1.1水资源趋势
朝阳县水资源严重短缺。特别是近些年，受自然气候的影响，区域年水资源总量逐渐减少，加之社会经济不断发展，对水的需求不断增加，水的供需矛盾逐渐加剧，缺水已严重制约了经济社会的发展。通过第一次水资源评价与第二次水资源评价分析比较来看:1980年第一次水资源评价多年平均水资源量为45923万m3，2000年第二次水资源评价多年平均水资源量为38969万m3，多年平均水资源量减少了6954万m3，呈减少趋势。2010年水资源量为29614万m3，比一次评价时减少了16309万m3，比二次评价时减少了9355万m3，呈减少趋势。详细数据见表1与表2。
1.2水资源量分析
1.2.1水资源总量全县多年平均水资源总量为35733.6万m3(地表水与地下水重复计算量13000.2万m3)。在流域分布上:大凌河流域(朝阳县境内)水资源总量为14662.2万m3，占全县水资源总量的41%;小凌河流域(朝阳县境内)水资源总量为21071.4万m3，占59%。详细数据见表2。
1.2.2地表水资源量全县多年平均地表水资源量35526.6万m3，可利用量为17362.2万m3。按流域划分，大凌河流域(朝阳县境内)地表水资源量为14662.2万m3，占全县地表水资源量的41.3%，地表水资源可利用率为53.1%，可利用量为7785.6万m3;小凌河流域(朝阳县境内)地表水资源量为20864.4万m3，占全县地表水资源量的58.7%，地表水资源可利用率为45.9%，可利用量为9576.6万m3。详细数据见表2。
1.2.3地下水资源量全县多年平均地下水资源量13207.2万m3，地下水可开采量为6767.7万m3。从流域分析看，大凌河流域(朝阳县境内)地下水资源量为7566万m3，占全县地下水资源量的57.2%，可开采量为3938.6万m3，占全县地下水可开采量的58.2%;小凌河流域(朝阳县境内)地下水资源量为5641.2万m3，占全县地下水资源量的42.8%，可开采量为2829.1万m3，占全县地下水可开采量的41.8%。
2现状年供用水量
本次水资源数据分析以2010年为现状水平年。
2.1现状年供水量
2010年，全县实际供水量为8291.7万m3，其中地表水供水量1555.5万m3，占总供水量的18.8%，其中，大凌河流域地表水供水量为808.5万m3，占地表水总供水量的52%，小凌河流域地表水供水量为747万m3，占地表水总供水量的48%;地下水供水量6736.2万m3，占总供水量的81.2%，其中，大凌河流域地下水供水量为4224.8万m3，占地下水总供水量的62.7%，小凌河流域地下水供水量为2511.4万m3，占地下水总供水量的37.3%。
2.2现状年用水量
2010年全县总用水总量8291.7万m3。各项用水量为:农田灌溉用水量5350万m3，占总用水量的64.5%，其中:大凌河流域农田灌溉用水量为3401万m3;小凌河流域农田灌溉用水量为1949万m3。林牧渔畜业用水量889.5万m3，占总用水量的10.7%，其中:大凌河流域林牧渔畜业用水量407.5万m3;小凌河流域林牧渔畜业用水量482万m3。工业用水量877.7万m3，占总用水量10.6%;其中大凌河流域工业用水量为711.4万m3;小凌河流域工业用水量为166.3万m3。居民生活用水量1174.5万m3，占总用水量14.2%;其中大凌河流域居民生活用水量513.4万m3;小凌河流域居民生活用水量661.1万m3。
3水资源供需分析
3.1水资源十分匮乏
朝阳县水资源十分有限。全县多年平均水资源总量35733.6万m3，多年平均地表水可利用水资源量仅为17362.2万m3，地下水可开采量6767.7万m3，人均水资源占有量为622m3，只占辽宁省人均占有量820m3的76%，占全国人均占有量2350m3的26%，属于水资源极度缺乏地区。多年平均降水量487.9mm，多集中发生在夏季，占全年降水量的80%左右，多年平均蒸发量为1600～2000mm，水资源时空分布不均和现状全县缺少水利拦蓄工程造成水资源利用难度很大，此外，近几年朝阳县降水量减少，十年九旱，水资源短缺形势更加严峻。
3.2严重影响社会经济发展
随着人口和社会经济的持续快速增长，人民生活水平的不断提高，以及生态环境改善对水资源的需求，朝阳县用水量将逐年上升，预计到2020年全县需水量将达到1.44亿m3，缺水0.5亿m3，供需矛盾将越来越突出，水资源不足已经成为制约全县经济社会发展的“瓶颈。
4水资源管理
4.1加强取水许可与水资源论证管理
按照《中华人民共和国水法》和省文件要求实施取水许可审批制度和水资源论证制度，严格取水行为。目前，全县实现了取水许可网上审批管理。
4.2实施水资源总量控制与定额管理相结合制度
加强计划用水管理，实施总量控制，2010年，根据上年取用水情况和今年经济发展用水预测，制定全县宏观取用水计划，由县发改委行文下达全县计划用水0.892亿m3。年实际取水量0.829亿m3。节水630万m3。
4.3水资源监控与管理系统建设
朝阳县水资源实时监控管理系统项目初设2007年省厅批复后即开始实施。对23个用水户安装了53个取水远程实时监测点。朝阳县水资源实时监控管理系统建设，为朝阳县实施水资源与节水科学化、现代化管理和水资源合理调度，为政府经济发展决策奠定了基础。
4.4建立水资源费征收情况月报制度
及时掌握水资源费征收情况;在水资源费征收过程中严格按照辽政发〔2010〕18号文件规定的收费标准，坚决杜绝“三乱”现象，严格执行“收支两条线”财政管理制度，依法行政，依法管理水资源，依法征收水资源费，做到应收尽收。
4.5完善规章制度建设
朝阳县以文件的形式了《关于加强水资源管理的通知》(朝水发［2009］68号)等部门规范性文件和制度。进一步规范了取水、用水、节水行为。
5水资源保护措施
为加强全县的水资源保护工作，提高全县用水水平，科学合理调配水资源，朝阳县采取强制性和引导性措施，加强了水资源的保护，建立各项水资源管理制度，对超计划用水、用水不达标、无计量取水、工业用水达不到循环利用、私自转供水、不按期报送用水情况和浪费水资源的行为进行整治。
5.1高度重视水法规宣传工作
先后利用“世界水日”、“中国水周”之机，采取多种形式，开展了广泛深入的宣传活动，增强了全民的水患意识和水法意识，扩大了水利影响。
5.2强化队伍建设，加大了执法力度
成立了朝阳县水政监察大队，配备专兼职水政监察员。县水政监察大队运作有力，及时查处水事违法案件，调处水理纠纷。较好地解决了当前水利执法工作中存在的软弱无力的问题，使水利执法队伍建设步入了正规化轨道。
5.3加大宣传工作力度，普及节水知识
【论文摘要】我国是水资源严重缺乏的国家，而在构建和谐社会的大背景下，水资源保护显得更加重要，而其实现也具有更大的可能性。通过分析我国目前水资源的现状，从公民或者国家的层面，从微观和宏观的角度来寻求现阶段水资源保护之路。
我国是个水资源严重缺乏的国家。人均用水量仅占世界人均用水量的四分之一。随着经济发展的需要，人口的增长，用水量日益加大，这水资源更呈现供大于求的严峻局面。而十六届六中全会以来又再次表明了本届政府关于“构建和谐社会”的决心和信心。对于构建和谐社会，正是要协调人与人、人与资源以及人与环境之间的关系。
一、我国目前水资源的现状
今年入夏以来，川渝大旱，百年一遇。中国水情一再告急，在传统的北旱南涝、江河断流或泛滥成灾的水情之外，丰水地区全线城市缺水、水体全线污染。目前，我国水资源总量为2.8亿万立方米，人均2200立方米左右，是世界人均水平的1/4；水资源在区域上分布不均，南方多、北方少，华北地区人均水资源量只有400立方米左右。按照国际通常说法，人均拥有水量在2000~10000立方米时，将出现干旱季节的用水问题；人均年拥有1000~2000立方米时，会出现缺水问题；少于1000立方米时，会出现严重的缺水局面；按现状用水（正常年份）农业每年缺水300亿立方米，城市缺水70亿立方米。据预测到2030年我国人口将达到16亿，人均水资源量1700立方米。
二、微观层面——公民对水资源的认识
水资源保护是个大的话题，我们需要从宏观和微观两个层面来分析。首先在微观层面，最基本的主体就是公民个人，而这也是水资源保护中最重要的一环。无论是报刊杂志还是新闻媒介都一直报道我们国家水资源的紧缺情况，但对于普通公民来说，仍未强烈意识到水资源的危机。对于经常出现旱情的北方地区的居民，许多只是在停水断水的日子里才会意识到水的重要性，但在平常的日子里，人们似乎感受不到水作为一种资源的价值存在。另外，在近几年，无论是社会舆论还是理论学界，更是将关注的眼光更多的投入到对水污染的关注，而对于水——作为一种自然资源的价值存在，并没有给予很多的关注。
北京大学法学院院长苏力先生在其一本著作的序言中这样写到：“什么是我的贡献？”现在，当我们摇旗呐喊“水资源保护”的时候，我们是不是也应该反问一下自己的贡献呢？无论我们从事哪一个行业，我们首先是作为中华人民共和国的公民的身份存在的。我们可以扪心自问一下，在日常生活的细节中，我们有没有饯行节约用水呢？！对于我们每一个公民来说，先不要谈怎么去为我国的水资源保护怎么样献计献策，如果可以首先在实际生活中做到这些即可。
据《水资源公报》统计，根据现状用水分析，全国总缺水量近400亿立方米。其中农业缺水约300亿立方米。目前全国约有7333.33万hm2耕地面积没有水利设施，农村还有2400多万人饮水困难没有得到解决。全国城市、工业缺水约60亿立方米，直接影响工业产值2000多亿元。全国668个建制市中有400多座城市缺水，其中108座严重缺水。18个主要沿海城市竟有14个缺水，1.5亿城镇人口的日常生活因缺水受到不同程度的影响。据不完全统计，2000年由于限量、限时、限压，全国有136座城市发生了水危机或出现供水紧张状况，尤其是京、津等大城市，在连续遭遇枯水年时就会出现严重水荒。
我国一方面严重缺水，一方面浪费水现象又十分严重。长期以来，由于节水技术推广滞后，各行业用水效率普遍较低。农业灌溉水利用系数全国平均只有0.43，城市供水未入户前就有1/3漏损，工业用水重复利用率只到55%左右，特别是反映经济发展与水资源消耗的重要指标万元GDP用水量，与发达国家相比仍存在很大差距:日本的单位GDP用水量仅相当于我国的1/30，美国相当于我国的1/20，法国为我国的1/17。各项与用水有关的经济指标，由于全国区域间自然条件与经济发展水平不同，也存在较大的差异:从流域来看，2000年，万元GDP用水量最低的是太湖流域，为300立方米，最高的是内陆河流域，为2910立方米，相差8.7倍；农业灌溉每公顷平均用水量最低的是海滦河流域，为3915立方米/hm2，最高的是珠江流域，为1.374万立方米/hm2，相差2.5倍；万元工业增加值用水量最高的是西南诸河流域，为161立方米，最低的是海河流域，为41立方米，相差3倍。从地区来看:万元GDP用水量超过3000立方米的有宁夏和新疆，低于200立方米的有天津和北京，最高和最低相差15－20倍；农业灌溉每公顷平均用水量超过1.5万立方米/hm2的有海南、广西和宁夏，最低是山西，为3150立方米/hm2，最高和最低相差5倍以上；万元工业增加值用水量超过200立方米的有黑龙江、江西和，最低的是天津，仅17立方米，最高与最低相差12倍上下。上述情况表明，我国不少地区和行业，水的利用效率很低，存在相当严重的水资源浪费现象。
