虽然这在一定程度上推动了社会经济的发展,但我们不得不承认在经济发展的同时也产生了一系列我们不容忽视的问题。这其中之一就是留守儿童问题。许多在外务工的人员只能自己进城的,但是却无力让孩子进城就读。所以,他们只能选择将孩子留在农村由父母中的一方或托付他人代为照管,而子女在一年中也很少能和他们见面,甚至好几年也盼不到与父母相聚。这不仅增加了农村留守儿童及其父母来自教育、医疗、交通及住宿等方面的压力。而且,长此以往也制约着社会的发展进步。
我国《民法通则》第16条规定:未成年人的父母是未成年人的监护人,未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由有监护能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等担任监护人。 据统计,农村留守儿童的监护主要有隔辈监护,单亲监护以及亲友监护。而且在农村留守儿童中,绝大多数是单亲监护或隔代监护。在我们调查的300户中,大约有60%的孩子是留在农村和爷爷、奶奶、外公、外婆生活在一起,有27%的孩子是单亲监护,大约13%是和其他亲戚住在一起。
这样,农村留守儿童从父母的双亲监护向非亲权的监护或着单亲监护转变的一个最直接的后果就是监护的不力。对于隔辈监护而言,这些监护人大都是年迈的老人,他们的健康状况也不是很好,身体身体较弱或是患有疾病,有的甚至久病不得不常年卧床。因而,他们对农村留守儿童的监管已是极其不易,更不用说给予这些儿童更好的照顾来满足他们情感,学习,生活等各方面的需求。另外,这些老年人祖祖辈辈生活在村子里,很少接受大城市中各方面的信息,这样由祖辈教育在观念和方法也是有所滞后,极易使这些孩子产生娇生惯养及放任自流的教育倾向。特别是,他们文化素质普遍较低,没有能力辅导孩子学习,这在一定程度上不利于农村留守儿童受教育水平的提高。可见,隔辈监护必然会使留守儿童的监护权弱化。
对于单亲监护的方式来说,受传统观念的影响,一般是由农村留守儿童的父亲外出打工,由母亲对这些留守儿童行使监护职责,照顾这些留守儿童的生活,对他们进行管理和教育。但是,由于单亲监护人的母亲不仅要负责耕作自己的承包地和农田,还要照顾患病的亲人,因此,单亲监护的母亲在承受沉重的劳动负荷以及巨大的生活压力下,根本无法给予留守儿童适当的监护,这势必会损害孩子获得适当监护的权益与受教育的权益。
除了上述两种监护类型外,还有的就是由成年的亲属或朋友来对这些农村留守儿童进行监护。这些亲属和朋友一般也都有未成年子女需要照顾,这就会使被监护的留守儿童处于管教真空的状态。而由同辈的兄、姐对其监护,一方面,此类监护人有的自身年龄尚小,并且也缺乏监护的能力,客观上无法去履行监护职责。另一方面,有的自身缺乏教育能力,经常酗酒斗殴,违反社会治安管理,甚至,触犯法律。所以,此种监护也对留守儿童的监护权益产生了一些不利影响。
无论社会发展程度的高低,教育都是人类的一项基本权利,在一定程度上促进了公民个人人格形成和发展,同时也是培育作为民主政治具体承担着的重要途径。此外,我国《教育法》、《义务教育法》的颁布,基本保障了青少年接受义务教育的权益。 然而,近些年来留守儿童受教育权问题仍然没有得到切实有效的解决。
在农村,由于留守儿童的父母出外打工维持生计,无法在孩子身边帮助他们学习,因此,他们中有的孩子缺少监管,加之自制力薄弱,难以形成正确的学习观,而且无心学习,学习成绩也普遍偏低。此外,对于单亲家庭或是在祖父母辈的隔代监管中,这些孩子在饮食起居上有保障,然而,长久生活在不完全的家庭环境中对其自身的成长也或多或少带来了一些不利的后果,极其容易导致孩子的性格缺陷以及心理障碍等方面的问题。最终,他们逐渐出现厌学,甚至是辍学。
[论文关键词]新农村 法律文化 和谐社会
鉴于法律文化所具有的基础性价值，加强对新农村法律文化的建设，构建与新时代和新背景相结合的社会主义新型法律文化，对于建设社会主义和谐社会具有举足轻重的作用。
一、新农村法律文化建设的重要性分析
（一）有利于引导良性立法
亚里士多德说：“法治应当包括两重含义：已成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”农村法律文化的建设必然提高人们对法律认识，培植新型的法治理念，促使人们形成对法律的一种普遍的共同的态度、评价观念和信仰。而这种认识和信仰表现在人们在现实活动中对所生活的秩序状态、法律设施、制度等有更高的追求，追求一种更能反映农民意志及利益和更能促进农村生活质量提高的秩序状态，这种民意会促使更多体现这些民意的行政立法活动的产生，这就是反映社会趋势的良性立法驱动。
（二）有利于指导正确司法
长期以来，农村深受封建传统的束缚，在新农村建设的过程中，更繁杂、更深层次的社会矛盾和问题显现出来。人们的利益诉求不断变化，形式多样，这对当今的司法工作提出了新的挑战。农村法律文化的建设能为基层司法工作提供更符合现代法律思想观念和法律文化的司法指引。加强农村法律文化的建设能充分保证农民权利、防止司法权力的滥用，让司法活动更能体现民主法治、公平正义的法治精神。
（三）有利于培养理性的法律情感
中华法系就是一部中国的法律传统，反映了中国人的法律价值观念和信仰。法律文化提供了人的社会化、法律化的条件，沟通、整合形成共同的价值和法律情感。在法律文化的感染和熏陶下，人们的法律信仰和法律思维渐渐形成，定格在一个农民的身上，即是农民法律素质的形成。这种提升不仅表现在思想内部对于法律的深厚情感，更表现为一种较为理性思维方式和处理问题的方法。
二、我国新农村法律文化建设的不利因素
（一）农村物质基础的发展跟不上现代化的步伐
首先，农业生产方式基本没有改变。农民的规模化生产意识不强，全国大部分农村地区仍以小农经济为主导。其次，农业生产工具落后。目前大部分农村地区还脱离不了农耕时代的传统的生产工具，生产效率低下。再次，农村的基础设施薄弱，不能满足农村和农民的生活需求。一些偏远的山村至今都未通电通路，与外界几乎处于隔绝状态，信息无法互通，对法律的普及造成很大的困难。
（二）当代中国法律文化内在的结构性矛盾突出
法律文化的内在结构性矛盾是伴随着时展的而普遍客观存在的，它并不能完全消除，只能逐步协调矛盾。第一，传统的法律文化与现代法律文化的冲突。农村深受封建人治传统的影响，造成畏法息讼的心理习惯，人们缺乏民主法治意识，权利义务观念淡薄，他们不善于甚至畏惧通过法律途径来维护自身的权益。第二，观念形态的法律文化与制度层面的法律文化的不协调。现实生活中，表现为当制度层面的法律建构已经形成，而观念还没有更新。尽管法律改革一直在努力进行制度层面的法律建设，但是观念没有跟上使得制度层面的建设更具有理想主义的色彩，难以超越现实，实现新突破。
（三）民主法治建设落后，法律运行实效无法充分实现
首先，在农村法律缺乏生存的土壤，农村法律组织建设也跟不上步伐，法律普及和实施大打折扣。由于大部分农村教育水平落后，普法宣传力度不够，造成农民的法律意识淡薄。很多农民甚至一些基层干部法律信仰缺失没有依法办事。其次，基层司法组织人力资源匮乏，那些法律文化素质较高的人迫于生活压力往往选择去大城市发展，驻守基层的寥寥无几。再次，民主法治普及不全面，很多农民不知道法律赋予的权利，更不知道该如何去行使和利用权利来维护自己的合法权益。最后，很多基层民主机构的民主决策和民主监督管理没有落实到位。
三、完善新农村法律文化建设的建议
对于新农村法律文化建设，并非单一方面的建设问题，而是一个系统工程。对此，应该主要从以下几点去努力：
（一）努力夯实物质基础
物质基础是法律文化发展的资本，只有不断夯实物质基础，给予法律文化发展更强的后盾，才能使其向更适应现代化需要的方向发展。
1.大力发展农村经济。经济基础决定上层建筑，地基没有打好，上层建筑就犹如空中楼阁，因此，大力发展农村经济，是发展农村法律文化的关键。
2.加快完善农村基础设施建设。基础设施建设完善，不仅能提高农民群众的生活质量，还能增强群众对国家及政府的公信力，为法律文化的建设提供物质基础的同时也拓展了群众基础和政治基础。（1）改进农业生产现状。第一，国家应该加大对农业机械化的资金扶持和科技投入，引领农民走规模化、机械化、生态化的发展路子。第二，不断完善水利设施建设，让农民“劳有所得”，实现经济利益的不断增长。（2）完善农民生活设施。第一，完善农村网络覆盖。只有不断完善农村网络覆盖，才能加快农村与城市接轨的信息化步伐。第二，加大农村教育基础设施建设力度。国家应该大力改善农村地区办学条件，大力实施农村中小学危房改造、农村寄宿制学校建设和农村中小学现代远程教育工程。第三，完善乡村医疗卫生设施。乡村医疗设施，是确保农民“病有所医”的最为便捷的通道。
（二）加快解决法律文化内在结构性矛盾
文化作为一种社会化的因素，具有超强的渗透力和感染力，人们的各种品格往往是在潜移默化之中逐渐形成的。
1.解决传统法律文化与现代法律文化的冲突
传统法律文化与现代法律文化之间的冲突，是法律文化内在结构性基本矛盾，也是主要矛盾。解决两者的冲突需要不断协调传统文化与现代文化之间的关系，注重传统文化的现代化，将传统文化更好地融入现代社会，逐步实现传统文化和现代文化的和谐共存。（1）传承优秀的文化传统，保留民族特色。法律文化虽有其自身的特点，但必然体现着文化的一般特征，因此，传承人类的优秀文化，必定能带动法律文化的不断深入。在中华文化的发展长河中，应该尊重它的“自然流向”， 顺势而为；同时，应该“取其精华，去其糟粕”，保留民族特色，才能让文化长河充满生机和活力，奔腾不息。中国传统法律文化是一代代中华儿女长期的法律实践的经验总结，是历史的智慧和遗产，我们绝对不能忽视。（2）深化文化体制改革，加快文化事业的发展。“内生动力”固然重要，可是“外源动力”却是时代的指向标，是通向现代化的重要途径。注重优秀传统文化的传承，并不是只回归过去，总结经验，而是在继承优秀文化传统的同时借鉴其它地区优秀的文化内容和实践。
2.解决制度层面的法律文化与观念形态的法律文化的冲突
虽然，制度性文化因素与观念性文化因素的矛盾是客观和普遍的，但是这种矛盾会严重影响我国社会主义法治建设的长远发展，因此必须努力解决这种矛盾。（1）完善现代化的法律制度体系。进一步加强“三农”立法。目前“三农”领域许多新情况、新问题的出现，使得已有规范难以适应新形势的发展需要。因此，应该坚持科学立法，选择事关“三农”长远利益的重大问题进行良性立法，并且及时进行清理、删除或修订，进一步完善各项涉农法律法规和政策。完善“三农”执法体系。第一，行政立法实施的关键在于行政执法，加大行政执法力度，提高行政执法水平。第二、坚持严格执法、规范执法和公正执法，全面落实行政执法责任制。完善司法管理体制，加强农村基层法律服务。第一，加强法律援助的广度和力度。律师在基层法律服务工作中具有重要地位。当前重点就是加强开展 “律师进乡村”的活动，争取为更多的困难农民提供免费的法律援助，同时加大财政对律师法律援助的支持。第二，让更多的法律人担任农村基层党组织或村民自治组织的法律顾问，让其在处理具体的事务中，充分发挥自己的专业特长，让农村基层党组织工作实现依法领导，让村民自治过程充分体现民主法治，充分实现法律的运行实效。（2）努力提高公民的法律素养。积极开展农村的普法宣传教育，一方面能提高农民的法律意识和信仰，为新农村形成普遍守法、学法的氛围奠定良好的基础。另一方面有利于逐步解决传统法律文化和现代法律文化，制度性法律文化与观念性法律文化之间的冲突，进一步协调法律文化内在结构性矛盾。
（三）加强民主体制建设
