内容论文摘要：电子政务的顶层设计应该是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容，也应该包括行政管理体制、政府职能、政府绩效管理及具体业务类型之间的关系。我国地方电子政务顶层设计的基本内容是建立电子政务前台-后台服务体系。 论文关键词：电子政务，顶层设计，地方政府，前台-后台服务体系 一、背景 近两年来，有关电子政务或信息化的“顶层设计”这个概念用得非常频繁；但是，时至今日，人们对此却仍然没有一个权威的定义与说法。其实，简单地说，所谓顶层设计即是就某个对象进行全面系统的规划与设计。从起源上看，顶层设计这个概念最初来自自然科学或大型技术工程领域，如人类基因组工程研究、航天工程研究等。例如，中国航天科技集团总经理王礼恒院士在谈到我国载人航天与绕月探测工程时，就先后多次提到要进行顶层设计，“加强航天发展的顶层设计，从国家和全局的高度来统筹安排航天发展”（王礼恒：“载人航天绕月探测同步推进时机成熟”，http://www.phoenixtv.com/home/news/Inland/200403/08/214153.html。）。中国国防科工委副主任、国家航天局局长栾恩杰曾在2003年6月11日表示，中国航天需要政府从国家战略的高度出发，做好顶层设计和整体规划，调整结构、整合资源（“专家认为：中国航天需政府做好顶层设计和整体规划”，http://news.xinhuanet.com/st/2003-06/12/content_917436.htm。）。再比如，《中国的航天》白皮书（国务院新闻办公室，《中国的航天》白皮书，http://www.people.com.cn/GB/channel1/10/20001122/322455.html。）提到“建设新一代运载火箭型谱化系列”，其中的“型谱”即是产品设计方面的顶层设计。从这些自然科学与大型技术工程领域的案例来看，顶层设计的基本内容是指，为完成某一大型科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化。 但是，就电子政务来说，要“实现理论上一致、功能上协调、结构上统一、资源共享、部件标准化”，却不是件那么容易和简单的事情，因为科技项目与工程的顶层设计与作为政策体系的电子政务顶层设计毕竟存在着很大的差异。从基本内容来看，电子政务的顶层设计应该是就电子政务建设的基本问题进行总体的、全面的设计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信息资源建设等诸多技术层面的内容，也应该包括行政管理体制、政府职能、政府绩效管理及具体业务类型之间的关系。 时至今日，尚没有哪个国家以顶层设计来命名自己的电子政务政策或文件。不过，就基本内容来看，美国联邦政府的“联邦政府组织架构（FEA）”和英国政府的“电子政务互操作模型（e-GIF）”可以看作是他们本国的电子政务顶层设计。例如，就FEA来说，美国政府将电子政务的主要问题都纳入其五个参考模型，即绩效参考模型（PRM）、业务参考模型（BRM）、服务构件参考模型（SRM）、数据参考模型（DRM）、技术参考模型（TRM），从而使其对电子政务的管理由原先的注重具体项目、业务细节与资金配给的特别管理转向基于绩效评估、业务规范与技术标准的制度化的例行管理。可见，顶层设计正在成为一些国家电子政务建设的重要方向。 二、我国地方电子政务顶层设计的基本内容是建立“电子政务前台-后台服务体系” 由于信息化发展水平的差异，国外进行电子政务顶层设计的方法显然不能直接应用于我国的电子政务顶层设计。但是，尽管如此，它们却为我们提供了顶层设计的基本思路，而且其中的一些具体的过程、工具和手段，更是可以直接地应用到我们的顶层设计当中。所以，在电子政务顶层设计的具体构建过程当中，一方面，必须充分考虑到我国的政治、经济发展现实；另一方面，也必须借鉴其他国家在进行电子政务顶层设计时所采用的科学合理的思路与方法，以使我国电子政务更能发挥提高行政管理效率、实现资源共享、减少重复建设的目的。 根据对国外有关国家的电子政务顶层设计的分析，结合我国行政管理体制特点及电子政务发展实际，笔者就作为一级地方政府的电子政务顶层设计构造一套结构模型，并将
1.我院的职业有益做法。一是强化思想引领，以主流价值观树立学生高远价值追求。面临校园内外各种思想文化的激荡和各种非主流文化的冲击，我院大力弘扬社会主义先进文化，以社会主义核心价值体系引领学生成长成才。通过开展“我的中国梦”“、与信仰对话”、“三观三热爱”、“忠孝雅诚”等教育活动，充分发挥主流文化对大学生的感染力和号召力，激励广大青年励志修身，成长成才。二是注重素质培养，以品牌文化活动推动学生综合发展。我院注重将文化活动和专业特色相结合，积极探索校园文化活动形式和内容的创新，将大学生科技文化艺术节、社团文化月、资助文化月、公寓文化节等文化科技活动打造成颇具影响力的校园活动品牌。三是重视能力培养，以社会实践活动促推学生成长成才。我院以大学生科技文化卫生“三下乡”和志愿者活动为实践平台，引导团员青年在志愿服务过程中将个人成长与社会担当有机结合，在实践中增长才干、提高素质。
2.我院的突出问题。丰富多彩的校园文化活动促推了校园文化建设的蓬勃发展，但也存在突出问题亟待解决。一是对校园文化活动“润物无声”的功能重视不足。在院系二级管理模式下，我院团委结合省市和学院党委的指示精神制定了校园文化活动方案。但各系部在落实过程中只是单纯地为了活动而活动，未将开展活动所需的工作理念、指导思想乃至学科优势、媒体支持等元素进行有机融合，忽略了文化活动“润物无声”的涵养功能。二是对文化活动整体系统性培育不够。我院校园文化活动的功能单位设在院团委，从活动的规划、选拔、培育和实践等方面均由团委包办，校园文化活动过多地被视为学生管理的方法和手段。而要完成第一、第二课堂的有机结合，提升校园文化建设内涵，则需要整合教育渠道，将其放置在整体办学方向、办学特色和培养人才目标的大背景下来实施操作，将专业设置、师资配备、课程开设、教学科研、后勤服务等校内资源有机整合，提升校园文化活动立意的高度，扩大学生的受益面。三是活动项目培育的质量不高。目前，我院对活动项目的培育手段和方法较为单一，缺乏战略规划和精心培育，代表我院校园文化建设的特色活动较少，品牌活动和精品活动缺乏。四是活动中产生资源浪费、疲于应付现象。由于缺乏合理科学的规划、管理，存在多个部门重复组织一项活动的现象，不仅浪费了人力、物力，也会导致一段时间内活动过于密集，而各系部执行起来疲于应付，影响活动质量。
二、我院校园文化活动顶层设计路径
1.高度重视，全员参与，明晰校园文化活动定位。校园文化活动的准确定位，是校园文化活动制定者结合学校的办学类型、办学层次和办学特色，经过科学调研而形成清晰的校园文化目标性要求，进而构建校园文化核心竞争力。校园文化活动定位需要学院各部门全员参与，加强优势项目挖掘，发挥地域、学科专业、传统积淀等比较优势，统筹考虑，科学规划。尤其是高职院校，要建设特色校园文化活动，更应紧扣职业素养教育这一目标，争取学院党政部门的大力支持，在经费支持、物质保障上提供有力支撑；争取专业教师的参与、配合与指导，引导更多师生参与到校园文化活动中，为扩大校园文化活动的辐射面和影响力创造良好条件。