三、宏观层面——国家对水资源的保护和开发
水资源作为一种稀缺性资源，其必然要遭遇保护和开发之间的博弈。近年来，大量的水利工程在全国纷纷上马。从全国瞩目的三峡工程到云南怒江13级水坝工程，有的成功开始，有的也被紧急喊停。一项水利工程的确定，不仅需要考虑经济发展的因素，更有学术、环保的论证。
以三峡工程为例，它是经过长期考证，权衡利弊之后做出的决定。一方面，它在防洪抗灾、疏通航运以及发展电力等方面是具有绝对优势的，但从另一个方面，对于生态平衡、文化古迹的破坏以及对周边居民的迁移等等，却也产生了很大的非议。尤其是今夏以来，南方各地频发泥石流、山体滑坡等现象，以及重庆的水荒，无疑是自然生态环境的异常表现。人们便很自然的将其归咎于三峡工程的上马，因为无论经过怎样科学的论证，这都是对大自然布局的人为改造，而大自然也就给予了我们人类相应的惩罚。当然，这只是一方之言。站在长江下游地区居民的角度来说，三峡工程的确给他们带来了无尽的益处。以湖北荆州地区为例，一直以来，这个城市的经济发展都十分缓慢。因为它处于长江的泄洪分流区，在遭遇洪水的年份，为了保住武汉进行分洪的时候，就必须要牺牲它。所以，这个城市的经济布局一直是以农业为主，很少有工业布局。但三峡工程的上马，无疑可以改变这个现状，也会给这个地区带来经济发展的契机。
因此，在水资源保护与开发之间，站在不同的利益团体的角度，便有不同的选择。正如，《南方周末》2004年9月29日的报道，面对虎跳峡要修建水坝的工程，环保主义者关注的是作为世界上最壮丽的自然景观之一，其位于“三江并流”世界自然遗产保护区，若是修建起大坝，则虎跳峡将会因此而消失。因此，来自全国23家单位的43名关心三江并流世界遗产地的民间组织、研究人员、新闻工作者以及生活在这个区域的原住民代表向世界遗产地大会和联合国教科文组织世界遗产地中心致信求助。而另一方，作为当地的副县长，他却这样说：“在外面人看来，看到的都是怒江周围的风景，而我在政的几年里，我看到的就只有‘贫困’。”
因此，对于水资源的保护也应该从两方面着手，从微观上，加强生态教育的推广，提高公民的节水意识；而在宏观方面，则应该协调水资源的保护与开发之间的关系，达到各方利益的衡平。具体说来：
（一）微观层面——加强生态教育，切实提高公民的节水意识
生态教育的提出，可能看起来有些官方化，但其的确有其存在的基础和作用。就其目的来说，就是引导公民个体正确认识人与自然的关系，培养善待、尊重、敬畏生态的价值取向，激励对个体、自然和社会的责任感，并最终达到完善人格完美生态。
水文化——是一个民族的历史文化的积淀，体现了千百年来与一个民族朝夕相处的文化要素，浓缩了大量极为重要的文化内涵；水是抽象概念的自然物质符号形态，它不但孕育文明，而且对一个民族的深层文化给出简约直观而全面的诠释。“天下莫柔弱于水”（老子），“智者乐水，仁者乐山”（孔子），“民归之犹水之就下，沛然谁能御之”（孟子），“水则载舟，水则覆舟”（荀子）等有关水的圣贤语录，不仅仅展露了华夏文化特有的品质，更蕴涵着人类普遍的世界观和人生哲理。水保持住一个自然生态，一个多元而平衡的文化生态。通过生态教育，使得善待、尊重、敬畏生态从一时的行为上升成为养成的一种习惯、一种理念、一种文化素养和一种主体意识。
具体说来，怎样进行生态教育？我们不应该只局限于传统的教育方式，而应该重在体验。针对我们上面提到的，已经习惯于拧水龙头取自来水的城市居民根本无法感受遍布全球的水荒。按照伦敦皇家学院阿兰教授提出的“虚拟水”概念，联合国教科文组织水教育研究所的专家在8月下旬法兰克福社会生态研究所的一次国际会议上公布了大量有关人类虚拟用水的数据。比如，一杯茶所含的虚拟水量是35升，一公斤牛肉为14000升，而一件全棉T恤衫和一张A4的纸竟也能消耗2000升和10升的水。由此推算，一个德国居民每天尽管从自来水管中获取126升水，其日虚拟耗水量却为4000升。通过“虚拟水”概念，使得每个公民都可以在日常生活、工作和休闲中切身感受水之珍贵，我们的举手投足皆可视作水消费行为。由此，人水和谐将从抽象的哲学概念，转变为科学生态保护生动实践和可持续发展的新境界。
（二）宏观方面——协调水资源的保护和开发中的利益平衡
首先，从中央来说，改革政绩考核方式。将政绩真正体现于为群众办了多少实事，群众得了多少利益，群众满意不满意上，而不在表面的形象和数字上；要以人为本，以民为本，将政府工作的重点转向为民做些实实在在的事情上来。修改和完善发展和统计的指标体系，真正反映社会的全面进步。有必要设计和建立一个体现以人为本、经济、社会全面进步、协调平衡各个方面和可持续发展的发展目标、结果统计和政绩考核的科学的指标体系。特别是对于省以下的地方政府和领导，要弱化GDP增长的考评，强化环保、就业等指标的考核。
其次，从地方来说，形成学习型社会，培养地方各级领导科学民主的决策观。发展要尊重内在和客观的规律。科学决策的基础就是要不能以主观意识办事，而是要按照经济社会内在和客观的经济规律定战略、作规划、制定政策和措施。建设公共服务和社会管理型政府，现在地方政府应将角色向服务型政府转变，按程序办事，依法行政，为企业、公民的发展营造公平、公开、公正的环境，运用多方力量，形成政府——社会组织——企业——家庭这样的社会治理结构。
自古以来，水一直是地球存在的命脉所在。因此，加强对水资源的保护是我们每一个公民的责任所在。再科学的规划如果不能付诸于实践都是没用的，因此，从我们自身做起就是最好的证明。
【参考文献】
[1]苏力．法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，2004．
[2]水利部政策法规司，水法研究会.中华人民共和国水法训话[M]．北京：中国水利水电出版社，2002．
论文摘要：水是万物之源，然而，在传统的经济增长方式下。随着经济的发展和人口的增长，我国水污染日益严重，水资源严重短缺，已成为制约经济发展的重要因素，要实现水资源的可持续利用。盐须在循环经济的理念下，改革、完善我国现行水资源保护制度，为水资源保护提供强有力的法律保障。
水是生命的源泉，是人类和其他一切生物生存和发展不可缺少也不可替代的环境要素。我国水资源总量为2，8万亿立方米，但人均占有量只有2220立方米，约为世界人均水量的四分之一。随着经济的发展和人口的增加。特别是在传统的经济增长方式下。我国的水资源浪费和水污染十分严重，使得水资源的供求矛盾日益突出。目前，我国七大重点流域有机污染普遍，各流域干流有57，7，的断面为三类水质，21，6，为四类水质，6，9，为五类水质，13，8，为五类以上水质，主要湖泊富养营化问题突出，城市地下水50，以上受到严重污染，流经城市的河流水质90，不符合饮用水水质标准，在今后相当长的时期内，水资源短缺、水污染严重仍将是我国水环境面临的突出问题，同时也是制约我国经济发展的一大瓶颈，
要解决日益严峻的人水之争，实现经济、社会、环境效益的和谐统一。除了要借助先进的科学技术手段，法律的协凋、平衡与保障更是不可缺少，在新的形式下，改变传统的经济发展模式，在循环经济的理念下，建立完善的水资源保护法律制度，是实现我国经济可持续发展的重要保证。
一，循环经济的内涵及其对水资源保护的意义
循环经济是1992年联合国环境与发展大会提出走可持续发展道路之后，在少数发达国家中出现的新的经济发展模式，此后为许多国家所接受和倡导。循环经济是相对于传统经济而言，其基本内涵是废弃物的减量化、资源化和无害化，要求首先是在生产和生活的全过程中讲求资源的节约和有效利用，以减少资源的投入，实现废弃物的减量化，其次是对生产和消费产生的废弃物进行综合利用，体现回收再使用和循环利用的原则，达到废弃物的资源化，最后是对不能循环再生的废弃物进行无害化处理。使其不对环境带来污染。具体到水资源的保护，是指在生产和生活的全过程中。尽量减少水资源的利用、提高水资源的利用率和对废水进行无害化处理，循环经济将水资源保护从传统的“末端治理”引向“源头治理”、“污染预防”，能够起到事半功倍的功效。在中国这样一个13亿人口的大国。要解决水资源日益短缺、水污染日益严重的这一迫在眉睫的重大难题，必须走循环经济之路，建设节水型社会，目前，我国工业用水重复利用率只有60，，发达国家工业用水重复利用率一般在90，以上，我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。若2030年和2050年全国废污水再生利用率达到80，和95，，则污水再生量将达到680亿m3—850亿m3和1000亿一1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。因此，要有效保护水资源，应将循环经济的理念贯穿于水资源保护立法，让其成为被社会普遍接受、有效运转的制度。为我国水资源的循环利用、经济的可持续发展提供强有力的法制保障。
二，我国水资源保护法律制度现状及存在问题
基于水在国民经济和社会发展中的重要性，世界各国都非常重视水的法律保护，我国亦不例外。现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律(4件，《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》)、行政法规(20件)、地方性法规(160多件)和水利部等部门规章(90件)、地方政府规章(170多件)和规范性文件组成的水法规体系，为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。为适应社会、经济发展，落实科学发展观，进一步缓解我国的水资源危机，2008年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会对《水污染防治法》进行了再次修订(已于2008年6月1日开始实施)，新法在加大政府责任、明确违法界限，强化有关制度、关注农业农村水污染防治、做好水污染事故应急处置及加大违法排污处罚力度等方面，都有一些新的刚性规定，扩大了处罚对象、提高了处罚标准，赋予了环保部门更多的处罚手段和权力，使我国水资源保护立法工作上了一个新的高度，
然而，总览现行水资源保护法律制度，仍能发现其与发展循环经济、建设节水型社会不相适应的一些问题，
(一)法律体系之符合，不完善
首先。作为循环经济基本法的《循环经济法》尚未出台。我国从20世纪90年代起引入了关于循环经济的思想，此后对于循环经济的理论研究和实践不断深入，然而，《循环经济法》从2005年开始由全国人大环资委组织起草。2007年8月27日，十届全国人大常委会第29次会议对《中华人民共和国循环经济法》(草案)进行了初审，但至今仍未出台。《循环经济法》是循环经济法律体系的核心，它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景，使得建没节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取。从而陷入孤立无援的境地。
