权意思比较薄弱，没有意识到参加社保是自身的一项基本权益，或者说根本不知道社保。用人单位在雇佣农民工时根本就没有提供保险，农民工又没有维护自己的权利，结果就造成了农民工参保率不高，权益得不到保障的状况。同时，用人单位和农民工出现纠纷时，农民工不懂如何维护自己的权益或没法与用人单位进行平等的交涉，无法拿到赔偿。而且，多数农民工文化程度较低，这使他们多从事重体力工作，更容易出现工伤。社会保障的缺失使他们更加危险并易造成二次伤害。
（四）农民工居住模式
大部分农民工采取的是与别人一同租住的方式，自己购买的比例只占到11.56%，住房保障无法落实。现阶段我国的住房保障形势严峻，首先农民工低收入的特点使他们无法支付高昂的商品房费用，公租房和经济适用房的数量无法满足现有的农民工住房需求；其次城市建设中，保障性住房的建设受到商品房建设的排挤，旧房子又被拆迁，可供农民工租住的房源更加稀少；最后政府公租房和经济适用房的建设进度缓慢，农民工的住房保障状况更是堪忧。
（五）子女就学和医疗
农民工子女的入学情况比较好，48.6%认为就学比较容易，33.8%认为有限制，认为就学困难的不到8%。在生病就医时，55.7%认为费用太高是就医难的主要原因，而生病时，大多数人的选择是去个体诊所看病和自己去药店买药。在农民工外出打工的困难中，收入低、工资拖欠、消费水平高都占到一半以上比重，而农民工的期望中，最受欢迎的是降低收费和提高保障。
二、结论和建议
由以上分析可知，农民工缺乏社会保障的现象比较严重，月工资水平较低，劳动合同签订率低，存在较严重的工资拖欠情况，居住方式多为租住，而农民工缺乏社会保障原因有很大一部分是农民工自身文化程度不够，同时，政府又没有行之有效的措施真正保护这些弱势群体。有学者提出完善社会保障制度，使农民工真正纳入到社会保障的范围之内；或是完善立法，使农民工有法可依。但是，政府采取行政手段和经济手段是保护农民工权益的最直接也是最有效的方法。
第一，针对政府自身，首先要了解农民工基本信息，建立网络反馈，加强农民工与政府之间的沟通交流。然后颁布可行的政策法规，奖惩分明，使企业增强社会责任感，主动对农民工施以援助。同时规定违法企业的惩罚措施，比如拖欠农民工工资到达一定时间有行政处罚，进一步严格监督企业在用人过程中的不法行为，当发现不法行为后第一时间做出反应，严格执法，加大执法力度，不给企业空子可钻。政府内部可以成立专门的部门进行农民工社会保障工作，明确部门职责范。
第二，政府调用经济手段，首先加强公租房和经济适用房的建设，让农民工能够买的起房，住得起房。要依据农民工具体情况，进行分类分层的保障方式，不“一刀切”，个别情况具体问题具体分析，才能提高社会保障的效率同时确保社会保障的公平公正。针对低收入农民工，政府可以进行社保的一部分补贴，减轻社会保障给他们带来的压力。
第三，由于农民工文化程度较低，政府要进行社会保障的普及教育，让农民工认识到社会保障是自身的基本权益，了解不参与社保带来的弊端，从根本上加强农民工参与社保的意识和积极性。同时从技术层面来看，政府可以建立技能培训班对农民工进行培训，提高农民工的技术水平，企业也可以有好的渠道雇佣整体素质高的农民工。
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关键词：政策性农房保险；城乡居民住宅；地震巨灾保险
中图分类号：F840.32；F840.64 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）04-0121-07
2006年以来，福建、浙江、贵州等地开始试点政策性农房保险，对农村住房因自然灾害所受损失予以赔付。之后，全国各省市纷纷展开，农房保险得以迅速发展并取得显著成效。2012年12月24日，民政部、财政部、保监会联合下发《关于进一步探索推进农村住房保险工作的通知》（以下简称《2012农房保险工作通知》），要求进一步探索推进农村住房保险工作，不断提高农村住房风险保障水平[1]。到2015年底，农房保险已覆盖全国所有省（自治区、直辖市），参保农房9 358万间，提供风险保障达14万亿元[2]。其中，福建、浙江、广东、广西、贵州、等省区实现了全覆盖。2013年，保监会批复云南、深圳地区开展巨灾保险试点。深圳率先通过巨灾保险方案并于2014年6月1日正式实施，由此，我国巨灾保险试点在深圳、宁波、潍坊、云南、四川、广东等地陆续展开。2016年5月11日，中国保监会、财政部印发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（保监发〔2016〕39号）（以下简称《2016地震保险实施方案》）[3]，我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度正式施行。当前，农房保险和巨灾保险均处于试点探索阶段，各省（自治区、直辖市）结合当地实际，采取了灵活多样的方式和方法开展农房保险工作。巨灾保险则在深圳、宁波、潍坊、云南、四川等地开展试点。应该说，基于现实需求和政策的持续性，在一段时期内，政策性农房保险和以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险两项制度作为我国灾害风险管理体系中的重要组成部分，将同时存在。
一、农房保险与巨灾保险之间的相似性和差异性
（一）相似性
1.保障民生。两者都是通过保险手段来有效分散灾害损失，保障民众基本生活，维护社会经济秩序，同时减轻政府财政负担，提高其风险管理水平。《2012农房保险工作通知》明确指出，农村住房保险工作是一项民生工程、惠民工程，做好农村住房保险工作，是贯彻落实中央关于保障和改善民生决策的重要举措[1]，也就是说，保障民生是农房保险工作的首要目标，各省在出台方案和实际操作中也充分体现了保障民生这一基本原则。而巨灾保险同样是帮助民众提高灾害风险抵御能力，灾后迅速启动赔付程序，保障民众基本生活需要。《2016地震保险实施方案》中明确提出，城乡居民住宅地震巨灾保险制度应坚持“政府推动、市场运作、保障民生”的原则：“满足人民群众的基本保障需求，充分扩大保障覆盖人群，有效降低保障成本。”[3]
2.政府主导。政策性农房保险是由政府主导开展的。这既体现在政府组织推动、财政支持，又体现在制度建设、监督管理上。《2012农房保险工作通知》提出：要充分发挥各级政府的引导和组织推动作用，有条件的地方可通过财政保险费补贴等手段引导和鼓励农户参保，加强制度建设，强化监督检查，为农村住房保险创造良好的发展环境[4]。而巨灾保险，尤其是我巨灾保险的政府主导性也是不容置疑的。巨灾保险制度由政府主导建立，政府将巨灾保险事业纳入国民经济和社会发展规划，给予必要的经费支持，通过优惠政策支持巨灾保险事业，加强宣传、引导，保证巨灾保险的覆盖面，并参与责任分担，对巨灾保险实施全面监督、管理和控制。这在我国巨灾保险地方试点中得以充分展现，试点地政府在试点中均较好地发挥了主导作用。《2016地震保险实施方案》提出，要更好地发挥政府的作用，为地震巨灾保险制度的建立和稳定运行营造良好的制度环境、法律环境和政策环境。筹划顶层设计，制定地震巨灾保险制度框架体系，研究相关立法，制定支持政策[3]。
3.市场运作。市场运行是指商业保险公司负责农房保险与巨灾保险的具体经营活动，销售农房和巨灾保险，负责理赔，并承担基本保险之外的投保人的更多保险需求。《2012农房保险工作通知》提出：要充分发挥市场配置资源的基础性作用，以保险公司的市场化经营为依托，确保保险公司的独立正常运营[1]。《2016地震保险实施方案》也提出，发挥商业保险公司在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势，为地震巨灾保险提供承保理赔服务[3]。实践中，我国44家商业财产保险公司（成立之初为45家，后为44家）组建的地震保险共同体，在城乡居民住宅地震巨灾保险制度的筹备阶段做了大量工作，并作为保险人负责城乡居民住宅地震巨灾保险的承保、理赔。
4.以住房为标的。农房保险原则上以被保险人自有的、用于日常生活居住的房屋为标的。政策性巨灾保险也多以居民住宅为保险标的。在我国，以住宅建筑为主的家庭财产是民众灾后生活的基本保障，也是受灾民众必需的生活资源。每次巨灾之后，国家都投入巨资，作为受灾民众受损住房维修、重建的专项补贴。为此，我国农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险都将保险标的限于家庭财产，尤其是居民住宅。
