关键词：金融创新；银行监管；挑战；应对
一、金融创新对银行监管实践提出的挑战
金融创新行为的动机简单地看是由于盈利动机的驱使，但是从深层次看却是银行监管理论和实践的发展滞后，以至于阻碍了银行机构向更高的阶段进一步发展。环境的变化使得银行机构传统的经营方式不再有利可图，他们过去向客户提供的金融产品和金融服务越来越难以出售，而传统的金融工具也已不能大量的吸收资金，因而为了继续存在下去，他们不得不寻求创新；另一方面，各银行机构面临的严格管理使得规避管理法规的过程变得有利可图，某一个机构避开管制后提供的服务往往给它带来丰厚的利润和市场占有，因而严格的监管本身就成为刺激银行业创新的一个重要的因素。
所以金融创新更多地应该从金融机构和金融监管当局之间的博弈来理解。银行为了逃避监管，开拓市场而进行的金融创新活动与监管活动之间是一个不断向前推进的动态博弈的过程，即监管——创新——再监管——再创新。但是至今的实践表明，银行监管活动落后于金融创新的发展，银行监管是一个被动的过程，金融创新给银行监管的实践提出了很大的挑战。
1．金融创新使银行监管目标的权衡更加困难。银行监管的目标有两个，一个是安全目标，一个是效率目标。就经济与金融的长期发展来看，银行体系的安全和效率相比是更具根本性的问题。但是在一定的阶段，银行体系的效率目标却是更加突出。比如70年代末，过度严格的银行监管造成的银行机构效率下降和发展困难使得这一时期的监管更偏重于效率目标。金融创新的最深层的原因就是规避管制，追求发展和效率。但是实证研究已经表明，在银行监管的安全目标和效率目标之间存在着替代效应，金融创新在提高了银行体系的效率的基础上，不可避免地加大了风险。在面临着全球竞争的压力和本国银行体系的安全稳定之间，银行监管如何在这两个目标之间进行协调？
2．金融创新使得银行监管的客体更加复杂化。金融创新使得银行监管的客体在以下几个方面产生了新的变化。一是金融产品和组织创新模糊了分业经营中各专业金融机构之间的界限，他们之间的业务相互交叉和渗透，业务趋同，银行也逐渐发展成为超大型的综合性金融机构，比如银行业会通过创新绕过各种监管法规的限制向证券保险行业渗透。二是市场的创新使得一国的银行机构在现在条件下不可能置身于金融全球化之外。对外经济联系的加强使得一国的银行通过各种创新活动向国际市场渗透，广泛参与国际金融活动。这样对国内银行在境外的金融活动的监管就变得遥不可即。同时，一国的金融体系也会暴露在国际金融风险之下，这给银行监管提出了新的课题。三是新的业务形式和金融产品的出现，并取得了很大的发展，如网上银行的兴起。四是银行机构和其他各金融机构之间，金融机构和金融市场之间，金融市场之间的联系更加密切，这样局部的金融风险很容易转化成全局性的金融风险，造成所谓的传染效应，从而更容易造成整个金融体系的不稳定。
3．金融创新给银行监管主体的改革提出了更高的要求。这个问题本质上是一个分业监管还是混合监管的选择问题。毫无疑问，面对着银行业务日益综合化的趋势，原来界限分明的分业监管已经表现出了极大的局限性。
4．金融创新对传统的监管方式提出了挑战。传统的银行监管一直以来是以外部监管作为最主要的监管方式，强调严格的立法和监督，对金融机构的日常业务行为也作出了很多的外部规定。这种监管方式主要有行政命令式的监管和标准化的监管。行政命令式的监管是以行政命令对银行业的市场准入和业务范围作出了强制性的规定。标准化的监管方式则沿袭了行政命令式监管的原理，将资产划分为不同的风险级别，并对每种类型确定固定的资本要求。这种监管方式明显不适应金融创新下的新要求。它们存在着信息和经验不对称的问题，而且没有考虑银行在金融创新过程中的动态过程，在实际的执行过程当中也容易造成一刀切的问题。
5．金融创新对传统的监管理念的挑战。金融创新对银行监管的动态回避过程与相对固定的银行监管框架之间是一对矛盾体。金融创新和银行监管之间的博弈总是表现为监管方的被动。危机导向的、事后的、传统的银行监管总是被动追踪金融创新，会使监管效率大大下降，并且造成监管成本的增加。
二、银行监管应对金融创新的一般实践
1．从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。较之传统银行业务，银行的创新业务在收益更大的同时，风险也更大，且更容易扩散，对金融市场造成的冲击也更加直接和猛烈。因此，只注重传统银行业务的监管已经不能全面客观地反映整个银行业的风险状况。只有并重监管传统业务和创新业务，才能有效防范和化解银行业的整体风险。
2．从注重外部监管向注重内部和外部监管并重。针对银行监管与金融创新博弈的被动地位，监管理念应该不仅仅从外部力量的介入的角度来考虑有效监管的问题，而且外部监管随着创新和变革的发展，其缺点不断暴露，比如市场敏感度低，不能全面及时反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。我们应该考虑如何从银行内部与监管机构激励相容的角度来使银行主动防范和化解金融风险的制度安排。目前最为流行的一个根据激励相容理论建立的监管的方法就是预先承诺方法。银行在预测期初向金融监管当局承诺其资本量水平，为该期内可能发生的损失作准备，而监管当局则根据银行承诺的水平设计惩罚和奖励措施，并不再对银行进行例行的资本充足检查，但是这种方法的实施对监管水平的要求较高。另外，对市场机制的作用受到了日益重视，认为只有保证信息的完备透明，充分发挥优胜劣汰的市场机制的作用，才能对银行起到正确的激励。
3．从分业监管向统一监管转变。统一监管体制是指由统一的监管主体对从事银行、保险、证券等不同类型业务的金融机构实施统一监管的一种制度。与此相适应，金融监管也应该打破分业监管的模式向统一监管转变，由统一的监管主体对从事银行、保险和证券的不同类型业务的金融机构实施统一监管。但是在具体的监管主体的改革上，是采用一元化的超级监管机构还是在保持监管主体多元化的前提下，加强各个监管主体之间的协调。二者有利有弊，具体的选择需要对实际情况作出更细致的选择以后才能加以确定。
4.从一国监管向跨境监管转变。本国银行向海外市场的扩展也是一种金融创新——市场创新。随着经济一体化和金融全球化的发展，银行的海外分支机构越来越多，其业务收益来自海外的比重日益提高；而另一方面，电子银行的发展使得金融监管当局很难判断其交易是在国内还是国外完成的；离岸金融业务的拓展也使得部分金融机构偏离于监管视野之外。因此监管部门应该将一家银行的境内外机构境内外业务进行并表监督。另外，加强不同国家监管当局之间的信息分享和交流，监管的分工和协调，以有效杜绝国际银行监管的真空。
三、对我国银行监管实践的启示
1．我国的监管目标的选择。竞争的激烈和创新的加强，无疑会提高效率，但是同时也加大了风险。面对着竞争的压力和我国银行业经营效率低，坏帐率高的现实情况下，监管当局如何在安全目标和效率目标之间进行权衡，找出一个最佳的平衡点，是关系到银行监管效率的关键问题。目前我国需要重新认识金融创新对金融发展的重要性，改变对金融创新不论青红皂白一律封杀的做法，对有益于发展并且风险比较容易监管，不会增加太多监管成本的创新，不妨进行鼓励，以提高我国银行的竞争力。也就是说，我们要适当地考虑到效率目标。
2．我国监管重心的转变。我国一直以来对银行的监管注重的是合规性的监管，重在对市场准入、业务经营范围和行为的监管，其中突出的问题是重市场准入管理、轻持续性监管，重合规性监管、轻风险性监管，对金融创新工具的监管尤为不足。并且这些静态的监管措施明显地落后于市场的发展。为了扭转这些不利局面，我国现阶段银行的监管重心应该改变，利用我国现阶段对监管水平要求不是很高的有利时机，把监管重心放在对商业银行内部控制制度的建设和落实上，尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和评价体系。在体系完善和外部监管的水平不断提高的基础上，按照激励相容的原则设计和加强商业银行的自我约束机制和内部控制制度，追踪世界最新的实践成果，提升我国银行监管的水平。
3．对我国监管主体的要求。金融监管客体的巨大变化表明我国分业监管的做法应该适应客体的综合化、国际化的变化。适应于国内银行和非银行金融机构之间的业务合作和交叉，混合监管似乎成了一个趋势，适应于银行业务全球化、国际化的发展，应该加强我国的银行监管机构同国外机关机构之间的信息交流，通过与各国监管当局的定期磋商和交流制度，通报互设机构的经营情况和风险程度，杜绝对银行跨境活动的监管真空。但是应该看到，我国混业经营的规模和全球化的发展程度均比较低，没有对统一监管提出很迫切的要求，尽管银行监管机构缺乏与其他监管当局的协调配合，监管过度和监管不足并存，但是作为一种发展趋势，我们应该在现阶段做好分业监管的同时，不断提高监管的专业化水平，并在这个基础上加强合作，为未来的统一监管打好基础。