2.顶层设计、分类指导，凸显校园文化活动特色性。谈到“珞珈文化”大家就会想到武汉大学，提及“未名湖畔宜聆教”大家就会想到北京大学，说起“清华园”就会想到清华大学。校园文化建设要突出特色，其重要组成部分的校园文化活动也要具有自己的特色。学校应在分层、分类指导的原则下精心设计校园文化活动，坚持多元化与全方位建设相结合，探索符合我院校园文化特点和学生文化活动规律的文化活动。浙江建设职业技术学院以建筑行业“祖师”鲁班的历史渊源为依托，打造以求实和创新为主要特征的具有行业特色的“鲁班文化”。通过研究和挖掘鲁班传统文化，以建筑技能节、“鲁班传人”、“鲁班之星”等系列主题活动教育青年形成“不畏艰辛、刻苦学艺、勇于实践、敬业创新”的时代精神。学院在设计学生活动的内容、形式上也充分考虑到学生在年龄、思想、心理、学习任务、认识水平等方面的明显差异，不仅根据校级、院级、年级、班级分出层次，还根据不同层次的组织团体整合学生活动，体现出各具特色的阶段性，最大程度地锻炼不同年级、层次的学生参与学生活动的能力，发挥校园文化活动覆盖、影响全体青年的作用。
3.打造精品、树立品牌，扩大校园文化活动影响力。校园文化活动充分体现着文化育人的功能，而文化育人是品牌校园文化活动的核心价值，学生在组织参加活动的过程中受到潜移默化的教育和感染。因此，提升校园文化活动的内涵和层次就必须树立精品意识和品牌意识，突出特点，彰显特色，对优势文化活动项目进行品牌建设和维护。山东建筑大学的黄河源协会成立于2005年。协会的志愿者们连续9年赴黄河源头，资助沿黄九省的贫困孩子1000多人，并建起全国第一所大学生希望小学———“长燕大学生希望小学”。他们的事迹曾被中央电视台、新华社、山东电视台、齐鲁晚报等媒体报道上万次，黄河源协会曾获得全国优秀大学生社团、山东省十大新闻人物、全国十大社会责任博客等荣誉，协会发起人王聿珩被评为感动山东优秀人物、山东省道德模范、济南市杰出志愿者、全国大学生优秀人物等。近期，学校又在协会的基础上创新志愿服务模式，成立全国首个大学生励志公益社团，建立企业家、大学生、受助对象三位一体的公益平台，实现大学生助人自助。山东建筑大学的成功经验在于根据社会实践活动的不同类型，统筹学年学期不同的阶段特点及学科专业的不同特点设计实践活动项目。要形成完善的社会实践育人体系致力于社会实践活动的长态化和品牌化。好的项目坚持做、持续做，在做的过程中总结特点，提炼特色，形成了长效机制，品牌自然就形成了。由此，建设校园文化活动的品牌，要求我们在整体规划、梳理整合、宣传推广上下功夫，使活动品牌在全院师生中产生较强的影响力和感召力，进而吸引更多的人参与到共同建设和维护品牌的活动中。
4.集中力量、整合资源，推进校园文化活动项目化运作。项目管理作为一种有效的组织管理方法，在众多领域内已经有了成功的应用。校园文化活动的项目化运作，其实质就是有限资源约束下的竞争机制。通过招投标形式对项目的申报、审批、运作、检查和验收等程序进行有效管理，从而有效提高工作效率、减少工作成本、保证工作质量。较优秀的项目在认真审核后脱颖而出，项目执行者在明确的项目目标驱动下充分发挥主观能动性，调动各种资源，策划和组织出新颖而有意义的活动，把活动办成精品；在充分尊重各基层团组织创造性的同时，也能较好发挥学生在校园文化活动中的主体地位，使学生真正成为育人过程的实践者和实施者。
三、结语
我们当时期望由国家立法机关授权建立司法改革领导机构，如英国民事司法改革和日本司法改革那样，用数年甚至十几年广泛征求公众和社会各界的意见，充分酝酿、形成总体方案、整体性制度设计、实施步骤和时间表，并在实施过程中不断进行阶段性评估，根据效果反馈不断进行调整和修正和实施程序，循序渐进地推进。此后，司法改革开始由中央政法委进行统一部署和资源整合，并推出了一系列改革措施，如统一司法考试、法律职业化、政法经费保障体制改革等。不可否认，时至今日，中国的司法改革，包括制度、人事、程序等方面的改革，取得了明显进步。这首先应归因于经济发展和社会体制的改革。从初期法院依靠诉讼收费生存到逐步落实司法经费保障，司法人员基本实现职业化，司法权独立行使逐步受到尊重，这主要取决于各地经济发展和公共财政投入(包括中央转移支付)持续增加、人事制度改革以及执政理念与治理方式转变等因素。与此同时，司法机关的地方性实践创新和局部性改革，也是推动司法进步的动力。但客观地说，迄今为止的改革，在法律制度、程序和技术层面的改进居多，并未触及司法体制的深层次问题，且缺乏广泛的社会公众参与，始终延续着“摸着石头过河”的传统路径和粗放格局，在不断试错和政策调整中发展或完善。十八届三中全会提出，今后我国的改革将采取“摸着石头过河”与“顶层设计”相结合的方式，这使得法律界对通过顶层设计进行司法改革充满了期待。所谓顶层设计，是指决策者统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。新一轮司法改革由中央决策层自上而下地设计改革方案，目标明确，采用依法推进改革、通过授权试点和法律修改等方式，体现出中央决策者的政治勇气和深化改革的决心，也回应了法律界近年来的一些呼声。即将召开的四中全会首次决定将法治建设作为中共中央全会的主题。在这个意义上，我国法治建设和司法改革开始进入顶层设计的时代。
进行顶层设计要求决策层充分了解社会需求，通过公众参与和动员基本达成社会共识，对社会基础、条件、制度成败、实施条件、利弊得失进行全面科学的权衡，对各种选择方案进行比较评估，经过民主程序，在理性分析的基础上，进行系统和整体性的制度设计。为此，首先需要具备相应的社会条件，包括公众的广泛参与及社会共识的形成，司法机关、政府及公众的接受与适应程度等。其次，需要决策者对相关信息、知识和理论依据以及对社会现状和需求能够充分把握与准确判断;对价值、成本、效益、可行性、风险评估及多种选择方案的比较分析;对现有制度的问题以往改革成效的客观评估等。然而，迄今这些条件和能力仍不够充分。主要表现在:
首先，人民是司法改革和法治建设的主体和动力，然而，改革的方案、目标、进路的确定却缺少民众的广泛参与，也并未形成普遍的共识。由于司法改革从来没有进入社会公共论坛，民众对其正当性、合理性也很难有机会加以置评。社会各界对于司法改革达成共识尚需时日，各种改革方案的利弊的评估也并不充分。
其次，制度设计的科学性和系统性较低。我国制度设计中面临的技术性问题往往与借鉴或移植有关，但由于我们对世界各国的法律体系以及我国社会条件和移植的可行性等方面知识和理性不足，法学研究亦不足以为顶层设计提供科学的理论依据和技术支持，立法经常过于急功近利，以致改革方案时常顾此失彼，甚至充满了不确定性。例如，刚刚修改的《民事诉讼法》新设立的一些制度在理论和实践中都存在极大的分歧和变数。多数改革以形式性、技术性、程序性改革为主，属于对现行体制、机制进行的局部改造和完善，并未涉及权力机关资源的实质性整合。即使是获得高度评价的司法公开，也不过是宪法和法律中既有原则的进一步落实和技术手段的完善。一些改革依据似是而非、无关大局，甚至曾在前一轮改革中昙花一现。