5.基础保障。农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险作为政策性保险，具有一定特殊性，其基于“低保障、广覆盖”的实施原则，往往保费较低且有财政贴补，如果以住房的市场价格作为保险金额和保险价值的确定标准，未免有失社会公益性，保险公司也难以接受。尤其是房地产市场价格高居的当下，倘若以购置价格或是市场价格为标准，很难体现巨灾保险的政策性、基本保障性[5]。因此，农房保险和巨灾保险的保险金额都具有有限性。目前各地农房保险保额多在2万元左右；城乡居民住宅地震巨灾保险基本保额设计大致为农村住房2万元、城镇住房5万元。
（二）差异性
1.受益对象。政策性农房保险以农村住房为保险标的，其主要受益对象为拥有农村住宅且常住的农村居民，一些地区（如浙江苍南县）试点中将保障对象扩展到城镇居民住宅，但属个案，目前仍以“保农村住房”为主流；巨灾保险受益对象则无农村、城镇居民之分，只要是符合条件的，都纳入保险范围，都可以投保并受益。实践中，云南大理巨灾保险试点较为特殊，仅以农房为标的。
2.承保风险。农房保险涵盖多种风险，《2012农房保险工作通知》明确了政策性农房保险不仅仅只针对自然灾害，还包括社会风险如火灾、爆炸等意外事故。但总的来说，农房保险主要针对中小灾害进行救助和补偿。巨灾保险一般只针对自然灾害风险，而且是损失巨大的自然灾害，如地震、台风、火山、洪涝等。根据承保风险种类，巨灾保险可以分为：（1）单一风险的巨灾保险，如地震保险、洪水保险。我国云南农房地震保险试点、四川地震保险试点均为单一风险。（2）综合风险的巨灾保险。保险范围涵盖多种巨灾风险，如法国巨灾保险制度，我国深圳、宁波、潍坊巨灾保险试点则采用综合性巨灾风险。我国城乡居民住宅地震巨灾保险承保风险主要为地震灾害，其实质是以地震巨灾保险为缺口，实现我国巨灾保险制度的突破。
3.保险金额。农房保险一般以“间”为计损、赔付单位，再设置单个保险合同的最高额度，赔付时严格按照损毁程度确定赔偿金额，无免赔额。如浙江省农房保险，每户保险金额225万元，每间最高4 500元，如果全毁，能获得225f元的保险赔付。而巨灾保险往往设置有给付限额，既有免赔额，又有保险限额，往往还设置有单次灾害总额限制。也即是说，巨灾保险设置有一定比例的免赔额，单一保单保险金额限额以及单次巨灾赔付总额限额。这也是基于巨灾损失的巨大性和不可预计性，在巨灾保险制度设计中，必须贯彻风险控制原则。
农房保险保额相对较低，各地农房保险保额在2万元左右居多，保额较高的地区相对较少，目前以安徽山区和库区农房保险保额30万元最高。这既是受政府财力限制，也与农村住房本身价值不太高有关。城镇居民住宅地震巨灾保险的保险金额同样受到限制，但较之农房保险更高。潍坊民生综合保险中家庭财产保险保额为6～75万元。2016年7月1日正式发售的城乡居民住宅地震巨灾保险产品，农村基本保额2万元；城镇基本保额5万元。在此基础上，投保人可根据自身住宅建筑结构，选择更高的保险金额。目前，最高保额为：钢结构、混合结构100万元；砖木结构10万元；其他结构（如土坯）6万元。
4.费率厘定。从现有实践来看，我国农房保险在费率确定上依各地实际而有不同选择。统保模式基本上选择单一费率，自愿及其他模式的基本采用差别费率。巨灾保险亦是根据实践地实际情况而确定费率。目前美国、日本、土耳其等多采用差别费率，其余国家和地区采用单一费率。我国巨灾保险试点中深圳、宁波、潍坊、大理为单一费率；四川、广东、黑龙江为差别费率；城乡居民住宅地震巨灾保险采用差别费率，年保险费=保险金额×年基准费率×区域调整因子×建筑结构调整因子。
5.保险方式。一般而言，农房保险主要采取自愿参保模式。福建等地采用统保模式，是基于政府财政全额支付，农户没有支付一分钱，所以只是被动享受政府提供的福利，而未承担出资义务，本质上并未违反自愿原则。浙江等地采用自愿参保模式，相关政策也明确了“要充分尊重农户意愿，确保农户参保的自主选择权、知情权和自主投保权”[6]。而巨灾保险又不尽相同。理论上，由于巨灾风险的巨大及保险公司承担风险的脆弱性，要求巨灾保险必须有较高的投保率和覆盖面才能尽可能地分散风险，确保巨灾保险制度的健康、稳定发展。因此，巨灾保险往往带有一定的强制性。实践中，深圳、宁波、潍坊、大理、广东、黑龙江等地巨灾保险试点借鉴福建农房保险模式，采取政府统保的方式。四川地震保险试点则采取自愿投保模式。
6.风险转移。农房保险采用市场化运作模式，故以承保的保险公司为核心，由其负责承保、理赔以及风险分散工作。这也是基于为农房保险的风险能够通过再保险等市场运作方式予以分散和化解，只有在遇到大灾巨灾时才需要动用大灾风险基金。而巨灾保险由于风险巨大，一般商业保险公司很难承担，所以往往会采取多种途径进行风险转移，通过成立巨灾保险基金之类的核心机构的方式加以运作。目前城乡居民住宅地震巨灾保险制度风险转移机制尚未完全明确，暂以共同体、再保险、巨灾专项准备金为主要途径。
7.责任分担。政策性农房保险制度中，赔付责任主要由承保机构承担，政府一般负责组织、宣传，提供财政支持，如保费补贴等，较少参与风险承担，目前仅有、成都两地政府在农房保险试点中不同程度地参与了风险承担工作。巨灾保险则由于风险巨大，政府除了政策引导、财税支持外，还必须参与到责任分担中来，如财政支持巨灾保险基金、建立财政专项巨灾风险准备金、负责巨灾保险的兜底赔付等。因此，在巨灾保险制度中，政府的参与力度往往更大[7]。如在四川地震住房保险试点和我国城乡居民住宅地震巨灾保险制度中，政府作为兜底责任人，将由财政支持为巨灾保险赔付提供最终层次的保额外支持。
二、农房保险与巨灾保险之间的冲突
（一）政策性农房保险的发展趋势
1.农房保险或将扩大到所有居民住房。作为惠民工程，农房保险目前还是以农村住房为主要标的。这既是因为：我国农村住房建筑结构受限，抵御灾害能力较弱；大多数农村居民收入不高，重建房屋经济压力较大；受到国家财力的限制。事实上，在城镇居民住房中，一些建筑修建时间较长，尤其是20世纪90年代之前修建的房屋，很多也只是砖混结构或者砌体结构，抗震、抗涝能力较弱，遇到大灾，尤其是巨灾时也极易倒塌[8]。因此，在地方政府财政压力得到缓解的基础上，尤其是农房保险保费补贴被纳入中央财政农业保险保费补贴支出之后，农房保险的保险标的能否从单纯的农村住房向城镇住房扩展？能否先一步将年久待修的城镇居民住房纳入，进而将所有住房纳入保险范围？浙江省作为试点先锋，前有苍南农房保险扩面扩责尝试，后有宁波镇海区实施的城镇居民住房综合保险，均为我们提供了宝贵经验。2015年6月9日，在贵阳召开的农房灾害保险工作推进座谈会上，民政部救灾司司长庞陈敏指出要把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]，让我们有了更为广阔的想象空间。
2.农房保险或将涵盖所有巨灾风险。目前我国农房保险实践中，除、广西、青海、甘肃、宁夏、成都、大连涵盖地震风险，其余地方均将地震排除在保险责任之外。而我国是世界上地震活动最为活跃的国家之一，地震风险主要分布在西南、新疆、华北和台湾等地区，具有频率高、分布广、强度大、震源浅、地区差异明显等特征。历史上的多次大地震，造成的损失之大，当居各类巨灾之首位[9]。当前很多地方农房保险将地震风险予以排除，也是因为地震一旦发生，农房大面积损毁，赔付压力极大。然而，这并不应是政策性农房保险将地震风险拒之门外的充分理由。既然是民生工程，怎能忽视威胁最大、损失最大的灾害呢？从政策层面来看，早在《2012农房保险工作通知》中，民政部就提出要逐渐将地震风险纳入。因此，在农房保险的发展过程中，随着政府财政投入的增加，巨灾风险准备金等风险分散机制的建立和完善，地震风险必将被纳入农房保险的责任范围，或者说，农房保险终将涵盖所有自然灾害风险。