4.改善监管环境。加快与监管有关的法律法规体系的建设，加快社会信用体系的建设。充分发挥外部市场竞争和约束的作用，所以应该加强信息披露，强化对银行的市场约束力。
参考文献：
1．何德旭，金融监管．世界趋势与中国的选择．管理世界，2003，（9）．
关键词：金融创新；银行监管；挑战；应对
一、金融创新对银行监管实践提出的挑战
金融创新行为的动机简单地看是由于盈利动机的驱使，但是从深层次看却是银行监管理论和实践的发展滞后，以至于阻碍了银行机构向更高的阶段进一步发展。环境的变化使得银行机构传统的经营方式不再有利可图，他们过去向客户提供的金融产品和金融服务越来越难以出售，而传统的金融工具也已不能大量的吸收资金，因而为了继续存在下去，他们不得不寻求创新；另一方面，各银行机构面临的严格管理使得规避管理法规的过程变得有利可图，某一个机构避开管制后提供的服务往往给它带来丰厚的利润和市场占有，因而严格的监管本身就成为刺激银行业创新的一个重要的因素。
所以金融创新更多地应该从金融机构和金融监管当局之间的博弈来理解。银行为了逃避监管，开拓市场而进行的金融创新活动与监管活动之间是一个不断向前推进的动态博弈的过程，即监管——创新——再监管——再创新。但是至今的实践表明，银行监管活动落后于金融创新的发展，银行监管是一个被动的过程，金融创新给银行监管的实践提出了很大的挑战。
1．金融创新使银行监管目标的权衡更加困难。银行监管的目标有两个，一个是安全目标，一个是效率目标。就经济与金融的长期发展来看，银行体系的安全和效率相比是更具根本性的问题。但是在一定的阶段，银行体系的效率目标却是更加突出。比如70年代末，过度严格的银行监管造成的银行机构效率下降和发展困难使得这一时期的监管更偏重于效率目标。金融创新的最深层的原因就是规避管制，追求发展和效率。但是实证研究已经表明，在银行监管的安全目标和效率目标之间存在着替代效应，金融创新在提高了银行体系的效率的基础上，不可避免地加大了风险。在面临着全球竞争的压力和本国银行体系的安全稳定之间，银行监管如何在这两个目标之间进行协调？
2．金融创新使得银行监管的客体更加复杂化。金融创新使得银行监管的客体在以下几个方面产生了新的变化。一是金融产品和组织创新模糊了分业经营中各专业金融机构之间的界限，他们之间的业务相互交叉和渗透，业务趋同，银行也逐渐发展成为超大型的综合性金融机构，比如银行业会通过创新绕过各种监管法规的限制向证券保险行业渗透。二是市场的创新使得一国的银行机构在现在条件下不可能置身于金融全球化之外。对外经济联系的加强使得一国的银行通过各种创新活动向国际市场渗透，广泛参与国际金融活动。这样对国内银行在境外的金融活动的监管就变得遥不可即。同时，一国的金融体系也会暴露在国际金融风险之下，这给银行监管提出了新的课题。三是新的业务形式和金融产品的出现，并取得了很大的发展，如网上银行的兴起。四是银行机构和其他各金融机构之间，金融机构和金融市场之间，金融市场之间的联系更加密切，这样局部的金融风险很容易转化成全局性的金融风险，造成所谓的传染效应，从而更容易造成整个金融体系的不稳定。
3．金融创新给银行监管主体的改革提出了更高的要求。这个问题本质上是一个分业监管还是混合监管的选择问题。毫无疑问，面对着银行业务日益综合化的趋势，原来界限分明的分业监管已经表现出了极大的局限性。
4．金融创新对传统的监管方式提出了挑战。传统的银行监管一直以来是以外部监管作为最主要的监管方式，强调严格的立法和监督，对金融机构的日常业务行为也作出了很多的外部规定。这种监管方式主要有行政命令式的监管和标准化的监管。行政命令式的监管是以行政命令对银行业的市场准入和业务范围作出了强制性的规定。标准化的监管方式则沿袭了行政命令式监管的原理，将资产划分为不同的风险级别，并对每种类型确定固定的资本要求。这种监管方式明显不适应金融创新下的新要求。它们存在着信息和经验不对称的问题，而且没有考虑银行在金融创新过程中的动态过程，在实际的执行过程当中也容易造成一刀切的问题。
5．金融创新对传统的监管理念的挑战。金融创新对银行监管的动态回避过程与相对固定的银行监管框架之间是一对矛盾体。金融创新和银行监管之间的博弈总是表现为监管方的被动。危机导向的、事后的、传统的银行监管总是被动追踪金融创新，会使监管效率大大下降，并且造成监管成本的增加。
二、银行监管应对金融创新的一般实践
1．从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。较之传统银行业务，银行的创新业务在收益更大的同时，风险也更大，且更容易扩散，对金融市场造成的冲击也更加直接和猛烈。因此，只注重传统银行业务的监管已经不能全面客观地反映整个银行业的风险状况。只有并重监管传统业务和创新业务，才能有效防范和化解银行业的整体风险。
2．从注重外部监管向注重内部和外部监管并重。针对银行监管与金融创新博弈的被动地位，监管理念应该不仅仅从外部力量的介入的角度来考虑有效监管的问题，而且外部监管随着创新和变革的发展，其缺点不断暴露，比如市场敏感度低，不能全面及时反映银行风险，相应的监管措施也滞后于市场发展。我们应该考虑如何从银行内部与监管机构激励相容的角度来使银行主动防范和化解金融风险的制度安排。目前最为流行的一个根据激励相容理论建立的监管的方法就是预先承诺方法。银行在预测期初向金融监管当局承诺其资本量水平，为该期内可能发生的损失作准备，而监管当局则根据银行承诺的水平设计惩罚和奖励措施，并不再对银行进行例行的资本充足检查，但是这种方法的实施对监管水平的要求较高。另外，对市场机制的作用受到了日益重视，认为只有保证信息的完备透明，充分发挥优胜劣汰的市场机制的作用，才能对银行起到正确的激励。
3．从分业监管向统一监管转变。统一监管体制是指由统一的监管主体对从事银行、保险、证券等不同类型业务的金融机构实施统一监管的一种制度。与此相适应，金融监管也应该打破分业监管的模式向统一监管转变，由统一的监管主体对从事银行、保险和证券的不同类型业务的金融机构实施统一监管。但是在具体的监管主体的改革上，是采用一元化的超级监管机构还是在保持监管主体多元化的前提下，加强各个监管主体之间的协调。二者有利有弊，具体的选择需要对实际情况作出更细致的选择以后才能加以确定。
4.从一国监管向跨境监管转变。本国银行向海外市场的扩展也是一种金融创新——市场创新。随着经济一体化和金融全球化的发展，银行的海外分支机构越来越多，其业务收益来自海外的比重日益提高；而另一方面，电子银行的发展使得金融监管当局很难判断其交易是在国内还是国外完成的；离岸金融业务的拓展也使得部分金融机构偏离于监管视野之外。因此监管部门应该将一家银行的境内外机构境内外业务进行并表监督。另外，加强不同国家监管当局之间的信息分享和交流，监管的分工和协调，以有效杜绝国际银行监管的真空。
三、对我国银行监管实践的启示
1．我国的监管目标的选择。竞争的激烈和创新的加强，无疑会提高效率，但是同时也加大了风险。面对着竞争的压力和我国银行业经营效率低，坏帐率高的现实情况下，监管当局如何在安全目标和效率目标之间进行权衡，找出一个最佳的平衡点，是关系到银行监管效率的关键问题。目前我国需要重新认识金融创新对金融发展的重要性，改变对金融创新不论青红皂白一律封杀的做法，对有益于发展并且风险比较容易监管，不会增加太多监管成本的创新，不妨进行鼓励，以提高我国银行的竞争力。也就是说，我们要适当地考虑到效率目标。
2．我国监管重心的转变。我国一直以来对银行的监管注重的是合规性的监管，重在对市场准入、业务经营范围和行为的监管，其中突出的问题是重市场准入管理、轻持续性监管，重合规性监管、轻风险性监管，对金融创新工具的监管尤为不足。并且这些静态的监管措施明显地落后于市场的发展。为了扭转这些不利局面，我国现阶段银行的监管重心应该改变，利用我国现阶段对监管水平要求不是很高的有利时机，把监管重心放在对商业银行内部控制制度的建设和落实上，尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和评价体系。在体系完善和外部监管的水平不断提高的基础上，按照激励相容的原则设计和加强商业银行的自我约束机制和内部控制制度，追踪世界最新的实践成果，提升我国银行监管的水平。