[论文摘要]近年来，国内高职教育理论界逐渐将顶层设计引入学校发展战略中，为学校科学发展提供指引。作为高职院校的领导核心和政治核心，党委在做好学校的项层设计中起着关键作用。文章从高职院校实行顶层设计的重要意义出发，着重分析了当前高职院校党委在实施顶层设计中存在的问题，并以泰州职业技术学院为例，提出了解决问题的对策，具体阐述了做好学校顶层设计的主要内容和途径。
[论文关键词]高职院校 党委 顶层设计
顶层设计(Top-Down)源于工程控制学研究领域，是一种工程设计理念，强调从最高端到最低端，从总体构想到具体实现，展开系统推进的设计方法。。顶层设计理念被逐渐引入教育学等研究领域，成为制定发展战略的一种重要思维方式。近年来，国内高职教育理论界对顶层设计的研究方兴未艾，一些高职院校也有意识地运用顶层设计为学校事业的科学发展提供指引，但总体来说，顶层设计理念应有的理论价值并未得到充分发挥和体现。高职院校如何做好顶层设计，特别是担负着引领学校发展方向的学校党委如何在顶层设计中发挥主导作用，值得我们去探索和研究。
一、高职院校实行顶层设计的重要意义
经过十多年的迅猛发展，高职院校逐渐从规模扩张转至加强内涵建设，学校发展总的指导思想的制定和设计越来越关键，包括如何形成学校的办学思路、办学理念、发展战略、科学发展的长效机制等，这些都影响着学校发展的根本方向。因此，高职院校引入顶层设计，从全局的视角出发，通过系统梳理设计，整合资源，形成特色，对破解当前发展中的困境，推进可持续发展有着现实的意义。
1 引入顶层设计有利于高职院校清晰定位，明确目标。高职院校以培养适应生产、管理、服务一线需要的高素质技能型专门人才为主要任务，在明确自身功能的前提下，引入顶层设计，有利于学校党委从了解和把握社会人才需求人手，结合学校发展历程、现状以及所处环境，汇聚集体智慧，对自身办学经验进行总结、提炼和升华，最后形成指导学校发展的核心理念，形成既具有高职教育特征又有自身鲜明特色的办学思路。
2 引入顶层设计有利于高职院校整合资源，形成合力，在顶层设计中，核心理念和顶层目标决定并演绎出二级系统，二级系统包括两个基本架构：组织系统和非组织系统，组织系统包括学校各单位和队伍，非组织系统包括制度和文化。当前有些高职院校由中专校升格而成，规模扩大之后，仍沿袭原有的运营机制，资源配置效率低下。引入顶层设计，有利于高职院校根据终极目标进行组织系统和制度体系的设计整合，促进组织系统中的各单位和各类人员形成各自细化的职能和目标，使学院的所有资源都集中到顶层目标的实现上，提高资源的利用效率。
3 引入顶层设计有利于高职院校创建学院文化，培育办学特色。学院文化是一个学校竞争力的核心，办学特色是衡量一个学校办学水平的显性标志。很多高职院校由于成立时间较短还未形成自身鲜明特色的学院文化，也未有意识地去总结、提炼、创建有核心价值的学院文化。在顶层设计的i级系统即实施阶段，顶层理念渗透到每一项具体T作中，融入到每一个参与者心中，通过实践一反馈一总结一实践的循环，最终会形成以理念决定思维，以思维养成习惯，以习惯培育传统，以传统积淀文化，以文化彰显特色的局面。
二、当前高职院校党委在实施顶层设计中存在的问题
胡锦涛在2010年7月召开的全国教育工作会议上明确指出，推动教育事业科学发展，加强和改善党的领导是关键。在事关学校发展的战略性、全局性、根本性的问题上，高职院校党委拥有重大决策权，在学校的顶层设计中也应发挥强有力的主导作用。但顶层设计是个系统工程，涉及准确定位、锁定目标，科学设计、系统整合，执行控制、实施反馈等多个环节，对组织者要求极高，其中任何一个环节出现问题，都会使顶层设计的最终实施陷入困境。具体来讲，高职院校党委在实施顶层设计过程中主要存在以下问题：
1 有设计无顶层。当前，有部分高职院校党委在人才培养定位上还不够清晰，发展定位上存在着“跟风式”“单线式”现象，把“创示范”“升格”作为发展方向和目标，发展规模上求大不求特，专业建设求全不求强，重眼前轻长远，重局部轻全局，重表面轻本质，功利化倾向明显。有些学校党委立意不高，眼光不远，对校内外形势变化、行业发展动态趋势缺乏深思熟虑和全面把握，未能很好总结和提炼本校的核心优势和办学经验，导致定位模糊，最终体现在学校发展特色不明显，发展后劲不足。
2 有顶层无设计。一些高职院校党委对顶层目标进行了建构，对学校发展定位、办学思路作了科学阐述，但未对实现顶层目标的步骤和环节作具体的统筹规划设计。如有些高职院校党委提出创建国内一流高职院校，但没有考虑到“一流”的具体内涵和标准是什么，需要哪些二级子系统和分目标来支撑、衔接，各分目标如何有计划、分步骤地推进，学校在制度层面如何设计完善以保障顶层设计的顺利实施。因此，顶层目标不进一步变成具体的“操作指南”，所谓的理念、目标就是空中楼阁。
3 有设计无实施。顶层设计的重中之重在于落实。有的高职院校在顶层设计的实施中阻力重重，虎头蛇尾，主要是执行力不强，忽视了党组织在实施中的保障作用发挥。在思想保障方面，党委未能有效统一全员思想，导致对顶层目标认识不清、领会不透；在组织保障方面，没有充分发挥基层组织在实施中的核心作用；在队伍保障方面，没有把干部、教师的积极性和主动性调动起来；在机制保障方面，没有建立导向明确、运行有序的内部机制，顶层设计的实施缺乏良好环境和氛围。
4 有实施无反馈。顶层设计中的实施监控、目标反馈也是很重要的环节，它将顶层设计具体实施过程中的问题、经验以及师生员工的反映及时反馈给决策层，从而构成由上至下再由下向上的双向反馈，推动顶层目标和实施方案的不断完善。有些高职院校党委没有主动总结实施的经验和教训，挖掘和放大亮点，不注意把实践经验和感性认识进行理性提升，形成具有共识的理论性总结，从而大大降低了顶层设计的实际效果。
高职院校在顶层设计中遇到的种种问题，说明部分高职院校党委在抓全局、抓思想、抓组织、抓队伍、抓执行方面能力不强，统筹和动员各方力量推进学校科学发展的水平不高。
三、高职院校党委做好顶层设计的主要内容和途径
顶层设计在时间序列上按照“定位、设计、整合、实施、反馈”五个步骤进行，在空间组织上从顶层目标、系统整合、组织实施三个层面推进，体现了顶层设计理念的内在逻辑和科学体系。下面以泰州职业技术学院为例，就高职院校党委如何做好顶层设计进行探讨。 1 办学思路与理念形成。在高职教育改革发展的浪潮中，泰州职业技术学院党委一直围绕“办什么样的高职教育，怎样办好高职教育”以及“培养什么人，怎样培养人”这两个根本问题进行不断地探索与实践，总结、凝炼、升华并形成了“三个一，三个二”的总体办学思路，即贯穿一根红线：培养高素质技能型专门人才；凸显一根主线：主动服务经济社会发展；抓住一根生命线：提高人才培养质量。坚持成人与成才双轮齐转，坚持实践教学与理论教学双轮齐转，坚持继续教育与普专教育“双轮齐转”。。总体办学思路的提出科学地回答了两个根本问题，为学院发展提出了终极目标。在办学思路形成的基础上，学院党委根据高职教育内涵提升的新任务，针对高职学生的特点，在全国率先提出“大爱育人”办学理念，把“塑大爱精神之魂，举素质教育之旗，走工学结合之路，结‘成人“成才’之果”作为行动指南，抓住了高职教育内涵发展的核心要素和源头动力。