民主与法治是相辅相成的，民主有利于实现社会主义法治，社会主义法治的直接体现就是民主，没有民主就没有社会主义，也就没有社会主义现代化。当前农村一些地区面临的管理现状就是，一些基层政府及其工作人员在处理问题和纠纷过程中，常常以言代法，自我决策。因此农村的法律文化建设，不仅要强调法治的建设，也要注重民主的建设。
第一，完善基层民主政治管理制度。当前，应该不断健全基层民主制度，拓宽基层民主政治的实现形式，切实保证人民群众直接行使民主的权利。完善农村民主选举制度，加强对民主的制度保障，确保依法、公开、公平选举，努力实现民主与法治的和谐统一。依据党的方针政策和国家的法律法规，确保农村基层民主管理事项由基层组织组织全体村民集体讨论制定和完善。
关键词：公共财政立法农村公共财政法律
一、农村公共财政法律概念界定
财政谓理财之政，即国家或公用团体以维持其生存、发达之目的而获得收入、支出经费之经济行为。“财政”与“公共财政”对应的英文词汇都是“PublicFinance”。与微观经济主体的企业财务和家庭理财相比，国家或政府的理财活动具有公共性，财政、公共财政所指的都是国家财政或政府的理财活动。
农村公共财政法律是调整一国在运用财政为农业、农村、农民提供公共产品过程中的法律规范的总和。农村公共财政不仅限于农村建设，还包括财政对于农业的建设及对农民的支持，是公共财政中的三农问题。同时农村公共财政也不仅限于研究乡村公共财政这一微观领域，还应着眼于国家财政支农等宏观领域，本身财政就是国家理财的活动。
农村公共财政法律既包括为调整农村特定公共财政关系而专门制定的法律、法规、规章及规范性文件，也包括一般公共财政法律体系中所包含的与农村相关的法律条款。既体现在财政基本法、税收基本法、预算法等财政税收专门法中，还体现在农业法、教育法、社会保障法等其他相关法律法规中。
法律为农村公共财政运行和国家各财政管理部门所需资金提供法律保障，并且与其相关农业财政调控手段进行有机结合，合理配置市场资源，以达到较好的农业宏观经济调控效果。
二、我国农村公共财政法律立法方面存在的问题
（一）农村公共财政法律“少”
重要法律很少，某些方面存在制度缺位。基础性法律体系还不健全。农村公共财政法律是公共财政法律的一个方面，其所依附的我国财政法律体系还不健全，预算法在我国财政法律体系中居于基本法的地位，但预算法实际上是一个程序法，很难包括财政管理体制等应当涉及的种种实体性问题。一些基本的财政法律如财政基本法、税收基本法、财政监督法、主要税法等还没有制定或颁布。
（二）农村公共财政法律“老”
很多法规适用时间很久了，比较滞后；中国的财政转移支付制度是在1994年开始实行的分税制财政管理体制的基础上建立起来的。现行财政转移支付的主要规范性文件是1995年财政部颁发的《过渡期财政转移支付办法》（以下简称“办法”）。中国过渡期财政转移支付的核心是地区收支均衡问题。作为一种过渡性的制度，“办法”带有较深的旧体制的烙印。
（三）农村公共财政法律“低”
从法的渊源来看，我国的财政体制立法一直维持在较低的层次上。有关财政体制方面规范性文件全部是由国务院制定的，我国的《宪法》中基本上没有关于财政体制的规定，其他的基本法律也很少涉及，只有《预算法》对此有些简略的规定。但是，各国关于财政管理体制的法律规定，一般都由该国的《宪法》或《财政法》、《预算法》等财政基本法律中的某些法律规范来具体确定。
（四）农村公共财政法律“粗”
立法过于原则，操作性差，配套不全，例如1995年施行的《预算法》规定了各级权力机关和各级政府对预算监督的职责权限以及法律责任，但内容比较原则，笼统，没有体现在预算的事前，事中监督，同时也缺乏操作性；只是对预算内资金作了明确的规定，未涉及到预算外的资金问题。虽然国务院《关于加强预算外资金管理的通知》已经明确的规定，预算外资金由财政部门管理，但是中共中央1996[13]号文件明确乡镇统筹费由经管部门管理，这样一来，乡镇一级由财政管理的预算外资金，无形之中就分出了一部分管理，致使财政职能被肢解。
三、完善我国农村公共财政立法的建议
（一）完善农村公共财政基本法律
制定财政基本法，规范财政管理体制；制订《财政收支划分法》，健全预算法律制度，强化预算法律效力。随着条件成熟，将所有财政性资金纳入预算管理，建立统一预算；制定税收基本法，完善税收法律体系。应尽快制定《国债法》，使国债的发行、流通、偿还、使用等制度有章可循。并应在整顿财政信用的基础上，制定《财政周转金管理条例》或《财政贷款法》，使财政信用资金的使用建立在法制的基础上；完善政府采购制度，推进财政支出制度改革；既要对《审计法》进行必要的修改，同时更要制定《财政监督法》，为权力机关参与财政监督提供明确细致的法律依据。同时应尊重农业发展的客观规律，重视农业特别法的制定。
（二）确保农村公共财政立法质量，逐步提升层次
在推进公共财政法制化进程中，需要逐步将规范性文件提升到规章的层次，将规章提升到法规的层次，将法规提升到法律的层次，并将财政立宪的思想充实到《宪法》中，达到建立健全农村公共财政法制体系的目的。可研究通过法定的程序，将我国近年来推出的一系列支持“三农”财政政策上升到法律法规的层面，加快推进农村公共财政的立法步伐，从而为解决“三农”问题提供法律保障。
（三）细化农村公共财政法律条款，制定相关配套实施细则为了便于操作，避免过于宽泛的解释空间的出现，条款应当细化，以明确的操作规则来规范执法主体的行为并提供能够相应的标准。比如，《预算法》应当对截留、占用、挪用财政款项的行为规定相应的行政、经济、刑事责任的追究条款。不能单纯依靠作为基本法的《农业法》。必须加紧制定和完善配套法律，建立健全农业法律体系，使《农业法》确立的基本制度具体化，更便于操作。
参考文献：
[1]刘剑文．财政税收法（第三版）．北京：法律出版社．2004．
课题组主要围绕农地的权属状况、使用状况、流转状况、税费负担、征用状况以及纠纷状况这六个方面与各地的农民、基层干部和相关部门的领导进行座谈和个别访谈，并向农户发放了问卷。此外，课题组还从各地收集了大量有价值的资料，内容涉及地方性法规、地方性规章、地方性政策、统计数据、法院典型案件判决、土地权证、各地农地运作的试点办法等等。本报记者在对课题组报告认真整理后，将其主要部分节选刊登，希望对相关人员有所帮助。
一.权属状况
问题：土地归属一向为法律制度设计的重心。为反映出农民本身对当下土地权属的认识，课题组提的第一个问题是“你耕种的土地是谁的”。作出有效选择的问卷430份，选“国家的”占60%，“村集体的”占27%，“生产队(小组)的”占7%，“个人的”占5%，“其他人的”占0.4%。
结论：认为土地属于国家的占有绝对优势。
解读：一个从法学视角令人感兴趣的问题是，即为何大多数受访者都认为土地是国家的。虽然同为公有制的具体形式，国有与集体所有的制度旨趣仍是大有不同，而这种不同却被受访者所普遍忽视。相当一部分的受访者还认为，两者的边界是模糊的。然而，这样的模糊或许不能简单的归结于农民法律意识的淡薄。譬如，作为农村社区精英的村支书、村主任、村会计都持相类似观点。课题组认为，影响集体成为适格私权主体的因素一是集体所有权所承载的公法义务淡化了其私权属性；二是集体所有权本身是不完整的；三是集体所有权主体的“缺位”。
二.使用状况
问题：在农民对现行土地承包政策是否满意的问卷调查中，共有404份有效问卷对此作出了选择，其中266份选择“满意”，占总数的64%；只有70份选择“不满意”，占总数的18%。在农民是否愿意种地的问卷调查中，共有413人对此问题作出了有效回答。其中198人表示“愿意”，占总数的48%；而有130人表示“如果税费负担减轻就愿意”，占总数的31%；而72人明确表示“不愿意”，占总数的17%。虽然愿种地者为多数，但仍不足50%。
结论：我国现行的农地承包政策在总体上虽然受到了农民的拥护，但农民种地的积极性普遍不高。
解读：一些地区的调查结果反映，农民对现行承包政策普遍持“无所谓”甚至“不满意”的态度，主要原因一是由于农地上负担的税费过重，加之农产品价格(尤其为粮价)上不去，所以种田几乎无利可图，在有些地区，甚至种田还要倒贴。这自然削弱了农民对土地的感情，也影响了土地承包政策的声誉；二是由于承包到户的政策与某些地区的情况不符，所以实施效果不理想，从而影响了当地农民现行土地承包政策的满意度。比如，山东平度地区一直在实行“两田制”，而中央的现行政策是统一实行“均田制”模式的土地承包，这样的政策调整，在基层牵涉面很大，影响了土地使用模式推行的连续性和稳定性，所以很难推行开来。
三.承包经营权的流转状况
问题：在实行流转是否自愿的问卷调查中，课题组设计了“如何取得他人土地承包经营权”这个问题，回答“通过村委联系取得”的有29人，占选取总次数的8%；回答“直接与别人联系取得”的有258人，占选取总次数的70%；选择“上述两种方法都可以”的有84人，占选取总数的20%；选择“不知道”的有8人，占选取总数的2%。在回答“如果把地给别人种，你是否会向他收取一定费用”问题时，回答“会”的有153人，占选取总次数的38%；回答“不会”的有157人，占选取总次数的39%；回答“不但不会，还要贴钱”的有40人，占选取总数的10%；回答“视双方关系而定”的有37人，占选取总次数的9%。
结论：在土地承包经营权的流转时，绝大部分农民可以自愿选择流转对象，但38%的有偿流转率反映了有偿流转在农村中并不占十足的主导地位。
解读：承包经营权流转程序的这种现状是由我国现有土地制度及中国的乡土社会所决定的。我国农地为集体所有，而农民为集体中的成员，集体内部成员间土地承包经营权的流转就像“鸡蛋从左手滚到右手”一样，并不会对原土地所有人在集体土地上所享有的权利产生什么影响，因此集体对承包经营权集体内部流转的管理与约束极为放松；而中国农村乡土生活、熟人社会的现状，使土地承包经营权集体内部流转(包括与集体外的亲友之间的流转)双方对流转契约的态度也颇为随意。对集体外部人员而言，上述两种特点均已不再占有优势，因而此时集体与被流转人、流转人之间的权利义务关系、流转的程序与集体内部的流转相比有很大区别。
四.农村税费、农民负担状况
问题：调查的地区在税费改革上进度不一，有的尚在进行有的已近尾声。总的来讲，改革成果不小，但仍存在着一些问题。具体可归为以下两点：一是税改后，农民负担得到不同程度的减轻，但在个别地区、个别时段也出现了“增负”现象；二是费税改革后，基层政府叫苦，公共事业与基础设施难以维持。
结论：农民与政府关系的税款征收程序趋于规范、明确；农村理解、支持税费改革政策的是主流，但对未来持怀疑和较悲观无奈的态度，对“负担反弹”仍有顾虑。
解读：在全国不少地方，税改前的农户负担是以田亩与劳力结合的方式确定的，在改革后，农业税则全部摊在田亩上，这样使无劳力或少劳动力的农户负担增加；同样的原因，种田大户的负担也因此增加；在税改前，农村中的救济户、五保户的各种费用由村集体组织予以减免，在费改税后，村委会的减免决定权被取消，他们的负担因此而增加。为维系公共事业运作而巧设名目、收派各种费用的现象有所抬头,像学校的教育集资、学杂费等，使农民的实际负担增加的远不止统计表所显示的那些项目。
这主要反映了几方面的问题：(1)农村税费改革与公共支出、社会救济优抚的社会保障政策的冲突；(2)农村税费改革结果与扶持农村适度规模经营的政策相抵触；(3)基层政府机构改革人员精简仍做得很不够，不少地方的乡镇政府机构还是叠床架屋。
课题组调查时发现，有些农村道路坑洼不平，水渠断破；在山西吕梁与乡村教师的访谈中得知，学校破败，老师的办公条件更是简陋的可怜，工资低又不能按月定额发放，这当然也有历史的因素，而上级地方政府和中央也是心有余而力不足，说得多，做得少，财政转移支出力度确实是个问题。
五.农地征用状况