3．对我国监管主体的要求。金融监管客体的巨大变化表明我国分业监管的做法应该适应客体的综合化、国际化的变化。适应于国内银行和非银行金融机构之间的业务合作和交叉，混合监管似乎成了一个趋势，适应于银行业务全球化、国际化的发展，应该加强我国的银行监管机构同国外机关机构之间的信息交流，通过与各国监管当局的定期磋商和交流制度，通报互设机构的经营情况和风险程度，杜绝对银行跨境活动的监管真空。但是应该看到，我国混业经营的规模和全球化的发展程度均比较低，没有对统一监管提出很迫切的要求，尽管银行监管机构缺乏与其他监管当局的协调配合，监管过度和监管不足并存，但是作为一种发展趋势，我们应该在现阶段做好分业监管的同时，不断提高监管的专业化水平，并在这个基础上加强合作，为未来的统一监管打好基础。
4.改善监管环境。加快与监管有关的法律法规体系的建设，加快社会信用体系的建设。充分发挥外部市场竞争和约束的作用，所以应该加强信息披露，强化对银行的市场约束力。
参考文献：
1．何德旭，金融监管．世界趋势与中国的选择．管理世界，2003，（9）．
银行主要面临以下几种风险：
(1)信用风险：即交易对象无力履约的风险；
(2)市场风险：是由于市场价格的变动，银行的表内和表外头寸所面临遭受损失的风险；(3)利率风险：指银行的财务状况在利率出现不利的波动时所面对的风险；
(4)流动性风险：指银行无力为负债的减少或资产的增加提供融资，即当银行流动性不足时，它无法以合理的成本迅速增加负债或变现资产获得足够的资金，从而影响了其盈利水平的情况；
(5)操作风险：主要在于内部控制及公司治理机制的失效；
(6)法律风险：包括因不完善、不正确的法律意见、文件而造成同预计情况相比资产价值下降或负债加大的风险；
(7)声誉风险：该风险产生于操作上的失误、违反有关法规和其他问题。
银行不能不发放信贷，可是，只要资金出了银行的大门就有收不回来的风险。从理论上来讲，绝对避免坏帐是不可能的。坏帐是银行经营的风险成本。在正常情况下，银行应当用自身的利润来冲销坏帐损失。只要银行能够保持资金的流动性，资金流通链就不会出现什么大麻烦。可是，如果银行的呆帐、坏帐越来越多，甚至资不抵债，总有一天这个问题会被揭露出来。一旦有一家银行失去了资金流动性，就会导发金融危机。
由于信息不对称，在这家银行储蓄的老百姓往往最后得到消息。当老百姓得知他们的血汗钱有可能被银行给赔掉了，他们的反应非常简单干脆：尽快把自己的钱取回来。由于任何银行都必然把相当一部分资金发放中期或长期贷款。没有一家银行能够立即全部返回所吸收的存款。如果众多的储户一涌而上挤兑，马上就把这家银行搞垮了。银行关门势必拖跨许多相关的企业。由于银行之间存在着各种业务联系，一家银行出现的挤兑风潮很快就会影响到其他金融机构。结果，金融风暴的冲击一波连着一波，最终酿成一场社会风暴。
由于存在金融市场失灵的可能，一旦某个金融机构出现危机，即使政府出面干预也未必能够挽救这个机构破产(例如英国的巴林银行)。当大规模金融危机爆发之后，即使国际力量联合起来也未必能够制止危机的蔓延(例如墨西哥和东南亚的金融危机)。由于金融机构之间的债权、债务关系非常复杂，一家金融机构出现的危机会牵连到其他金融机构，例如，1974年英国由于房地产景气消失而出现银行业危机。日本在90年代由于泡沫经济崩溃而导致整个金融体系的危机。一家金融机构出现危机会损害公众对整个金融体制的信心，发生挤兑。例如，墨西哥和泰国金融危机。这种负的外部性在区域金融危机中表现得非常严重。[2]
银行业务的本质决定了它需要承担各种类型的风险，因此了解这些风险并确保银行能妥善地计量和管理风险是银行监管的重头戏。
(二)金融监管的目的
银行的风险对于社会稳定的影响要比其他产业部门高得多。银行的自有资金在其全部资产中只占很小的一个比重。当银行放贷、投资的时候，主要是在拿别人的钱做生意。按照国际标准，银行的自有资金应当不少于8%。也就是说，银行中92%营运资金都来自于存款和借入资金。如果银行的坏帐超过了资本金，以后再赔钱的话实际上是在亏损别人的钱。因此，一旦储户知道银行坏帐很高，为了保护自己的产权，他们势必会尽快提出自己的存款。如果大量客户挤提存款，将使银行迅速丧失资金流动性。
一般企业亏损倒闭只不过影响与这个企业相关的员工，可是，银行出现问题就会影响到相当多的民众，甚至破坏社会稳定。危机蔓延的程度在金融服务领域的不同部门是有差异的，但以银行领域最为严重，这一点已经得到公认。Fama认为，如果单单从事资产管理，货币兑换和支付的话，根本不需要对银行业进行大规模的监管。但是，由于银行还进行着把非流动资产转化成流动负债，通过监督贷款和信号传递来降低交易成本，所以对银行业监管是完全必要的。否则，金融市场失灵可能会让银行面临恐慌性挤兑。[3]为了平息动荡，中央银行不得不扮演最终支付者的角色，动用国库来稳定局势。一家或者几家银行的失误所造成的损失最后势必要全体纳税人来负担，这不仅不公平，而且也非常不利于社会稳定和进步。因此应当防患于未然，严格实行对金融机构的监管。
对金融机构实施监管的主要目的在于：
(1)维持金融业健康运行的秩序，最大限度地减少银行业的风险，保障存款人和投资者的利益，促进银行业和经济的健康发展。
(2)确保公平而有效地发放贷款的需要，由此避免资金的乱拨乱划，制止欺诈活动或者不恰当的风险转嫁。
(3)金融监管还可以在一定程度上避免贷款发放过度集中于某一行业。
(4)银行倒闭不仅需要付出巨大代价，而且会波及国民经济的其它领域。金融监管可以确保金融服务达到一定水平从而提高社会福利。
(5)中央银行通过货币储备和资产分配来向国民经济的其他领域传递货币政策。金融监管可以保证实现银行在执行货币政策时的传导机制。
(6)金融监管可以提供交易帐户，向金融市场传递违约风险信息。
许多文献一致认为，金融监管可以通过解决信息不对称所产生的问题从而提高社会福利。因此，为了保护民众的利益一定要对金融机构实行比其他企业更为严格的监督管理。
美国联邦储备法明确规定，美国的银行监管制度的目标是：维持公众对一个安全、完善和稳定的银行系统的信心；为建立一个有效的和有竞争的银行系统服务；保护消费者；允许银行体系适应经济的变化而变化。
《日本国普通银行法》规定金融监管是以银行业务的公正性为前提，以维护信用确保存款人的权益，谋求金融活动的顺利进行，并为银行业务的健全而妥善地运营，有助于国民经济的健全发展为目的。
《新加坡金融管理局法》规定金融监管的目的是：在政府一般经济政策范围内促进货币稳定及信用，有助于经济成长。在金融管理局认为公共利益所必要时可随时对金融机构提供咨询或对该金融机构提供建议，并要为确保该要求或建议的效力发出指示。
比较世界各国的金融监管目标可见，美国中央银行的金融监管目标比较具体，切实。美国金融监管强调对存款者的保护，稳定金融体系，维护有效的金融体系内的公平竞争和保护消费者。如果从条文上来讲，世界各国的金融监管目标基本上都差不多，关键问题在于能不能保证所规定的监管目标顺利达成。
(三)及时关闭资不抵债的银行是保证金融体制稳定的一个重要条件
及时关闭那些资不抵债的银行是保证金融体制稳定的一个重要条件。及时关闭资不抵债的银行的主要理由如下：
(1)银行是一种特殊的企业。银行危机具有一般企业危机所不具有的蔓延性或传染性，如果某一家银行发生信用危机，出现挤兑，储蓄者会同时怀疑其他银行的信誉，有可能导致整个商业银行体系崩溃，造成整个金融体制的大混乱。
(2)商业银行影响着整个社会经济体系中的货币供给。大量资不抵债银行的存在是货币流通体系的一大隐患，因为一旦商业银行信用危机蔓延，部分准备金制度下的倍数放大效应将使得大量货币突然退出流通，甚至可能引发经济萧条。
(3)及时关闭资不抵债银行的另一个主要原因在于向现有银行发出信号：政府的确把商业银行作为企业对待，从而可以有效避免由于政府隐性补贴导致的呆坏帐进一步积累，有利于银行改进经营管理，提高效率。
(4)只有及时关闭资不抵债的银行才能维系储蓄者对整个银行系统的信心。
银行的自有资本代表了银行股东的金融权益。它可以用来缓冲可能出现的损失。应当以现有风险为基础来计算资本充足率。商业银行的经营必然会遭遇到各种风险。如果发放的贷款不能收回，那么就难免出现资产损失。银行应当用日常的收益进行抵付。如果日常收益还不能支付资产损失，那么就必须动用银行自有资产。如果银行的损失超过了自有资本总量，那么就会损害存款人的利益。因此，不能允许银行出现资不抵债的状况。
在银行监管过程中，最怕的就是银行的经理们说假话。由于种种原因，明明他们放出的贷款已经不可能收回，成为坏帐，但是他们通过各种手法在银行帐目上做成正常。明明是已经资不抵债，在帐目上却看不出来，似乎一切正常。