3.农房保险或将实现全财政买单。目前，除青海外，其余各地农房保险均有财政投入给予保费补贴，福建、湖北、安徽等地更是由财政全额支付，广西财政每年拿出12亿元购买农房保险[10]。事实上，财政补贴比例越高的地区，投保率就越高。广西模式或许是未来我国政策性农房保险的发展方向，即由财政支付基础保额部分的保费，鼓励民众自愿购买商业保险来增加保额，以满足更高的保险需求。当下，很多地方在灾害救济中采取的是农房保险赔付与民政救济并行的方式[11]，那么，能否考]取消民政救济，将这部分资金投放到农房保险补贴中去，逐渐实现保费由财政大比例补贴甚至全额补贴，真正实现农房保险全面覆盖。同时又通过投保率的提高进一步分散灾害风险，逐步提高保险金额，使得这一部分财政支出救灾效率最优化。事实上，这既能实现了农房保险的覆盖面、受益面最大化，最大限度地分散风险，又能通过基础保额的限制对财政支出进行控制，提高了民众的保险意识，激发了民众的投保意愿和热情，壮大了保险市场。这样会充分践行《2012农房保险工作通知》的相关精神[1]。
（二）农房保险与巨灾保险可能出现的冲突
1.功能重叠。同为政策性保险，同以住宅为保险标的，如果农房保险将保险责任和保险标的扩展，将地震风险和城镇居民住宅纳入保险范围之后，农房保险（应改称“政策性住房保险”）由于责任范围涵盖了所有自然灾害及社会风险，远远超过了巨灾保险的责任范围，再加之各级财政的保费补贴，又由于保费处于较低水平，其作为保险产品的竞争力将远超以城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险产品。
2.财政压力。除了中央财政支持外，地方财政在大力发展农房保险的同时，又要在国家政策法规的要求下支持城乡居民住宅地震巨灾保险的发展，地方政府如何加以平衡，又或重此轻彼？要支持农房保险应对大灾巨灾风险的能力，建立大灾巨灾风险准备金，如何缓解自身财政压力？怎样才能保证有限的财政资金用到刀刃上，实现资金应用效率最大化？
3.民众选择。对于投保人，尤其是经济收入不高的农村居民而言，应该怎么选择产品？是选择农房保险还是选择巨灾保险？如果该地区农房保险未涵盖地震风险，选择农房保险意味着即便买了保险，万一地震来了，房屋损毁了，仍然不符合理赔标准，拿不到赔款；选择地震这一单一巨灾保险产品，那么在遭遇其他意外导致房屋损毁时，也无法获得赔付。若既购买农房保险，又购买巨灾保险，对于原本保险意识就较弱的民众而言，经济压力加大，投保程序繁琐，最终投保率也难免打折。
三、农房保险与巨灾保险的衔接
农房保险与巨灾保险的并行阶段，其实质就是消弭冲突，有效衔接并最终实现并轨的缓冲过程。从现有制度安排来看，政策性农房保险、巨灾保险地方试点、城乡居民住宅地震巨灾保险将逐步实现并轨，统一纳入以扩责后的城乡居民住宅地震巨灾保险为代表的巨灾保险体系中来。
（一）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接必然性
1.政策性农房保险仅为过渡性制度安排。我们认为，农房保险制度与巨灾保险制度终将衔接并融合。甚至可以说农房保险制度，只是我国在巨灾保险立法尚未完成、巨灾保险制度刚刚启动、社会保障体系尚未健全的当下，为应对灾害所造成的损失、保障基本民生所采用的过渡性制度，最终还是会纳入综合性巨灾保险制度中来。
2.二者功能设置的互补性。政策性农房保险制度的初衷是为了弥补当前减灾救灾体系中对一些中小灾害的受灾群众进行救助和补偿的缺项[6]，主要针对中小灾害损失，所以实践中绝大多数省份将地震等破坏性较强、损失可能性大的巨灾风险予以排除；而巨灾保险则主要针对地震等巨型自然灾害风险，对受灾民众予以补偿和提供基本保障。二者在此具有一定的互补性。
3.国家政策法规的积极引导。2015年6月，在贵阳召开的“农房灾害保险工作推进座谈会”上，民政部救灾司司长庞陈敏提出要抓住国务院要求出台巨灾保险制度的契机，进一步推进农房灾害保险工作，把农房灾害保险范围从农村居民住房扩展到城乡居民住房[6]。
《2016地震保险实施方案》也明确提出，在《地震巨灾保险条例》出台前，地方政府应将现有农房保险、巨灾保险试点的保障范围扩大至地震风险，实现政策性农房保险、巨灾保险试点与城乡居民住宅地震巨灾保险的有效衔接[3]。也就是说，现行的农房保险试点、巨灾保险地方试点都将逐步与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨，纳入巨灾保险制度。政策性农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险的衔接是必然的。
（二）农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接的难点
1.承保风险（责任范围）的问题。各地试点的政策性农房保险，其保险责任范围不仅包括巨型自然灾害，也包括一般性自然灾害，甚至将火灾、爆炸等意外事故纳入[12]。要将这些责任范围各异的农房保险一并纳入城乡居民住宅地震巨灾保险体系，实现有效衔接和并轨，责任范围是个无法回避的问题。是缩小农房保险的责任范围，将之限制为地震风险？还是扩展地震巨灾保险的责任范围，使之涵盖其余巨灾风险甚至普通风险，进而将前者逐步取缔？可以肯定的是，缩小农房保险范围并不可行，只能是将农房保险和城乡居民住宅地震巨灾保险的承保风险都予以扩展，才可能实现有效衔接直至并轨。所以，这已经不是单纯的地震巨灾保险所能解决的问题了。
2.保费补贴的问题。目前的城乡居民住宅地震巨灾保险制度并未对保费补贴做出明确规定，仅仅只是鼓励地方财政对民众购买地震巨灾保险给予保费补贴。从2016年7月1日产品上市以来的反馈看，各地均持观望态度，尚未出台保费补贴政策。由此可以肯定的是，在详细的《地震巨灾保险条例》出台前，各地政府暂时不会出台保费补贴的相关政策，民众暂时难以享受补贴优惠。只有在其对相关原则、实施规则作出明确规定之后，各地政府保费补贴才能落实。然而，与城乡居民住宅地震巨灾保险形成鲜明对比的是，各地农房保险（宁夏除外）保费补贴均已落到实处，福建、湖北、安徽等地农房保险更是政府统保、财政买单。在并轨过程中，保费补贴如何统一？是制定全国性统一标准，从中央到地方各级财政分层补贴，还是各地自行制定保费补贴标准？是财政买单、政府统保还是部分补贴、自愿购买？对于巨灾保险而言，由政府统保财政买单肯定是不现实的，只能走部分补贴自愿购买或半强制性投保的模式。那么，在各地农房保险试点和巨灾保险试点中，由财政全额承担保费的这部分民众（包括政府统保对象、未统保省份且由财政支付保费的优抚对象），在城乡居民住宅地震巨灾保险制度的统一安排中，是由财政全额承担还是被保险人自付部分？这些也需要相关法规予以明确。
3.人身保险的问题。目前学界所探讨的巨灾保险，主要是针对以住宅为主的居民家庭财产而言，具有政策性。其属于准公共产品，因此暂将属于商业保险范畴的企业财产巨灾保险、人身伤害保险排除。而我国政策性农房保险在实践中，逐渐从财产保险领域向人身伤害领域扩展[13]，如厦门设置有自然灾害公众责任保险，浙江苍南县也增加人员死亡伤残保险。在并轨过程中，对于这些人身伤害保险部分，是弃是留？如果在全国统一条款中排除人身伤害保险，那么，是否允许有条件的地区地方政府继续以附加险的方式为当地民众购买人身险？反过来讲，是否可以在居民住宅地震巨灾保险中附加人身伤害险种，由居民自愿购买（各地政府也可以对之提供保费补贴）？
（三）r房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接之路径
1.成立专门的管理机构负责巨灾保险的管理工作。目前政策性农房保险在国家层面上主要由民政部牵头，保监会、财政部等部门参与，地方民政、财政、保险监督管理等部门负责具体的管理监督工作，管理体制较为杂乱；而城乡居民住宅地震巨灾保险是由保监会、财政部牵头设立领导小组，具体负责推进[3]。要完成衔接和并轨，统一的、专门的管理机构必不可少。
2.政策性农房保险扩面扩责，城乡居民住宅地震巨灾保险扩责。政策性农房保险保障对象要从现有的农村住房扩展到城乡居民住房，并将地震风险纳入责任范围；城乡居民住宅地震巨灾保险也要逐步将台风、洪水等其他灾害纳入责任范围，两者在保险范围方面实现有效衔接。
3.政策性农房保险提高保险额度，城乡居民住宅地震巨灾保险落实保费补贴。目前农房保险受多方面因素影响，保额相对偏低，在逐步调整政府统保模式并增加中央、地方财政投入的情况下，保险额度尚有提升空间；而城乡居民住宅地震巨灾保险的保费补贴目前还有待进一步落实。
4.妥善解决现有农房保险、巨灾保险试点中人身险的问题。不仅部分农房保险试点中扩展至人身意外险，巨灾保险地方试点中深圳、宁波、潍坊、大理也有涉及。因此，这既是农房保险与城乡居民住宅地震巨灾保险衔接需要解决的问题，也是巨灾保险地方试点与城乡居民住宅地震巨灾保险并轨所必须解决的问题。