问题：在我们402份的问卷调查中，有56.30%的人选择“发生过土地征用”，还有32.80%的人不知道有没有发生过征用。土地征用补偿费发放率低，问卷调查的结果显示：发放率仅为49.8%，其中约11.40%为部分发放，没有发放的比例为16.30%；土地征用补偿费数额低，被征用地方的农户对补偿费的发放标准也不清楚，在149份问卷中，有41.60%的人都不清楚，知道按田亩数发放补偿费的仅为39.6%。
结论：在经济发展程度不同的地区，土地征用情况发生率也不同；但随着我国城镇化水平的进一步提高，土地征用现象将越来越普遍，将日益成为农村的一个基本问题。
解读：土地征用已经成为农村，尤其是城市郊区农村中的一个焦点和难点问题。从调查各地的土地征用补偿情况看，在征用土地后，国家的收益是村集体和农户的好几倍。土地的所有升值，甚至土地被征用前的价值一部分也被征去了。作为对土地所有者的补偿，却由政府拿走了一块，同时资金使用权又统归政府。这样，土地所有者(从土地的收益归属的角度看)的角色就模糊了起来。
六.农地纠纷调处状况
问题：对广东、湖北、山东等地进行问卷调查的结果显示，在335个选择中，有64.2%的人面对土地纠纷选择由村干部解决，有4.2%的人选择由乡镇干部解决，有2.7%的人认为由法院解决；而除此之外的其他解决途径也占不小比例，为19.1%，这其中还有9.9%的人根据纠纷的不同情况采取不同的解决方式。
结论：农村对土地纠纷的解决途径，选择呈多元化特点，农地纠纷交由法院解决的比例过小。
解读：农地纠纷一段时间里在部分地方不被法院受理。某省高级人民法院曾内部规定，对于大面积的农地税费纠纷、土地承包合同纠纷、征地补偿纠纷，法院不予受理。正常解决纠纷途径的不通畅也进一步造成农民诉诸非正常方式解决纠纷，调查问卷的统计数据表明，有超过19%的农民选择了村、乡镇干部调解和诉讼以外的方式进行，这是一个值得注意的动向。
七.规制农村土地制度九条建议
第一、对《土地管理法》第10条进行调整。修改为：农地所有权主体应明确为村一级集体经济组织，但于土地发包与调整时应尊重历史性形成的土地边界。
第二、村集体经济组织的民事主体资格作出确认，并澄清其功能。法律可规定：村集体经济组织为法人，承担法律所规定的权利义务。
第三、关于土地权属登记，可做出如下适当超前的规定：农地所有权由县级土地管理部门负责登记发证；土地承包使用权由农业主管部门登记造册，土地管理部门核实后发放使用权证。
第四、探索农业的产业化经营路径，改变目前农村以一家一户分散经营为主的小农经济状态，建立以农村集体经济组织为基本单位的农业经济联合体，使其逐步走上合作经营的道路。
第五、落实和完善农村集体经济自。一是修改《农地承包法》第3条，将农地实行单一的家庭承包经营制度修改为“以家庭承包经营为主体，多种经营方式相结合的农地使用体制”；二是修改《农地承包法》第20条，将该法规定的30年、50年及70年的期限确定为农地使用的最长期限，而具体每一块土地的使用期限应由集体经济组织和使用权人于签订承包合同(或其他形式的使用权合同)时在法定最长期限内协商确定；三是转变政府职能。
第六、对于土地承包经营权流转制度进行完善。
第七、切实减轻农民负担。
关键词：新型农村合作医疗；制度建设；法律对策
1.新型农村合作医疗试点取得的成效
1.1农民的医疗负担有所减轻，因病致贫、因病返贫的情况有所缓解。
按照新农合制度的规定，参合农民患病后在乡镇卫生院住院治疗可以得到至少40%以上的医疗费用补偿，而且，这一补偿比例还在不断提高，在2005-2006年度将提高到50%以上。因此，从理论上看，今后农民患大病住院只需要自负少部分的医疗费用，而大部分医疗费用由新农合负担，这一补偿标准已快接近城市职工基本医疗保险的补偿水平。2003、2004和2005年三个年度，大理州弥渡县参合农民平均每次住院得到的医疗费用补偿额分别是358元、406元和429元，呈现逐年增长的趋势。
1.2农民的健康意识和自我保健意识开始增强，潜在的医疗卫生需求逐步释放出来。
开展新农合之前，由于医疗费用高、收入水平低，因此很多农民都是“小病扛，大病挨，重病才往医院抬”。开展新农合以后，农民的看病意识和自我保健意识明显增强。在大理州弥渡县，2003-2004年度全县参合农民的门诊量是54694人次，2004-2005年度上升为70675人次，增长了29.2%；2003-2004年度全县参合农民的住院数是5163人次，2004-2005年度上升为9003人次，增长了74.4%。在宾川县，实行的是门诊费用的20%减免报销制度，参合农民的门诊就诊需求量更是快速上升。
1.3新农合推动了农村卫生事业的发展。
新农合对农村卫生事业的推动作用，首先，表现在整个农村医疗市场的扩大和卫生业务收入的迅速增长，这为农村卫生事业的稳定发展奠定了坚实的基础。其次，农村乡村卫生系统的服务条件、药品供应和监管等卫生供给状况也得到了明显改善。如弥渡的苴力镇、宾川的州城镇等卫生院在开展新农合以前医院设备落后、从没做过手术，在开展新农合后，通过国债资金加上地方补助及自筹资金，每个乡镇都增加了至少50万元以上的卫生投资，改善了医疗卫生条件，医院的业务收入大幅度增长。另外，新农合的开展还优化了农村卫生结构，促进了县乡村之间卫生资源的合理分工，提高了各级医疗资源的使用效率，初步形成了“小病不出村，大病不出乡，重病才需到县上”的局面。
2.新型农村合作医疗发展中存在的问题
新农合的启动和发展是一件复杂的系统工程，其运转和作用发挥涉及到参合农民、医疗单位、卫生主管部门及各级政府等多方面的关系协调。存在的问题主要有：
2.1新农合的筹资成本高，办公经费得不到保证，影响了卫生部门的积极性。
目前，新农合筹资成本很高。据测算，筹得每位参合农民10元医疗基金的成本在1.5~2.5元之间。并且，筹资期间也很长，部分乡镇的筹资仍然需要长达1~2个月的动员才能达到80%以上的参合率。在新农合的运行管理上，大理州在首年安排了40多名专职管理人员，办公经费也基本到位。但在后续发展中，由于贫困县财政困难，办公经费难以足额落实，只好由卫生部门承担运行费用。高昂的筹资成本和运行成本，已在一定程度上影响了卫生部门继续开展新农合的积极性。
2.2医疗费用补偿标准还不够科学，变动频繁。
大理州在试点四年多的时间里，住院费用的补偿比例调整了三次以上，合管办对基金的管理缺乏必要的专业技能，由此造成基金沉淀比率波动大，影响了制度的稳定性和农民的信任。如弥渡县在2003~2004年度，家庭帐户基金沉淀额是174.7万元，沉淀比率高达73.1%；住院基金沉淀额为296万元，沉淀比率是62.8%，新农合基金的平均沉淀率为65.4%。如此高的资金沉淀率严重影响了参合农民的受益面和受益程度，也不符合新农合基金“以收定支”的管理原则。2004~2005年度在下调了家庭账户基金比例、提高住院补偿比例后，新农合基金平均沉淀率才迅速下降为20.5%。2.3对卫生服务行为的监管力度不够，医药费用上涨过快。基金管理上存在漏洞，影响了参合农民和村级卫生所的积极性。
医疗机构以药养医的现象仍然严重，医院诱使参合农民住院、小病大治、开高价药、自费药等不规范行为依然普遍。医药费用的上涨，部分抵消了新农合制度在减轻农民医疗负担方面的作用。此外，由于报销手续繁多和宣传不到位，很多农民在申请住院报销时本可以按40%报销，但因为没有带身份证或其它证件，便只能按照20%的门诊比例报销了。一些乡镇报账点，由于管理人员较少往往会导致门诊减免资金不能及时下拨，造成卫生所因流动资金不足严重缺医少药，影响了农民看病，造成不良的影响；由于没有法律的约束，致使新农合的效果受到影响。
3.完善新型农村合作医疗制度的法律对策
3.1探索创新机制，降低新农合的筹资成本。
针对当前新农合筹资难、成本高的问题，可尝试采用报销资金预缴存和村卫生所包片制度。经过四年多的全面宣传，新农合政策已基本深入人心，筹资时可不再采用这种高成本的方式，而采用预缴存和包片相结合的制度。对于当年发生疾病报销医疗费用的农民，在自愿的基础上，用报销所得的部分费用预缴次年的参保资金。对于未参保的农民，委托各村卫生所包片宣传发动和代收参保资金，合管办向代办点支付一定比例的手续费。因为村级卫生机构与农民群众较熟悉，有利于降低筹资成本及调动村级医务人员的参合积极性，进而形成卫生部门与参合农民之间的一种良性互动机制。
3.2加强医疗基金的运行管理，落实管理经费。
新农合最终能不能让农民得到实惠，关键在于医疗基金的运行管理。建议从以下途径解决新农合的办公经费问题：通过法律法规强制规定，各地财政必须按照参合农民人头数核定人员编制和拨给办公经费，办公经费不能到位的不予下拨中央及省的新农合配套金，并对主要责任人实行严惩。对于财政确实困难的贫困县，由财政部门按照一定的标准下拨专项新农合管理经费，以确保贫困县新农合工作的正常管理。
3.3强化卫生服务行为监管，严格控制医药费用上涨，保护新农合成果。
由各地医改办或卫生局统一建立新农合医疗监督委员会，定期到各地审查定点医院对参合农民采取的医疗方案或医生开具的处方单，重点审查药品的选择和用药量、大型设备检查的必要性、新特药和自费项目的控制情况、是否存在诱导性住院、药品价格执行情况等，对违规医疗单位和个人实行从重处罚，追究法律责任。
3.4科学确定门诊、住院费用补偿标准，监控医疗基金运行。
新农合制度要逐步稳定医疗费用的补偿标准，避免频繁变动。补偿标准以“量入为出”原则为指导，通过科学测算来确定。当前，一些试点县在补偿标准的确定上有些保守，同时在基金的使用上也存在一定的“惜赔”现象，导致当年医疗基金过多沉淀。对于连年沉淀的资金，一定要加强监控，防止贪污、挪用。建议将沉淀资金计提为风险准备金，用于平衡以后年度可能出现的财务亏空，同时要适当提高补偿比例，保证在一个较长的时期内实现医疗基金的收支平衡。
参考文献：
卫生部、财政部、农业部．关于建立新型农村合作医疗制度的意见．国务院公报．2003年6月．
庹国柱、王国军．中国农业保险与农村社会保障制度研究[M]．北京：首都经贸大学出版社，2002．