举例来说，如果一个银行自有资本10亿元，吸收存款100亿。税后营业收入3亿，坏帐1亿。那么扣掉坏帐损失，该银行的利润还有2亿。银行处于正常盈利状况。如果该银行的坏帐达到3亿，那么该银行就没有任何利润了。如果坏帐达到13亿，实际上，这家银行已经把它的本钱加上利润统统赔光了，那么这家银行就应当关门了。无论如何，也不应当把民众储蓄的资金也亏掉。假若金融监管机构发现银行的坏帐总额已经接近它们的自有资本，那么，及时让这家银行关门破产，不会对整个金融体制构成任何威胁。银行损失的是股东们的自有资本，储户的钱并没有损失。
怕就怕银行不说真话。通过造假帐，一直亏到20亿、30亿才被发现。就是叫这家银行破产，把它的经理都抓起来，它的自有资金只有10亿，赔光了之后还差几十个亿。怎么办？老百姓把他们的血汗钱放在银行里，如果不明不白地就不见了，当然不会答应。如果政府不出面解决问题，就难免影响局势安定。所以，一旦金融监管失误，最终还是要政府出面来收拾局面。所以，在金融学中，中央银行被称为“最后贷款者”。所以，及时搞清楚银行的坏帐状况是保持金融体系稳定的一个重要条件。
如果银行已经出现了较高的坏帐率，为了避免破产的命运，该银行的经理人员有可能掩盖真相。通常他们希望再争取一些时间，也许能够在今后的投资中赚取更高的利润来补上缺口。在这种情况下就象输了的赌徒一样，产生了一种激励，为了能够再赌一把，他们必然会产生报假帐的动机。同时，他们会更热衷于那些高风险、高回报的项目。如果赢了自然好，如果再输了，就要闯大祸了。
因此，必须提高金融机构运作的透明度，要求金融机构能够按照统一的会计准则，向监管当局报告真实数据。在亚洲金融风暴当中，韩国、日本的许多金融机构掩盖了大量不良资产，直到出现了严重的支付危机时监管当局才发现问题，但是已经无可挽救了。我国中央银行的知情权、金融机构报表的质量、统计制度等方面都不如韩国和日本。各类金融机构做假账、说假话的现象相当普遍。从表面看来国有银行的各项指标都不错，但是各级金融机构的谎言掩盖了系统性风险。幸亏我们的金融系统还有较高的资本流动性，否则危机随时可能爆发。
为了加强金融监管的力度，就一定要对违规行为有非常清楚的惩罚措施。金融行业不仅需要准入准则，更需要退出准则。如果银行违反规则就要有人来出示黄牌警告，直到出示红牌，把违章的金融机构及时罚下。在足球比赛中，出示黄牌或红牌的都是一个裁判员。在金融监管体系中，负责出示黄牌的应当是信息非常灵通的民营的存款审计公司和存款保险公司，而最后出示红牌的应当是中央银行。若要维护国家金融稳定，处理那些经营不当的银行必须要及时、果断。一旦银行资不抵债，立即清理出场。否则，越拖毛病越大。
(四)金融监管机构的独立性和多元化
金融监管的要害是信息的真实性。如果金融监管机构不能够保持其独立性，那么在各级政府机构的干预下就很难保证在监管过程中取得真实信息。
巴塞尔银行监管委员会公布的25条“有效银行监管的核心原则”中第一条原则强调：“在一个有效的银行监管体系下，参与银行组织监管的每个机构要有明确的责任和目标，并且享有工作上的自和充分资源”。这是国际上有关监管机构独立性的权威表述。
依照现行法律，中国人民银行在中央政府领导下独立行使职能，其业务不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。《中国人民银行法》第二条规定，中国人民银行须“在国务院领导下对金融业实施监督管理”。第六条规定：“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告”。第七条规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉”。为杜绝各级地方和部门政府对中国人民银行业务的干涉，保证中国人民银行在实施银行监管时享有必要的独立性或摆脱政治方面的压力，中国人民银行已改变分支机构按行政区划设置的状况，在全国设立了9个跨省、自治区、直辖市的一级分行，重点加强对辖区内金融业监管。
在改革开放的二十多年来，中央银行一直在强调真实性监管。但是，很少有人相信各级银行的报表的真实性。其原因之一就是因为金融监管部门缺乏独立性。因此，必须改进现有的法定监管主体的权责制度，塑造真正具有独立和自主执法权的监管主体，防止地方政府及其他部门的干预。
因为金融监管是专业性、技术性很强的工作，也是很复杂的工作，如果不是独立性很强的专门机构，就很难有效地承担和进行这种工作。
因为金融监管涉及社会各方面利益，如果监管机构没有独立性，其监管过程和目标易受各种利益集团的干扰，那就很难做到公正、公平。
因为金融监管机构是政府系列或政府授权的机构，如果它不具有相当的独立性，其监管行为及其目标就难以摆脱政治上的干预和压力而单纯化，其监管对象即金融机构也很难按商业化原则经营。
金融监管体系必须多元化。反腐倡廉的监察机制就是这样，除了纪律检查委员会之外，还要有反贪局、检察院等多种监督管理机构。单一的监管机制既不可靠，又缺乏效率。如果只有一个监管体系很容易出现信息渠道堵塞的问题。当前，风气甚坏，一旦负责监管的官员无能或者受贿，就很难取得准确的信息。不法奸商、贪官污吏们塞几个红包就“搞定”了。只有金融监管多元化才能够防范在金融监管领域出现行贿、受贿，从而保证金融信息的真实性。
同时，我们必须建立强制的金融机构信息披露制度。应当明确规定金融机构的信息披露等级，哪些信息应当向金融监管部门报告，哪些信息必须向公众报告，从而保证金融监管当局和民众的知情权。
从国际经验来看，许多国家都竭力避免单一的金融监管渠道。美国金融监管系统内属于联邦政府一级的机构有四家：货币监理署、联邦储备银行、联邦存款保险公司和储蓄机构监理室。克林顿政府为了精简机构，在1993年计划成立一个新的“联邦银行委员会”以取代四家监管机构的功能。按照这个计划，联邦储备银行将只负责货币政策，不再行使金融监管职能。美联储主席格林斯潘坚决反对这一合并，他的理由并不复杂，“单一机构的设立将使权力过分集中，容易出现失误。”直到今天，美国的金融监管机构仍然是多头分立，互相监督。由此可见，即使在美国这样市场经济高度发达的国家，金融监管也不能只依靠单一途径。由此可见，多元化监管是取得准确信息、维护金融秩序的必要条件。
(五)我国金融监管体制上的主要问题
我国金融监管的主要毛病有：监管方式单一，监管部门缺乏独立性，缺乏监管的激励机制，由于缺乏有效的处罚手段，监管力度不够。
第一，目前，商业银行的监管职能主要是由中国人民银行负责。尽管负责监管的人数不少，各种监管制度和规定的条文也很清楚，但是，由于监管渠道单一必然带来信息不畅通的弊病，监管效果并不理想。
第二，由于中国人民银行不仅承担着金融监管的任务还负责执行货币政策。在中央银行的宗旨上把促进经济发展放在非常重要的位置。中央银行的多重目标常常相互冲突，货币政策目标与监管目标相混淆。作为政府的一个职能部门，中央银行监管部门受到各级政府的干预，在多重目标中举措不定，缺乏独立执行监管政策的条件。
第三，靠什么激励机制来实行有效的监管呢？对于监管部门来说，在许多情况下，它们说假话的成本很低，说真话的代价却很高。在当前说假话成风的环境中，法不治众，央行监管局以及下属的各分行、支行监管处的人为什么要在监管过程中得罪人呢？
第四，在1998年金融监管的重点是违规监管，1999年监管重点是真实性监管。这些都很必要。关键问题是即使查出来违规事实，发现了假话又能怎么样？就是明知某个银行坏帐逐渐增多，能够采取什么措施呢？前不久，规定银行贷款负责人要对贷款终身负责。说起来容易，做起来难。假若银行真的出现了坏帐，拿这个行长怎么办？他就是这么点工资，难道杀了他不成？
由于国家承担了应由银行承担的风险，银行又承担了企业的风险，因此，银行利益并不取决于对风险的检测、评估等一系列财务指标，而是受监管标准和程度的左右。这种非量化的监管方式给监管部门甚至监管人员留有极大的弹性发挥余地，使其可以凭借人为的裁度相机处理国家和银行、银行和企业的矛盾，并使之服从于国家经济发展的整体利益。
目前，无论是哪一级的金融机构，只要是经过中国人民银行批准营业的，最后，出了问题统统由中央银行来负责。其结果是，一方面，中央银行轻易不会发给金融机构营业许可，弄得在许多地方融资渠道不畅通，另一方面，背在中央银行身上的包袱越来越重。
金融监管体系的问题由来已久。每当有学术讨论会，总有许多学者严肃地指出上述问题，但是，大多数批评都如同石沉大海，没有下文。正是由于对金融监管体制本身没有进行认真的改革，使得金融监管的效果并不理想。金融系统大大小小的危机层出不穷，“四面起火，八方冒烟”。中国人民银行监管司就象救火队一样，忙得不可开交。如果再不重视改革金融监管体制，只怕等到金融风险积累在了一定程度，有朝一日集中爆发出来，就要吃大亏，闯大祸了。