四、政策构想和设计
在此我们可以构想，能否在不久的将来，在我国建立起综合性巨灾保险制度，巨灾保险涵盖所有巨灾风险，能否将扩面扩责后的农房保险保费予以财政全额支付并纳入巨灾保险制度，将之作为巨灾保险的基础保障部分？
在保险制度设计中，首先需要满足两个条件，（1）农房保险扩面扩责，涵盖城乡居民住宅，涵盖地震等所有巨灾风险，并由政府财政全额补贴保费，使之在真正意义上的覆盖全国，惠及全民；（2）巨灾保险产品涵盖多种巨灾风险，是综合性巨灾保险而非单一的地震保险。
在此基础上，将农房保险并入巨灾保险制度，让财政资金全额补贴保费的城乡居民住房保险（涵盖自然灾害和意外事故）为全国范围内的民众提供最基本的保障。较低费率的第二档次的巨灾保险则仅仅只针对巨灾风险，涵盖财产险和人身意外险，有一定的保费补贴且由民众自愿投保。较高费率的第三档次的财产、人身商业保险（保险责任同第一档次，包括自然灾害和意外事故）则由投保人自主选择。这或许可以成为未来我国巨灾保险制度的最优选择。
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一、概念界定
从某种程度上来说，工业化、城镇化、现代化同步进行，伴随着农村人口的减少和城市居民的增加，在中国由于跳跃式的发展路线，导致不同步，也导致了农村人口在居住地域、从事职业和社会身份上出现分离，使市民化分隔成农村人口―农业转移人口―市民，而农业转移人口向市民的转化迟迟未能完成，所以农业转移人口市民化由此而生。
（一）农业转移人口市民化
市民化是对国家提出的“新型城镇化”具象化的概念，即具体到人口的层面，从微观的角度关注农业转移人口身份转变与职业转变，从民生的角度关注农业转移人口融入城镇的问题。我们将农业转移人口市民化定义为：“农业人口向城市不断迁移和集中，并最终转变为市民的过程。”
（二）农业转移人口市民化成本
农业转移人口市民化成本是指农业转移人口向城镇迁移、定居，并在身份、地位、价值观、社会权利、生活方式等方面向市民转化并最终融入城市必须投入的最低资金量。从广义来说就是城镇每增加一个单位人口所产生的成本，但在狭义上区别为公共成本、个人成本和企业成本，由不同的主体进行分担。
二、相关研究
目前，我国对农业转移人口市民化成本的测算研究尚处于初步探索阶段，未形成普遍认可的成本构成体系和测算方法，对农业转移人口概念的界定模糊，使农业转移人口数量的统计口径不一，这都使得测算结果差异性大，缺乏公认度。已有学者对农业转移人口市民化成本的测算主要从以下三个角度去研究。
首先，从“人口城市化”角度出发进行城市化成本测算。中国可持续发展战略报告中支出，每进入城市1个人，需要总成本为2.5万元/人。建设部调研组认为每新增一个城市人口需要增加的成本为小城市2万元，中等城市3万元，大城市6万元，特大城市10万元；其次，以“农民工市民化”为视角测算市民化成本。陆成林以上下限成本法测算出辽宁省农民工市民化成本在2.49万～7.47万元之间。姚毅基于公共服务均等化的视角，用OLS模型估计法，测算出每增加1个城镇户籍人口，所需的财政支出增量为5.34万元；最后，从“农业转移人口市民化”测算城镇化成本。中国社科院测算出我国东、中、西地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元、10.6?f元，全国平均13.1万元/人。张广裕在考虑了人口因素的基础上，测算出甘肃省农业转移人口市民化人均成本为9.24万元。王志章用农业转移人口的城乡补贴差额对市民化成本进行测算，计算出将我国农业转移人口纳入城市公共服务体系，需支付公共成本3.18万元。
三、甘肃省农业转移人口市民化成本测算
（一）农业转移人口市民化成本构成与测算方法
本文参考已有学者的观点，从社会保障成本、随迁子女教育成本、住房保障成本、城市基础设施建设成本、城市生活成本、住房成本六方面入手，以2014年的试点数据为计算依据，计算各指标的人均成本，再运用分类加总求和法将各个指标成本加总，测算出甘肃省农业转移人口市民化的人均成本。
（二）甘肃省农业转移人口市民化成本测算
1. 基础设施建设成本
农业转移人口进入城市后，对各类城市基础设施的需求增加，原有的设施规模承载力有限，需要新增基础设施，基础设施建设成本由此产生。用公式表示为
基础设施建设成本C1=城镇公共基础设施新增投资/城镇人口（1）
2014年甘肃省城镇公共基础设施新增投资为681.8亿元，城镇人口为1080万人，根据公式（1）计算可知基础设施建设成本C1=6312.96元。
2. 随迁子女教育成本
这里只对接受义务教育的随迁子女教育成本进行测算，因为高中及以上教育阶段并不因户籍性质变化而新增财政支出。一般包括教育事业费、教育公用经费以及新建校舍的成本。2014年，农村义务教育学生数277.33万人，按全国随迁子女接受义务教育占义务教育学生比例（9.3%）计算，甘肃省接受义务教育的随迁子女人数25.79万人。以城乡中小学义务教育经费的差额来衡量义务教育经费成本。甘肃省随迁子女教育经费情况如表1所示。
假设新增的中小学生均用新建校舍解决，根据《甘肃省义务教育学校办学基本标准（试行）》对学校校舍建筑面积的标准要求，中小学生校舍建筑面积人均6.16平方米，2014年甘肃省竣工房屋的平均造价为1342.72元/平方米，从中测算出随迁子女增加的校舍成本为8271.16元。
随迁子女教育总成本=随迁子女数量*（城乡中小学生教育经费差额+校舍成本）（2）
随迁子女教育成本C2=随迁子女教育总成本/农业转移人口数量（3）
根据公式（2）、（3）计算得随迁子女教育人均成本C2=927.07元
3. 社会保障成本
农业转移人口在市民化的过程中，不仅要获得身份上的认同，也需要?@得与城镇居民同等的社会保障待遇和服务，那么政府在财政支出方面的成本会大幅增加，将这一成本定义为社会保障成本。主要包括养老保险成本、医疗保险成本、失业保险成本、工伤保险、生育保险、最低生活保障。
（1）养老保险成本
为使全体人民公平地享有基本养老保障，2014年政府正式将城镇居民养老保险与新型农村社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，即不再区分城居保与新农保。
本文以城镇职工基本养老保险补助与城乡居民养老保险补助的差额衡量农业转移人口的养老保险成本。2014年，省财政对城镇职工基本养老保险补助为340711万元，人均1140.07元；对城乡居民养老保险基金的补助为269138万元，人均217.03元，城乡差距为923.04元，所以增加的转移人口养老保险成本为923.04元。
（2）医疗保障成本
目前，城镇居民的医疗保障主要是城市职工医疗保险及城镇居民基本医疗保险，农村则是新型农村合作医疗保险。2014年，甘肃省对新农合和居民医疗保险人均补助标准从280元提高到320元，参加新农合人数1925.92万人，参保率达到了98.26%。农业转移人口市民化后，转移人口由参加“新农合”变为参加城镇居民医疗保险，增加的医疗保险成本就是财政补贴对城镇基本医疗保险与新农合的差额。因为对城乡居民的医疗补助实行统一的标准，所以农业转移人口市民化后政府财政在医疗保障支出方面并不会增加成本，即转移人口医疗保障成本为0元。
（3）其他社会保障成本
财政对其他社会保障支出包括失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障等。农业转移人口市民化后对这些保障的需求增加，财政给予一定的补助。2014年，省财政对失业保险的补助为4235万元，年末参加失业保险人数为162.35万人，人均26.09元；对工伤保险的补贴为5290万元，年末参加工伤保险人数为175.14万人，人均30.2元；对生育保险的补助为5839万元，年末参加生育保险人数为143.7万人，人均40.63元；城市居民最低生活保障补助水平3576元，农村居民最低生活保障补助水平2460元，城乡差距1116元。
将养老保险成本、医疗保障成本、其他社会保障成本加总求和
就是农业转移人口社会保障成本。即C3=2135.96元。
4. 住房保障成本