关键词: 农村；环境法；政策 内容提要: 我国农业生产的农药化肥污染、畜禽养殖污染、农村生活垃圾污染、废水污染和工业污染等问题越来越严重，农业环境日益恶化，不仅影响到农业经济的可持续发展，而且还严重威胁着城乡居民的身体健康，成农业建设和农村发展中亟待解决的问题。应针对当前农业环境的污染和破坏情况，加强农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强公众环保意识，推进农业建设。 我国正在开展社会主义新农村建设，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。这表明建设的社会主义新农村，是经济建设、环境建设、文化建设、社会建设、政治建设和党的建设协调推进的新农村，也是富裕、民主、文明、和谐的新农村。农业及农村的可持续发展，是我国可持续发展的根本保证和优先领域，也是建设社会主义新农村的重要内容。然而，目前农业与农村环境保护现状不容乐观，农业生产环境污染严重、生态环境退化加剧，农村生活垃圾和生活污水没有得到无害化处理，如何搞好农业环境保护工作，如何防治农业环境污染、逐步改善农村环境，如何提高农民的环境意识，在转变农业增长方式，使农业生态环境由恶性循环走向良性循环，是关系到农业能否持续发展重要问题，是建设社会主义新农村的重要任务。应针对当前农业生态环境的破坏情况，加强我国农业环境政策法律建设，完善政府职能，健全环境管理体系，加强环境执法力度、深度，加强环境宣传教育，增强各级政府工作人员、企业经营人员和农民群众等广大公众环保意识，推进社会主义新农村建设。 一、农业环境存在的主要问题及其成因 （一）存在的主要问题 农业环境保护是我国整个环境保护工作很重要的领域，也是当前我国环境保护的薄弱环节，农业环境破坏及污染不仅严重影响农村居民的生活和身体健康，而且直接制约农业生产和农村的发展的后劲。当前农村环境问题十分突出，存在的问题主要有： 1、土壤污染严重、土地质量退化，制约农业生产发展、给食品安全构成隐患 由于长期的不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质，以及工厂企业“三废”超标排放，导致我国1.5亿亩耕地遭到不同程度的污染，而且呈现重金属与有机物复合污染的复杂情况，土壤质量退化，农产品欠收和有毒物超标的情况屡有发生，农业生产可持续发展受到阻碍。 据统计，我国每年因农药中毒的人数占世界同类事故中毒人数的50%。1995～1999年黑龙江、江苏等19个省、自治区、直辖市共发生药害2000多起，药害面积达200多万亩，经济损失达5亿多元。 工业和生活污染导致的环境酸化问题也严重地影响了农村环境。酸雨（pH＜5.6）从1985年的约175万km2扩大到1993年的280万km2，受重酸雨（pH＜4.5）影响的区域由1986年重庆和贵阳等局部地区至1993年扩大到南方广大地区。环境酸化会产生一系列不利影响，如森林、草地的衰亡，土壤酸化板结，农作物减产等。 农膜污染的面积也逐年扩大，1995年已达到64913万公顷，农膜年均残留率约20%，平均每公顷达60公斤。 2、农村水源污染问题突出，治理任务十分艰巨 农业生产以及畜禽养殖导致的水源污染日趋严重，难以有效控制，造成湖泊等水体的富营养化，使之失去生产和生活的使用价值，水源污染还可能造成地下水污染甚至食品污染。 农村化肥使用量逐年增加，全国1995年是1978年的4倍。2003年的每亩化肥投入量从1980年的每亩12.3斤（折吨量）提高到43.1斤，比1980年高出348%。而且，目前盲目偏施化学氮肥，氮、磷、钾比例失调的现象比较严重，且化肥的利用率只有30%左右。大量化肥流失，加剧了湖泊和海洋的富营养化，成为水体面源污染的主要来源。 我国农村养殖业排污量剧增，目前畜禽粪便的农业利用减少，畜禽业的集约化程度提高，加重了养殖业与种植业的脱节。畜禽粪便的还田率只有30%多，大部分未被利用。 湖北省每年畜禽养殖废弃物产生量约2亿吨，其化学需氧量的排放量是工业和生活污水的5倍以上。 农作物秸秆污染。我国每年秸秆产生量约6.5亿吨。由于缺乏能在短时间内大量消耗秸秆的经济实用技术，且产业化水平不高、出路不畅，造成秸秆的大量焚烧和废弃。不仅 浪费了生物资源和能源，而且严重污染了大气和水体，给居民生活和交通安全带来重大影响。 湖北省每年产生约3000万吨秸秆，进行资源化利用的不到40%，很多都直接焚烧，造成严重的资源浪费和环境污染。 3、生态破坏严重，水土流失量大面广 我国是世界上荒漠化、水土流失危害最严重的国家之一，水土流失使4 540万hm2耕地受损，占我国耕地总面积的34.3%。水土流失从黄土高原向其他地区如我国西南地区和长江中下游地区以及华北地区的扩展，使我国可耕地面积进一步减少，从而危及我国粮食安全。 在南方省区的丘陵与山地（母岩以花岗岩、砂岩、砂页岩、红色粘土及碳酸盐岩类为主），以水蚀形成的劣地及石质坡地为标志的土质与石质荒漠化土地，呈小面积斑点状分布的型式，当地群众常以“红色沙漠”、“白沙岗”、“石漠”等名词以形容其土地退化。其侵蚀方式以面蚀及沟蚀为主，在花岗岩地区还有水蚀与重力侵蚀共同作用的崩岗侵蚀，在碳酸盐岩类地区溶蚀是主要的侵蚀方式。 4、农村基础设施建设落后，农村生存环境恶化，威胁农民健康 据有关统计表明：我国农村有3.6亿多人喝不上符合卫生标准的水，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放；城市工业的转移，导致近郊污染加重；村镇及工业建设无规划或不按规划实施，使得农民生活条件雪上加霜；小作坊式工厂工作环境恶劣且缺少防护措施，严重损害职工身体健康。 据2005年做的典型调查，9省三县74个村105项做了调查，其中40%村庄没有集中供水，60%的村庄没有排水沟渠和污水处理，40%的村庄雨天出行难，晴天是车拉人，雨天是人拉车，90%的村庄没有任何消防设施，90%的垃圾是随处丢放（访谈者认为：“显然这样一种人居环境是不能容忍和接受的）。 5、农村环境污染事故、环境纠纷增多，环境污染引起的矛盾激化 尤其是工厂企业的“三废”排放和污染事故引起的民事纠纷日趋增多，农民往往难以寻求法律途径，而采取一些极端的做法，成为社会安定的隐患。 而且，有关环境纠纷往往涉及者众多，处理困难，例如屏南榕屏化工厂造成屏南县溪坪村环境污染，1700多村民身心健康、财产损害严重，事件、纠纷与诉讼历时十多年难以解决，等等。 （二）造成农业环境问题的原因 农村环境问题是自然因素与人为因素综合作用的结果。自然因素仅为农村环境问题的形成提供了外在条件，而人们不合理的生产活动与生活活动及其他有关社会经济因素，才是导致农村环境问题的主要原因。 1、不合理的农业生产活动造成环境污染与破坏 面广量大的农业生产活动是造成农村环境恶化的主要原因之一，其中尤为突出的是不合理地使用化肥、农药、不可降解的塑料薄膜，以及日益增加的畜禽养殖业排泄物所带来的污染。化肥、农药及其他农业化学物质的使用，在农业生产中使用有见效快、效果高、面广等特点保证了作物的增产丰收，减轻了劳动强度，降低了人工费用，因此，使用种类日益繁多、范围日益扩大、用量增加。但是，由于低效率的或不合理的使用，对环境造成严重污染。 2、乡镇工业污染不断加剧 乡镇工业已成为我国国民经济的重要组成部分，为广大农村地区脱贫致富、安置富余劳动力，作出了很大贡献。但由于农村经济条件的限制，致使乡镇企业在大规模发展的同时，不可避免地暴露出一些问题，如生产技术、方式和生产工艺落后，许多采用土法生产，生产能力低下，设备陈旧，乡镇企业经营管理水平低，从业人员素质低，“跑、冒、滴、漏”严重，资源和能源消耗高、浪费大，“三废”污染严重，给经济社会发展带来了近忧和远患。乡镇工业的主要污染物排放量占全国工业污染物排放总量的比重已接近或超过50%，已成为农村环境保护的一个突出问题。另外，由于受利益驱动和地方保护主义的影响，国家明令取缔关停的“十五小”和“新六小”企业还有反弹现象。 3、农村的贫困伴随着落后的生活方式 不少贫困的农村地区都缺少燃料，由于没柴烧，不少地区挖草根、剥树皮、折树枝甚至乱砍滥伐，在一些地区，森林覆盖率急剧下降，部分地区覆盖率不足5%，甚至在1%左右。由于粮食与燃料的压力，贫困地区人民居住在这一特殊环境中，受环境条件的限制，商品经济难以发展，为了生存不得不以原始落后的生产方式“靠山吃山”，对土地实行掠夺式经营，盲目开发利用自然资源。 并且，随着人口的增加、生活水平的提高、农民传统生活习惯 的改变，农村生活废物的种类、数量都不断增长，包括塑料袋、快餐盒、废电池等许多难以降解的物质，但是，农村环境基础设施建设普遍滞后，生活废物的收集处理设施远不能满足需要，大部分农村既没有垃圾存放点，也没有处理场所，农村生活废弃物随意排放，最终成了污染源，严重地污染了水源和土地，有些农村“脏、乱、差”现象突出。 4、工业和自然资源开发利用活动造成的农村环境污染、城市生活污染的转移 工业和城市环境污染向农村转移加重了农村的环境污染。在农村，工业固体废物占用农田、侵占河道、随处焚烧等现象屡见不鲜。我国固体废物产生量持续增长，工业固体废物每年增长7%，城市生活垃圾每年增长4%；但是固体废物处置能力明显不足，导致工业固体废物（很多是危险废物）长年堆积，而固体废物处置标准不高，管理不严，不少工业固体废物仅仅做到简单堆放，城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右，危险废物集中处置设施建设严重滞后，大部分危险废物处于低水平综合利用或简单贮存状态，不符合安全处置标准，2002年工业危险废物处置率仅为24.2%，1996年到2002年危险废物累计贮存量达到2633.9万吨。 由此而污染的农田已达100万亩，加重了耕地矛盾的突出。 在我国的一些农村地区由于矿产资源等自然资源开发利用不当，盲目追求经济的发展，重开发利用，轻生态保护，致使生态环境受到破坏。少数地方农村的小矿点林立，有的甚至乱采滥挖，采富弃贫，废渣石乱倒乱弃，致使生态环境受到破坏。突出表现为粗放式的资源开发方式导致资源的浪费、植被生态破坏、地层塌陷和水土流失。据有关资料统计，全国万吨煤塌陷率就在1000m2~3000m2 间，平均塌陷率为2000m2。 5、环境保护机制与制度原因 长期以来，我国环境保护工作的重心放在了城市，而极少关注农村，农村环境保护政策法律存在严重问题，使得环境保护工作在农村缺乏有效的机制与制度保证。 （1）在农村存在着重经济发展、轻环境保护的发展观。广大农村的基层领导和基层组织在加快发展农村经济，解决农民温饱奔小康的同时，往往忽视环境建设和生态保护。农民的环保意识比较淡薄，受到的宣传教育的机会较少，缺乏环境资源的保护与可持续性发展的理念，同时也缺乏遏制环境污染的主观能动性和权利意识。 由于贫困和发展落后，使得农村地区对农业的依赖程度较大，贫困率高、缺乏可持续发展的经济增长方式，不良的经济和社会基础，加上机构能力比城市地区薄弱，严重制约农村地区的发展，而长时期的不良土地利用方法和不正确的发展战略，最终导致严重的环境污染与破坏，又加重了贫困。 （2）落后的农村环境，主要是由于城乡之间环境差距不断加大，这是现实制带来的，我们必须要认真对待。由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及不适当的经济发展战略，从而使得我国二元社会结构的表现更为突出，其实质在于城乡不平等。在很大程度上，这种特定的二元社会结构的存在和作用，是农村污染问题日益严重的深层原因。 由于长期的城乡分割，使得我国的城市化进程比较缓慢，大量人口被滞留在农村，从而加剧了农村人口与资源之间的紧张关系；在我国二元社会结构下，城乡差距持续扩大，很多农村居民无论从绝对意义上，还是从相对意义上，都还处于贫困状态，面临着巨大的生存和改善生活的压力，从而无力顾及污染控制；在二元社会结构的作用下，农村的产业结构过于单一，农业是主要产业，相当多的人是以农业为生的。劳动密集型的小规模农业生产增加了面源污染的控制难度；面对差距悬殊的二元社会结构，农村中的精英分子竭尽所能流向城市，从而导致农村中从业人员的素质较低，掌握环境知识的能力较弱，环境保护意识较差。在二元社会结构下，农村的环境保护长期受到忽视，环保政策、环保机构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农村面源污染失控的一个重要背景。 （3）农村与乡镇建设缺乏环保意识，规划布局不当、基础设施建设滞后，致使环境综合质量低。农村与乡镇在发展中，土地规划使用中考虑环境保护因素不充分，没有合理处理好工业区、居民区、自然保护区和风景名胜区的关系，形成工业区、自然保护区和居民区混杂的局面，致使对生态环境造成破坏，造成难以解决的环境问题。有的农业与农村环境建设缺乏规划。农业用地、农民建房用地随意性大，农业废弃物随意排放，常出现“有新房无新村”、“有新村无新貌”的局面。并且，农村环境基础设施建设普遍滞后。 （4）农村环境管理缺乏有效的综合管理机制和制度，环境监督管理、保障体系不健全。对于量小、面广、变化快、差异性大的农村环境污染源，我国环境法还缺乏有效的防治机制和制度。而且，农村环境治理的范围广，牵涉的部门多，需要社会各界的配合，而按照现行的分部门监管体系，有关职能部门各自为政，没有形成相互衔接的综合管理系统。