[1]本章综合了《民营银行二百问》中有关章节。参加这些章节写作的有陆军、史晋川、董辅仍、杨再平等人。在此一并致以谢意。
（一）监管缺乏协调
银行系统金融监管存在很多问题，主要表现在协调的差异方面，因为银行系统内部分部门的监管形式难免出现缺乏协调、沟通甚至冲突的情况，而由于利益冲突导致的政策措施相互抵制的现象时有发生，重复检查、重复监管也比较常见，这些不仅提高了监管成本，也在一定程度上降低了中央银行的监管效率。其次，银行系统的监管过程中往往忽视经济主体，目前我国银行企业的金融监管要重视对经济主体的管理，对整个的金融工作内容进行全面管理，但是目前随着适应中国市场经济发展需要和符合国际通行规则要求的新型外贸体制的建立和完善。在这样的发展状况下，银行的贷款等经济主体的发展是关键，银行的金融监管忽视经济主体，对金融管理就没有依靠在具体的监管管理过程中，缺乏组织内部的协调工作重点的能力。
（二）制度发展落后
银行系统金融监管工作制度发展落后，监管工作对部分新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律制度,从而影响到了监管的效率和社会公平的实现,且很难保障存款人和投资人的利益,使金融机构和金融市场发展较为缓慢。对于金融监管边界的认定不明确；放松金融管制为目标的金融自由化运动的思潮冲击，例如：金融危机爆发以来，我国的经济发展走入了新形势，近年来贸易摩擦呈现上升趋势，我们通过“走出去”，可以带来外贸出口、促进中间产品和服务产品出口增长，同时又能绕开国际贸易壁垒，这是转变四平外贸发展方式又一途径。但是，目前人民银行对于金融市场的开拓过于发了，缺乏了必要的指导和管理模式，导致金融监管的发展不够完善。创新金融产品和基金的监管不到位；金融监管法律的滞后性；金融监管的不平衡和不完全扭曲聊金融机构之间的利益；清算制度和资本要求，改革破产制度和信用机制的监管不完整，监管力度不够；对金融行业的薪酬制度没有明确的规定等等。
（三）金融监管人才缺乏
监管工作的发展缺乏有力的人才，监管人才队伍素质较低，自然就会导致金融监管的效果受到人力资源的制约。目前金融监管部门普遍缺乏专业人才，一些人才的发展过于老化，依然用传统的管理模式来让管理现代经济银行交易的相关问题，是不符合的。另外，很多监管人员还不具备必要的跨业监管必备的知识和能力，难以胜任混业经营下的金融监管工作，监管部门之间的工作沟通交流也有一定障碍。还有，很多金融监管工作必须要重视对先进的金融银行模式的控制，但是如果对于这些新型的业务不够熟悉，没有专业人才支撑，金融监管协调机制运作举步维艰。
二、银行系统金融监管工作问题产生的原因
（一）创新模式不足
时展呼唤创新精神，创新反映时代进步要求。金融监管的发展是金融企业管理工作的重点，做好金融监管的关键就是要坚持开拓创新。我国改革开发的实践证明只有敢于开拓创新，才能真正做到求真务实，人民银行的金融监管必须要不断创新，形成不断超越自我、不断创新、不断进步的过程。目前，金融企业不断发展，金融进出易也更多，在这样的情况下，金融监管的关键就是要依靠开拓创新的管理思想，紧紧围绕促进金融企业利益发展的具体目标任务，全力以赴推动新发展，廉洁奉公，恪尽职守，真抓实干，推进银行企业金融监管的成效。银行系统对于金融监管的管理过于忽视对于进出口经济主体的管理主要原因是因为创新管理的模式不足。进出口经济主体的管理必须要对相关外资企业进行全线的金融管理，但是有些地区进出口贸易不高，例如：人民银行四平支行的进出口贸易管理额度不高，在长期农业经济发展管理的过程中，对于进出口贸易的管理就是有所忽视，长期采用统一的管理模式，管理创新思考不足，对经济主体的监管自然不利。
（二）金融服务不足
对于外资企业的开拓发展不足主要是人民银行的金融服务工作不足。金融服务是中央银行的重要职能。与商业性金融机构相比，中央银行的金融服务不以盈利为目的；侧重于基础，以及通过服务为金融运行乃至社会经济运行提供基础环境；央行除了本身直接提供金融服务，还要规范推动引导商业银行金融服务的开展。为了开拓进出口外资企业市场，人民银行的金融服务缺乏对外资企业的优惠服务制度建设，如在金融统计工作中，没有了解各金融机构的资金运行状况，没有分析中央银行货币政策导向是否灵活有效，应该怎样去进行调整，这样就导致服务落后，外资市场的拓展也就落后了。
（三）监管模式落后
金融监管失利的主要原因还是在于监管模式的落后，监管方面银行系统要充分体现原则导向，指引新机构设立和业务创新等，提出内部控制的原则性要求，但是目前的监管模式过于落后，没有针对具体业务的章节和条款，自然导致很多监管问题频繁出现。强化金融监管的管理工作实效必须要加强管理力度，对于金融监管的管理来讲强化管理是银行可持续发展的坚实保障，在这过程中，只有全面掌握并加大管理力度，全面实现制度化的管理建设才能适应不断变化的经济形势，才能不断提高风险控制能力，从而提高对金融监管的管理能力，并形成较强的国际竞争力。通过力度的强化，外资管理就能够形成一些硬性指标，中规中举抓好落实，凡发现逆流程操作则从重惩处。另外，长期以来我国的金融监管制度都是通过人民银行、证券和保险三大监管部门受其监管范围限制，对于外资监管工作来讲是有一定的促进作用的，但是在具体的监管过程中确实管理面广泛，但是具体的监管效果不够完善。
三、银行系统金融监管工作问题的解决对策
（一）全面协调金融监管工作
金融监管模式下管理要全面协调金融监管工作，首先人民银行要做好金融服务工作，协调金融内外的监管环境。例如：四平地区的经济发展主要以农业发展为主，农业产品的进出口贸易工作也是势在必行的，在具体的发展过程中，管理工作要全面现场农业进出口的外资管理，在服务窗口开展悬挂条幅、LED显示屏、设立咨询台、摆放宣传折页等进行宣传。聘用乡镇村屯的商户作为助农取款义务宣传员，由金融机构为商户提供宣传折页，定点发放，并设立咨询电话，进行银行卡助农取款服务宣传。壮大进出口经营主体的工作能够全面创新管理模式，提高地区的经济发展，更有利于金融监管的开展。其次，要推行内部监管的全面化管理，要构建各个部门的良性沟通渠道，通过网络平台进行工作沟通，并形成各个部门内部互相牵制的方法。
（二）全面构建金融监管制度
人民银行的监管体制要逐步完善起来。首先，要建立协调的监管环境，在总的金融监管体制不变的情况下，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作。完善和强化银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。其次，要构建人力资源体制，保证监督组长内部的成员有各监管部门主要负责人参加，进行综合金融管理。在进行全面监管的同时也要重视金融环境的建设。另外，要进行网络化的金融监管，需要借助网络化的精简程序模式，网络化的模式能够打破部门间界限，取消前置审批条件约束，建立政府部门间审批事项并联、审批事项与项目前期工作并联的审批机制。建立完善跨部门统一互联的“一网式”信息化电子政务平台，成立网上审批专职小组。另外，要对外资企业内部的监管状况进行监管，例如：建立健全财务收账控制、实现借入资金的控制、实现应收账款的控制等。最终保证企业的财务管理更具备监督机制。
（三）创新工作方式，培养监管人才
不管是新兴市场还是成熟市场，在其向金融稳定目标迈进的过程中，金融体系的固有缺陷都将使其本身包含许多不稳定因素。比如说，如果金融机构所运行的市场或沟通金融机构与市场的金融基础设施不健全，金融机构就不可能真正稳健，所以，制度设计者需要处理金融基础设施、信息不对称等一系列深刻的市场失灵问题。这些金融基础设施除包括审慎的银行监管、运行良好的支付清算系统外，还包括司法制度、会计与审计标准、法人治理结构、信息披露制度以及“公事公办”的信贷文化等等。并且，这些因素间相互联系，共同发挥着作用。例如，如果评估银行资产价值的会计制度存在缺陷，那么对银行规定的最低资本要求就形同虚设，若债权回收存在法律上的不确定性，那么银行账面上的资产价值就不可靠.因此，金融基础设施的建设，对于实现金融稳定的目标意义重大。
银行监管机构的尽职工作是央行履行金融稳定职责的一个基础
毫无疑问，央行履行职责需倚重银行监管。央行通过实行可靠的货币政策，增强公众对货币的信心，实现货币与价格稳定的宏观目标，但不管央行怎样专注于货币与物价稳定的宏观经济目标，其实现必须基于微观层次的金融稳定，需要银行体系以及其他金融部门的顺利运行。