农业转移人口进入城镇生活，除了吃穿之外，面临的最迫切问题就是住，但又难以负担高昂的住房成本，所以政府发挥了作用。《甘肃省新型城镇化规划（2014～2020）》指出，在保障性住房上，甘肃省将实行公租房和廉租房并轨运行，将已建成并分配入住的廉租房同意纳入公共租赁住房范围，已建成未入住的廉租房以及在建的廉租房项目建成后，优先解决原廉租房保障对象住房困难。通常对住房保障成本的计算用如下公式表示为
住房保障成本C4=保障性住房覆盖率*人均住房面积*单位面积造价（4）
“十二五”末，甘肃省保障性住房覆盖率为25.5%以上，根据《甘肃省廉租住房保障实施办法》规定，新建廉租住房的单套面积控制在50平米以内，按三口之家计算，人均住宅面积为17平米左右，2014年甘肃省竣工房屋的平均造价为1342.72元/平方米，据公式（4）测算得C4=5820.69元/人。
5. 城市生活成本
农业转移人口在转型为城镇居民后，在城市生活用于水电气、交通、通讯、娱乐等方面的日常消费支出，同时扣除农业转移人口市民化前的人均消费支出，作为其新增的城市生活成本。在这里用城镇居民消费支出与农村居民消费支出的差额来衡量农业转移人口的城市生活成本，由于居住成本单独核算，所以扣除城镇居民的居住支出。
6. 住房成本
尽管部分农业转移人口可以被纳入政府的保障性住房体系，但77.5%农业转移人口要自行购买城市普通商品住房或租房，我们把其住房成本定义为城市人均住房成本，也就是农业转移人口市民化后达到城镇居民居住水平的最低成本，这种成本更接近城市廉租房、经济适用房的平均建成成本，而非商品房的平均销售成本。
截至2015年年底，甘肃省城镇人均住房面积达到31平方米，单位住房面积造价为2138.67元/平方米，则人均住房成本C6=51381.55元。
四、测算结果分析
由表2可知，甘肃省农业转移人口市民化人均总成本约73465.04元/人，财政负担成本为14511.89元，占总成本20%，个人负担成本为58953.15元，占总成本的80%。
公共成本占总成本近20%，支出主要在城市基础设施建设和住房保障两方面，共占到公共成本的79%，根据《甘肃省新型城镇化规划（2014～2020）》，到2020年要努力实现350万左右农业转移人口在城镇落户，按人均1.52万元计算，若要实现这350万农业转移人口的市民化，需公共成本约532亿元，占甘肃省2014年公共财政收入的近3/4，这对甘肃省的财政是一项巨大的考验。
个人成本占总成本达80%，如果按照2014年甘肃省城镇居民人均可支配收入20804元来衡量农业转移人口在城镇工作的收入，这一收入只够支付个人成本的一半。其中住房成本达5.13万左右，已占到个人负担成本的87%，主要原因是政府提供的保障性住房的覆盖人群只有25.5%，其余的75.5%农业转移人口需要自己通过购房或租房的方式解决居住问题，个人负担的住房成本必然很多，如果再加上农业转移人口及家属的日常生活成本，还有教育成本等支出，农业转移人口自身面临的压力很大。
五、结论
摘要：本文较为全面地分析了构建我国农民工社会保障制度的政策建议：建立专门的农村劳务输出组织；加强立法工作，完善司法保障措施；根据具体情况建立分层、分类的农民工基本社会保障制度；创新农民工社会保障资金筹集机制，完善社会保障基金的监督管理机制；建立农民工社会保障相关的配套措施。
关键词：农民工；社会保障制度；政策建议
一、建立专门的农村劳务输出组织，健全利益表达机制
（一）建立维护农民工权益的组织
农民工队伍庞大，但却很分散，并且缺乏维护自己权益的组织。国家应当允许农民工建立维护他们这个群体正当权益的组织，承认这样的组织的合法性，还要定期举办培训会，主要为农民工讲解法律知识和社会保障知识，帮他们弄明白参加社会保障工作的操作流程。
对于现在出现纠纷农民工求告无门的现状，应该让农民建立自己的工会组织，以保护自身利益；工会组织依照《劳动法》和《工会法》，督促公司与每一位农民工签订劳动合同，规范企业和农民工双方的行为，保证了发生劳动纠纷时农民工利益的维护；1当农民工的权益发生损害时，工会组织也可以提供法律咨询。通过这样的组织，为农民工提供更全面、更贴近的帮助。
此外，要加强农民工工会干部的选拔与培训，不断提升他们的业务素质和处事能力。必须坚决排除工会干部身兼数职的现象，公开、公正、严格地选拔任用工会专职干部，并使他们享有独立的工作职权和工作待遇；加强工会干部的基础理论和业务知识的培训工作，特别是那些由直选产生的、民工出身的工会干部。此外，还要建立一整套农民工工会干部考核、评比、奖惩制度，促进工会管理的科学化、民主化。2
（二）建立专门的农村劳务输出组织和农民工职业培训机构
劳动保障部门应该建立专门面向农村劳动力服务的农村劳动力市场，为进入城市就业的农村劳动力提供信息服务和政策咨询，帮助农民工及时了解有关劳动工资、社会保障、投资创业等方面的政策和法规。与此同时，按照高标准、高起点的建设原则，建立专门面向农民工的劳务输出组织，并实现信息联网，形成一个就业信息服务网络。
我国农民工文化素质总体偏低，技术能力较弱。中国农业大学的一项关于农民工收入的调查显示，无技术的农民工收入不到有技术的农民工收入的60%。所以，抓紧抓好职业培训工作对解决农民工就业问题是十分必要的。
因此，必须鼓励改造和完善农民工培训机构，努力提高教学设施和设备的使用率，建设能起示范和带动作用的农村劳动力转移培训基地。农村教育部门要聘请城镇优秀教师讲课，培训各地的农技人员、成人学校教师，为农业技术推广和农民教育培训工作服务。在农民进城务工前，当地政府应对即将进城的务工人员进行政策、法规的培训；对进城后的农民工进行职能培训和岗位培训，使他们尽快适应城市的工作和生活。
二、加强立法工作，完善司法保障措施
建立健全农民工社会保障法律及其运行机制，让农民工的生活和工作中有法可依。
（一）加强农民工社会保障立法工作力度，解决好目前有关农民工社会保障立法层次低、立法空白问题。对现有的国务院及部委有关社会保障法规或规章要进行修改，对具体涉及农民工问题进行明确规定，使其更具操作性；制定出台《农民工社会保障法》，对农民工医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险、社会救济等农民工法律保障制度及其原则作出明确规定。
（二）加强依法行政工作，加大依法行政检查和监督工作力度，及时严肃处理违反法律、法规，侵犯农民工权益的事件，使农民工能获得充分的法律保障，对违反《劳动合同法》的雇主或用人单位，应依法严肃处理，确保农民工能享受现代社会给他们带来的社会保障成果。
（三）贯彻落实好有关农民工社会保障权的法律规定，把法律规定的有关农民工权利义务变为现实的农民工能够看得见摸得着的权利义务。建立健全与农民工社会保障法律制度相适应的有效的司法运行机制，公正司法，把对农民工及社会弱势群体合法权益的司法保障落到实处；3积极推进农民工社会保障争议仲裁机构的实体化和仲裁员队伍的职业化、专业化建设，完善仲裁程序和各项制度。
三、根据具体情况建立分层、分类的农民工基本社会保障制度
我国农民工构成复杂，数量非常庞大，且不断增长。他们的来源地域不同、层次不一，对社会保障的需求也存在较大差别。由于农民工这一群体就业灵活、流动性强、收入水平低等特点，必须根据农民工自身的特点建立起适合农民工的社会保障制度。
（一）建立分类的保障体制
对长期在城市生活，有固定工作和住房，已经融入城市生活的农民工，他们已经和真正意义上的城镇居民没有很大的区别，可以把他们纳入现有的城镇社会保障体系。
而对流动性强、收入低的农民工，把他们一并纳入城镇保障体系并不现实。因大多数外来务工人员的流动性强，使得社会保险部门的管理难度及运行成本扩大，部分外来务工人员亦宁愿多要工资而不愿缴付养老保险费，或者将不被裁减放在首位来考虑，实施效果并不理想。因此，可以为这类农民工发放社会保障统计卡，通过全国联网方式，把农民工的社会保障账户记录在案，账随卡走，卡随人走，避免农民工社保基金因地区转移不畅造成流失。
（二）建立农民工的工伤保险和大病医疗保险制度
城市务工期间，大多数农民工面临的最大、最紧迫的风险是工伤、疾病等即时性风险。在当农民工遇到重大疾病的时候，往往因为昂贵的治疗费用而成为新的贫困群体，因病致贫，因病返贫的现象经常出现。因此，这部分保险对于农民工来说是最需要的，最能解决他们的现实问题。经过各级政府不懈的努力，企业和农民工对工伤保险和医疗保险的认识已经有了显著提高。
（三）不断完善农民工的养老保险制度