同时，农村的环境保障体系仍比较薄弱，环境管理机构及其能力建设不足，环境监督管理机构、人员队伍、执法手段、资金都很缺乏，而由于农村地大面广，环境污染与破坏行为发生在广泛地区，发现困难，又不同程度地存在着地方保护主义现象，有关职能部门在监管或执法时往往力不从心。同时在农村也缺乏公众参与环境监督管理的机制、途径与基础。因此，农村的环境保护工作实施困难。 （5）农村环保执法的监督机制需要建立。随着环境执法的发展，监督机制显得更加重要，它是保证环境执法依法进行的必不可少的条件。但环境执法责任机制、执法监督机制、权力制衡机制的建设还十分不足，公民参与环境保护缺乏制度性保障。 二、我国农业与农村环境保护法律规定 （一）农业环境保护政策法律体系 农业环境保护政策法律体系，是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整保护和改善农业环境所发生的社会关系的各种法律规范和其他法律表现形式所组成的有机整体。它是我国环境法体系的有机组成部分。关于农业环境保护的规定主要由国家和地方关于农业环境保护的法律法规的规定所组成。主要包括： 1、宪法。我国《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木”（第二十六条）；国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”（第九条）；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”（第十条）。 2、法律。我国《环境保护法》（1989）对保护农村环境保护作了基本的规定；《农业法》（2001）对农业资源与农业环境保护作了专章规定；《固体废物污染环境防治法》（2004）、《矿产资源法》（1996）等环境资源法律也对农村环境保护作了规定。 3、行政法规。主要有《基本农田保护条例》（1998）、《土地复垦规定》（1988）、《自然保护区条例》（1994）等。 4、地方法规。例如《湖北省农业环境保护条例》（1993年2月13日湖北省第七届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过，1993年2月25日公布施行）等。 5、部委规章。例如，《畜禽养殖污染防治管理办法》（国家环境保护总局2001）等。 6、地方政府规章。例如，《湖北省农产品基地环境管理办法》（湖北省政府人民政府令第180号，1999年9月1日施行）等。 7、其他政策法律规范性文件。例如，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》发展现代农业、改善农村面貌、加强农村环境保护等建设社会主义新农村的措施；《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）等。 （二）农业环境保护政策法律的主要内容 1、保护农业生态环境的规定 《农业法》（2001）规定，发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。各级人民政府应当制定农业环境保护规划，组织农业生态环境治理。 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调加强农村环境保护，规定开展全国土壤污染现状调查，综合治理土壤污染。防治农药、化肥和农膜等面源污染，加强规模化养殖场污染治理。推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。禁止工业固体废物、危险废物、城镇垃圾及其他污染物向农村转移。 《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）规定，以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要求结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划。开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治 理，污染严重且难以修复的耕地应依法调整；合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染；积极发展节水农业与生态农业，加大规模化养殖业污染治理力度。推进农村改水、改厕工作，搞好作物秸秆等资源化利用，积极发展农村沼气，妥善处理生活垃圾和污水，解决农村环境“脏、乱、差”问题，创建环境优美乡镇、文明生态村。发展县域经济要选择适合本地区资源优势和环境容量的特色产业，防止污染向农村转移。 按照党中央、国务院的总体要求，国家环保总局联合国家发改委等部门组织编制了“农村小康环保行动计划”。这项涉及全国农村环境保护的行动计划的目标是准备用15年左右的时间，基本解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境，为社会主义新农村建设提供可持续发展的环境基础。 2、防治农业环境污染的规定 《环境保护法》（1979）各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。 《农业法》（2001）规定，农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。 《水污染防治法》（1996）规定，向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品（第三十七条）。使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，必须加强管理，防止造成水污染（第三十八条）。县级以上地方人民政府的农业管理部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染（第三十九条）。 《固体废物污染环境防治法》（2004）将农村固体废物防治纳入法律规制范围，关注保护与改善农村环境。1995制定的《固体废物污染环境防治法》规定，使用农用薄膜的单位和个人，应当采取回收利用等措施，防止或者减少农用薄膜对环境的污染。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆。2011年修订的《固体废物污染环境防治法》增加了规模化畜禽养殖的污染防治要求，规定从事畜禽规模养殖应当按照国家有关规定收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪便；首次将农村生活垃圾纳入管理范围，强化了农村固体废物污染防治的规定，规定“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定”（第四十九条）。既将农业和农村的污染问题纳入法律调整的范围，避免出现法律调整空白；又可以考虑农业固体废物污染法律控制的可操作性和实施条件，通过授权立法方式交由各地自行规定。 3、土地利用规划和耕地保护的规定 《土地管理法》（2004修正）将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地确定为我国的基本国策。规定了土地利用总体规划制度，要求各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划（第十七条）。土地利用总体规划按照下列原则编制：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡（第十九条）。《土地管理法》规定对耕地实行严格保护，《农业法》、《土地管理法》、《基本农田保护条例》规定了我国的基本农田保护制度。 三、保护和改善农业环境的政策法律思考 近年来，我国党中央、国务院对农村环境保护工作高度重视。胡锦涛总书记在2005年中央人口资源环境工作座谈会上做出了“要启动全国农村小康环保行动计划”的重要指示；曾培炎副总理2005年4月提出，要统筹城乡环保工作，积极推进农村环境污染防治，实施农村环境综合整治。国务院在最近发出的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中专门提出要“结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划”。国家近年加大了农村环境保护的力度，今后在农村环境保护方面将有几项重大举措：第一，启动农村小康建设环保行动计划。用5至10年时间，使农村现在的水源 地、垃圾污染、土壤污染等一些重要环境问题要有比较大的改善。第二，在原有工作的基础上，继续加大生态示范区建设的力度，大力开展生态省、生态市、生态县和环境优美乡镇的创建工作，从而使当前农村环境条件和社会基础比较好的一些地区实现可持续发展、可协调发展。第三，结合我国当前“菜篮子”基地的建设，加大对“菜篮子”基地建设的环境管理，在食品安全方面做好环境方面的有关工作。第四，加强有关法制法规的建设，特别是针对当前规模化养殖以及相关的生态环境的破坏情况，今年要在立法方面加强工作。 旨在解决农村突出环境问题、推进农村全面建设小康社会进程的“农村小康环保行动计划”已在全国各地陆续启动。江苏省、吉林省、宁夏回族自治区、四川省成都市、湖南省常德市、安徽省绩溪县等已不同程度开展了示范试点工作。 为了促进城乡环境的协调发展，应根据农业和农村的特点，加强农村环境保护的政策法律，采取有效措施保护农村环境，推进社会主义新农村建设，实现农村经济社会可持续发展。 （一）提高认识，依法加强领导和监督管理，制定和落实计划 各级政府及其环境保护部门要提高对农村环境保护工作认识，加强领导，协调配合，将农业生产污染和农村生活污染纳入环境保护工作重点范围。结合社会主义新农村建设，实施农村小康环保行动计划，解决农村“脏、乱、差”问题，有效保护和改善农民的生活与生产环境。 各级政府应当按照环境保护法和农业法的规定，把农业环境保护切实纳入国民经济和社会发展计划，采取有利于农业环境保护的政策和措施，建立环境保护责任制度，落实环境保护资金，采取有效措施，防治在农业生产活动中产生的废气、废水、废液、废渣、粉尘、恶臭气体等对环境的污染和危害。 各级环境保护和农业管理部门，应发挥监督管理作用，将农业生产污染防治纳入管理工作的内容，指导和支持有利于环境保护的农业技术和方法的研究、开发以及示范和推广工作。强化各项农业环境管理制度的执行。 走城镇化发展之路。建立垃圾清运及集中处理系统，按照建设社会主义新农村的标准，加大财政投入力度，有规划、有重点、分期分批帮助农村建立垃圾存放池、公共排水道、生态厕所等，使农村人居环境得到明显改善。 建立健全各级政府政绩考核制度，将农业环境保护工作指标纳入领导年度目标考核中去。 （二）积极发展节水农业与生态农业，走生态农业发展之路 循环经济是生态保护型经济。用循环经济理念指导农村经济发展，对推进农村环境保护，实现农村经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。一是应用循环经济的运作规律来防治农业点源和面源污染；二是以农业循环经济的理念引导传统农业向现代农业转变。通过打造各种循环经济链条，走“优质、高产、高效、可持续”的农业发展道路，从根本上降低经济活动对环境的破坏，保护并改善农村生态环境。