在金融体系中，资产比重最大的银行体系既是重要的金融中介又是支付工具的提供者，单个银行机构倒闭的风险很容易传播而引发系统风险。即使是小银行的倒闭，也可能会由于同业往来、支付系统的直接联系以及对市场信心的间接影响而损害大型银行。大型银行出问题反过来又将导致银行体系的信用遭受更大损害，对广大存款人造成更大的损失。因此，独立于央行的银行监管机构的尽职工作，无疑也是央行赖以履行金融稳定职责的＿个重要基础。
银行监管需要注重央行的宏观政策分析
提到银行监管，我们一般会将监管者与审慎监管的微观层面相联系。审慎监管的微观层面是为了减少单个银行机构的倒闭，目标在于控制银行机构的具体风险，对存款人提供保护。但是，审慎银行监管不可避免地也会涉及宏观层面。审慎监管宏观层面的目标是控制系统风险，即避免银行体系崩溃以及由此带来的相应成本，为降低金融动荡给经济运行带来的成本，也包括减低政府决策形成的道德风险成本，近年来各国监管当局的监管理念中已经融入了更多的宏观因素。
从宏观层面来看，金融不稳定与个别银行机构偶尔倒闭的现象可能是﹁致的，因为个别银行机构的倒闭在妨碍金融体系的基本中介功能时就影响了金融稳定。所以，从审慎监管的宏观层面考虑，对单个银行机构倒闭风险的判断将视该机构的倒闭对整个体系的意义而定。如果一个机构规模不大，其倒闭不会导致其他机构的连锁反应，即该机构的倒闭并不会影响系统稳定，监管者将任由该机构自生自灭。但是，审慎监管的宏观层面强调，从单个银行机构角度来看似为合理的行为，可能会对整个银行体系造成负面影响。例如，单个银行在经济衰退时期紧缩信贷是理性的选择，但如果所有银行都这样做，那么将导致整个社会的信贷数量进一步下降，从而恶化经济环境。而在经济上升时期，所有银行均放松信贷政策，很可能产生非持续性的信贷繁荣局面，甚至积累泡沫，而留下金融动荡的隐患。
不管是在发展中国家还是发达国家，过去银行监管者往往倾向子更多地从微观层面考虑银行监管问题，在具体设计和运用监管制度方面的宏观考虑不够。例如，就一定类型的风险来说，监管者并没有根据各银行在经济中的重要性而区别确定最低资本标准，也很少有监管者建议一家银行不要紧缩信贷以避免整个银行体系的信贷质量进一步恶化。从宏观层面来看，片面注重微观层面的监管既可能导致对单个银行机构的过度保护，削弱市场自律和市场资源配置机制，也可能导致忽视集体行为对整个银行体系的影响，无法准确监测系统风险并采取适当救济措施。一旦发生系统风险，单个银行机构最终也很难幸免。所以，银行监管的微观层面和宏观层面其实是无法分割的，在审慎监管的微观层面负有主要责任的银行监管机构应当注重负责控制系统风险的央行的宏观分析，将宏观预期因素融入日常监管之中。
银行监管与央行如何获职履行金融稳定职责所必需的信息
对于银行监管机构与央行之间建立信息交流机制的必要性，几乎不存在疑议。在世界各国央行与银行监管机构分设的体制中，都对信息共享机制作出了妥善安排。一般认为，分设体制下央行履行维护金融体系稳定的职责，担当最后贷款人，不必再直接介入各银行机构的监管。但问题在于，央行将因此不再能通过监管主动获得关于各银行稳健状况以及整个银行体系状况的一手信息，却还必须决定是否提供必要的救助。这样，在紧急情况下，央行为维护金融体系稳定如何能作出正确决定?对此问题的直接回答是，监管者必须与央行进行直接而全面的信息交流，
接下来的问题是央行是否仍有必要直接介入监管?对此问题可以用两个实例来回答。在德国，央行虽没有明确的监管权，但往往深入地参与制定监管政策，所有监管信息在到达监管机构之前要先通过央行过滤。在日本，央行可根据约定对与其进行交易的银行的业务及财产状况进行现场检查，且央行与金融监管机构经常联合进行银行检查，实际上成了第二监管者。两国央行都不同程度地成为了银行监管者的“影子”，享有与监管机构相似的权力。
从本质上说，央行需要的不是监管权本身，而是行使监管权能获得的信息。既然如此，为何合适的信息共享机制不够呢?首先，行政权分享与协调过程中的摩擦可能会成为信息充分交流的障碍。其次，问题可能不在于银行监管机构是否愿意向央行充分提供信息，而是独立监管机构自身的重要法定职责——客户保护以及其侧重于执法的专业特征，决定了其需要获取的信息偏重于银行是否合规方面。而央行关注的重点是金融体系的稳定，需要侧重于宏观问题的信息，银行监管机构获取的信息可能无法真正满足央行的需要。
银行监管机构与央行应致力于建立合理有效的协调机制
银行监管不可能像非银行金融机构的监管那样真正独立于央行。因为央行是基础货币和最后贷款的惟一提供者，必须对支付清算系统、货币市场和货币总量给予直接的控制和监督，而银行体系发生任何重大问题都不可避免地会对这些方面产生影响，所以银行监管机构和央行的工作必然会密切相关。不同的是，机构分设后，银行监管职能和央行职能之间的协调合作更加公开化，以前央行内部的利益冲突转化为公共层面的政策冲突。因此，不管央行是否负责银行监管，都需要协调两种职能之间的冲突，关键问题是要使在两个不同机构之间协调这种冲突的成本小于在央行内部解决冲突的成本。
在负责银行监管的央行中，监管部门与货币政策部门往往是隔离的，部门之间的协调由央行的最高层负责，高层官员之间的不同意见在央行内部能悄然得到解决。机构分设后，协调两种职能之间冲突的普遍做法是在央行和银行监管者之间建立协调机制。在此情况下，协调机制的运行成本和效率就决定着分设体制能否有效地协调央行职能和银行监管职能之间的冲突，也决定着分设体制是否能优于集中体制。
银行监管机构和央行应进行深度合作并密切关注金融体系的稳定
一、影响县级人民银行监管效率的主要因素
1．监管目标模糊。对县级人民银行的监管目标问题，存在一些模糊认识。有的把货币政策目标等同于金融监管目标，有的把监管目标局限于保护存款人利益，有的则超前地把转轨时期的监管目标等同于市场经济时期的监管目标。由于认识上的模糊，没有把转轨时期县级人民银行的监管目标界定在维护金融业的安全稳健、防止金融风险这一核心上来，导致县支行在实施监管的过程中左右为难。
2．现行金融监管体系中监管职能分散、力量分散的缺陷，导致监管合力难以形成。县级人民银行内部监管部门按上级的要求必须对口设置后，由于县级支行人员编制有限，在保证基础业务科室基本规章制度执行的前提下，监管部门的一个科室只有1至2个工作人员，导致监管力量分散，职责分散，多头监管，各监管部门工作不协调，不能形成监管合力，无法全面解决问题，严重影响到县级人民银行的金融监管效率和监管质量。如金融管理科作为对政策性银行、国有商业银行和城市信用社的主要监督管理部门，农村合作金融管理科作为对农村信用社的主要监督管理部门，分别负责对分管金融企业的市场准人和退出、高级管理人员任职资格审查和离任审核及其经营活动的监管。但计划、会计、国库等部门作为现金、利率、开户结算、国库业务的监督管理部门，货币金银科作为金融市场的监管部门，与机构监管部门在职责分工上形成交叉重复。这样，既导致了人民银行监管力量分散、重复劳动和资源浪费，又造成重复检查而加大了被监管对象的接待负担，极不利于金融监管效率的提高。这还与上级行在监管任务的安排上，缺乏统筹协调有关。
3．监管手段落后。监管上的现场监管和非现场监管缺乏必要的设备和程序，监管检查以手工为主，对金融机构的监管信息核实效率低。金融监管中的技术手段落后，已不适应有效监管的需要，制约着监管效率和质量的提高。
4．监管人员素质低。监管效率的高低直接取决于监管人员的素质。由于中央银行本身不经营商业性金融业务，不少监管人员缺乏实际金融业务经验，部分监管人员素质偏低，有相当一部分监管工作人员不具备监管工作的资格和能力，这样不仅很难做到及时发现金融机构存在的高风险和违规操作，而且在金融机构面前也难以树立中央银行的监管威信。
二、提高县级人民银行监管效率的对策措施
1．明晰监管目标。要提高监管效率，关键是树立全新的监管理念，把“维护金融业的稳健、防止金融风险’作为当前转轨时期的监管目标，避免监管的随意性和盲目性。一方面，要采取断然措施妥善化解已经出现的风险和处理已面临支付困难的金融机构，最大限度减少震荡，维护金融业整体安全与稳定；另一方面，必须利用先进的技术手段和充分的信息披露，正确分析和判断金融创新趋势及其风险领域，建立起风险的早期识别和预警系统，及时采取有效的防范和控制措施，防止风险的积累、扩大和突然爆发。
在监管的内容和方法上也要进一步更新观念，鼓励金融创新，提高金融监管效力。我们的金融监管要逐步向规范化、程序化、制度化的方向发展，当前在金融监管中要逐步实现四个转变：一是由单纯的业务合规性监管，向合规性监管和风险性监管并重、以风险性监管为主的方向发展；二是由单一的现场检查向现场检查和非现场监督相结合、以非现场监督为主的方向发展；三是由传统的手工检查，向传统的手工检查和现代的计算机检查互补、以计算机检查为主的方向发展；四是由对金融违法“创新”的事后管制，向事前防范、正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机地结合起来的方向发展。