农民工社会养老保险可以实行全国统筹，统一管理，建立便于跨地区转移养老保险关系的机制，农民工不论转移到什么地方，都可以凭卡缴纳社会养老保险费，则将根本解决因农民工流动性而造成的社会保险关系难以转接的问题。建议农民工养老保险采用“一号通”的形式，即利用新一代身份证的功能，把身份证号码作为本人的社会保险帐号，这就把社会保险和公民身份联系在了一起。
公安部早已实行了身份确认的内部联网，所以社会保险帐号的全国系统联网不存在技术难题。如果农民工从一个城市到另一个城市，无需进行繁琐的转移手续，系统内就可以实现地区转移的保障金额换算；实行农民工社会保障金的封存，即在中断一定时期后，只要后来仍旧把所欠金额补上，个人帐户仍旧有效，这对于农民工的流动性将有很好的适应性。4
四、创新农民工社会保障资金筹集机制，完善社会保障基金的监督管理机制
目前我国社会保障基金整体短缺,农民工社会保障的资金来源单纯靠国家财政支出已不现实,这就要求采用灵活多样的筹资方式，建立以个人资金为主、用人单位和国家财政为辅的社会保障制度，充分发挥农民工自身的保障能力。5实行政府指导意义下的个人储蓄方式的社会保障金制度，将有利于减轻国家的负担，降低个人和企业的税赋，调动个人、企业及社会的积极性，更有利于让社会总人口老有所养。如果实施得当的话，个人储蓄方式的社会保障金，将成为我国社会保障史上的巨大成果。
健全财务制度，规范资金管理，完善社会保障筹资机制，要注意三个关键问题：一是建立健全农民工社会保障财务制度体系，制定农民工社会保险基金、社会救助基金、农民工子女教育基金等一系列的社会保障资金管理制度，使各项社保资金的管理有章可循，有规可依；二是不断强化对农民工社会保险基金和其他各类社会保障基金的财政专户管理，较好地保证基金的安全完整和专款专用。三是通过完善社会保障补助资金分配办法，既确保资金分配的公开、公正、规范、透明，又调动地方规范资金管理、加大资金投入的积极性。6
依据国际经验，多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理，并且由多家机构经营而非独家垄断。世界银行的一份研究报告显示：在全世界范围内除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由私营机构经营的社会保障基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。从资金监管角度看，建立健全社会保障领域的法律法规体系刻不容缓，还必须有依法赋予监督职责的监督主体，借鉴西方国家的经验：农民工的社会保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。7
五、建立农民工社会保障相关的配套措施
（一）建立与农民工社会保障制度相适应的一体化管理和网络化服务制度
当前各地对保险关系的接转并没有协调好，农民工一旦变动工作，只能面临退保再重新参保的局面。农民工跨地域流动并非坏事，相反有助于促进劳动力资源的合理配置。一个合理的社会保障制度，不仅要为社会成员提供最基本的生存保障，还应为劳动力的合理流动和优化配置开辟道路。若社会保险可达到全国统筹的高水平，则跨地域流动的社保关系接续便不成问题。8
分类对农民工进行管理，建立相关管理信用制度。对符合一定条件的农民工应纳入所在务工城镇的社会保障体系，实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度，并应确保其个人账户能在全国范围内转移。对于短期务工及没有固定和稳定工作单位暂时不符合一定条件的农民工，应逐步建立与其身份证相一致社会保障个人账户，保证其个人账户能在全国范围内转移。9
（二）建立有针对性的社会救助制度
除设立工伤、大病医疗等急需的社会保险险种之外，还需要建立一些有针对性的社会救助制度。农民工的工作性质决定有时可能会遇到一些意外的事件而得不到帮助，在这种情况下，社会救助制度的重要性就显现出来。这样即使一个人身上没有一分钱，他也不至于陷入绝境，甚至铤而走险。
社会救助基金可以通过慈善募捐的方式筹集，非政府组织，企业或个人的慈善捐赠可以作为社会救助基金的重要来源。我国早在1999年6月28日的九届全国人大第十次会议上就通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》。此外，政府应该大力提倡助人为乐的道德观念，培养人们关心社会弱势群体的社会责任心。
（三）深化教育制度改革，为进城农民工子女提供教育保障
教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。没有全民教育的普及和提高，便没有国家现代化的未来。党和国家为让所有孩子都能上得起学、上好学，出台了一系列重大措施，有效地促进了教育发展和教育公平。我们仍然不能忽略目前我国依然存在的一些教育不公平的现象，突出问题之一就是进城务工人员子女上学难。
1、降低学校对农民工子女的收费标准，减轻学生和家长的经济负担。这不仅是要求禁止对流动人口子女收取借读费，也包括降低过高的学费和杂费、根据情况适当减免学费以及建立保障流动儿童入学的奖学金、助学金制度等。政府也可以拿出部分专项基金，为农民工子女上学提供支持。
2、规范、扶持打工子弟学校和民办中小学的发展，民办中小学及打工子女学校承担了相当数量的农民工子女的教育，在一定程度上也缓解了公办学校及政府财政的压力，分担了政府的责任。流入地政府应该鼓励和支持这类学校引进优质师资力量，为农民工子女入学提供更多的条件和选择。
（四）大力推行城镇廉租房政策，为农民工提供住房保障
城镇对外来人口迁入户口强调需有购买住房，发达地区城镇房价高，而农民工积蓄有限，很难买住房，这是筑起了难以逾越的门槛。中国的城市化进程是必然的、必须的，不可能设想长期不解决农民工住房问题，几十年后一朝解决。所以应该把解决农民工住房问题提上日程，与解决城市居民中贫困人口的住房问题通盘考虑。全国政协委员、江西省建设厅副厅长马志武在提交给十一届政协一次会议的提案中说，为解决农民工住房难的问题，建议把农民工住房纳入国家住房保障政策中统筹考虑与安排。10
加快廉租住房建设，增加房源供给，积极解决城市低收入群众住房困难。现有的经济适用房是不能满足包括广大农民工在内的城市中低收入阶层的居住需求的，因此，大力开发建设廉租房是解决农民工在城市居住问题的关键。
此外，城中村改造是解决农民工城市居住问题的另一重要途径。通过城中村改造，使得在满足了农民工聚居的居住偏好的同时，也吸纳了更多的农民工在城市居住，不但解决了居住于此农民工的城市居住问题，也满足了城市总体建设和规划的需要，使城中村在建筑、管理、治安等各方面都融入了城市，与城市发展相协调，促进了城市现代化水平的提高。
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论文关键词 宅基地使用权 抵押 抵押登记 农村金融服务体系
在农村社会管理创新的金融改革的大背景下，2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，该方案决定在广东省梅州市进行农村金融改革创新综合实验。《方案》提出要培育完善的农村金融要素市场，推进农村宅基地和土地承包经营权抵押贷款试点工作。这是在农村进行金融改革的创新型试验，也是对宅基地使用权抵押制度的一项建设性试点工作。本文就以宅基地使用权抵押问题为基点对农村金融改革创新提出一些适应性建议。
一、我国宅基地使用权抵押的基础理论
（一）宅基地使用权抵押的界定
我国《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。因此，宅基地使用权是指农村居民及少数城镇居民在集体所有的土地上建造住宅及附属设施的用益物权。
宅基地是宅基地使用权的物质载体，要深刻了解宅基地使用权的内涵就必须清楚宅基地的所承载的功能。从社会发展方面看，宅基地承载着社会发展和保障的功能。作为一个传统的农业大国，农村宅基地具有居住的最基本的社会保障功能。因此，对纯农业经营的农民来说，对其土地权益的保护则能更大程度的提高土地的社会保障能力。当然，宅基地的社会保障功能不仅表现在实物保障，有时还表现为心理安慰保障。这种保障具有明显的社会福利性质。从经济发展方面看，宅基地具有财产和金融载体功能。农村的金融要素贫乏，土地作为农村具有金融要素功能的资源之一，具有很大的市场需求。《中华人民共和国土地管理法》第62条和《土地管理法实施条例》第6条的规定进一步表明，农村宅基地不能够单独流转，但是可以根据房地一体原则而随房流转。