2 设计与整合。思路与理念一旦形成，发展路径便成为关键。学院党委针对办学思路，提出了“六个必须”总体工作要求，围绕“大爱育人”理念的贯彻落实，下发了全面深化大爱育人工作实施意见，制定《2009-2011年学院发展规划》，提出了力争三年实现“六大变化”的具体措施，为顶层目标的实现，绘制了一张精确可控的“路径图”。同时，党委充分发挥组织优势，狠抓思想、组织、队伍建设，为顶层目标实施提供坚强组织保障，通过不断加强干部队伍建设，增强广大教师党员的先进性意识，为办学思路和理念的贯彻落实营造了良好的环境和氛围。
3 实施与推进。顶层设计的实施操作层面，既需要排除万难，大力推进，也需要高超的工作艺术和方法，精心搭建平台和载体，使实施更富成效。学院党委主要从以下方面来实施与推进。一是狠抓内涵建设，深化教育教学改革。广泛开展公开课、示范课和教学技能大赛，狠抓课堂教学质量。高度重视督导工作，设立教学质量管理部门，加强教学质量监控。强力推进专业、课程建设改革，着力抓好院系两级重点专业人才培养方案的改革和优化。大力加强校企合作工学结合，组建“校地校企合作委员会”，积极推动和建立“行业、企业和学院共同参与”的高职教育运行机制。二是积极搭建实践平台，提高推进实施效果。学院党委不断创新实践载体，丰富实施内容和形式，通过推进“六大工程”，构建全面的育人工作体系。推进“师德工程”，广泛开展师德建设活动；推进“理想工程”，大力培养优秀学生；推进“学优工程”，引导学生向身边的典型学习；推进“三帮工程”，确保不让一名学生掉队；推进“文化工程”，积极营造浓厚文化氛围；推进“实践工程”，努力提升学生综合素质。三是打造品牌，特色发展。顶层设计最终就是以不同的定位，寻求特色发展，形成核心竞争力。学院全力打造育人品牌，以“大爱育人”理念统领，创新人才培养模式，形成鲜明育人特色。着力培育院(系)发展品牌——医学技术学院，加大投入力度，使医学技术学院成为本地区医学教育中心。大力创建服务地方品牌，学院开创的退役士兵培训“学历+技能+就业”的泰州模式，得到了各级军地领导的高度关注，在全国产生了重大影响。
4 反馈与提升。顶层设计是在双向反馈和动态调整的循环中不断向前发展的。学院党委在实践中寻求工作的一般规律，注重总结顶层设计实施中好的经验和做法。学院2010年成功出版了《大爱育人——创新人才培养之路》，使“大爱育人”理念理论化、系统化，推动了“大爱育人”工作向更深层次开展。在专业教学中渗透德育工作是“大爱育人”工作中的一大亮点。学校组织精干力量进行渗透教育规律的研究，制定渗透教育规范流程，有力促进了渗透教育在全院的推广。以“大爱育人”为核心的学院文化已初见雏形。
［关键词］民办高校顶层设计解析构建
［中图分类号］G640［文献标识码］A［文章编号］2095-3437（2014）02-0001-03
国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）明确指出：“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。据此，我们可以断定，未来十年将是民办高校发展的战略机遇期。然而，民办高校未来应该朝哪个方向发展，又该如何发展，发展的目标定位和实现路径又当如何，在走向未来发展的弯道，在发展路径的折返点上，破解和调整的焦点无疑将置于顶层设计这一高点之上。
一、顶层设计意蕴解析
“顶层设计”（TOP-DOWN）源于自然科学或大型工程技术领域的一种设计理念。它是针对某一具体的对象，运用系统论的方式，自高端开始的总体构想和战略设计，注重规划设计与实际需求的紧密结合，强调设计对象定位上的准确，结构上的优化，功能上的协调，资源上的整合，是一种将复杂对象简单化、具体化、程式化的设计方法。
顶层设计的理论要点或理论特性可以概括为以下几个方面：一是决定性，即“顶层设计”的核心在顶层，高端决定低端，顶层决定底层；二是关联性，即“顶层设计”在设计阶段必须关注系统中各组成子系统以及子系统与系统之间围绕核心理念和顶层目标所形成的关联、匹配与有机衔接；三是简明性，即在用文字表述顶层核心理念和目标时，要求语言简洁明了，切忌含混晦涩；四是一体性，即核心理念与实现路径、方法相一致，子系统与系统功能相一致，设计愿望与实际可操作性相一致。
顶层设计是高校发展总的指导思想，包括学校的办学宗旨、办学理念、办学定位、办学思路、发展战略、管理体制改革、科学发展的长效机制等事关发展方向性、战略性的重大问题。高校顶层设计的根本指向和核心是人才培养，完善顶层设计是建设创新型国家和人力资源强国的需要；是大众化教育背景下提高教育质量的需要；是办人民群众满意的高等教育的需要；是高校自身生存发展的需要。
二、民办高校顶层设计困境
我国民办高等教育发端于20世纪80年代，经历三十多年来的发展，民办高等教育在实现高等教育大众化的目标进程中做出了巨大贡献。但与此同时，我国民办高校在发展中的问题也日渐显现。尤其在顶层设计方面，我国民办高校存在诸多困惑。
（一）顶层设计观念薄弱
民办高校普遍存在顶层设计观念淡薄、意识不强、缺乏持续的动力支持的情况。主要表现为：
1.无顶层无设计。一部分民办高校建校之初一哄而起，没有进行科学的调研和缜密的设计，对诸如办学宗旨、办学理念、办学定位、办学思路等顶层元素缺乏完整和科学的提炼，当学校发展面临转轨之时，就会迷失方向，甚至破产消失。
2.有顶层无设计。综观民办高校的顶层设计现实，可以发现，大多数不乏顶层概念的表述，然而进一步地，却缺乏设计的整体性、系统性和执行力。有的虽然确立了顶层目标，却缺乏实现目标环节支撑；有的虽然制定了相应的保障措施或专项规划，但往往不够具体或缺乏可操作性；有的专项规划与战略规划的设计缺乏有机归一，致使发展规划流于形式或表面，成为“有顶层无设计”的空洞口号。
3.有设计非顶层。近几年来，虽然不少民办高校十分注重抓制度建设和教学改革，但由于顶层设计的模糊和紊乱，导致规章制度朝令夕改，教学管理和教学改革心血来潮，学校工作无重点，教学改革无指向。事实上，没有科学准确的顶层架构，任何设计都将是劳民伤财的，无功而为的。
（二）顶层设计元素缺失
顶层设计元素依据不同视角包含着不同内容、环节和主体。依据全域设计的视角，顶层设计内容一般包含：架构主体设计、制度设计、文化设计和实作设计；依据全程设计的视角，顶层设计环节一般包含战略设计和系统设计；依据全员设计的视角，顶层设计主体不仅泛指起决策作用的上层，也包括民办高校的各种利益主体。