其次。已有法律、法规缺乏循环经济理念。现行水资源保护法律、法规中，除新修订的《水污染防治法》在立法上明确了可持续发展的目的(第一条为了防治水污染，保护和改善环境。保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法)外，其它法律、法规在立法理念上仍停留在“末端治理”的阶段，没有更多地从“源头治理”出发，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少。因此多年来，我国水短缺、水污染一直没有得到有效的控制。
(二)相关基本制度之缺失
循环经济是一种反传统的经济模式，具有典型的建构性，循环经济理念下的水资源保护需要相应的基本制度作支撑，然而我国目前与循环经济相契合的一系列水资源保护制度尚不完善或缺失。
首先，目前的节水和污水再生利用制度存在诸多缺陷。循环经济的首要原则是减量化，因此，节水是水资源保护的首要环节，但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，《水法》等国家和地方已颁布的法律文件，虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任，已有相关法律、法规偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位，节水标准体系不健全，如煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准，服务业、农业领域也还没有制定节水标准，在污水再生利用方面，目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度，在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用方面缺乏统一的规划，由于相关法律没有硬性规定以及没有按照市场化进行运作，目前我国城市普遍存在污水集中处理滞后和中水利用率低的现象，使水资源危机日益严重。
其次，与循环经济配套的一系列水资源保护激励机制尚未建立。例如。目前我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理。低价购买合法排污权的现象十分普遍。当然，新的《水污染防治法》加大了违法排污处罚力度、扩大了处罚对象、提高了处罚标准，这将提高生产者的排污成本，对排污具有一定的遏制作用，但同时，我国目前尚未开征水资源税，并未将水资源的环境价值计人经济成本，企业运作的外部经济，仍然是导致水资源大量浪费和污染的关键因素。
(三)水之源管理体制之缺陷
目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制，这种管理体制存在较大缺陷，首先，现行的流域管理机构，其性质和权限都不足以实现综合统一管理，并且相应的配套法规不健全，流域管理机构的权限划分，流域管理在实际生活中的具体适用仍需要进一步明确，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治，其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。这使得部门职能和利益交叉。不利于集中统一执法，造成执法不便，同时，各部门之间争夺权力、推诿责任。不利于对节水及污水再生利用工作的监管，在中央和地方水资源管理的关系上，我国实行分级管理制，中央一般无权取代地方的执法权力。从而导致水资源管理中的地方保护主义严重。
(四)公众参与之不足
虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规，其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导，但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。绿色消费是广大社会公众参与循环经济消费的行为规范，而我国的绿色消费起步较晚，还没有成为人们的消费习惯。在水资源的利用和保护上，仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念，节水和对水的再生利用意识还比较淡薄。同时，公众参与水资源、水环境保护的法定渠道还不多，这在很大程度上制约了我国建设节水型社会的进程。
三，完善我国水资源保护法律制度的建议
(一)完善水资源保护法律体系，依法落实科学发展观
1，构建循环经济的法律体系。针对我国环境问题日益严重、生态安全岌岌可危的客观情况。应充分考虑我国国情，借鉴与吸收国外先进经验成果。先行出台《循环经济法》，对建立循环型社会遵循的宗旨及基本原则、可循环资源的循环和处置的原则以及对国家、企业和公众在发展循环经济中的责任予以规定。在此基础上。加快制定循环经济的单行法规和标准，如废旧家电、电子产品、废旧轮胎、建筑废物、包装废物，、农业废物等资源化利用的法规和规章，对资源的回收、再生利用作出特殊的规定，加快完善循环经济的标准体系。如制定高耗能、高耗水及高污染行业市场准人标准，制定重点行业清洁生产评价标准和涉及循环经济的有关污染控制标准，推动循环型社会的形成，从而为落实科学发展观、建设节水型社会提供良好的法制大背景。
2，适应循环经济的要求，改革，完善现有水资源保护单行法规与标准。修订《水法》、《水土保持法》等单行法规的部分内容，在循环经济的理念下，突出“源头治理”，节约用水，同时，根据建立循环型和节水型社会的要求，制定水资源再生利用的专门法规，例如制订《资源再生利用管理条例》、《污水再生利用管理办法》等，专项立法应对污水处理主体的市场准入制度、运营机制及相关法律责任作出具体规定。同时应建立健全各行业节约用水的国家、地方标准体系。制定高耗水及高污染行业市场准人标准。依法规范企业与个人节约用水、污水再生利用的法定义务，明确浪费水的法律责任。
（二)建立健全相关制度，推动环境经济下的水资源保护
1，完善节水和污水再生利用制度。首先，要完善节水和污水再生利用规划制度。污水再生利用应纳入城市总体规划和各类水资源利用规划之中，其次，城市节约用水要真正落实“三同时、四到位”，即建设项目主体工程与节水设施同时设计、同时施工、同时投入使用，取水用水单位必须做到用水计划到位、节水目标到位、节水措施到位和管水制度到位。最后。要尽快完善有关推行节水技术的配套优惠政策和措施，健全节约用水社会化服务体系。培育和发展节水产业。
2，建立节水和污水再生利用专项资金制度。基金的收入来自国家财政拨款、环境税费及企业和个人捐赠，对节水和污水再生利用重大科技攻关项目实行财政支持，对科研单位和企业在水资源节约、替代和循环利用等领域的研究开发活动给予资金倾斜，使节水和污水再生利用研究开发资金风险社会化，有利于节水新技术、新产品的研究开发及推广。
3，健全水资源税费制度。目前。我国的排污收费制度存在收费项目不全和收费标准偏低等问题，排污费低于治理成本，使排污者宁愿缴纳排污费也不愿意治理，低价购买合法排污权的现象十分普遍。因此，应在科学论证的基础上。较大幅度地提高收费标准，使排污收费切实起到预防和控制水污染的作用。同时。应将水资源税作为环境税之一。尽快开征。以缓解日益突出的缺水问题，总之，采取国家实行环境税，地方实行排污收费的“双轨制”，将水资源的环境价值计入经济成本，有利于遏制水资源浪费和减缓水环境污染。超级秘书网
(三)改革水资源管理体制，强化环境行政执法
水资源管理体制是国家管理水资源的组织体系和权限划分的基本制度。是合理开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害，实现水资源可持续利用的组织、保障，针对目前我国水资源管理体制存在的缺陷，要实现水资源的节约与循环再生。保护我国水环境。必须进一步改革和完善我国水资源管理体制，强化环境执法。目前。流域管理已是世界水资源管理的大趋势，因此。应根据水资源的自身特点和我国的实际情况，借鉴一些国家水资源管理的通行做法和经验，确立完善的流域管理体制j建议修改《水法》，由国家授权流域管理机构根据流域具体情况制定单行法，使流域管理机构的地位得到相应的提高并获得立法权。以实现统一规划、综合决策、综合治理。同时，为进一步强化环境行政部门的权威，应建立从中央到地方垂直管辖和监督、不隶属当地政府主管的环境管理体制，在水资源管理和保护中，各级政府与各部门应配合环境行政部门的工作，这样就能有效地制止地方与部门保护主义，增强环境、行政执法的统一性和权威性。大大提高执法效能，最后，要强化水环境执法队伍。不断提高执法人员的循环经济意识，转变传统经济观念。更新知识结构和强化环保科技技能，加强水环境执法监督。提高执法力度。
关键词: 中国；农业水资源；法律调控 内容提要: 中国是农业大国，农业是国民经济的基础。是占人类四分之一人口的泱泱大国生存的先决条件，而水是农业的命脉，是农业生产、经济发展和环境改善不可取代的极为宝贵的自然资源，是维系农业生产的支撑。没有水就没有农业。中国能以占世界8%的耕地养活占全球22%的人口，其根本条件之一就是有40%的耕地是灌溉农田以及在灌溉条件下的农作物多熟制，使中国在世界创造了奇迹。但中国的基本国情是水资源短缺，水灾害频繁，水资源总量虽居世界第六位。可人均占有量仅为世界人均占有量的1/4，在世界排第110位，已经被联合国列为13个贫水国家之一，也是农业水资源短缺的国家之一。中国农业用水占用水总量的70%，是水资源开发利用的大户。 近二十多年来，中国实行改革开放，随着人口的增加，国民经济的高速发展及工业化、城市化进度的加快，城市与农村、工业与农业争水的矛盾及天灾人祸造成的农业水资源严重缺失，已使中华民族到了最危险的时侯。有专家预测，21世纪水资源短缺对我国农业和农业经济发展的制约作用可能超过耕地资源，成为制约农业和农村经济稳定发展、危及我国粮食安全、生态 安全，国民生存的心腹之患。 面对日益严峻的水资源危与农业水资源短缺的挑战，尽管中国政府已采取多种措施进行调控、治理，但由于“以经济建设为中心”指导思想的偏差，“软环保与经济发展硬指标的冲撞”，“运动式的治污、治水”，使本来就已十分脆弱的农业水资源雪上加霜。 笔者认为：保护好我们赖以生存的农业水资源、积极采取多种手段及应对措施应对挑战，是摆在中国政府及国民面前的重大课题。本文针对水资源对人类的挑战及中国农业水资源的现状，农业水资源法律调控及存在的问题进行较为深层次的分析，在借鉴国外农业水资源法律调控经验的基础上，提出了完善中国农业水资源法律调控的设想及措施。 随着社会经济的发展和世界人口的剧增，农业水资源短缺是世界上许多国家和地区所共同面临的问题。全球农业水资源供需矛盾突出，这不仅影响到各国社会、经济和环境的可持续发展，危机各国的粮食安全，而且因为农业水资源纠纷的大量产生，危及社会安定与秩序。目前，世界和中国已经认识到农业水资源保护的重要性。 一、中国农业水资源现状、存在的问题及成因 （一）中国农业水资源现状 我国是全球十三个人均、亩均水资源占有量严重短缺、贫乏的国家之一，世界人均水资源占有量为12900立方米，我国不到这个数字的1/4，是美国的1/5，日本的1/2，加拿大的1/50。在全球范围内，约耗水量的70%用于农田灌溉，各国经济中农业灌溉的重要性，往往是左右水量分配的最有力因素，特别是世界灌溉面积增加，有1/3用于粮食生产，其中第三世界有大量耕地，被开发水源的80%-90%用于灌溉。我国是农业大国，水是农业的命脉。目前，我国农业用水比例最大，灌溉面积占耕地面积的比例最高。