可见，现行的宅基地使用权是一种受限制的用益物权，基于其社会保障性功能的考量，现行制度忽视了其财产金融功能，未将其作为纯粹的物权来安排。
（二）宅基地使用权抵押的理论基础
1.资源配置优化论
这是宅基地使用权抵押的经济学基础。根据新制度经济学的研究，可转让性是产权的一种本质属性，它涉及所有权通过出售或捐赠等方式的变化。不可转让的产权本质上违背了资源最优配置的基本原则。从经济学来看，土地的利用应该要理解为一个动态的过程。而土地的动态利用，事实上反映的就是要求土地产权要具有可转让性。宅基地使用权抵押在坚持宅基地使用权归农户所有的前提下，进行抵押流转，使得农村的生产要素处于一个动态的利用状态。
2.权利配置正义论
这是宅基地使用权抵押的法学基础。利益的正当性评价结果在法律上表现为权利。对于权力配置正义论，罗尔斯提出了著名的正义两原则：第一，最大权利公平原则；第二，差异原则。笔者以为，权利配置正义的两个原则，实际上是反映了现实权利配置中可能出现的两个环节：一是权利设定环节；二是权利限制环节。在权利设定环节，必须遵循最大化权利公平原则；而对权利进行限制时，则应当考虑到现实中的一些问题遵循差异原则。《担保法》规定宅基地使用权属于禁止抵押的用益物权。如果赋予宅基地完整的用益物权，那么其从法律上就符合流转的条件。
二、我国宅基地使用权抵押的立法现状及现实问题
（一）立法现状
从现有法律、政策的规定来看，法律严格禁止宅基地使用权的直接抵押。此外，我国法律虽未禁止农村房屋的转让，但农村住宅的流转却有严格限制。2007年《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。将宅基地使用权流转的问题引致到《土地管理法》以及国务院的若干规定。同时《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定，将宅基地使用权明确排除在抵押财产之外。2012年7月25日，中国人民银行、国家发改委等八部委联合印发的《广东省建设珠三角金融改革创新综合实验区总体方案》，提出发展以土地金融为核心的农村金融要素市场，把农村宅基地使用权和土地承包经营权的抵押贷款作为改革创新重要突破口。
（二）现实问题
1.宅基地使用权抵押无法可依，闲置严重
在国家城市化进程的背景下，统筹城乡发展，农村集体组织成员对于城乡各种要素的自由流动的要求越来越迫切，而目前我国法律关于宅基地制度设计，注重农民房屋的静态保有，禁止将农村宅基地及其房屋进行抵押，忽视了农村房屋应有的财产属性。这不仅大大减少了农民生产融资的渠道，也严重制约了金融机构在农村范围内业务的扩大和发展。而农村居民经常因为农房继承等事实行为而占有多处宅基地。法律禁止宅基地使用权流转，宅基地及其房屋又没有相应的回收机制，这些多余的宅基地及其房屋也只能被迫闲置起来。
2.宅基地使用权隐形交易屡禁不止，风险大
在农村最重要、价值最高的财产莫过于房屋，在农民亟需资金的时候往往是将房屋进行抵押流转，而根据“地随房走”的理念，宅基地隐形抵押流转很普遍。但在这些隐形交易中，由于缺乏法律规范，无法可依，双方的利益都得不到法律的保障，因此产生很多法律纠纷。而农民知识能力专业水平低，农业保险业务尚未全面展开。一旦遇到较大的自然灾害或市场因素改变，就会直接影响土地流转或地上附着物的价值，这给农民及金融机构都带来不可预知的风险。
三、完善我国宅基地使用权抵押制度的若干法律建议
（一）明确宅基地使用权抵押范围
通过修订地方法规尽快破除宅基地使用权抵押法律障碍，将农民宅基地使用权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的宅基地使用权。允许土地承包经营权宅基地使用权用作抵押，完善宅基地使用权登记制度，以登记的方式公示，把这项权利真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力，以奠定农地金融制度创新及农地金融业务开展的产权基础。
（二）明确宅基地使用权抵押期限及登记部门
1.限制宅基地使用权抵押期限
因为宅基地使用权是一种特殊的用益物权，现行法律没有限制宅基地使用权期限，故应在立法层面上进一步探讨，建议立法规定实现抵押权时抵押权人对抵押物的占有和使用最长的期限。参照我国《物权法》第126条规定耕地的土地承包经营期限为三十年，这样抵押人不会永远失去宅基地。同时满足债权人的合法权益，加宽了农民融资渠道。
2.设立宅基地使用权抵押的登记部门
根据农民的实物财产和收益权，建立适合农村土地的抵押登记管理办法。在福建温州试点工作中就规定将试点区的县农业局设立为宅基地使用权抵押的登记部门。鉴于农村宅基地使用权管理由县农业局管理，那么可以借鉴福建温州等地的做法，将县农业局设立为抵押登记机关，既有利于宅基地管理，也有利于保障农户利益。
（三）创新宅基地使用权抵押服务体系
农村金融创新改革的的步伐不会太快，而应在稳健的前提下进行，并完善相关服务体系。
1.健全评估专业机构
建立专业评估机制、设立专业评估机构，出台评估管理、技术规范等有关法律和业务准则，为金融机构开展宅基地使用权抵押贷款提供完善的评估服务。土地管理部门或农业行政管理部门也可组建独立的土地流转评估和登记中心，自主经营，自负盈亏，培养专业资质评估人员，规范宅基地使用权价值的评估，出具真正具有法律效力的他项权利证书，为金融机构开展农村宅基地使用权抵押贷款创造有利条件。陕西杨凌、广东梅州、福建的试验区都将评估机构的报告作为确定抵押物价值的标准。
2.披露宅基地使用权抵押价值等信息
阳光是最好的消毒剂，应当将宅基地使用权抵押价值信息公开。而农业信息是特殊的商品，相关信息应当加以披露并进行规制。为了改变并解决信息不对称的局面，可以在土地流评估机构中建立农村信息服务站，并专门建立宅基地使用权抵押评估程序、评估价格披露公示栏及相关网站，及时更新，以实现宅基地使用权抵押信息在区域之间互通有无。
关键词：新生代农民工；城市融合；工作保障
0.引言
“新生代农民工”的概念是王春光2001年首次提出，这个群体出生于20世纪70年代末80年代初，成长和受教育于80年代，基本上于90年代外出务工经商，受教育水平较高，务农经历较少。刘传江、程建林在《第二代农民工市民化：现状分析与进程测度》则使用“第二代农民工”这个概念。本文使用的新生代农民工的概念定义较广，泛指在20世纪80年代以后出生，户籍在农村而在城市就业的人群。
大量的新生代农民工在城市居住的时间越来越长，出现“长期化”、“常住化”的现象。按我国的政策居住半年以上的为“常居人口”规定，这些新生代农民工事实上已成为所在务工城市的居民。随着经济的发展，这一现象愈演愈烈，部分经济发达地区的城镇外来务工人口比例超过本地人口，地处苏南的经济重镇常州外来务工人口是本地人口的三分之一。
针对这一现象，2010年的中央1号文件将新生代农民工的城镇化问题作为一个重要内容提出来，2016年的中央1号文件又提到要进一步推进户籍制度改革，落实1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标，保障进城落户农民工与城镇居民有同等权利和义务，加快提高户籍人口城镇化率。
1.文献回顾
目前关于新生代农民工城市融入的文献主要集中在社会学的定性研究和管理学的问卷调查定量研究的方法上。社会学主要借鉴西方移民的理论对新生代农民工的城市融入现象进行分析，而管理学在借鉴社会学理论的基础上进一步量化。
王春光2001年在《新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系》一文中从社会认同的视角分析了影响新生代农民工城乡融合的决定因素在于他们的身份认同、职业认同、乡土认同、社区认同、组织认同、管理认同和未来认同。任远、邬民乐（2006）借鉴国外移民理论，认为新生代农民工的社会融合受到社会资本、社会排斥、人力资本与劳动力市场状况的影响。王佃利、刘保军、楼苏萍（2011）借鉴西方移民理论，从经济融人、社会融人、制度融人、文化心理融人等维度构建了新生代农民工城市融人的分析框架，并列举了四个维度的分析指标。