按照“顶层设计”理论，顶层设计关键在于领导层，在于决策者。然而，民办高校顶层设计的主体往往只局限于董事会、院务会这样的决策层，少有各教学单位和各职能部门的中层，更谈不上广大师生员工的基层。正因为学校发展设计缺乏各类主体的广泛认同，学校发展理念、思路、计划和措施不是在征得广大师生员工认同的基础上产生，因此其发展理念和发展战略无法付诸实施，在实践中得到贯彻和落实，甚至会遭到巨大阻力和抗拒而夭折。
当前，在民办高校顶层设计现实中，既有设计内容的零散，也有设计环节的脱离，更有设计主体的缺失。贯彻顶层设计思想，落实顶层设计方案，必须强化顶层设计内容的完整、程序的科学和主体的协同。
（三）顶层设计方法不当
民办高校在进行战略发展的顶层设计时，方法的正确运用成为目标实现的关键。具体地说，就是用系统的方法，以全局视角，对学校战略发展中的各要素进行有效配置和组合，并制定实施的路径和策略。
我国民办高校的建校历史都比较短，与公办高校相比较，在办学的人、财、物以及信息等资源方面，在办学政策、生源质量以及办学经验等内外环境方面都存在较大的差距，特别是在办学理念和学校管理上办学尤为突出。虽然大多民办高校都制定了发展战略和规划，但大多定位不准、缺乏特色。
科学的顶层设计程序和方法应该是：从“准确定位，锁定目标”出发，经由“科学设计”和“战略控制”路径，通过系列制度实施，确保目标“执行到位”，使蓝图变为现实。这种自上而下、步步推进、环环相扣的设计步骤，充分地体现了顶层设计理念的内在逻辑，这是顶层设计中必须遵循的，否则，将会陷入“无顶层的设计”或“有顶层无设计”的发展误区。
三、民办高校顶层设计建构
（一）核心理念的提炼与表述
“顶层设计”的关键在于核心理念的提炼。办学理念是学校发展中的一系列教育观念、教育思想及其教育价值追求的集合体（包含办学目标、校风校训、办学特色等），是学校自主建构起来的学校教育哲学，是基于“办什么样的学校”和“怎样办好学校”的深层次思考的结晶，是学校的核心价值观和办学追求的高度概括。办学理念反映时代办学要求，引领学校发展方向，指导学校办学行为，体现学校办学追求，型塑学校办学形象。
建构办学理念应考虑历史继承性：学校历史是学校文化的根基，是学校发展的基石；校本独特性：要立足学校自身实际，要有别于其它学校，做到人无我有，独一无二；相对稳定性：好的办学理念应该跨越时代，不因时间、校长、办学条件的变化而不断变更，它应该能经受住时间的检验，经受住办学实践的检验；包容性和延展性：内容要宽泛，随着时间的推移和教育形势的变化能作新的诠释，可以不断充实、丰富和拓展，从而注入时代内涵；与办学特色的一致性：要兼顾怎样有利于形成学校的办学特色，很多学校的办学理念与办学特色是“两张皮”，互不关联；理念的统摄性：办学理念虽然简短，但要能统摄其它内容；此外，还要兼顾其科学性、导向性、可行性、前瞻性。
学校办学理念的概括和表述要抓住要旨，纲举目张，牵一发而动全身；要内蕴深厚；要语言简洁，便于记忆，便于宣传，便于呈现。
（二）主体架构的设计与搭建
顶层设计的重点在于主体架构的设计与搭建。设计的基点是学校核心理念，设计的路径是自上而下，由远及近，从高到低地逐一显现。
1.科学分析、理性定位，明晰学校发展及人才培养目标。目前我国大多民办高校师资力量薄弱、科研水平和科研条件低下，承担科学研究任务力量明显不足。因此，当下民办高校的主要社会职责，就是要立足地方经济社会发展，培养适应于社会需求的应用型人才，在人才培养目标及人才培养的规格、类型、层次和数量方面满足地方社会经济发展的需求。
2.分层设计，构建体用一致的双系统构架。在确立了学校顶层核心理念和培养目标后，学校内部的各院系、职能部门等次级机构，都需要围绕核心理念和顶层目标，结合自身实际，对人才培养的各要素进行系统梳理，进行递归式逐层细分设计。这种递归式逐层细分设计必须同时包含学校制度和文化建设设计，使学校的管理、教学和服务与顶层核心理念和培养目标有机衔接起来，形成一个相互支撑、相互关联的整体和战略协同，充分发挥学校内部各二级乃至三级机构以及校园制度和文化建设在人才培养上的合力。
3.完善制度，强化管理，提高执行力。在确立了学校的办学核心理念和培养目标，设计完成了人才培养的系统构架后，接下来的重点就应该转移到三级施工系统设计，即据二级系统的部门理念和目标，制定出切实可行的具体方案，即对学校现有的管理体制和运行机制以及各项管理制度进行调适甚至重构，并付诸实践。
4.扩大基层自，充分发挥基层积极性和主动性。打破高度集中的集权制，行政权力中心下移；破除“官本位”思想，践行“管理即服务”思想。通过实施适度分权管理，增强基层自主适应和调节能力，调动广大教职员工的办学积极性，形成民主决策新机制。
5.加强制度建设，完善管理运行机制。制定权责清晰和自我控制的目标管理制度，科学运行目标考核，注重业绩，强化责权利的匹配统一；全面深入地推进全员聘任制为重点的人事制度改革，做到人尽其责，形成优胜劣汰的良性竞争，用激励与约束的双重机制来支撑和巩固顶层设计的实施。
（三）系统目标的控制与实施
系统目标不仅具有引导作用，而且具有约束作用。为保证系统目标的顺利实现，必须排除和清理与核心目标不相符的因素，通过事先制定的制度进行有效地屏蔽和否决。
具体地讲，要实现系统目标的战略控制需要着重解决以下三个方面的问题：一是制度的固化。系统目标的确立首先需要进行自上而下的动员和宣讲，然后还要进行自下而上的广泛论证和完善，使之真正成为全校上下的价值共识，并通过诸如大学章程、学校发展规划等形式，将这些顶层目标制度性地固化下来，不因组织机构和领导人的更迭而改变。二是分层的设计。即学校内部的各二级、三级部门在学校顶层设计目标的规制下，围绕核心目标，进行递进式的子系统、孙系统的设计，使全校上下的发展目标形成一个相互支撑、相互关联的有机整体，真正形成战略协同效应与发展合力机制。三是实施保障。这是设计目标控制最困难、最复杂也是最重要的环节。实践证明，通过采取以强调权责清晰和自我控制的目标管理方式，同时，全面深入地推进与执行力高度相关的配套改革，以及以全员聘任制为重点的人事制度改革，来支撑和强化目标控制的实施。
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一、党和国家领导人提出并善用“顶层设计”观念
马克思主义认为，理论来源于实践，指导实践。不断坚持执政理念创新、理论创新、实践创新、发展创新、自觉创新，一向是我们党的优良传统和工作作风。自党的十六大以来，以为总书记的领导集体把系统科学及其相关领域术语——“顶层设计”的思维方式创新地用于持续深化改革及中国特色社会主义宏伟事业进程中。“顶层设计”这个具有创新意义和现实针对性的词，在党和国家当前重要文献中出现的频率正越来越高。顶层设计观正是“理论指导实践”，“实践反过来提升理论”在我党执政理念和执政行为中鲜活的运用。顶层设计这种思维模式是自十六大以来党的执政理念和理论创新的一个极其重要的内容，更是科学发展观的一个重要方面。在中国特色社会主义宏伟事业进程中，践行顶层设计观是我们各项事业成功的重要保障。