每年农业用水量为3800亿-4000亿立方米，占全国用水总量的70.4%。是水资源利用的大户，但耕地平均摊水量只有世界平均数的3/4。据专家预测，2010年我国水供给缺口为1000亿立方米，2020年将缺水2300亿立方米。而到2030年左右，我国人口将达到16亿高峰，为了满足生存所需的衣食，农业用水量将增长到6650亿立方米。与此同时，人口的增长和社会的发展对水资源的需求总量迅速增加，水资源供需矛盾将更加突出，在总量有限的条件下，农业用水势必减少。对于我国农业水资源来说，不仅是短缺，更为严峻的是今后的农业用水量只能是零增长，甚至是负增长。由此可见，中国农业水资源供需矛盾尖锐，将成为制约中国农业发展的瓶颈。 （二）中国农业水资源存在的主要问题 1、农业水资源分布不合理且浪费严重 在我国农业水资源总体短缺的情况下，其分布呈现出区域间和季节间的巨大不均衡，与人口、耕地资源的分布不相匹配，绝大部分分布在南方，而作为重要农业种植区的北方，人均占有的水资源非常少。北方地区人口数量和耕地面积分别占全国的52%和70% ，但水资源分配额仅占全国的24 %。以黑龙江省为例，该省是农业大省，人均占有水量为2086立方米，比全国人均水量要低600多立方米，在松嫩平原的某些市县，亩均水量不足400立方米，人均水量不到1500立方米。由于农业用水超过了 水资源量的极限，河水断流、地下水位下降，人畜饮水困难。 我国在水资源紧缺的同时，还存在着严重的用水浪费现象，:农业用水占用水总量的70%左右，，但灌溉用水有效利用率仅有25%-40%。农业长期采用粗放型灌溉方式，灌溉水量超过农作物生产所需要水量的1/3甚至1倍以上，浪费严重。我国农业灌溉平均每亩用水488立方米，农灌用水利用系数仅为0.43，而许多国家已达到0.7-0.8，每年灌溉用水量约3800多亿立方米，有效利用率仅有40%-50%，而许多发达国家已达到70%-80%。在我国西北干旱半干旱地区，缺水程度比全国平均严重，而且水资源的使用效率是全国三大地区中最低的、最短缺的资源，并遭到了最大的浪费。东北的黑龙江，农业水资源短缺与粗放低效利用的状况并存，而农业水资源粗放低效利用，又加剧了农业水资源短缺程度，造成水资源浪费。黑龙江省农业灌溉用水占社会用水量的70%，而农田灌溉水的有效利用率多数只有40%左右，一些农业发达省份已达到70%-80%，相差一倍多。 2、天灾、洪涝、干旱造成农业水资源的损失严重 我国土地面积大，各地气候不一，是洪涝干旱频发且又严重身受其害的国家，南方经常洪涝成灾，北方却常年干旱。 洪水灾害就其危险程度而言，位列各类自然灾害之首，全国5 亿多亩耕地面临着洪水灾害的威胁。据统计，每年因洪涝灾害造成的损失在100亿元以上。从1990年以来，国家每年对防洪的投入都在200亿元左右。全国洪水灾害的累积损失已超过一万亿元，相当于同期国家财政收入的五分之一。根据国家防总2005年10月公布的防汛情况，2005年，全国农作物受灾面积16171千公顷，成灾面积94千公顷，直接经济损失1558亿元。 中国干旱的频发，已威胁到粮食安全的可持续发展。据统计，仅今年前七个月，全国耕地受旱面积1.4亿亩，（多年同期受旱面积1.24亿亩），其中作物受害面积1.3亿亩，（重旱4700万亩），有588万人、470万头大牲畜，因干旱发生饮水困难。这已成为农业生产发展的主要限制因素。 3、农业水资源污染严重 中国的水污染十分严重，世界银行2001年发展报告列举的世界污染最严重的20个城市中，中国就占了16个。据有关部门对全国13.46万公里河流和322座水库进行的水质评价，近40%的河水受到了严重污染。全国七大水系412个监测断面中，劣V类的水占27.9%，即近1/3用于农业灌溉的水质都不合格。截止到2005年，我国水体的70%以上已遭到污染，造成的损失约占当年GDP的40%左右，水环境污染使中国的发展成本比世界平均水平高7%。自2005年松花江事件以来，我国共发生130多起水污染事故，平均每两至三天便发生一起与水有关的污染事故。目前，我国的水污染已出现由支流向主干延伸；由城市向农村蔓延；由地表水向地下水渗透；由陆地向沿海扩张的发展趋势。利用污水灌溉是我国农田污染的主要污染源，这致使水污染日益严重。以黑龙江省为例，目前，该省工业污水排放量每年约为10亿立方米 ，大部分污水未经处理直接排入江河，又被灌溉到农田里。另外，还有来自农业自身的污染。长期以来，由于在农业生产中不合理地或过量地施用化肥和化学农药，也造成了对农业水资源的污染。 4、水土流失面积大 我国是世界上水土流失最严重的国家之一，截止到2005年，全国共有水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37%。东北黑土区水土流失面积27.5万平方公里，占总土面积的26.8% 。由于水土流失导致的土地沙化严重，目前全国已有168.9万平方公里的土地沙化，其中116万平方公里仅靠现有技术难以治理，90多万平方公里的土地正处于明显的沙化过程。我国水土流失范围广，而且主要是坡耕地，降低了土地生产力，使粮食欠产严重。 5、水生态破坏加剧 由于人类不合理的水资源利用，特别是过度开发利用水资源、地下水资源、生产与生活造成的水污染等，给水生态系统带来了巨大的压力。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%-40%，而我国大部分的水资源利用率已经超过该警戒线，如淮河为60%，黄河为62%，辽河为65%。水资源的过度开发利用使水生态系统面临着严峻的挑战，大多数城镇因工业、生活水排放和农业面源污染超过了当地水系生态自我修复的临界点，不仅引发了大量的水生物种 的消失，而且导致蓝藻爆发，使水质不断恶化。 由此可见，我国农业水资源在数量和质量方面都存在着严重的问题，农业水资源的严峻形势，是由我国水资源的自然条件和利用现状造成的，必须采取有效措施，否则将严重危及我国的农业生产和粮食安全。 （三）中国农业水资源危机的原因 我国农业水资源方面出现的问题，有经济发展和社会生活方面的诸多因素，人类不合理的开发、利用造成了水资源的巨大破坏和浪费，受到了自然界的报复。但法制不健全、管理不到位亦是其重要因素。 1、水资源保护缺乏法制的强力支撑 我国水资源保护法制建设始于上世纪七十年代，水资源立法工作也随着经济发展和社会的进步加快了步伐。但由于历史原因，现行有关水资源保护方面的法律法规带有浓厚的“以经济建设为中心”的色彩，不能满足社会发展对于水资源保护的需要。 第一，水资源保护法律体系不健全 我国有关水资源保护的法律主要有；环境保护法、水法、农业法、水污染防治法、水土保持法、防洪法等法律和有关水环境保护方面的法规、规章。不可否认，这些水资源保护的法律法规在保护农业水资源方面起到了一定的作用，但作为农业大国，占全国用水总量70%的农业水资源保护却没有专门的立法。从表面上看，这些法律对农业水资源的开发、利用和保护都做了规定，但却没有突出其重要地位，且内容过于抽象、宽泛、甚至空白，没有体现对农业水资源的特殊规定和保护。如：现行水污染防治法中对农业水污染的立法是空白，《水污染防治法》有关水污染防治的立法原则和制度创设是以城市为中心，立法是为了维护在城市居住的人对清洁水体的需求而制定的。其制定基础、适用对象和实施的条件与形式都主要是针对城市中的企业和城市中的居民。该法没有将广大村镇、乡村和村镇企业、乡村企业的水环境问题考虑进去，没有规定适应于村镇建设、乡村和乡村企业水污染防治的法律制度及其实施手段和形式；对农村生活和禽畜养殖污水等问题上缺乏相应的规定和管理制度，对有关农村水污染的法律责任也未做规定。再如，由于水法并没有规定水行政执法的程序，这样就必然造成水行政执法中的程序缺失和执行困难。 第二，有关涉农的水法律之间关系不清，严重失序 上述几部主要的涉农水法律，都是由全国人大常委会制定，具有同等法律效力。但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持以及防洪、环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题，在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范等级体系。我国《宪法》第26条规定了环境保护是我国的一项基本国策，按照这一基本国策制定了环境保护的综合性法律，《环境保护法》应当居于基本法律的地位。其中有关水资源管理的规定，对《水法》等几部法律应当起着指导性作用。在《水法》作为我国水法律体系的龙头并对其做出修订后，《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》理应做出相应调整，例如，“对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制亦应体现在水污染防治、水土保持和防洪工作中。在《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》未修改之前，新的水资源管理体制及相关的制度难以在上述工作中落实。 第三，规范性法律文件之间相互冲突 在现有的部门立法体制下，各部门都将水作为自己的立法对象，如以水行政部门为主制定的有《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《取水许可制度实施办法》、《河道管理条例》等；以环境保护部门为主制定的有《水污染防治法》；其他如农业、渔业、航运、地质矿产等部门也制定有与水相关的规章。由于这些规范性法律文件都规定了以不同部门为主的监督管理体制，而这些部门之间又缺乏相应的协调机制，对取水、用水、排水等进行了分割管理，目标及内容往往相互冲突。规范性法律文件冲突在地方性立法领域表现得尤为突出。由于我国长期以来在流域管理问题上形成了分段管理的习惯，也造成了地方性法规和地方政府规章对同一流域分段立法现象的普遍存在。但是，在没有一个统一的立法目标和任务指导下的分段立法和分段管理是极为有害的，其表现就是地方立法存在片面强调地方管理，忽视流域管理、机构管理的现象。 2、水环境与资源的管理存在诸多问题 我国的环境管理体系是建立在城市和重要点源污染防治上的，对农业、农村污染及其特点重视不够，加之农业环境治理体系的发展滞后于农业现代化进程，导致其在解决 农村环境问题上不仅力量薄弱而且适用性不强。目前，我国的农村环境管理体系呈现以下特点：环境立法缺位；农村环境管理机构匮乏；环境保护职责权限分割并与污染的性质不匹配；基本没有形成环境监测和统计工作体系等。我国目前的诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。例如，目前对污染物排放实行的总量控制制度只对点源污染的控制有效，对解决面源污染问题的意义不大，对诸多小型企业的污染监控，也由于成本过高而难以实现。 我国的水资源管理体系是一种交叉状管理，系统最高部门为水利部，直.接对人大负责。水利部管理下属省一级水利厅，而各省往下依次根据行政区划设立水利局，最低一级为乡镇级水管站。而从省到乡镇，每一级的水利部门又要服从上一级人民政府领导，同时，水利部下属的七大流域委员会又要对相关流域的省一级人民政府的水资源管理工作进行必要的监督和指导。