选准金融监管的着力点。根据不同时期监管政策的要求和金融企业的自身特点，努力寻找金融监管与金融机构内控的最佳结合点和结合方式，切实将金融监管政策融入金融企业完善内控、加强管理的工作之中，以此寻求金融监管与金融企业内控的最大合力，避免监管的无效劳动，提高监管的有效性。
2．按照“精简、统一、效能”的原则，改革县级支行的科室设置，完善央行监管前沿阵地——县级人民银行的监管体系。要克服治标不治本的短期监管行为，建立以金融稳健运行、金融整体有效性和金融中长期风险预测为主要内容的金融监管体系。一是合并县支行的所有监管科室，集中力量、集中职责。对县级支行的现有机构进行改革，按“精简、统一、效能”的原则对现有的科室进行撤并，由现在的6－8个科室撤并为两部一室，即：撤销金管科、计划科、农村合作金融监管科成立金融监管部；撤销会计科、国库科、货币金银科成立营业部；撤销人秘科、保卫科成立办公室。二是将原会计、国库、货币发行等部门的监管职能全部移交金融监管部，一个窗口对外实施金融监管。这样改革后有三大优越性：其一，可以解决县级人民银行监管职能和监管力量过度分散的问题。将原来各监管科室的力量进行了集中，有利于监管工作的统筹协调、组织和指挥，如利率、结算、现金等季度性检查就无需对同一家机构分别组织三次甚至若干次的检查，只需一次性检查即可完成，能有效地避免重复检查和重复劳动，提高工作效率。同时，也可大大减轻被监管机构的接待负担。其二，有利于基础业务科室集中精力搞好业务核算，提高基础工作质量，严格执行基本规章制度，确保资金的安全。其三，可以实现“两个结合”：一是实现监管与调研的有机结合。由于将计划统计、非现场监管、调查研究等职能全部交由监管部负责，在工作安排上就可解决“单打一”问题，在对金融机构进行某项检查时，就可同时对其它情况和问题进行调查和检查，工作人员回行后再按工作分工进行分类汇总处理，分别上报。这种办法能有效地解决县级支行人力资源不足的问题，节约监管成本，提高监管效率。在组织专项调查时发现可能出现的风险性、苗头性问题，能及时有效地采取监管措施，有利风险的及时化解。二是实现服务与监督的有机结合。既可提供全方位的政策咨询服务，又可在服务中对金融机构的业务活动进行监督，为更好地搞好金融监管奠定基础。
3．落实监管责任，改进监管手段。
（1）依据监管职责，建立监管目标责任制和监管内控制度。要保证监管目标的实现，提高监管效率，必须建立监管目标责任制和内控制度，对监管部门及人员所承担的工作职责和目标作出明确规定。为保证监管工作的协调配合，建立责任制时，可实行监管职责AB制，即每个监管人员既承担一部分主要监管职责，还要承担一部分协助监管职责，避免出现监管工作空档等问题的发生。同时，对于涉及区域金融秩序和金融风险等重大工作，实行统一制定方案、统一调配力量、统一组织实施等做法，有效地发挥监管部门的整体功能。
（2）强化督促落实，严格监管约束。制定实施工作考评制度、工作情况汇报制度，监管人员要根据本岗位工作要求，主动制定计划，落实任务，汇报工作。同时，规定工作纪律，要求监管人员不以管谋私。对监管人员中出现的监管责任事故和发生的违反工作制度、工作纪律的问题进行记载，并根据所犯错误的程度和工作责任的大小，给予必要的处分，以进一步树立人民银行的良好形象。
（3）改善监管手段。一是要加快电子化建设步伐，尽快改变人民银行主要依靠手工作业进行监管的现状，提高监管效率和质量。加大计算机在金融监管工作中的作用，全面推行非现场监管报表资料电脑化管理，实现金融监管指标电算化，把监管人员从复杂琐碎的事务性工作中解脱出来，集中力量，做好防范和化解金融风险工作，调查和处置金融服务中出现的新问题、难问题。二是要建立监管信息系统，充分利用已有资源信息。建立起比较完善的金融监管档案信息系统，是提高监管效率的重要环节。金融监管信息系统要全面记录辖内每个金融机构业务发展、高级管理人员、金融风险、违规经营等情况，做到金融监管有效资源丰富，记录全面、真实、准确，并实现信息共享。同时，建立金融政策法规档案，通过掌握金融政策法规的历史沿革，理清监管思路，杜绝金融执法中的误解和偏差。要对金融机构档案、金融机构高级管理人员档案、非现场监管档案进行整理、规范和完善。机构档案要分系统按行别建立，档案内容分机构设立、业务范围、业务变更、违规查处、机构年检、市场退出等六大类；金融机构高级管理人员监管档案分系统按人员建立，档案内容包括任职审查、任职考核、离任稽核、任职资格取消等四大项；金融机构非现场监管档案按行别收集，包括各机构报表资料、自查报告、非现场监管报告和报表等内容。
4．完善监管工作规程，提高监管效率。推行程序管理，实现监管工作的规范操作。为适应新形势下监管工作的需要，必须实行程序化管理，即对目前的监管任务，依据操作的先后步骤，进行科学设计，优化筛取，组合出最优工作程序，并用以操作的一种管理方式。要涵盖金融监管的全部内容，使各项监管工作都做到有章可循，易于操作，统一规范，运作有序。程序化管理的实施，不仅可以规范监管工作的实际操作，而且可促使监管职责AB制落到实处。
5．加强业务培训，提高监管人员素质。金融改革的日益深化，金融市场的对外开放，金融创新的空前活跃以及电脑网络在金融领域的广泛运用，对县级人民银行金融监管工作提出了新的更高的要求。而金融监管队伍面对层出不穷的金融新业务和金融创新显得严重滞后。金融监管人员监管能力的增强和水平的提高与金融机构业务发展步伐还有一定的差距。因此，必须加大监管人员的业务培训，尽快提高监管队伍素质。
（1）充分利用现有监管人力资源，按现有人员的专业特长，合理配置人力，做到人尽其才，才尽其用。同时，要选拔综合业务素质强，能够公正执法、廉洁敢管的年轻干部充实到监管部门。”
关 键 词：中国；当代金融研究；金融问题
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006－3544（2012）03－0047－05
总体上看，2011年学术界对于中国当代金融问题的研究不如前两年火热。尽管有近300篇论文涉及到中国当代金融的研究，但真正有份量的成果较少。笔者从这些论文中筛选出50篇文章，从国有银行改革与发展、金融发展与经济增长的关系、货币政策、通货膨胀、金融市场、农村金融、其他研究等七个方面加以述评。
一、国有银行的发展与改革
对于国有银行发展与改革问题，学术界规范性研究较多，而实证性研究不足。众多论文讨论国有银行“应该”如何改革与发展，仅有少量文章讨论国有银行改革与发展走过的道路“是什么”，而且，其中还有不少属于宣传性的文章。 比如，2011年是中国共产党成立90周年，《中国金融》 推出了一组纪念文章，阐述中国共产党领导金融事业的光辉业绩。
光大集团董事长唐双宁撰文论述中国共产党领导金融事业的历史经验与重大成就。他指出，在新民主主义革命时期，党的金融事业留下了许多宝贵财富，比如：始终坚持为人民的利益来发行、管理货币；始终坚持独立自主的货币制度；始终坚持实践导向；始终将金融事业置于党的领导之下，把金融事业作为党实现目标的重要手段与保障。社会主义建设时期，逐步建成了以计划经济为基础的、 高度集中的单一国家银行体制， 尽管这种体制后来逐渐暴露出其局限性，但在当时的历史条件下发挥了重要的、积极的作用。改革开放以来，党领导金融工作取得了重大成就， 基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的金融宏观调控体系、 金融组织体系、金融市场运行体系、金融监管及风险防范体系。 [1]
中国保险监督管理委员会主席吴定富撰文论述了中国保险业的发展道路。中国共产党早在建立初期就提倡保险事业。新中国成立初期，中国共产党人对建立新的保险业进行了积极探索。1979年国内保险业务再度复业后，迈进了新的历史时期，保险市场初步形成了以国有商业保险公司为主体、 中外保险公司并存、多家保险公司竞争发展的新格局。在推进保险业发展的历史进程中， 走出了一条具有中国特色保险业发展的道路。 [2]
中国银行业监督管理委员会主席刘明康论述了中国特色银行业监管的理论与实践， 认为中国特色银行业监管理论体系是银行监管一般规律和良好实践的中国化与理论升华，包含四个组成部分：一是清晰的银行业监管目标；二是科学的银行业监管理念；三是完善的审慎监管框架；四是强有力的持续监管。这四部分形成了一个不可割裂、相互衔接、相互贯通的有机整体。 [3]