2010年10月18日，党的第十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中强调指出：要“更加重视改革的顶层设计和总体规划”，明确改革优先顺序和重点任务。在2010年12月中旬召开的中央经济工作会议上，总书记在讲话中又强调指出：“要加强改革顶层设计”，“在重点领域和关键环节取得突破”，“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”。
2012年5月28日，中共中央政治局就坚持走中国特色新型工业化道路和推进经济结构战略性调整进行第三十三次集体学习。总书记在主持学习时强调指出：要“加强战略谋划和顶层设计”，着力提高我国工业发展质量效益，努力从工业大国向工业强国转变。我国“十二五”规划纲要中也强调指出：“要以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划”，进一步“明确改革优先顺序和重点任务，积极稳妥推进政治体制改革”。
总理在2011年的《政府工作报告》中强调指出：“我们要全面深化改革开放”，“更加重视改革顶层设计和总体规划”。2012年1月31日，国务院总理主持召开国务院第六次全体会议，强调要“永不停顿地推进各领域改革，加强顶层设计”。
2011年4月29日，同志在主持召开“十二五”国家重点专项规划编制工作座谈会的讲话中强调指出：“注重顶层设计，创新体制机制”，并强调“努力在重点领域和关键环节取得突破”。2011年6月23日，在医改专家咨询委员会全体会议上强调指出：“加强顶层设计，使医改各项政策措施更加科学有效。”2011年11月10日，同志在国务院发展研究中心调研时强调指出：“全面推进各领域改革。既注重顶层设计，又尊重群众首创精神，推动改革开放和转型。”
“顶层设计”一词在党和国家领导人的多次重要场合的讲话中以及党和国家重要文献中频繁出现，这足以说明这个概念的重要性，“顶层设计”作为一个被赋予特殊含义的术语，具有创新意义和现实针对性。
二、深刻理解顶层设计的深刻涵义
“顶层设计”这一概念源自“系统工程学”，原本指运用系统论的方法，从系统全局和高端出发，对工程的各个层次、要素进行总体构想和战略设计。后来，人们把这一理念引入社会科学领域，意在强调规划设计要突出整体战略和理性思维。直言之，顶层设计是一项工程“整体理念”的具体化。就是做事业要从最高层开始，站在一个战略制高点，弄清楚要实现的目标后，一层一层去设计好。从一定意义上说，改革也是一项复杂的系统工程。当代社会，我们看待任何事物都要有系统的观点，社会领域也是这样，改革更是一个系统工程，因此将这个自然科学的理念移植到社会科学领域是完全说得通的，是一个很好的借鉴。这其实是一个决策的问题。党中央提出重视改革的顶层设计，就是要求以战略思维和全局视野，对改革进行统筹考虑，明确改革的整体思路、重点任务、关键领域和先后顺序等，从而全面系统、积极稳妥地推进改革。
当前，中国社会对改革有一种新的期待与呼唤：“改革需要顶层设计”，这是对改革认识与实践的更加深化。“顶层设计”是决策学领域的东西，党中央强调要更加重视改革的顶层设计，有着深刻的现实背景：第一，要全面建成小康社会、完善社会主义市场经济体制，实现现代化，各方面的改革任务还很重，我们必须明确改革的时间表和优先顺序，使改革有序推进；第二，加快转变经济发展方式需要推进政治、经济、文化、社会等各领域的改革，必须整体配套、协调推进，对改革的目标、方式和步骤进行顶层设计；第三，随着中国经济在全球地位的提高，我国国内改革也成为影响全球经济治理的重要因素，需要立足全球政治经济格局的新变化，统筹考虑国际国内的各种条件和因素。因此，“顶层设计”的提出，也是贯彻落实科学发展观的具体体现，是改革进入攻坚阶段的必然要求。
三、顶层设计的科学化与具体化
在改革的攻坚阶段，“顶层设计”意味着政府要为未来中国经济这艘巨轮当好“舵手”，当好“总设计师”。“顶层设计”不同于改革开放初期的自下而上的“摸着石头过河”，而是自上而下的“系统谋划”。当前，我国正处于改革发展的关键时期，改革的艰巨性、复杂性及客观现实要求我们必须在新的高度上谋划改革的方略，强化顶层设计，实现改革从量变到质变的飞跃。中央强调“更加重视改革顶层设计和总体规划”，要求在重要领域和关键环节取得改革的突破性进展，也正是出于对改革特征的新判断，其目的也在于实现改革的新发展。
“顶层设计”对指导我国经济社会发展与改革意义重大。改革开放30多年来，中国经济总量已经超过日本，成为全球第二大经济体。随着经济规模越来越大，影响中国经济发展的因素也越来越复杂、积累的深层次矛盾问题越来越多。如何避免“头痛医头脚痛医脚”，从源头上化解积弊，在重点领域取得突破，必须要有“顶层设计”。毫无疑问，顶层设计的提出，反映了我国执政高层对当下社会深层矛盾的忧虑，对社会发展责任的担当。从系统论的角度说，任何范畴都有自己的层级结构，自然也就会有自己的“顶层设计”。但是，中央此次所提出的改革顶层设计有它的特定含义，而不是一般意义上的概念借用。中央关于这个概念的基本一致表述是：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。”“要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”深化改革的“顶层设计”主要是进一步完善上层建筑，保障科学发展，促进科学发展的实践；进一步谋划改革全局，调整改革战略，提高改革整体发展的倍增效果；进一步抓住改革关键，推动改革突破，提升改革的成果。
党的十报告强调了“三个毫不动摇”，就是对我们举什么旗帜、走什么道路、坚持什么理论的宏伟顶层设计。“我们必须毫不动摇以邓小平理论、‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持和发展中国特色社会主义。我们必须毫不动摇走党和人民在长期实践中开辟出来的正确道路，不为任何风险所惧、不为任何干扰所惑。解放思想始终是推动党和人民事业发展的强大思想武器，改革开放始终是推动党和人民事业发展的强大动力，我们必须毫不动摇推进改革开放，永不僵化、永不停滞，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，信心百倍战胜前进道路上的一切困难和风险。”目前，在中国社会转型的关键阶段，党和国家领导人反复强调“改革顶层设计”，其中的重要意蕴就是强调“改革要有价值高度”，要形成明确的战略目标和根本的动力机制，只有这样，我们在改革实践中才能坚持社会主义方向，实现社会主义的核心价值体系，形成有中国特色的社会主义“发展道路”。
顶层设计是政治设计。在中国特色社会主义的宏伟事业中，经济建设、政治发展、文化繁荣、社会和谐、生态保护、党的建设等等，诸多方面需要理性、需要统筹、需要科学、需要文化自觉、需要全局观，进行“顶层设计”，这也是当今中国经济社会转型的必要性和必然性所决定的。