这样就形成多头领导的局面，很容易产生矛盾，因为水利管理部门的利益目标和地方政府的利益目标是有差异的，这就会造成两者在行动上的不一致，以致在经济建设过程中地方政府以牺牲生态环境为代价发展经济的现象很多，而水管部门却缺乏足够的权力来对其进行约束。在区域管理上，城乡分割、二元结构严重；在功能管理上，部门分割；在依法管理上，政出多门，由此带来缺乏水资源的统一规划、配置和保护。 在现行的水资源管理体制下，管理单位容易失去节水的积极性。尤其在农村地区，溉区处于“事业单位，企业管理”的两难境地，既没有法律地位，又缺乏经营管理自主权。作为事业单位，没有人事部门下达的行政编制，财政部门不安排事业经费；同时又要求它实行企业办法管理，那么就可能鼓励用水单位个人多用水以增加收益；但它们既没有法律地位，又受多种限制，不能像企业那样追求利润，比如某溉区虽然节约了水，但可能被无偿地调给其它部门，严重地影响了节水的积极性。 3、农业水资源保护制度不具体 立法要注重科学性，严密性和可操作性。如农业水资源保护在现有的水资源保护法规中都是目标式的宣言，普遍存在着原则性和倡导性的内容以及处罚力度弱等问题，具体可操作的制度很少，如水法的第25条、第35条、第50条；水污染防治法的第37条；农业法的第19条等。相关单行法禁则多，罚则少，对某些违法行为处罚力度不够，罚款额度过低等。没有具体的制度保证，水资源保护工作也就不可能搞好。 4、农业水资源的执法薄弱 首先，执法缺位。根据国家环保总局的统计，在2005年的环境执法中，共处理了311名责任人。但事实上，追究责任人的难度依然比较大：一是对地方政府责任的追究有一些阻力，有些地方甚至公然出台保护政策。一些地方政府下发文件，建立所谓的“企业宁静日”，要求1个月有25天不能去企业执法，这种情况在我国部分省或部分地区都存在。 其次，违法成本高、守法成本低。如对环境污染事故有行政处罚权的地方环境保护部门执法的强度比较薄弱，水污染防治法实施细则第43条规定：“依照水污染防治法第53条规定处以罚款的，按照下列规定执行：（一）对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元；（二）对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但是最高不得超过100万元。”这样的规定明显带有对企业违法行为姑息的嫌疑，使得污染企业的违法成本非常低，造成环境保护行政部门的执法面临毫无威慑力的窘境。 再次，执法队伍人员不足，素质不高。机构臃肿是我国政府部门长期存在的一个问题，但是在环境保护行政管理部门却是个例外。这与我国长期以来以经济建设为中心，对环境资源保护重视不够不无关系。如黑龙江省环境保护局，作为省一级的环境保护行政主管部门却存在着人员明显不足的现象：日常的执法人员仅有十几人，在这些人员中，竟然没有一人是学习法律专业的；哈尔滨市农委，60多人的农业执法队伍中只有四人学过法律。这样的执法队伍，很难满足我国农业水资源管理中行政执法的需要，不利于农业水资源相关法律法规的有效实施。 二、国外农业水资源保护的经验借鉴 农业水污染严重和水资源短缺已成为世界各国所面临的一个共同难题，为了解决这一难题，各国采取了许多措施和方法，其中最主要的是运用法律手段进行调控。 （一）水资源保护法体系健全保护的范围广泛且 有专门的涉农水法 水资源管理必须以法律作为保障。国外水资源管理的一个鲜明特点是注重立法，各国都把水资源的法制建设作为水管理的前提。水资源保护是开发利用水资源的基础，是整个环境保护、资源保护的基础。国外的水资源保护法体系健全，如法国的水法体系由近50种法典、法律、条例、政令组成。从各国有关水法律的内容看，保护的范围广泛，且有专门的涉农水法。主要包括如下几个方面： 1、综合性的水法，如英国的水资源保护法、法国的水法； 2、水利用法，如美国的供水法、印度的孟买灌溉法； 3、水利法，如美国的联邦水利工程游览法； 4、水运法，如各国的航道法、河道法等； 5、水能法，如各国的水电站法； 6、水污染防治法，如英国的土地排水法、美国的水污染防治法； 7、水资源保护法，如美国的水土保持和利用法； 8、水害防治法，如各国的防洪法； 9、特殊防水法，如英国和日本的河流法； 10、其它与水开发利用保护有关的法律，如在农业法、乡村法等法律中包含有关的水资源利用和保护的内容。 （二）水资源的管理体制科学高效 世界各国水资源管理体制，基本上反映了人们对水资源客观性的认识过程，总的趋向是由人为控制到更加重视水资源的客观性；由水资源的分割管理向统一管理的格局发展，突出表现在由行政区域管理为主向以自然流域为单元，实行跨行政区的管理为主的体制和在城市实行取水、用水、排水全过程管理的城市水务局体制。 法国于1964年组建起高效率的水资源管理系统，这个系统被誉为世界上较好的水资源管理系统之一，其最显著的特点就是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域财务局。由于实行这个管理系统，法国河流的生态状况有了显著的改善。 荷兰是农业大国，也是水利大国，由于“低地之国”特殊的地理位置，没有堤坝的防护，荷兰65％的国土将被淹没。因此，二十世纪初，荷兰人就建造了举世闻名的二大水利工程。荷兰大兴水利既是为了生存，也是为了发展。强烈的忧患意识使得政府给予水利以高度重视，建立了高效的行政管理体制和独具特色的水管会。荷兰政府设置的中央水利管理机构交通水利部，是政府最重要的部门之一 ，负责国家水利管理，并在环保部和农业部设有协调委员会，分别协调与这两个部门在水质管理、环境保护和资源保护方面的协作。同时，荷兰在基层的县镇设有受政府指导、经济上独立的水利部门，既水利管理委员会，它在地方水利建设和管理中发挥着重大作用。 以色列是世界上众所周知的贫水国家，人均水资源拥有数只有二百余方，远远低于中国。但其通过在国家范围内实现水资源的统一管理与调配，探索出了一条解决水资源紧张的成功之路。以色列对农业部门供水的管理是独一无二的。它的水管理制度是：政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长负责实施水法。它依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会，由其具体制定配水的标准。理事会成员有2/3来自公众，1/3由政府任命。在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭，这样的权力制约权力的制度实践证明非常有效。 （三）水资源保护法律制度健全措施到位 纵观各国水资源保护，其成功经验在于法律制度健全，保护的措施到位。其中，值得我国借鉴的主要有： 1、综合编制水资源规划 各国的水资源规划，一般都是包括水污染防治在内的水资源开发利用保护和改善的综合性规划，不包括水污染防治的单一水资源保护规划极为罕见。这说明，对水资源的开发利用和保护与水污染的防治进行统一规划管理已成为世界各国的通行做法。这样既遵循了生态规律，又可以避免多头治水带来的部门矛盾，便于提高行政效率和管理水平。 2、水权登记制 为了缓解日益尖锐的用水矛盾，合理使用有限的水资源，实现政府对水资源的有效管理，许多国家和地区通过水立法实行以水权登记制为核心的水权管理制度，加强了对水资源的统一管理。我国台湾的水权登记制度形式完备，体系科学、内容合理，比较具有代表性。 3、节约用水制度 由于各国的水资源紧张，人畜饮用水不足已成为各国 所普遍面临的难题。为此，各国都采用了节约用水制度，有的甚至还将其上升到法律基本原则的地位，其节水措施主要是技术和经济两方面。 （四）重视科学论证并强调公众参与 许多国家在水资源的开发管理中相当注重管理的科学性。各国的水资源管理机构中一般都有许多相关专业的专家，在做出重大决策的过程中，广泛听取并采纳他们的意见，同时还会进行科学论证。此外，鉴于水资源管理涉及到社会各方面的利益，国外的管理也相当重视公众参与，在管理机构的成员中吸收了许多居民、用水者、社会组织代表。通过所有利益相关方的积极参与，实现信息互通、规划和决策过程透明，而这是水资源综合管理能否实施的关键。增加决策的透明度、推动利益相关方（包括所有水用户）的平等对话是解决水事冲突的最佳方法。《欧盟水框架指令》提出了关于在其实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。根据管理的内容与要求不同，利益相关方参与的机制也有所不同，例如参加决策机构、管理机构或咨询机构，参与规划的制定，参与规划的咨询，参加规划的听证会，以及及时告知受影响群体等。 三、完善我国农业水资源保护法律调控的设想 “有法可依”是实现水资源保护的前提。在水资源保护法制建设的各个方面中，立法对水资源保护的影响具有首要的、决定性的作用。作为水资源保护法制首要环节和前提的水资源保护立法，不仅为水资源保护提供法律依据，而且决定并影响水资源保护的法律地位。通过水资源保护立法，可以确定水资源保护的基本政策、原则、措施和制度，制定具体的法律、法规、规章和标准。 （一）制定《中华人民共和国农业水资源保护法》 我国有关水资源保护的立法虽已初现规模，但尚未构成体系。有关农业水资源的保护虽然可以从水法、农业法、防洪法等法律中找到有关的规定，但对农业水资源的保护并未引起整个社会的关注与重视。作为农业大国，农业用水量占总用水量的70%以上，针对关系国计民生的农业水资源，国家应当单独立法，给予法律的全面保护。为此，笔者建议，国家立法机关启动《中华人民共和国农业水资源保护法》的立法工作。 1、立法的指导思想 为了合理开发、利用、节约和保护农业水资源，防治水害和水污染，以保证农业水资源的可持续利用。 2、立法的原则 第一，开发利用与保护并重的原则 这主要是从水资源的经济属性来确定的原则。农业需要水，水是农业的命脉，没有水就没有农业。要对农业水资源进行合理开发利用，当然就需要保护。对农业水资源进行开发利用，必然对水资源造成影响，如筑坝会影响河流的水文条件，日常生活对水的利用会将生活垃圾随生活污水排入水库，施于农业的化肥农药将改变水质，等等。既然改变和污染是必然的，人类就必须在开发利用农业水资源的同时，重视对水资源的保护，而其目的也无非是为了更好的开发与利用而已。 第二，实行农业用水全过程管理原则 农业的特点决定对农业水资源的开发、利用、保护应集中农业、水利、环保等部门的力量，实行综合执法，全过程管理，符合农业水资源的管理目标，是客观现实的需要。 第三， 鼓励科技节水原则 我国目前的农业灌溉效益低下，农民习惯于大水漫灌、渠灌模式，不仅使大量的水资源被浪费，还形成地表径流，将土壤层带走。而在以色列和南非等极度缺水的国家，他们的滴灌农业，采用高新技术和先进的节水管理措施，以较低标准实现农业现代化。我国的农业节水空间是很大的，因此，要针对农业水资源的利用和治理开展科学研究，以科技进步来提高农业水资源的利用效率，这是我国农业水资源保护的根本出路。 第四，公众参与原则 农业用水的主体是农民，受长期的生产方式、生活方式和靠天吃饭思想的影响，农民缺乏环保意识、科技意识和管理意识。这使得农业水资源在利用、开发和保护上存在障碍。因此，必须在中国的广大农村大力做好宣传工作，鼓励广大农民积极参与农业水资源的管理和监督，从而增强农业水资源保护的民主化、科学化。 