今年也是中国银行成立一百周年。 中国银行的前身是1908年的大清银行，1912年改为中国银行并沿用至今，历经百年沧桑巨变， 已成为我国最大的国有股份制商业银行之一。中国银行董事长肖钢回顾了中国银行的百年历程，指出中国银行经历了辛亥革命、 新民主主义革命和社会主义革命、改革开放三次伟大革命，见证了中国波澜壮阔、跌宕起伏的历史风云。中国银行形成的宝贵精神财富是：爱国爱民、诚信至上、改革创新、以人为本。 [4] 许斌通过介绍中国银行不同时期发行的股票，回眸了百年中行的历史。 [5]
除金融业主管官员论述中国金融业的发展与改革外，也有一些学者对这一问题做了分析。刘迎霜从金融机构、金融市场、金融监管变革的视角，叙述了中国金融体制的改革历程。指出，金融机构的改革主要是从单一的银行金融机构转向多元金融机构发展， 从完全国有行政主导金融的金融机构转向企业化、市场化的金融机构。金融市场体系改革是从非常狭窄的资金市场发展到多层次的货币市场和资本市场。金融监管改革是从作为中央银行的人民银行的统一监管发展到“一行三会”分业监管。 [6] 刘文的观点已有众多学者提出过，该文尝试着做了一些综合。
何广延用新制度经济学制度变迁的路径依赖理论框架， 分析了中国金融监管制度的变迁。 认为，在1949～1978年“大一统”金融体系下，基本上不存在现代意义上的金融监管。1978～1998年，伴随金融制度体系的变革，由统一监管向分业监管逐步过渡， 形成了控制性金融监管制度。1998年亚洲金融危机发生后，控制性金融监管制度又转向审慎金融监管制度。中国金融监管制度的变迁过程呈现出强制性、渐进性、滞后性三个特征。金融监管制度变迁的主体为政府，变迁形式是自上而下的行政强制供给，这是金融监管制度变迁的路径依赖。 [7]
在分析中国金融业开放进程的论文中，黄玲的文章值得一读。作者将中国的金融业开放放到世界经济体系中做比较， 通过对比195个国家1980～2009年的经济与金融数据，从多个角度测定了中国30年来参与世界金融一体化进程的总量与结构走势，认为中国金融开放进程呈现三个特征：第一，总国外资产和总国外负债增长显著，显示了中国与世界金融体系的联接程度呈日益提高的趋势。第二， 若以跨境金融资产与负债占GDP或进出口总值的比例来衡量，中国当前的金融开放程度不仅远低于当前主要储备货币国家的水平，甚至低于发展中国家的平均水平。第三，在长期严格的资本管制下，我国的跨境资产与负债在结构上存在不平衡发展的特征，明显低于主要储备货币国家和其他主要新兴市场国家的水平。 [8]
一、中国金融监管体制的概述
金融监管体制是指金融监管的职责和权利分配的方式和组织制度，其要解决的是由谁来对金融机构、金融市场和金融业务进行监管、按照何种方式进行监管以及由谁来对监管效果负责和如何负责的问题。由于历史发展、政治经济体制、法律与民族文化等各方面的差异，各国在金融监管体制上也存在着一定的差别。
二、中国金融监管体制的现状
金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据，对金融业的经营进行监督管理的行为。目前，世界各国及地区的金融监管体制并没有一个统一的模式。为适应金融业的发展，我国政府一直在摸索符合国情的金融监管模式。目前，我国实行的是以中国人民银行、银监会、证监会、保监会（即所谓的“一行三会”）为主的金融业分立监管体制，并建立了银、证、保三方的“监管联席会议机制”。国务院是金融监管的主体，它和三大金融监管部门实际上是一种委托关系，金融监管部门在国务院的授权下发挥监管的职能，发挥着核心作用。2003年10月，经修订的《中国人民银行法》保留了中国人民银行为履行其央行职责所必要的金融监管权力。至此，形成了我国目前的金融监管体制。目前，我国实行金融分业经营体制，并依据人民银行法、商业银行法、证券法、保险法和银行业监管法的规定实施具体的金融监管。从体制上看，我国的金融监管体制应属于“一元多头”，即金融监管权力集中于中央政府，由中央政府设立的金融主管机关和相关机关分别履行金融监管职能，即银监会、证监会、保监会分别监管银行、证券、保险机构及市场，中国人民银行、审计机关、税务机关等分别履行部分国家职能。在这种分业监管体制中，中国人民银行处于核心地位，是全国金融业的最高主管机关，它不仅负责银行业和信托业的监管，还要从宏观上对证券业和保险业的监管予以指导，以保证整个金融业的健康发展；银监会负责对银行业的监管，证监会作为国务院证券监督机构对全国证券市场实行集中统一的监督管理；保监会负责对全国保险业和保险市场的统一监管。同时，我国法律还规定有有金融业的自律监管和社会监管作为辅助监管。自律监管包括金融机构自我监管和行业自律监管，社会监管主要是指中介机构的监管。
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自2008年金融危机爆发以来，无论是经济学领域还是法学领域，提及和研究最多的莫过于“金融监管”这个词语，当然这也是有其独特背景的。从正面来讲，《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》中明确指出要将上海建设成为国际金融中心，中小企业发展和壮大中对资金的需求等等；从反面来讲，一系列与融资有关的案件的爆发，中小企业担保链断裂等等都让我们一次又一次地把金融监管问题提上研究的日程，这已经是实务界和理论界都亟待解决的问题。本文欲从我国当前金融监管现状及问题展开讨论，通过分析和借鉴美国金融监管改革的措施，提出一些完善我国金融监管的建议。
一、中国金融监管现状
当前，我国金融监管制度还是“一行三会”的分业监管模式，这种监管模式的诞生是金融市场分业经营制度决定的。但是，我们也必须看到金融国际化、金融创新和混业经营等给金融分业监管发起的巨大挑战。
（一）金融监管缺少协调机制
2003年，我国建立了“监管联席会议机制”，这是在当前分业监管下，三会之间进行沟通和协调的渠道。虽然，这种协调方法在目前的分业监管模式下对于监管信息交流，重大监管事项磋商等方面起到了一些作用，但这不能从根本上解决分工监管与混业经营之间的矛盾，即使人民银行具备一定的统一监管职能，但是，人民银行是不履行具体的行业监管职责的，因此，它也不能掌握全部的金融监管信息。
三、现在监管制度存在的问题
（一）监管的协调性不够
监管协调性差是分业监管体制的固有弊端，加之我国特有的行政体制和行政文化，导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大，效果差。这些部门均为独立的正部级单位，自成系统，各司其职，条块分割，易形成部门利益，造成监管真空和磨擦，给跨业违规以可乘之机。此外，当发现问题时，由谁牵头，由谁做出最终决定等，都有一定难度。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更为突出，并严重影响监管效率的提高。
（二）监管目标不够明确
在市场经济发达国家，金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。货币政策目标是宏观目标，借助货币政策工具调节货币供应量，以保持币值稳定。而金融监管的目标较为具体，突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。从《中华人民共和国银行管理暂行条例》（1986）、《金融机构管理规定》（1994）和《商业银行法》（1995）的内容看，我国的金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体系的安全。
（三）没有形成统一规范、连续和系统性的监管
目前我国的金融监管体系主要是行政监管，并且在具体的运作中大多数是一次性的、分散的和孤立的，没有形成一个有效的全方位的金融风险监测、评价、预警和防范金融监管体系，缺乏早期预警和早期控制，往往是忙于事后救火。非现场监管和现场检查的结合效率不高。信息的不对称，没有建立集中统一的监管信息库和信息网络，缺乏金融监管体系数据的收集、整理、加工、分析系统，社会中介机构会计审计等社会监督作用没有充分发挥。信息披露制度不完善，市场约束力薄弱，金融监管信息没有得到充分的利用。
（四）金融业开放缺乏整体战略，单纯的分业监管无法对外资金融机构实施有效监管
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