顶层设计是一种观念上的思维方式，要求统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源，统揽全局，在最高层次上寻求问题的解决之道。这个词是有现实针对性的，是一个系统内部之间各要素具体化。“顶层设计”的本意是强调自上而下设计的重要性，指的是主体结构和主要模式。有了这个设计之后，才谈得上其他。我们重视顶层设计，不只是“顶层”需要考虑的事。改革需要每个人贡献自己的力量，去设计，去推动，去监督。民主社会中，每个人都有责任去当改革方案的设计师。“顶层设计”需要每个人的智慧。但改革需要自上而下改起，具体地说就是“改革要从领导干部改起”。用领导方式转变加快转变经济发展方式，全面推动伟大深刻的社会变革。如果能把中国特色社会主义宏伟事业的“顶层设计”真正内化为全民族每一个人都从内心滋生的动力，这才是无穷无尽的动力。我们在强调“顶层设计”时，又要重视具体的、科学的详细步骤，应该务实地、具体地、有操作性地分析，而不能空谈泛谈。顶层设计，需要用这样务实的思维将其具体化。否则，再好的制度设计也会沦为一句空话！
（吉林动画学院院务部，吉林长春130012）
摘要：顶层设计可以概括为顶层设计理念、顶层设计架构和顶层设计执行三个方面。民办高校的特殊机制使其顶层设计具有企业战略、高效性、外延性等特点。顶层设计对民办高校发展战略具有重要的引领作用，优化顶层设计是民办高校可持续发展的重要保障。
关键词 ：民办高校；顶层设计；内涵；发展战略
中图分类号：G648.7文献标识码：A文章编号：1671—1580（2014）11—0082—02
近年来，随着高等教育大众化从机会需求到质量需求的过渡以及高等教育改革进程的逐步加快，民办高校以其自主办学的灵活性迅速实现了从粗放发展到内涵式发展路径的转变，以质量求生存已经成为民办高校的普遍共识。民办体制的灵活、高效和企业管理机制在顶层设计中的渗透是民办高校办学路径迅速转变的重要原因，也是其与公立院校以及其他院校相比最大的优势所在。因此，优化顶层设计是民办高校可持续发展战略的重要保障。
“顶层设计”一词在社会科学领域的使用首现于国家“十二五”规划，高等教育领域尚未对其内涵进行明确的界定，且高等教育领域对顶层设计的探讨较少。本文从探讨顶层设计的内涵出发，结合民办高校的发展特点，分析顶层设计对民办高校可持续发展的重要意义。
一、顶层设计的内涵
顶层设计最初源自工程设计领域的系统设计理论，原指系统开发的技术方法，是自上而下进行整体构建，并站在统筹全局的高度逐层实现各要素与整体规划相吻合的设计方法。顶层设计理念常和领导战略思路有重合之处，被用于企业领导的重大决策或方向性决定之中。
顶层设计可概括为顶层设计理念、顶层设计架构和顶层设计执行三个组成部分。在高等教育实践中，顶层设计是从总体目标出发,对办学实践各要素进行系统配置和组合，并制订具体实施路径和策略的复杂系统。
顶层设计理念是高等学校办学理念、办学定位和发展战略的理论先导。在微观层面上，是高等学校领导决策层的战略眼光、创新思维的统一，也是其对办学实践中方向性、策略性重大问题的决策能力和执行能力的综合。顶层设计架构是对发展道路、强校战略等事关学校发展大计的重要目标、重大举措及实际执行策略和执行步骤上的综合架构。顶层设计执行是指遵循顶层设计理念，按照顶层设计架构，在人才培养、师资队伍建设、科学研究等重大办学实践中的实际执行过程。
顶层设计理念、顶层设计架构和顶层设计执行三个层次具有前后承接的特点，顶层设计理念是顶层设计架构的指导，顶层设计架构是顶层设计执行的依据。三者相互补充，相互促进。顶层设计宏观上是三者的统一。
二、民办高校顶层设计的特点
（一）顶层设计与企业战略的渗透
从创建背景看，民办高校出资方多为具备一定经济实力的企业。企业根据对我国高等教育发展趋势和社会发展对人才培养多样化需求形式的准确把握，出资建立民办高校，实现其服务社会的方式从税收到人才培养的战略转变，既体现出企业敏捷的市场反应，也体现了其前瞻性的战略执行能力。从生存方式看，具有企业法人和民办高校非企业单位法人双重身份的出资方，既是办学经费的主要提供者，又直接承担着办学风险。因此，民办高校在日益激烈的竞争中采取的品牌效应、质量效应等营销策略，都明显带有企业战略的色彩。从管理体制上看，民办高校虽然实行董事会领导下的校长负责制，但出资人在民办高校办学实际中仍然具有很大的话语权，使得民办高校的管理体制和运行机制不可避免地带有企业管理色彩。
（二）顶层设计的高效性和外延性
顶层设计的前瞻性、科学性和对民办高校发展实际的准确把握是其正确引导民办高校发展战略制订的重要要素。除这些特点外，顶层设计还具有高效性和外延性的特点。
高效性是指民办高校办学实践高效执行和迅速反馈的特点。在日益激烈的竞争中，民办高校能在短时间内确定办学方向、发展路径、强校战略，并及时总结办学经验，验证顶层设计在方向上、架构上是否符合自身发展实际，这是其得以生存和发展的关键。
顶层设计的外延性体现在，在民办高校发展战略具体实施过程中，随着社会、经济、高等教育形式、国内外民办教育领域重大成果等因素的改变，民办高校能够顺应外部环境的重大变化迅速做出反应。理论上，办学实践统一于顶层设计理念方向和顶层设计架构层次，具体的实施方法和执行策略的确定是对顶层设计是否优化的验证。但是，在实际执行中，顶层设计理念、架构层次和执行策略随着社会环境、外部条件、政策变化、领导战略等因素的改变而不断丰富发展的特点，使民办高校顶层设计理念呈现出鲜明的时代感和与时俱进的特征。
三、民办高校顶层设计对可持续发展战略的引领
民办高校办学质量达到预期进而实现办学目标是其生存和发展的重要前提。从狭义上讲，办学质量预期是对办学定位、人才培养质量、学科建设、师资建设、文化建设、制度保障等诸多办学实践实现为目的的规划设计，即我们常说的发展战略。因此，顶层设计能否以其前瞻性、战略性、科学性和创新性确保发展规划的制订，并引领民办高校办学实践依据规划逐步开展，是民办高校办学成功与否的关键。
（一）顶层设计理念对办学定位的指引
在民办高校创建之初，顶层设计理念便优先于办学定位而存在于决策层的战略眼光和办学思路中，因此，顶层设计对学科结构定位、发展目标、办学层次、培养目标和服务定位都有着重大的指导作用。
（二）顶层设计对发展战略的引领
内涵式发展道路既是竞争机制和高等教育发展的必经之路，也是民办高校顶层设计在可持续发展道路探索上的必然选择。
内涵建设以办学特色的凝练为中心，以办学实践为前提，着眼于人才培养、学科建设、教学与产业结合等创新举措的彰显和积累，是有别于其他高校的，具有特质性、优势性、唯一性特点的办学实践；是符合自身发展实际和社会环境，能够带动校方师资队伍建设、科学研究、制度完善等各项事业水平的提升，进而提升办学质量和整体实力的办学实践。办学特色的凝练是民办高校发展战略的重要步骤和组成部分，也是民办高校顶层设计架构的重要环节。