3、农业水资源保护制度 《水法》没有规定农业水资源的保护制度，根据农业水资源的保护范围和原则，农业水资源的保护制度主要有： > （1）农业开发的水资源保护制度。国外不论是发达国家还是发展中国家，都非常重视农业开发对水资源的破坏，这主要是农田排水中化肥、农药的问题。我国水污染防治法规定了农业开发的污染防治问题，但水法对此没有关注。农业水资源保护法必须确立该项制度，并对农业开发部门和水资源保护部门之间的衔接做出明确规定。 （2）农业水资源保护综合控制制度。通过确定当地的水环境容量确定农药化肥的使用配额，同时制定相关措施鼓励有机肥产业的发展，鼓励农民使用有机肥。 （3）制定农业生产的节水政策和措施。赋以政府和农民实施节水农业生产方式的义务，同时制定相关的鼓励措施。 （4）赋予地方政府义务，强制实施国家有关调整农业产业结构的政策，积极实施退耕还林、还草、还湿地等措施。 （5）鼓励建设封闭性的生态农场，提高农业生产废弃物的综合利用水平和农民生活垃圾处置率。 （6）水环境影响评价制度 鉴于水资源是我国农业可持续发展的最重要的资源，其一旦被污染和破坏后的难恢复性和不可逆性，迫切需要建立农业水资源的影响评价制度，对影响水资源的一切活动进行影响评价，禁止对水资源造成不可逆影响的开发利用活动。 （二）完善我国农业水资源保护的法律体系 法律作为治理环境和管理水资源的一个重要手段，其自身也存在着诸多的问题，如法律的滞后，主要体现在现行的法律由于环境的变化及人们生活习惯和生活方式的变迁不能适应社会发展的需要，致使原本用以维护社会秩序、促进社会良性发展的法律成为社会进步与发展的障碍。另外，由于立法主体的多元化可能出现法律、法规之间的不协调，这会给法律的适用和执行带来问题，使得司法和执法陷入困境。还有一种情况是社会现象千差万别且不断变化，新问题新现象层出不穷，法律如果忽视了对新问题的研究就会使得社会管理出现法律真空。法律本身的这些弊端也决定了在社会管理过程中必须重视立法的完善。 基于此，建议国家应对《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律法规中有关农业水资源保护的相关规定，加以修改和完善。减少包括管理体制、管理机构职能等在内的法律间相互冲突的地方，增加相互关联性，以适应农业水资源保护、管理的需要。为此笔者认为，应当重点完成以下两项工作：其一，综合分析涉农水法律、法规，根据法的效力层次，把相关的条款修改和完善，解决相关法律、法规的冲突和不协调，从而解决司法和执法过程中存在的难题；其二，修改现有法律，加大对水环境污染的责任单位和个人的处罚力度，明确责任归属，从而解决水污染成本过低、法律威慑力不高的问题。违法成本提高了，处罚力度加大了，组织和个人就不敢肆意排污，无视法律、法规的存在。 （三）改革农业水资源保护的管理体制 国际上公认，有效的管理可以节水50%左右，而在我国，水资源的不恰当利用很大程度上是农业水资源管理机制落后、失效造成的。因此，改革农业水资源保护的管理体制势在必行。 改革的基本思路是：水资源应该由一个部门管理。从国外的经验看，大多数国家是由一个部门管理，或者水利部门，或者环保部门，这样有利于统一协调。 1、实行水质、水量的统一管理 水资源的质和量是不可分割的统一体，发达国家和一些水资源管理比较好的国家都是把水质和水量放在一起管理。在我国现行的流域管理与行政区域管理相结合的体制下，国务院水行政部门对全国水资源实行的统一管理和监督工作。在国家的最高水行政部门，成立农业水资源管理委员会统一负责对农业水资源的开发、利用和保护，并在国家环保总局和水利部设有协调委员会，分别协调与这二个部门在水资源管理、环境保护和资源保护方面的协作。 2、在地级以上的市建立城乡一体的水资源管理体系 以水资源可持续利用为目标，以提高水利用效率为核心，以水权管理为重点，建立城乡一体的水资源管理的政府宏观调控体制和市场经济调节体系，实现对一切涉水事务的统一管理，包括城乡防洪除涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用、水资源保护等全过程的统一规划、统一调度、统一管理等。 3、在基层的县建立农业水资源的综合执法机构 由县级政府委托，成立由农业、 环保、水利部门于一体的农业水资源综合执法机构，派驻到乡、镇，对农业水资源的开发、利用、保护实行综合执法。 （四）强化农业水资源保护的执法，提高执法队伍素质 充实执法机构，把各级水资源行政执法队伍纳入国家行政编制，赋予其独立执法的职权，并不断提高他们的业务素质和政治素质，使他们敢于执法，勇于执法，正确执法。水环境执法是一个动态的过程，各个执法机关必须严格遵照法律的要求，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，执法过程中切不可将目光落到某一点或某一个阶段上，而应该实行全过程监管。真正做到“预防为主、防治结合、全过程监督”。还应改变现在的环境执法模式，变“重事后管理”为“重事前预防”。因为前者不仅加大环境执法成本，而且收效甚微。 （五）建立农业水资源综合监察保障体系 建立有效的执法监督机制，规范行政执法行为，提高执法水平。确立和完善层级监督的规范和制度。就社会监督而言，应建立公众参与听证的具体制度和鼓励民众参与水资源保护的激励机制，全面推行水管理部门的政务公开制度，把水行政执法的依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、便民措施、举报电话等，向社会公布，将执法活动置于全社会的监督之下，实现民众对水执法的民主监督。 四、结束语 我国是农业大国，农业是水资源的最大消费者，而目前我国农业在使用水资源的过程中，存在着诸多问题，主要原因在于我国农业水资源立法缺失、管理体制以及执法存在缺陷。强化对我国农业水资源的管理势在必行。在这一过程中，立法的完善、科学管理体制的建立、公众环保意识的提高、参与水资源保护途径的拓宽和水行政执法力度的强化等都起着举足轻重的作用。相信，只要有了完善的法律体系、科学的管理体制作为保障，随着经济的发展、科技的进步、公众环境保护意识的提高，珍惜、保护、合理利用和科学管理水资源，确保水资源的可持续利用，促进农业的可持续发展，将会成为全民的义务。 注释: 黄锡生.水权制度研究.北京:科学出版社，2005.3 蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设.北京:中国法制出版社，2003.3 梁从诫.中国的环境危局与突围.北京:社会科学文献出版社，2006.3 李维祥.黑龙江省农业水源保护现状与对策.北京:化学工业出版社，2001 姚慧娥.环境与自然保护法.北京:中国法制出版社，2004.9 杨家栋，秦兴方，单宜虎.农村城镇化与生态安全.北京:社会科学文献出版社，2005.6 李强.中国水问题:水资源与水管理的社会学研究.北京:中国人民大学出版社，2005 袁弘任，吴国平.水资源保护及立法.北京:中国水利水电出版社，2002 水利部海河水利委员会，水利部政策法规司.国外水法规汇编.2000 水利部政策法规司，国外、中国台湾水法规汇编.2001.8 [11] 张联.欧洲等国环保行政管理体制.世界环境，2002.5 [12] 中国社会科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论.北京:社会科学文献出版社2001.3 [13] 姜虹.试论黑龙江省农业水资源的可持续利用.黑龙江农业通讯，2005年第12 期 [14] 李恒远，常纪文.中国环境法治2006年卷.北京:中国环境出版社，2007 [15] 吕忠梅，徐祥民.环境法论丛(第3卷).北京:法律出版社，2003.6 [16] 程晓霖，方天.中国农业水资源利用及管理现状分析.农业经济，2006.4 [17] 刘文，彭小波.我国农业水资源安全分析.农业经济，2006年第10期 [18] 水资源、水环境与水法制建设问题研究.中国环境资源法学研讨会论文集.200
随着经济的不断高速发展，世界经济达到了空前繁荣的时代。同时，具有全球性影响的环境问题日益突出。人类对环境影响的深度和广度也不断加强，人类赖以生存的大气、水、土地、生物乃至外层空间不断受到破坏。不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、全球气候变化、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减、越境污染、海洋污染、野生物种减少、热带雨林减少、土壤侵蚀、等大范围的和全球性环境危机，严重威胁着全人类的生存和发展。淡水资源短缺是个全球水危机的现实，已经引起了国际社会各界的重视。 一、全球淡水资源现状 （一）地球水资源的概况 水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺! （二）地球上的淡水资源分配极不均衡 联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。 有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。中国淡水资源总量居世界第四位，人均资源量居世界82位，不到世界水平的1/3。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。 二、水资源短缺的原因 水资源短缺的主要原因大致分为：自然原因和人为原因。在自然原因中水资源全球分布的及不均匀，气候变暖改变区域降水的蒸发格局造成了大气环流失衡，使区域性降水造成了分布不均衡。其次，雨水在时间和空间上的分布更不均匀。 两个原因当中更重要的是人为原因，人类水资源需求总量正在急剧上升的现象这是不可非议的，相反人类人为造成水污染的程度也变得越来越严重。当今水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁，清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，人类就不能生存。但是我们却把清澈、干净的水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。同时海上运输过程中的意外事故造成的液体泄漏也给海洋带来了无法挽回的损失。不当的淡水利用也给水资源带来了无形的浪费。在农用方面，农作物的大面积灌溉使淡水造成了大量的流失，这更是一个不可忽视的问题 我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面却在继续忽视水的重要性。这不是我们今天人类应该做的，相反我们需要保护和恢复我们的水质。 三、全球淡水资源的国际保护及保护法取得的进步 20世纪许多战争都是因石油而引起21世纪水将成为引起战争的根源。由于全球一体化和可持续发展的需要各国必须对淡水资源的国际公平分享问题和淡水污染的防治问题给予充分重视，做到广泛协商并用国际条约巩固协商成果。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。 关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。 > 起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。 随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的自然分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。 总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。 四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题 国际淡水资源保护法在体系机构上所调整的范围不断扩大，渊源构成多样化 ，在内容上存在着 国家主权与水道国际化之间的矛盾。保护法对淡水资源的保护起到了积极重要的作用但也存在着不足，在已经签署的双边、多边条约执行的不彻底。国际河流委员履行的职责有限，上下游国家利益的平衡问题尚且存在，国际水资源争端的解决存在争议 。 我个人认为，国际环境法应与国内环境法在某些方面达成一致。国内环境法无论在归责问题或保证实施上大多都有明确规定，不可否认国际环境法在这些问题上不可能同解决国内法一样，它面临更大的困难，但及早出台相关的法律是刻不容缓的。还有一点值得注意的是，自70年代以后，有发达国家将严重污染环境的项目迁往控制不严格的发展中国家，导致世界上最严重的环境事故接二连三的发生在发展中国家，而这与发展中国家财政收入低下，民众的环境意识低下和管理水平低下有着很大的关系。因此，我们在谴责发达国家这种举动的同时，还应该认识到提高发展中国家的环境保护意识也是迫在眉睫的，只有认识到环保的重要性才能使全世界都积极参与到拯救环境的队伍中来。 世界局势逐渐向多极化的发展，国与国之间的差距在逐渐缩小，通过建立全球性伙伴关系，迎接环境与发展的挑战，是唯一可行的道路。 结束语： 人类与大自然的关系是密不可分的。无论是几千年以前中西方的自然哲学思想，还是当代全方位环境保护的理念，贯彻于全部历史发展的主旋律就是人类应当与大自然保持一种相互依存、相互作用和相互发展的关系。 环境保护不只是某一国家范围内的任务，是国际各国共同关心的焦点。不论是发展中国家长期深受其害的土地退化、水土流失和沙漠化等问题，还是近年来提上国际议事日程的气候变化、臭氧层耗损和生物物种多样性消失等问题，都以跨越了国家或地区的界限，影响着世界上每一个国家、每一个民族以至每一个人，成为全球性的问题。解决这些问题，需要世界各国和地区协调一致的努力与合作。 发展是人类社会的永恒主题，在此过程中，人类既取得过辉煌的成就，也遭受过无数的挫折和失败。历史已经证明，只有坚持可持续发展的道路，人类与自然才能和谐。只有全世界共同努力，保护我们仅有的水资源，我们才能拥有一个美好的明天。 参考文献： 1.林灿铃著：《国际环境法》人民出版社2011年4月第1版。 2.王铁崖主编：《国际法》法律出版社1995年8月第1
随着经济的不断高速发展，世界经济达到了空前繁荣的时代。同时，具有全球性影响的环境问题日益突出。人类对环境影响的深度和广度也不断加强，人类赖以生存的大气、水、土地、生物乃至外层空间不断受到破坏。不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、全球气候变化、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减、越境污染、海洋污染、野生物种减少、热带雨林减少、土壤侵蚀、等大范围的和全球性环境危机，严重威胁着全人类的生存和发展。淡水资源短缺是个全球水危机的现实，已经引起了国际社会各界的重视。 一、全球淡水资源现状 （一）地球水资源的概况 水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺! （二）地球上的淡水资源分配极不均衡 联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。 有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。中国淡水资源总量居世界第四位，人均资源量居世界82位，不到世界水平的1/3。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。 二、水资源短缺的原因 水资源短缺的主要原因大致分为：自然原因和人为原因。在自然原因中水资源全球分布的及不均匀，气候变暖改变区域降水的蒸发格局造成了大气环流失衡，使区域性降水造成了分布不均衡。其次，雨水在时间和空间上的分布更不均匀。 两个原因当中更重要的是人为原因，人类水资源需求总量正在急剧上升的现象这是不可非议的，相反人类人为造成水污染的程度也变得越来越严重。当今水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁，清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，人类就不能生存。但是我们却把清澈、干净的水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。同时海上运输过程中的意外事故造成的液体泄漏也给海洋带来了无法挽回的损失。不当的淡水利用也给水资源带来了无形的浪费。在农用方面，农作物的大面积灌溉使淡水造成了大量的流失，这更是一个不可忽视的问题 我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面却在继续忽视水的重要性。这不是我们今天人类应该做的，相反我们需要保护和恢复我们的水质。 三、全球淡水资源的国际保护及保护法取得的进步 20世纪许多战争都是因石油而引起21世纪水将成为引起战争的根源。由于全球一体化和可持续发展的需要各国必须对淡水资源的国际公平分享问题和淡水污染的防治问题给予充分重视，做到广泛协商并用国际条约巩固协商成果。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。 关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。 > 起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。 随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的自然分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。 总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。 四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题 国际淡水资源保护法在体系机构上所调整的范围不断扩大，渊源构成多样化 ，在内容上存在着 国家主权与水道国际化之间的矛盾。保护法对淡水资源的保护起到了积极重要的作用但也存在着不足，在已经签署的双边、多边条约执行的不彻底。国际河流委员履行的职责有限，上下游国家利益的平衡问题尚且存在，国际水资源争端的解决存在争议 。 我个人认为，国际环境法应与国内环境法在某些方面达成一致。国内环境法无论在归责问题或保证实施上大多都有明确规定，不可否认国际环境法在这些问题上不可能同解决国内法一样，它面临更大的困难，但及早出台相关的法律是刻不容缓的。还有一点值得注意的是，自70年代以后，有发达国家将严重污染环境的项目迁往控制不严格的发展中国家，导致世界上最严重的环境事故接二连三的发生在发展中国家，而这与发展中国家财政收入低下，民众的环境意识低下和管理水平低下有着很大的关系。因此，我们在谴责发达国家这种举动的同时，还应该认识到提高发展中国家的环境保护意识也是迫在眉睫的，只有认识到环保的重要性才能使全世界都积极参与到拯救环境的队伍中来。 世界局势逐渐向多极化的发展，国与国之间的差距在逐渐缩小，通过建立全球性伙伴关系，迎接环境与发展的挑战，是唯一可行的道路。 结束语： 人类与大自然的关系是密不可分的。无论是几千年以前中西方的自然哲学思想，还是当代全方位环境保护的理念，贯彻于全部历史发展的主旋律就是人类应当与大自然保持一种相互依存、相互作用和相互发展的关系。 环境保护不只是某一国家范围内的任务，是国际各国共同关心的焦点。不论是发展中国家长期深受其害的土地退化、水土流失和沙漠化等问题，还是近年来提上国际议事日程的气候变化、臭氧层耗损和生物物种多样性消失等问题，都以跨越了国家或地区的界限，影响着世界上每一个国家、每一个民族以至每一个人，成为全球性的问题。解决这些问题，需要世界各国和地区协调一致的努力与合作。 发展是人类社会的永恒主题，在此过程中，人类既取得过辉煌的成就，也遭受过无数的挫折和失败。历史已经证明，只有坚持可持续发展的道路，人类与自然才能和谐。只有全世界共同努力，保护我们仅有的水资源，我们才能拥有一个美好的明天。
一、中国的淡水资源的现状
1、我国淡水资源总量较多，但按人口、耕地平均占有水平很低与世界上许多国家相比，我国淡水资源问题比较严重，尽管我国河川径流总量居世界第六位，仅低于巴西、苏联、加拿大、美国和印度尼西亚，但是由于我国国土辽阔，人口众多，按人口、耕地平均，人均和亩均占有量均低于世界平均水平。人均占有量为世界人均占有量的1/4左右，亩均占有量仅为世界亩均占有量的3/4。据对149个国家和地区的最新统计，中国人均占有量已经退居世界110位。因此，正确处理好水及人和人及于水两方面的关系比世界上任何一个国家都艰巨复杂。
2、我国淡水资源在地区上分布不均，水土组合不平衡。我国的水量和径流深的分布总趋势是由东南沿海向西北内陆递减，并且与人口数耕地的分布不相适应。81％集中分布在长江及其以南地区，而耕地面积仅占全国的36％；淮河及其以北地区耕地面积占全国64％。
3、我国降水及河川的年内分配集中，年际变化大，连丰连枯年份比较突出。我国主要河流都出现过几年来水较丰和几年来水较枯现象。例如黄河在过去几十年中曾出现过连续9年（1943—1951）的丰水期；在近几十年内也曾出现过连续28年（1972—1999）的少水期，其中断流21年，而且在1991到1997年间是年年断流，总断流时间是717天，平均每年断流102.4天。降水量和径流量在时程上的这种剧烈变化，给淡水资源的利用带来困难。要充分利用淡水资源势必修建各种类型的水利。
4、是淡水资源污染波及全国。如果从淡水资源人均占有量上说，中国缺水主要是指北方区域的话，那么，淡水资源的污染却是一个具有全国性的问题。而且，越是丰水区和大城市，越是人口密集地区，往往污染越是严重。结果丰水区出现水质性缺水的现象。这是中国淡水资源更为严重的问题。最近，中国水利部门对全国约700条大中河流近10万公里的河段进行水质检测，结果是近1/2的河段受到污染，1/10的河段被严重污染，不少河水已失去使用价值。另据调查，目前全国有90%以上的城市水域，受到不同程度的污染；在部分流域和地区，水污染已从江河支流向干流延伸、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展、从城市向农村蔓延、从东部向西部扩展。近年来中国废水、污水排放量以每年18亿吨的速度增加，全国工业废水和生活污水每天的排放量近1.64亿吨，其中约80%未经处理直接排入水域。