各级政府应大力扶持建设集研究、开发、生产、销售为一体的化废为利的生物科技企业；推广养殖场和种植业紧密结合的生态农业模式，促进粪便还田；大力发展农村户用沼气，推行“猪—沼—果（草、渔）”等立体生态种养模式，实现废物综合利用和零排放。 目前，在农村污染中，畜禽养殖产生的污染较为严重，可以说养殖污染已是农村水源污染的主要因素。对此，各地都在积极寻求对策，在国内也已有不少“变废为宝”的办法，如用畜禽的粪便生产沼气，制成有机肥，提高林地单位面积综合效益，发展循环经济，促进农、林、牧协调发展的林农牧复合经营工作等。 （三）完善农业环境保护法规和规章，严格执行农村环境污染防治法律制度 在新的历史条件下，我国农业和农村环境保护的政策、法律规定已经难以适应新形势的需要。针对农村环境保护存在的问题，应将农业和农村环境保护的政策、法律的制订、修订纳入立法规划。在总结近年来我国环境保护与管理实践的基础上，吸收和借鉴了国外成功经验，结合农村环境保护与管理管理的实际需要，对《环境保护法》、《农业法》关于进行修订农业和农村环境保护的规定进行修订，制定土壤污染防治的专门法律。同时，针对农村环境保护的发展，组织制定和修订地方农业环境标准。加强农药、化肥、农用薄膜、植物生长调节剂等农用化学物质的环境无害利用的规范，控制农业面源污染，制订农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。 地方各级环保部门要严格执法，依法行政，环境法律法规规定的各项管理制度和措施，特别是建设项目环境影响评价审批制度和污染防治设施管理制度、强制淘汰工艺设备制度、有关农业环境保护的禁 限制度等，有效预防和控制固体废物等污染物造成的环境污染。对违反该法的各种违法行为，依法严肃查处；对构成犯罪的，及时移送司法机关，依法追究刑事责任。 （四）抓住重点，大力推进土壤污染防治的环境管理 以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护。要紧紧抓住土壤污染工作，严格执行相关环境：(1) 申报登记，明了情况。要加强土壤污染源的申报登记与调查工作，摸清农村土壤污染物的产生来源情况，提出相应的管理措施，并对有关污染者依法提出监督管理要求。(2) 规范颁证，严格监督。从事农药等农用化学物质的经营活动的单位，必须依法取得经营许可；对违法经营者，要依法严肃查处。(3) 制定预案，防范事故。应当抓紧制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地县级以上地方环保部门备案；发生事故或者其他突发性事件的，应当立即采取有效的防范措施，环保部门应当及时报告人民政府，由政府采取防止或者减轻危害的强制应急措施。(4) 严格控制工业和城市环境污染向农村转移。要按照法律规定严格控制危险废物、城市垃圾、工业废物的污染；对造成农村环境污染的应依法排除危害、赔偿损失、并采取措施恢复环境原状。 （五）建设机构和队伍，提高监督管理能力，依法保障农民的合法权益 环保部门根据本地区农村环境管理的实际需要，加快推进农村环境保护与管理管理机构的建设，建立较为完善的农村环境监督管理网络，同时培养高水平、高素质的环境管理人员，加快农村环境管理专业队伍的建设，提高农村环境监管能力。 （六）积极开展宣传和培训，提高公众保护和改善农村环境的认识和能力 结合农村环境保护工作的实际，形式多样地宣传和普及农村环境保护的政策法律的内容和有关知识。让广大农民充分认识到实施“农村小康环保行动计划”将给他们带来的实惠，使他们能够自觉地加入到小康环保行动中来。并认真组织环境保护行政管理人员、环境研究机构专业人员和有关企业管理人员以及社会，结合农村环境保护的实际，制定切实可行的学习和专题培训工作，提高全社会对农村环境保护的政策法律执行、遵守和维护能力，共同保护和改善环境，建设社会主义新农村
建设以“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为内容的社会主义新农村是我们党从构建社会主义和谐社会，全面建设小康社会的全局出发提出的一项重大历史任务。检察机关作为国家法律监督机关，肩负着强化法律监督，维护公平正义的重要职责，在新农村建设中起着不可替代的作用。笔者认为，检察机关应当紧紧围绕工作大局，充分发挥检察职能，为新农村建设提供强有力的法律服务和司法保障，确保农村的和谐稳定和新农村建设的顺利进行。
一、检察机关服务新农村建设要增强二个观念
一是要增强政治观念。检察机关担负着打击刑事犯罪、预防和查办职务犯罪、诉讼监督等重要职能，是维护社会公平正义的重要防线，是建设社会主义新农村的一支重要基础力量。因此，要提高认识，从战略和全局的高度出发，充分认识到建设社会主义新农村事关我国农业和农村的长远发展，事关改革开放和现代化建设的大局。要把服务新农村建设作为一件大事，真正列入检察工作的一项重要任务，切实加强领导，明确工作重点，以实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益。要积极引导干警深入学习党的十六届五中全会精神和《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》文件精神。通过反复深入的学习、领会，充分认识新农村建设的重大现实意义和深远的历史意义，真正认识到建设社会主义新农村的必要性、重要性和紧迫性，从而在思想上提高为新农村建设服务的自觉性。其次，要结合地区实际，认真开展专题调研，制订具体的服务措施，真正把服务新农村建设作为一项重要政治任务抓好抓落实。二是要增强公正执法观念。强化法律监督，维护法律的统一正确实施，是服务新农村建设的一项根本性工作。检察机关只有强化职能，切实增强责任感和使命感，坚持把强化法律监督，维护公平正义作为服务、保障和促进新农村建设最基本、最直接的途径，才能更好地在新时期展示检察工作独特的优势。因此，要以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，牢固树立“立检为公，执法为民”的思想，树立依法、文明、公正的执法理念，坚持打击与保护并重、惩治犯罪与保障人权并重、执行实体法与执行程序法并重，正确处理打击犯罪与促进发展、打击犯罪与预防犯罪、从严与从宽等关系，全面公正执法，争取最佳的法制效果和社会效果，创造农民安居乐业的社会环境。
二、检察机关服务新农村建设要围绕三个支点
我县农村人口占总人口的86.69%，是典型的农业大县。作为农业大县的检察机关，在服务新农村建设中大有可为、大有作为。笔者认为，结合我县实际，可以从三方面为新农村建设服务：
1、以打击“涉农”犯罪为着力点，保护农民利益。一是依法打击破坏农村稳定的各类刑事犯罪。要继续坚持“严打”方针不动摇，充分发挥批捕、等职能，依法打击盗窃、抢劫、故意伤害等各种影响农村和谐稳定，侵害农民合法权益，危害农业生产的刑事犯罪活动，重点打击盗窃、抢劫农业生产资料、农民生活资料、盗杀大牲畜和破坏山林、果林等严重刑事犯罪及生产、销售伪劣农药、兽药、假化肥、假种子等坑农害农的犯罪。要积极投入打击制假、售假犯罪专项斗争，加强农资打假力度，让农民种上“放心田”。要严厉打击非法侵占农民耕地的犯罪活动，保护基本农田不受侵犯，努力维护农村正常的生产经营秩序。同时，对横行乡里的“村霸”、“乡霸”等恶势力犯罪及其背后的“保护伞”，坚持重点督办、提前介入，做到快捕快诉。同时，要贯彻宽严相济的刑事政策，对农村因邻里纠纷和家庭矛盾引发的轻微刑事案件，只要双方当事人达成和解，一般可不按犯罪处理，努力营造邻里互谅互让，家庭和睦相处的和谐氛围。二是积极查办和预防“涉农”经济职务犯罪。要集中力量查处克扣、截留、挪用、贪污用于新农村建设的农村基础设施建设、农田水利建设、扶贫救灾等各种专项资金的职务犯罪案件，特别要严肃查办国家工作人员贪污、挪用、私分救灾、扶贫、救济款物、土地征用补偿费用和利用信贷贪贿挪用等职务犯罪案件。要积极做好农村职务犯罪预防工作，加大对新农村建设中重点投资和建设项目，以及物资采购、大额资金拨付、招投标等关键部位的职务犯罪预防力度。三是发挥渎检职能，坚决查处失职、渎职造成农村国有资产流失、农民遭受重大损失的案件和、滥收费用增加农民负担的职务犯罪案件。要严厉打击农村破坏选举和压制民主的犯罪，尤其对在镇、村民主选举中发生的暴力、威胁、欺骗、贿赂等破坏选举，妨害农民正常行使选举权的行为，要一查到底，不能手软。
2、以搞好“窗口”服务为立足点，维护农村稳定。2002年至今，我县农村间仅因故意伤害案而被刑事拘留的农民就有240多人，而因土地、房产、债务等引发的纠纷也时有发生，甚至导致集体上访、越级上访。这些都是影响新农村建设的不安定因素。检察机关要善于知民情、解民意，充分发挥控告申诉检察部门和举报、民事行政等“窗口”部门的“桥梁”和“纽带”作用，认真处理好群众的来信来访工作，积极化解矛盾纠纷，努力将矛盾化解在源头，问题解决在基层。在接待来访群众时，听取反映要耐心，接受意见要虚心，处理问题要细心，尽量使来访群众想不通的能想通，受委曲的能安慰，有冤情的能伸张。对受理的件要分流得当，落实到位，反馈及时，切实做到件件有回音，事事有落实。要坚持好检察长接访日制度，依法解决群众的合理诉求，积极化解矛盾纠纷，最大限度地减少涉检上访、重复上访和越级上访。要认真落实司法援助措施，让“弱势”农民群体真正打得起官司。同时，要坚持打击少数，教育挽救大多数的原则，注意区别对待，宽严相济，尽可能减少社会对抗，化消极因素为积极因素，促进农村和谐稳定。
3、以加强法制宣传为切入点，提高农民素质。我县是省级贫困县、山区农业大县，农村的稳定、发展关乎全县改革、发展和稳定的大局。由于受历史条件、地理环境等诸多因素的影响，我县农村在经济、信息、文化、教育等方面相对落后，农民的科学文化知识、法律知识掌握不多，普遍素质不高，严重地阻碍了新农村建设。鉴于现状，普及农村法律知识，增强农民法制观念，既是加强农村民主政治建设，完善社会主义新农村的乡村治理机制的需要，也是检察机关普及农村法律知识、服务新农村建设义不容辞的职责。现阶段，我们应结合检察业务特点，积极开展农村法律知识宣传：一是结合办理村官职务犯罪案件或者一些典型刑事犯罪案件进行普法宣传。通过典型案例和反面教材现身说法，以案释法；二是结合举报宣传周活动，积极开展送法下乡和法律咨询等活动；三是以广播、电视、报刊、网络特别是当地的媒体为阵地，进行广泛宣传；四是利用党校或者镇村培训干部的机会，进行专题法律知识讲座；五是通过法制副校长，深入到各基层中小学尤其是山区、边远学校上法制课，进行法律宣传。要积极探索预防农村青少年犯罪的有效途径，降低犯罪率，使农村青少年健康成长；六是发挥综治成员单位作用，引导群众树立社会主义新风尚，杜绝“黄赌毒”在农村的泛滥现象。等等。通过以上措施，提高农民群众的法律意识，增强法制观念，使他们学法、懂法、守法，树立社会主义荣辱观，推进农村民主法制建设，营造农村良好法制环境。
三、检察机关服务新农村建设要提高四个能力