在利用管理学方法进行的研究上，秦昕、张翠莲等（2011）对北京的农民工发放了500份问卷，运用结构方程模型，提出农民工城市融合影响模型，模型中因变量城市融合由l土认同、城市社区认同、政府认同和生活满意度四个部分构成。张蕾、王燕（2013）在2010年对杭州市的新生代农民工发放问卷390份，运用探索性因子分析，提取了三个特征值大于1的主成分经济整合、行为适应和心理认同，并结合新生代农民工融人程度隔离型、选择型和融入型进行了分析。周密、张广胜等（2015）通过对辽宁五城市的636份问卷调研，运用得分倾向值匹配（PSM）方法，分析了不同城市规模下人力资本积累对新生代农民工城市融入决定的影响。张宏如、李群（2015）构建了员工帮助计划促进新生代农民工城市融人的模型，在深圳、北京、常州和重庆发放问卷600份，自变量为心理资本、职业生涯规划、职业价值观和人文关怀环境，因变量为经济融人、社会融入和心理融入，使用结构方程对其进行了分析。其他相关的研究主要集中在新生代农民工的市民化问题上。市民化与城市融入密切相关，但还是有一定的区别，因为市民化可以直接测量，但城市融人不好直接测量。所以新生代农民工市民化的相关文献没有纳入本研究中。
社会学文献为新生代农民工的城市融人提供了理论基础。在管理学相关研究中，对新生代农民工的城市融人的影响变量进行研究却相对较少。另外，不同地区由于经济发展水平不同，政策实施有异，所以不同地区（并不仅仅是不同规模城市）新生代农民工的城市融入的影响变量也是有所差异的。
2.分析框架与理论假设
本文的因变量城市融合借鉴王春光的社会认同理论和秦昕、张翠莲等的农民工城市融合影响模型，将城市融合分为身份认同、乡土认同、社区认同、政府认同和生活满意五个维度来表示，身份认同、乡土认同和生活满意各有一道问题，社区认同和政府认同有两道问题。
自变量在充分考虑管理学中不同研究者的研究变量后，将其分为个人特征、工作情况、劳动保障、生活条件和人力资本五大类自变量。个人特征指的是年龄、性别、婚姻和籍贯，其中籍贯是按江苏省和外省进行区别的。工作情况指的是月工资、工资按时发放、天工作时间、加班、克扣工资和工作职位；劳动保障是指劳动合同、养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、住房公积金和劳动保护；生活条件指的是住宿条件、生活便利性和文化生活；最后一个人力资本指的是学历、企业工作时间和培训。
根据以上分析，本文提出以下假设：
H1：在个人特征变量上，年龄越大、女性、已婚，和江苏省籍贯城市融人的倾向越高。因为年龄越大、已婚者、经济情况都比较好，同时女性在择偶上具优势，本地籍贯（江苏省内）具有地缘优势。
H2：在工作情况变量上，月工资高、工资按时发放、天工作时间短、加班少、无克扣工资、工作职业高，城市融人的倾向越高。
H3：在劳动保障变量上，签订劳动合同，充分享有养老、医疗、工伤和失业保险，有住房公积金的城市融入的倾向越高。
H4：在生活条件变量上，住房条件好、生活便利和文化生活满意城市融人的倾向越高。
H5：在人力资本变量上，学历高，企业工作时间长，培训多，城市融入的倾向越高。
3.数据来源与研究方法
3.1数据来源
本文研究的调查范围涵盖常州五区，包括新生代农民工比较密集的武进高新技术开发区和新北高新技术开发区。本次调查采取随机抽样与按区分层抽样相结合的方式，主要样本来自大中型制造企业。调查对象为80年以后出生的，户口为非常州籍的人员，调查时间为2016年7月至8月间。本次调查共发放问卷500份，回收412份，回收率82.4%，其中有效问卷375份，有效率75.2%。
3.2变量描述性统计
变量的描述性统计结果见下表1。从下表1可以看出，因变量城市融合是由五个维度构成，每个维度选编码为1的计1分，编码为0的计0分，其中社区认同有二个题项，第一个是，你觉得享受与当地人同样的待遇吗，即相同待遇认同，第二个为是否经常与本地居民交往，取值范围为0和1，结果分数相加越高，认同越高，得出数值除以2为社区认同；政府认同也为二道题，遇到困难是否会想到政府部门的帮助和政府部门是否会将自己与本地居民一视同仁对待，取值范围为0和1，所得分值除以2为政府认同。这样五个维度的计分加总为城市融合的分数，所以城市融合最高分为5，最低分为0。
在个体特征上，平均年龄为26.11岁，男性占54%，已婚占54%；在工作情况上，工资的均值为2.39，表明新生代农民工的基本工资能达到3500以上，工资按时发放的比例为87%，克扣工资的行为较少，只有18%，新生代农民工的日平均劳动时间为9.17小时，节假日偶尔有加班，职位以普通基层员工为主，均值为1.34。在工作保障变量上来看，医疗保险、养老保险和工伤保险的均值依次为0.82、0.67和0.6，失业保险和住房公积金均值较低，为0.46和0.38，劳动保护相对充分。从生活条件变量来看，住房条件的满意度为61%，文化休闲满意度70%，79%的人认为生活便利。从人力资本变量来看，初中及以下为34%，高中及中专为35%，大专及以上为31%，很少和没有参加企业技能培训的为82.4%，在企业的平均工作时间为2.11年，表明流动性较高。
3.研究方法
本文研究的被解释变量是城市融合，由于城市融合是由五个维度的计分加总而成，所以是个连续变量。所以本文采取多元回归模型进行研究。本文将影响城市融合的五大类21个自变量纳入多元回归模型，并进行多分类自变量参照组设置，然后对数据进行分析。
4.研究结果
4.1估计结果
考虑到各个解释变量之间可能存在相关性，因而有必要在模型估计之前进行多重共线性检验。本文使用容忍度（Tolerance）与方差膨胀因子（VIF）指标来检查多重共线性问题。结果显示，所有解释变量的容忍度指标在0.385和0.811之间，远远大于0.3，方差膨胀因子小于2.594。这说明各个解释变量之间不存在严重的多重共线性问题。本文使用SPSS 22.0软件多元回归模型进行估计，回归结果见下表2。
4.2结果分析
从上表可以看出，影响常州新生代农民工城市融合意愿主要是全部生活条件变量和部分工作保障和工作情况变量。从生活条件来看，文化休闲在1%的水平上显著，对常州新生代农民工城市融合产生正向影响，生活便利和住宿条件都在5%的水平上显著，且都对新生代农民工城市融合产生正向影响，这表明新生代农民工越来越重视工作之外的生活质量，如住宿条件、生活便利性以及文化休闲活动。这些变量的满意能显著提升常州新生代农民工城市融合的意愿。
从工作保障上来看，主要是养老保险和住房公积金两个变量。养老保险在1%的水平上显著，且对新生代农民工城市融合产生正向影响，这很好理解，因为只有养老保险才有在城市定居融合的可能。而住房公积金在1%的水平上显著，且对新生代农民工城市融合产生负向影响，这一点很不好理解，因为住房公积金可以帮助新生代农民工买房，助其在常州安家定居，然而事实上是，有住房公积金反而影响其城市融合的意愿。其可能的原因是住房公e金政策在执行的过程中被货币化了，货币化的意思是公司向员工提供两种选择，第一选择住房公积金，但要从其工资中扣除；第二选择不要住房公积金，工资不受影响。在这种政策的导向下，新生代农民工肯定会选择现金，虽然住房公积金享受免税优惠，然而使用起来受到众多政策限制。
从工作情况来看，主要是工资和日工作时间两个变量。从工资上来看，与参照变量2500元以下工资相比，5000以上的工资在1%的水平上显著，3501-5000在5%的水平上显著，对新生代农民工的城市融合产生正向影响，这表明工资越高，城市融合的意愿越高。日工作时间在1%的水平上显著，且对新生代农民工城市融合产生负向影响，这表明新生代农民工随着日工作时间的增加，城市融合的意愿就会降低。日工作时间的变量与文化休闲变量结合起来看，日工作时间越长，文化休闲时间越短，城市融合意愿越低。这表明常州新生代农民工既重视经济基础，也重视物质文化生活。
5.结论与启示
5.1主要结论
从判定系数来看，自变量对因变量的解释面不大，这表明还有很多的影响变量没有纳入多元回归模型之中。但本文对常州新生代农民工城市融合的影响因素做出了积极的探索。从分析结果来看，工资、工作时间、养老保险与公积金都与工作相关，这表明工作因素在常州新生代农民工的城市融合中占据了重要地位。而生活条件中，住宿条件与生活便利变量也是新生代农民工有效工作的基础。这些变量都属于物质基础层次，只有文化休闲变量除外，这说明，影响常州新生代农民工的城市融合主要变量还是与工作相关的物质基础层变量。
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