5、用水效率低和过度开发并存。首先是用水效率低，而且，越是缺水的地方，效率就越低。比如，严重缺水的黄河流域，农业灌溉大量采用的还是大漫灌方式。宁夏、内蒙灌区，每亩农地平均用水量都在1000立方米以上，比节水灌区高几倍到十几倍；农业用水利用率普遍偏低，目前，生产单位粮食的用水量是发达国家的2倍~2.5倍。农业用水如此，工业用水也是如此。目前中国工业用水重复利用率远低于先进国家75%的水平，单位GDP用水量是先进国家的十几倍到几十倍，一些重要产品单位耗水量也比国外先进水平高几倍，甚至几十倍。
6、对淡水资源过度开采的情况日趋严重。比如海河流域，海河流域是中国人口最密集的地区之一，包括北京、天津、河北大部分地区和山东、山西、内蒙、河南部分地区，区域内有26个大中城市。这个地区也是中国最为缺水的地区，人均只有293立方米。这些年来，这里的社会经济的状况发生了很大变化。同20世纪50年代比，人口增加一倍，灌溉面积增加6倍，GDP增加30多倍，使得总用水量增加了4倍，大大超过淡水资源的承载力。结果，地表水、地下水长期过度开采，开采率达到98%，远远超出40%的警戒线。据水利部提供的数据显示，全国地下水超采区已从20世纪80年代的56个，扩展到目前的164个，超采面积也由8.7万平方公里扩展到18万平方公里；年均地下水超采量超过100亿立方米，有6万多平方公里的地面出现不同程度的沉降。一方面，中国的淡水资源就不够丰富；另一方面，用水的浪费，水质的严重污染，使得可用淡水更加紧张。从上个世纪80年代以来，中国的缺水现象由局部逐渐蔓延至全国，对农业和国民经济带来了严重影响。据统计，在正常年景下，中国缺水总量估计已达400亿立方米，“十五”期间，农田受旱面积年均达到3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食350亿公斤。全国农村有3.2亿人饮水不安全。有400余座城市供水不足，较为严重缺水的有110座，缺水和水的污染，对环境和人的身心健康都产生严重的影响。
二、淡水资源开发利用和保护措施
面对淡水资源的严峻挑战，中国的决策层和普通百姓都开始行动起来。在“十一五”规划中我们可以看到，中国政府已经清醒地认识到中国淡水资源对社会经济发展的制约和挑战，告诫人们要增强忧患意识，并提出了树立科学发展观、改变经济增长方式等非常重要的、有针对性的指导方针。值得注意的是，“十一五”规划，第一次提出了有关淡水资源必须完成的具体管理指标，比如，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，主要污染物排放量减少10%。
（一）是加快南水北调工程进度。
中国闹水荒，主要是指北方。特别是近20年来的自然变化和人类活动的影响，淡水资源南多北少的趋势更加严重。这种由自然、地理、气象等因素所形成的淡水资源分布情况，单用软科学的办法是很难解决问题的。必须用硬办法。正在进行中的南水北调工程，就是硬办法之一。“十一五”规划明确提出，要加快南水北调工程。
（二）是进一步全面推进节水型社会建设。
建设节水型社会，是“十五”计划就提出的一项战略措施。并且取得了明显成效。它是解决中国干旱缺水问题最根本、最有效的战略举措，也是促进经济增长方式转变的重要手段和基本途径。进入“十一五”以后，同过去相比的一个显著特点，就是在深化节水型社会的建设中，特别强调了以科学发展观为统领和改变经济增长方式，不再是GDP决定一切，而是把包括节水指标、治污指标在内的综合性指标，作为考核干部政绩的依据。
（三）是加快淡水资源管理体制改革和机制创新。
1、完善流域管理与行政区域管理相结合的淡水资源管理体制。重点是合理划分流域与区域管理的事权。加强流域取用水总量控制、水功能区监督和水量调度管理职能，探索建立流域科学决策民主管理机制。同时，加快淡水资源统一管理进程，对有关资源管理的职能进行归并，强化各区域淡水资源监督管理的能力。鼓励用水户参与用水管理，通过多种形式使用水户参与到水量分配、水价制定等水管理事务中来，促进政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制的形成。
2、推进水务体制改革。重点是，建立健全政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制。在国家政策指导下，积极推进水务产业化与市场化进程，逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制。建立多元化、多渠道、多层次的水务投融资机制。加强政府对水务市场的监管，构建有利于水务行业市场化、产业化发展的宏观政策环境和配套改革措施。整合水务产业，培育跨区域的大型水务集团，推进水务行业产权制度改革。
3、创新淡水资源管理的内在机制。其中包括，充分发挥市场在淡水资源管理中的作用，通过经济手段的运用，促进全社会建立节水防污的内在激励机制。积极推进水价改革，建立科学合理、促进淡水资源高效利用的水价形成机制。开征中央电厂和农业用水淡水资源费，研究制定促进节水的淡水资源费收取机制。合理提高水利工程供水水价和城市供水水价。全面开征污水处理费，并调整费用水平。实行用水超计划、超定额累进加价制度，适当拉开高耗水行业和其他行业用水差价。制定水权交易市场规则，规范水权转让价格，推进水权有偿转让，实现超用加价、节约有奖、转让有偿。据了解，到2010年，中国将初步建立起我国节水型社会的法律、行政、经济技术政策、宣传教育体系，万元GDP用水量降低20％；全国农业灌溉水有效利用系数从0．45提高到0．5，全国农业灌溉用水基本实现零增长；单位工业增加值用水量降低30％；服务业用水效率接近同期国际先进水平。我们坚信，这些目标一定能够达到。
关键词：水资源保护装置
我国是一个水资源严重短缺的国家，人均水资源占有量排在世界109位，仅为世界平均水平1/4。随着经济的发展，农业供水矛盾日益突出，干旱缺水成为制约我国农业发展的重要因素。因此，国家领导和全民根据国情提出多种节水灌溉模式，以解决农业发展的危机。
针对北方地区，农业缺水更加严重，人均水资源略占南方的1/4，从1998-2000年，国家共投资2000多亿搞农田水利建设，初步发挥了其作用，缓解农业用水矛盾。但其中也出现不少问题，其中犹为突出是：缺少必要的保护装置、管理不善。仅缺少保护装置这一项，仅河北省每年要报废1000多台潜水泵及其配套的输水管道和设备，使其不能发挥其应有的节水优势。
为了确定灌溉系统正常运行，系统中必须安装必要的控制、测量、保护装置。如阀门、压力调节器、压力表、安全阀、逆止阀、进排气阀等，下面阐述保护装置的工作原理及选用标准一一述之。
1、启动设备
电动机启动时电流很大，有时超过额定电流5-7倍，这样大的电流长时间通过电机绕组会将其烧坏，而且还会使电网降压很大而影响其他电器设备运行。因此采用启动设备以降低电动机电流，从而保护泵的电动机和保证其他电器设备正常进行，有三种方式。
a.直接启动：当电机功率小于7.5KW或电动机容量与变压器容量之比小于35%时。
b.降压启动：当电动机功率大于7.5KW或电动机容量与变压器容量之比大于35%时，采用星型、三角型启动器，或自耦变压启动器。
c.电器控制箱：包括电动机降压启动设备、短路、单项运转、三项过流、反转保护装置与仪器等。其动作灵敏可靠，容易调整，其操作安装安全方便，是潜水泵理想电器配套设备。
2、阀门
用以控制管道的启闭与调节流量，进而控制管道压力。灌溉系统基本采用低压阀门，常用有闸阀、蝶阀、截止阀等，目前首部采用法兰联结方式为多。
3、逆止阀（拍门）
逆止阀又叫止回阀，是一种根据前后的压差而自动启闭的阀门，它使水沿单方向流动，反方向流动时则自动关闭。通常在水泵出水口安装逆止阀，以避免停机时水倒流冲击水泵叶轮长时间反转，造成潜水泵非正常磨损，减少寿命。在怀来县二堡子村大田喷灌工程中由于缺少逆止阀，导致管道形成负压遭到破坏。
以一静水位：H0=35m计管径为（外径）：D=110mm
流量：Q=40m3/h流速：v=1.33m/s
管道长度：L=500m为例说明其危害
·冲击方面影响
冲击波传播速度：a=a0/（1+K*D/（E*D/2））1/2=304.1m/s
关闭时间：Ts=2*L/a=3.3s一般情况下大于5s不予考虑
任意流速断面的过水能量方程：p1=40m，p2=10m，Z1=Z2
Z1+p1/γ+v12/2g=Z2+p2/γ+v22/2g
求出V2=24m/s，可见高速反冲水泵叶轮。
最高逆转速：Nmax=K3*K5*P5*N0=1.7N0
·水锤
由于管道内压力水的流速急剧变化，而引起管道中水压力突然增高或降低这种现象叫做水锤现象。
按产生原因分关闭水锤，空管启动水泵排气不畅启动水锤，停泵水锤，经常造成管道破裂。
按薄壁管计算ρ0=101000N/m2
阀门口最大水锤压力：Hmax=H0-Z+K2*K4*P3=440m
管道中点处最大水锤压力：H1max=Hc+Z1+K2*K4*P1*H0=180m
其中参数P3、P4、P5、Z、Z1、K2、K3、K4、K5见参考文献。
·选取标准
①当系统中未设单项阀时，应验算其最高反转速作为检验水锤依据，以确定管道设计压力（额定工作压力的1.25倍）
②管道中点出现的最低压力Hmin值是否低于该处的汽化压力，如果低于，则出现水柱分离现象。
4、进排气阀
能够自动进气和排气，有一定压力能自动关闭。管道输水时在最高位置和隆起地方会积累一部分空气。一方面影响过水面积；另一方面水流速度大，又会带动一部分空气在管内流动，发生水力冲击。
安装在最高处进排气阀可迅速排除空气，停泵或关阀时又能迅速补充空气，减少造成对设备和管道的危害。
喷灌常用型号为KQ42X-10（12）
5、安全部件
①安全阀
上开式安全阀作用是当管道的水压力生高时自动开放，以防止水锤事故，一般通过泻水完成。
上开式安全阀主要有弹簧式和杠杆式，常见为弹簧式。
③流量调节阀
通过自动改变过水断面的大小来调节流量。
③减压阀
类似于流量调节阀，用于保证管道内工作压力在设计范围内。
6、过滤器
微灌中灌水器出水口在运行一段时间后容易被污物、杂质、沉淀物堵塞，影响工程总体效益发挥。因此对灌溉水源进行严格净化处理，是微灌系统正常运行，延长灌水器寿命的保证。
①旋流式水砂分离器（离心式）
适用于：含砂量高的水初级过滤。
特点：不能除去与水比重相近和比水轻的有机质等杂质，水泵启动和停机时效率下降；水头损失大。
②砂石过滤器
适合于：有机物。
特点：成本高，清洗不方便。
③筛网式过滤器
适用于：过滤粉粒、沙和水垢等污物。
特点：比较常见且种类繁多，有机含量高时，有机物堵塞“挤出”网进入管道造成堵塞。
④叠片式过滤器：带沟槽塑料圆片过滤器。
7、量测设备
压力表是灌溉系统中不可缺少的量册仪器，可反映系统是否按设计正常运行。特别是过滤器前后的压力表，反映过滤器堵塞程度及何时需要清洗的指示器。
参考文献：
1.《水力学》高等教育出版社.1983.6吴持恭主编
2.《喷灌与微灌设备》中国水力水电出版社1999.3.郑耀全、李光永等
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