一、法律经济学与中国改革 法律经济学试图回答关于法律规则的两类基本问题。一类是实证性的：关于法律规则对行为的影响与后果。例如，对引起汽车事故的哪一方施加法律责任会导致更少的事故？另一类问题是规范性的：关于法律规则的社会欲求性。最重要的是，法律经济学试图把实证与规范结合起来，通过科学设计的法律规则实现法律规范所要实现的目标，追求法律规范的实际效果。[i] 以此看农村土地产权的变迁，我们发现，农村土地产权是与中国改革的进程相一致的。中国改革开放三十年之所以取得成功，很多学者试图将其归因于其非常规的经济政策，即混合所有制、模糊产权及政府大力干预的综合，即所谓的“北京共识”。土地是一切物质财富的源泉，改革开放三十年土地政策上则表现为“有意的制度模糊”：中国的农村改革之所以会取得成功，关键在于中央政府经过审慎的考虑之后，决定将本该成纲成条、没有任何歧义的农村土地产权制度隐藏在模棱两可的迷雾之中[ii]。邓小平的改革思路是：“让一部分人、一部分地区先富起来”，然后“消除两极分化，最终实现共同富裕。”可以说，我国农村土地产权制度正是邓小平改革思路的具体化制度设计。改革开放三十年，每年经济增长率持续接近10%，现在人均GDP是30年前的12倍。另一方面，中国总体基尼系数于2008年达到0.47，中国的城镇居民实际人均收入是农村的五倍，城乡差距之大为世界之最。可以说，一部分人和一部分地区确实先富起来了。 如果说，“北京共识”中的这些制度确实能够实现“让一部分人、一部分地区先富起来”，我们也要警惕将过去三十年的成功经验模式化，因为目标不同，手段一般也不相同。按照邓小平的设计，下一个时代的目标是消除两极分化，最终实现共同富裕。我们确实不要被所有制模式所羁绊，可以采取多种所有制，但应该是明晰的多种所有制，而不是混合所有制。需要的是刚性的法治，而不是模糊产权制度或弹性政策。混合或者模糊给予强者浑水摸鱼的机会，造成社会财富分配不均。政府应该与经济保持一定距离，我们需要通过法律规则规范经济行为，建立法治的市场经济，而不是威权的市场经济。在农村土地产权改革上需要走明晰和弱者保护的路子，这是有效实现共同富裕和公平正义的制度设计。 二、现行农村土地产权的模糊性及其后果 三十年来农村土地改革中最重要的制度安排是有意的制度模糊，表现在两方面：一是将所有权与使用权分离，但不稳定；二是在国家与集体之间和农村集体之间产权模糊。 法律人一般讲所有权，所有权意味着占有、使用、收益和处分，是一种完整的、抽象的绝对权利。从所有权角度看，中国土地采取二元所有制：城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。在法律经济学看来，权利最终的表现是一种利益，不管是国家所有制还是集体所有制都只是一种抽象的所有制，我们必须将权利落实到具体主体的收益上才有意义。所以，经济学家经常讲产权。产权是界定人们如何受益及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。[iii]产权一种权利束，可以采取不同的方式分割给不同的主体，这是现代社会产权的常态。这样一来，法律上的所有权只是处分权和未授予给其他主体的剩余权。将一物完全确定为一个主体所有常常是无效率的[iv]，因为不同主体的优势有利于对具体权利的最有效行使。最典型的是现代公司中所有权与管理权的分离。在农村土地产权中，农民是土地最好的占有者和使用者。而土地的处分权归为国家对于加快城镇化和公益设施的建设成本是最小的，而城镇化是中国的发展方向。因为如果处分权归于农民将会大大增加在城镇化和公益设施建设中的讨价还价成本，“重庆最牛钉子户”就是一个例证。所以，现代社会的权利一般不是严格意义上的所有权，而是产权被多个主体分享，即占有权、使用权、收益权和处分权被多个主体分享，甚至于还可以细分。[v]农村土地实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制就是所有权与使用权分离的一种制度安排，大大解放了农村的生产力。[vi]但是，现行的所有权和使用权分离是不彻底的，土地承包经营权是不稳定的，很多地区经常根据农民人口的变化重新分配土地，村乡两级集体组织以各种理由剥夺农民的承包经营权，政府征用或征收农民的土地，而仅仅给予很少的补偿或者没有补偿。如果说根据人口变化重新分配土地符合“耕者有其田”的目标，后两项则使农民对土地的使用权受到极大损害。 农村土地模糊产权的第二个表现是在国家与集体之间和农村集体之间土地产权的模糊。国家与集体之间的模糊产权产生于两者情况：农村和城市的交界处，即农村集体所有土地与国有土地之间的交界地带；国有森林、草原和荒地同农村集体所有森林、草原和荒地的交界部分。《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都规定城市的土地属于国家，城市郊区的土地属于农村集体所有，但城市与郊区的界限经常是模糊的。《宪法》第九条规定，矿藏、森林、草原等自然资源属于国家所有，法律规定属于集体所有的除外，这样集体要主张对某些自然资源的所有权必须由自己举证，由于农村土地产权的登记工作一直是欠缺的，使得这种举证常常是不可能的。 农村土地产权的模糊性还表现在集体内涵模糊。集体到底是什么，并没有明确。2011年修改的《土地管理法》第十条的规定是：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”农民集体可以有三个：“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，农村土地集体产权的主体不明确。这使农村土地产权的调整、流转和征用中留下缺陷。尽管《中华人民共和国物权法》第五十九条和第六十条规定了集体所有权的行使方式，但这些规定都非常笼统。正如于建嵘所指出的，现行法律没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。[vii] 所以，从产权的角度看，农村土地的真实状态是三个主体共有制度：国家、集体和农民（简称“三有”制度），而且是不明晰的“三有”。从《宪法》、《民法通则》、《物权法》和《土地管理法》对农村土地产权的各种规定也可以看出这一点。 1982年《宪法》第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1987年施行的《民法通则》第七十四条的规定是“法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等属于劳动群众集体所有。” 2007年施行的《中华人民共和国物权法》第五十八条的规定相同。所以，从法律上看，农村土地集体所有制似乎是无异议的。但是，根据其他法律的规定，农村土地的产权还有另外两个主体：国家和农民。 《物权法》第四十一条规定 “为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地”，但“应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”国家可以征收或者征用农村集体所有的土地，只需要给予补偿即可，充分表明农村土地不是严格意义上的集体财产权。而且，《民法通则》第八十条规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《土地管理法》第四十七条规定：“买卖或者以其他形式转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。” 由此可见，我国法律严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让的，这部分权利实际上属于国家，因为国家可以通过征收农村集体所有土地然后出让土地。当地政府在征地过程中所表现出来的强势地位实际上与农村土地的部分产权属于国家是密切相关的，当地政府就代表国家。 农民对农村土地产权的享有也是法律所明确规定的，因为农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。（《物权法》第一百二十四条）土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。（《物权法》第一百二十五条），农民除了对于所承包的土地没有处分权，其他权利都有了，显然，农民是农村土地产权的重要主体。 中国农村土地产权实际上是“三有”。在进行农业生产中，农民对农村土地产权的行使比较充分，但在土地的流转和土地的征收中，作为国家代表的当地政府的权力最为强势，而法律所 明确规定的“集体所有”中的集体的权利实际上是最弱的。集体的权利只是在农村非耕地上表现突出。 模糊产权的后果到底怎样？当然这依赖于其所要实现的目标，任何脱离目标的判断都是没有意义的。皮特认为，“制度的不确定性是体制运行的润滑剂——中国当前正处于经济转型时期，正是因为法律条款在土地权属问题上所具备的不确定性，农地产权制度才能得以顺利运行。中央政府希望通过维持集体土地所有权的模糊性，在社会经济和法律的发展过程中化解各级集体（自然村或村民小组、行政村及乡镇）之间的矛盾。[viii]特别是，作为明晰农村土地产权的重要手段的登记工作从1984年开始至20世纪90年代末结束，但是却没有进行到真正的农村土地产权主体-自然村，更没有进行到农民或者农户这个层面。据皮特的考证，中国政府之所以选取了这样的做法，其原因是吸取了中东欧许多转轨国家失败的教训，通过土地承包而不是恢复原先土地所有权的方式实现了土地使用权的私有化，这一独创性的制度成功避免了匈牙利、阿尔巴尼亚和前民主德国曾经出现的问题，这些国家采取了前社会主义时期的财产归属，引发一系列社会问题。[ix] 但是，模糊农村土地产权的制度设计产生了一系列问题。最突出的表现是强者取胜。卡拉布雷西和梅莱姆认为，任何法律体制所必须面对的首要议题是我们称之为“法授权利”的问题。每当两个或者更多个人的、两群或者更多群人的冲突利益被提交到国家面前，它都必须决定要对哪一方给予支持。如果国家对此不闻不问，实际上是把权利授予给了强者——谁更强壮、权力更大或者更精明谁就会赢。因此，法律所做的根本的事情，就是要决定冲突双方中的哪一方将有权获胜。[x]这一理论不仅仅适用于未授的权利，也适用于模糊产权的“公共领域”，当不清不楚的公共领域产生时，不是弱者，而是强者去攫取公共领域中的财富。[xi]模糊产权所产生的公共领域中的财富比较少时，人们不太关注，因为攫取公共领域中的财富也是需要花费成本的，至少有机会成本。但当公共领域的财富由于外部环境的影响突然递增时，对于公共领域中财富的攫取就变得疯狂了。随着城市范围的不断扩大，许多过去归集体所有的土地都被纳入新建城区的范围之内，随着房地产业的飞速发展，地方政府经常挪用甚至成片出售集体土地。地方政府利用模糊的农村土地产权不经正式的土地产权转移手续征收农村集体所有的土地，土地增值的财富被地方政府、官员和房地产开发商及其相关人员所攫取。如果说政府“有意的制度模糊”减少了改革之初时的社会冲突，在“让一部分人先富起来”的目标上取得了非常卓越的成效，那么这一基本产权制度违背了权利明晰的基本原则，阻碍了农村集体土地所有权的澄清、维护和登记，造成国家与集体之间、集体之间和政府与农民之间的冲突，最终将加剧社会的不稳定因素。农村土地产权的改革必须内在化这些外部成本，通过明晰产权和有效的保护来实现公平正义和共同致富。 三、农村土地产权的明晰 2008年10月12日中共第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》确立“土地制度是农村的基础制度”。土地产权制度无疑又是土地制度的核心。《决定》最终确立“稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”实际上仍然坚持农村土地集体所有制。但是，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”意味着相关的配套制度改革。通过明晰农村集体产权，使得“该谁的就是谁的”，而且，通过清晰界定产权，降低交易成本，使得农地产权流转更加便捷，以实现农业经营的规模化。 