特色凝练的成效从顶层设计架构上讲，实际上也是办学实践对顶层设计优化程度的检查。没有顶层设计对发展路径的确定、对发展战略的规划，特色凝练仅仅只是办学实践的一项成果或办学经验。而顶层设计对办学特色在整个民办高校发展规划中的地位及其对办学特色实践与可持续发展战略关系的战略性理解，都是民办高校“以特色求生存”发展目标和内涵式发展道路实现的重要推动力。因此，顶层设计对办学经验的积累、办学成果的总结以及对办学发展规划的方向指引都决定了办学实践的成功与否。在这一过程中，顶层设计作为发展战略的理论架构，始终处于动态发展的状态，既要对办学道路进行规划，也要对规划的执行进行统筹。因此，顶层设计对民办高校发展战略的理念优化、路径选择和实施步骤都具有重要的促进和保障作用。
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关键词：顶板分类，控顶原则
中图分类号：TD82文献标识码： A 文章编号：
一、概述
按顶板条件及所需采用的控顶原则，可以把缓斜、倾斜煤层的顶板分成六类。
第一类：直接顶厚度等于或大于2-3倍采高。
第二类：直接顶厚度大于1倍采高但小于2-3倍采高，直接顶上面是裂隙带的老顶。
第三类：直接顶厚度大于1倍采高但小于2-3倍采高，直接顶上面是垮落带的老顶。
第四类：直接顶厚度小于1倍采高，直接顶上面是裂隙带的老顶。
第五类：直接顶厚度小于1倍采高，直接顶上面是垮落带的老顶。
第六类：直接顶厚度小于2-3倍采高，直接顶上面是厚层难冒顶板。
二、各类顶板相应的控顶原则
1、第一类顶板及其控顶原则
第一类顶板冒落带中没有老顶，控顶原则用“支”与“切”。
所谓“支”，是指用采场基本支护的初撑力平衡工作空间上方冒落带岩重。依此，或先定支柱的初撑力，计算出支护密度，再转化成排柱距；或先定排柱距，转化成支护密度后，再求所需的支柱初撑力。
所谓“切”，是指用切顶排另增切顶支柱的初撑力平衡采空区上方冒落带直接顶岩层的重量。考虑到直接顶具有分层冒落的特点，以及岩层有一定的自承能力，多数情况下，切顶排另增切顶支柱的初撑力能平衡采空区上方最大冒落分层的岩重即可。最大冒落分层厚度可按直接顶岩层的分层厚度及岩石强度由下而上逐层估计，这里要注意软弱岩层作为较强岩层之附加载荷的可能性。如果缺乏直接顶岩层分层情况及极限悬顶距的资料，页岩的分层厚度以不超过1m考虑，其极限悬顶距以1m考虑；砂页岩的分层厚度以不超过1.5m考虑，其极限悬顶距以2m考虑。根据上述，可以计算出切顶排每米所需增加的初撑力，进而可定出切顶排所应增加切顶支柱的线密度。
以上所述，是按控顶原则把工作空间基本支护与切顶排所增加的切顶支柱分别设计的情况。当冒落带中无老顶时，可以考虑无密集放顶方式；也就是让工作空间基本支护的初撑力既平衡工作空间上方冒落带直接顶岩重，又平衡采空区上方直接顶最大冒落分层岩重。这时，要把采空区上方最大冒落分层的岩重平均分摊到最小控顶距时工作空间上方冒落带直接顶岩重中去，然后用综合的冒落带直接顶岩重计算工作空间基本支护的初撑力、支护密度及排柱距。采用无密集放顶方式时要注意两点：第一、基本支护沿切顶排每米的工作阻力（可按初撑力考虑）不得小于为切断采空区上方直接顶所需的初撑力；第二、基本支护的柱距不得小于0.5m；否则就不能采用这种放顶方式。
2、第二类顶板及其控顶原则
第二类顶板直接顶上面是裂隙带老顶。据生产实践及理论分析，在这种条件下，老顶已进入裂隙带，即冒落带中没有老顶，控顶原则用“支”、“切”、“让”。
所谓“支”，是指用采场基本支护的初撑力平衡工作空间上方直接顶岩层的重量。依此可确定基本支护的初撑力，支护密度及排柱距。
所谓“切”，是指用切顶排另增切顶支柱的初撑力平衡采空区上方直接顶最大冒落分层的岩重，从而确定沿切顶排每米所应增加切顶支柱的初撑力及线密度。
和第一类顶板一样，第二类顶板也可以采用无密集放顶方式。但是，当直接顶相对较薄，需要控制裂隙带老顶下沉量时，由于需加强切顶排支柱的初撑力以限定老顶下沉，因而还是采用有密集放顶方式为妥。
所谓“让”，是指支柱的可缩量要适应裂隙带老顶的下沉。
3、第三类顶板及其控顶原则
第三类顶板直接顶上面是垮落带老顶。这类是冒落带中有老顶的顶板，控顶原则用“支”、“切”、“支”、“让”。
第一个“支”有两重含义：一是用采场基本支护的初撑力平衡工作空间上方直接顶岩层的重量，从而确定出支柱初撑力，支护密度及排柱距；另一个是用采场基本支护的工作阻力平衡工作空间上方冒落带岩重，从而确定出支护密度及排柱距。设计时，采场基本支护其支柱的平均工作阻力可按额定工作阻力的60％考虑。当排距一定时，若这两者确定出的柱距有所不同，设计中应取其小值。
第二个“支”，是指用切顶排另增切顶支柱的工作阻力平衡冒落带中老顶岩梁及其附加软岩层重量的一半。设计时，切顶支柱的平均工作阻力可按额定工作阻力的80%考虑，依此可计算出沿切顶排支撑老顶所需另增的切顶支柱的线密度。实践与理论计算表明：厚1.5m的老顶，岩梁长约6m；厚2.0m的老顶，岩梁长约10m；厚2.5m的老顶，岩梁长约14m。设计时如果缺乏老顶岩梁长度的资料，可参考上述数据。
4、第四、五类顶板及其控顶原则
第四类顶板，直接顶厚度小于1倍采高，上面是裂隙带老顶。
第五类顶板，直接顶厚度小于1倍采高，上面是垮落带老顶。
当老顶厚度小于2.5m时，用加强切顶支柱初撑强度的办法切断之，把条件转化为第一、二或三类再处理。为切断老顶，切顶排另增切顶支柱的初撑力应能平衡极限跨距时老顶岩梁及其附加软岩层的重量。实践与理论计算表明：厚1.5m的老顶，极限跨距约3m；厚2.0m的老顶，极限跨距约5m；厚2.5m的老顶，极限跨距约7m。设计时，如果缺乏老顶极限跨距的资料，可参考上述数据。
5、第六类顶板及其控顶原则
第六类顶板，直接顶厚度小于2-3倍采高，上面是厚层难冒顶板。
对付厚层难冒顶板，如果仍用垮落法处理采空区，则必须用钻眼爆破或高压注水等方法松动碎裂2-3倍采高顶板（包括直接顶在内）。
三、控顶设计中的两点注意事项
1、控顶设计中有关复合顶板防推问题
不论上述那一类顶板，如果是复合顶板，煤层又有明显的倾角，则控顶设计时还需要用公式进行验算。
2、控顶设计中有关防漏问题
不论上述那一类顶板，控顶设计时还需要考虑防漏问题。原则上讲，当直接位于煤层之上的顶板属完整顶板时，支护用带帽点柱即可；对中等稳定顶板，支护必须有顶梁；对软弱破碎顶板，支护的顶梁上必须加背板，甚至要背严。另外，为控制端面碎顶，需要在基本顶梁上加短顶梁，或用长钢梁对棚迈步支架等。
四、三个注意问题
为了搞好初采阶段的顶板控制，还需要注意三个问题：第一、当老顶跨距达到预期的初次垮落步距或初次来压步距时，直接顶未垮落或老顶未来压，这时可采取增加切顶支柱的初撑力或切顶支柱工作阻力的办法，保证工作面继续推进。第二、沿切顶排切断直接顶与支撑老顶所需切顶支柱的线密度不必叠加，取两者中的大值即可。第三、为支撑冒落带老顶，切顶支柱的工作阻力可按其额定工作阻力的90％考虑。
参考文献：
刘宏学;息金波;;综放工作面周期来压期间液压支架压死现象分析[J];山西煤炭;2010年04期.
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