下一步的改革应该采取渐进的改革模式，完善农村土地集体所有制。不是取消这种“三有”状态，恢复某一种所有状态：完全集体所有、完全农民私有或者完全国家所有。很多新古典经济学者把科斯定理理解为明晰产权，又把明晰产权狭义理解为私有化。实际上，科斯只是说任何制度都是有成本的，我们应该考查不同制度的“总的效果”。科斯范式可以总结为：该私有的私有，该公有的公有，该共有的共有（或者说，该分有的分有）。事实上，明晰产权的重要性毋庸置疑，但并不表明哪种具体的制度。[xii]产权结构是社会发展的产物，服务 于特定时期的需要，标准是哪项产权制度能够实现目标就采取哪种制度，没有哪种制度天经地义是正当的。新的产权的形成是相互作用的人们对新的收益-成本的可能渴望进行调整的回应。[xiii] 改革的方向应该服务于打破城乡二元体制，实现城乡一体化，这意味着应该有助于城镇化和城镇化过程中农民利益的保护。完善集体所有制的目标是将其变成明晰的“三有”。清晰界定农村土地产权是将来中国农村发展的头等大事，不仅关乎效率，而且关乎公平。清晰界定产权将会大大降低交易成本，使得产权的交易更加便捷，从而提高产权的效率。另一方面，清晰界定产权将会使得属于农民和农民集体的权利得到保障，而没有清晰界定的产权一般被强者所攫取，在土地产权中的最强者无疑是当地政府，这显然对于本来属于农民的利益是一个极大的损害，有违土地权利分配的公平。很多现行的法律都是粗线条的，权利授予不明确提供了寻租的可能性，其中的利益实际上被权势部门、个人和聪明人所攫取，这也是导致社会分配严重不公的重要原因。在即将进行的土地产权改革中，我们至少要做到： 首先，明确集体的内涵。根据各地的情况，将农村土地的所有权明确到自然村。然后制定非常具体的程序决策农用土地的承包和非农用土地的使用、收益等等。土地产权如何经营管理、土地产权收益如何分配，由集体内全体农民按照程序自主决定。 其次，在农村土地集体所有制下，将农用土地的土地承包权明晰，将非农土地的使用和收益权明确，这样有利于土地流转，提高土地的规模效应和效率。我们应该研究农民在农地流转上的实践，将一些有效的符合土地改革目标的经验制度化。 第三，建立农村土地金融制度。李昌平提出建立双层（两级）土地金融制度。即：国家要建立土地银行——帮助农民集体实现土地所有权产权；农民集体要建立土地信用合作社——帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款，充实农民集体（合作组织）的土地信用社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体（合作组织）土地信用社抵押贷款，以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。[xiv] 四、农村土地产权的保护原则 即将进行的农村土地立法不仅仅应该解决农村土地产权的明晰问题，而且要解决好农民或者农民集体维护自身权利的具体制度。法律不提供具体保护的产权仍然是“强权即正确”，而且保护的方式直接与这项权利的实质利益相关，财产权规则、侵权法规则和不可转让规则对于产权的保护力度是不一样的。[xv] 在财产规则下，法律对初始权利进行界定以后，不再对权利的转让及转让价格进行干预。在这一规则下，法律对权利持有人的意愿给予充分尊重，如果一项权利是受财产规则保护的，那么另一人若想从权利的持有人那里获得这项权利，就只有通过自愿的交易，按照权利人同意的价格才能实现权利的转让。如果购买方不能提出让权利人接受的价格，权利人有权拒绝交易。因此，财产规则是一种事前防范的产权保护规范，它要求以自由让渡的方式来实现产权的转让，这一要求旨在依照权利人自己的意志保障其利益。 在责任规则下，法律对初始权利进行界定，但不要求以自由让渡作为权利转让的方式，一旦权利受到侵害以后，法律要求侵权人向受害人支付损害赔偿金。由于损害赔偿金是按照该权利的所谓客观市场价格决定的，因此并没有考虑权利人的主观价值（可能高于市场价格的部分），这样，损害赔偿金一般就要小于按财产规则转让权利时所获得的收益。因此，在责任规则下，权利受到损害以后，权利人只能得到依据法律作确认的损害赔偿金。[xvi] 在土地使用权交易中，财产规则保护的是农民从地租的增值中的更多利益，而责任规则仅仅保护农民不受损。 从农村土地产权所服务的目标来看，两种规则都是必要的，应该根据交易成本与管理成本的高低适用不同的规则。“在通过市场交易来分配权利的成本很低的情况下，财产权是有吸引力的；当通过诉讼来分配权利的成本很低的情况下，责任规则是有吸引力的。”[xvii]这是从效率角度得出的结论。 一项法授权利不可让渡的意思是，不准许其在自愿的买方和自愿的卖方之间进行转让。国家的干预，不仅要确定谁最初享有法授权利、确定如果法授权利被侵占或者消灭必须支付的补偿，而且要在某 些或者所有情况中禁止其销售。 大多数物品的大多数法授权利都是混合的。也就是说，规定在不同情况下不同的法授权利。农村土地的法授权利应该按照具体情况采取不同的保护原则。 首先，我们应该区分农用土地与非农用地。非农用地一般属于集体所有和使用，而农用土地真正的权利在农户。农用土地的流转受到国家规制较多，主要是为了保证粮食安全。《物权法》第四十三条的规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的亮点是允许农民流转土地承包权：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”但是，这一交易权利是受到限制的：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”这是在“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”下的权衡。对于农用土地的流转，农户之间的流转采取财产规则。限制农用土地的非农流转。对于非农土地可以一律采取财产规则。 另一个重要问题是征收问题。按照《物权法》第四十二条的规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”也就是说，国家征收集体土地采取的是责任规则。从交易双方对于合作剩余的分配来看，财产规则与责任规则的结果是不同的。责任规则依赖于第三方，第三方的公正性非常重要。在国家征地和城镇化过程中，可能的侵权方是国家或者地方政府，决定补偿标准的也是国家或者当地政府，这样合作剩余的分配就会发生严重偏离。为了公共利益的需要国家征地行为是必要的，因为这样大大降低交易成本。但是我们应该严格限制在为了公共利益的范围，而且严格按照法定程序来界定公共利益和征地。对于非公共利益的土地使用权的交易，应该按照财产规则来保护，这对于保护农民的权益至关重要。 立法之前不仅仅要论证立法目标，而且要考虑通过具体法律制度实现目标的可行性和操作性，使得立法目标与法律实施后的均衡一致，这是实效主义法学所追求的结果，恐怕也是所有法律人所追求的。 注释: [i] 柯华庆：《法律经济学：改良与实效》，载《中国社会科学报》2010年3月18日。 [ii]何·皮特：《谁是中国土地的拥有者？—制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社，2008年，第5页。 [iii] 登姆塞茨：《关于产权的理论》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版，第97页。 [iv]当然，将完整的所有权赋予给一个主体有时是有效率的，因为权利分割产生的交易成本有时是很高的。 [v] Shavell，Economic Analysis of Law，Foundation Press，2004.p.10.中译本《法律的经济分析》，柯华庆译，中国政法大学出版社，2009年。 [vi] 张五常甚至把这种制度安排说成是邓小平的“中国特色的社会主义”的基础。张五常：《中国的经济制度》，中信出版社，2009年。 [vii]于建嵘：《农村集体土地所有权虚置的制度分析》，载《论中国土地制度改革》，蔡继明邝梅主编，中国财政经济出版社，2009 年。 [viii]何·皮特：《谁是中国土地的拥有者？—制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社，2008年，第46页。 [ix]何·皮特：《谁是中国土地的拥有者？—制度变迁、产权和社会冲突》，林韵然译，社会科学文献出版社，2008年，第97页。 [x] Calabresi and Melamed， Property Rules， Liability Rules， and Inalienability: One View of the Cathedral. in Foundations of the Economic Approach to Law， Avery Katz (ed). Oxford University Press， 1998， p.94. [xi]公共领域的概念来自巴泽尔。巴泽尔认为，由于信息成本等交易成本的存在，任何权利都不是完全界定了的。没有界定的权利于是把一部分有价值的资源留在了“公共领域”里，此时，个人就花费资源去攫取这些财富。（巴泽尔：《产权的经济分析》，费方域，段毅才译，上海三联书店，上海人民出版社，第4页。）实际上，公共领域的概念能够更好地用于模糊产权，有意或者无意的模糊产生较大的“公共领域”，其中的财富可观。 [xii]Shavell指出，我们能够解释为什么财产权可能是社会意义上有价值的，但是它们并不支持一种特定的财产权形式，尤其是并不构成私有财产权的一个论证，私有财产权意味着财产广泛地被私人而不是被国家所拥有（且能被转让）。财产权的好处可能通过不同的财产权制度得到实现。譬如，社会主义国家里对所有权的保护不会引发纠纷，并能避免在财产获取与维护上的浪费，这点与资本主义国家一样。此外，在社会主义国家的企业中，即使工人不拥有他们生产的产品，通过对工人的监督和建立适当的工资结构，对工人工作的激励也是显而易见可以达到的。就此而言，这与资本主义制度下的公司并无二致。Economic Analysis of Law，Foundation Press，2004.p.7. [xiii]登姆塞茨：《关于产权的理论》，载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，上海人民出版社，1994年版，第100页。 [xiv] 李昌平：《扩大农民地权》，载《中国土地》2008年第12期。 [xv] Calabresi and Melamed， Property Rules， Liability Rules， and Inalienability: One View of the Cathedral. in Foundations of the Economic Approach to Law， Avery Katz (ed). Oxford University Press， 1998， p.94. 第三种为“不可让渡性”，我把其改为“限制交易规则”可能更适合一些。 [xvi]陈国富：《财产规则、责任规则、不可转让规则与农地产权保护—农地征用中农民利益受损的法经济学分析》，载《开放时代》2006年第4期。 [xvii] 弗里德曼：《经济学语境下的法律规则》，杨欣欣译，法律出版社，2011年，第65页。
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