学校管理方式的科学化是教育发展的客观要求,是提升学校管理工作效能,提高教育教学质量的要求。所以,行政管理人员的素质是学校行政管理的基本要求,主要体现在以下几个方面:
一、优化学校行政管理领导班子,提高管理意识
优化学校行政管理班子是为了不断完善管理机制,规范管理程序,加强学校宏观决策调控的职能,保证行政决策的科学化、民主化,充分发挥每个行政管理人员的作用,激发全校教师员工齐心协力重抓教育教学的激情和活力。
学校的行政管理必须建立层次清晰、科学规范、信息处理高效、沟通渠道畅通的内部管理体系。要进一步科学界定学校行政管理职能,简政放权,管理重心下移,进一步发掘教育的未来发展、 自我完善行政管理的潜力,要适当调整科研和管理组织结构与布局,实现优势互补和资源共享,增强行政管理能力,构建科学行政 管理平台与教学科研管理和谐发展的良好关系,要针对发展中出现的新情况、新问题,加强调研,完善学校行政的管理体系,不断健全规章制度,严格办事程序,规范办学行为。
纯粹意义上的案例教学法最早于19世纪末被哈佛大学所提出，指的是以法律案例为教学平台，通过案例所描述的法律事件带入课堂进行情景教学，让学生通过自己对法律事件的阅读、分析、群体讨论甚至作为某个角色进入特点的法律情景，建立真实感受，追求解决实际问题的最佳方案。教师引导学生启迪学生的思维，培养其推理和解决问题的能力，使学生通过归纳或演绎的方法实现和掌握蕴含与法律案例中的法学理论。
通过运用案例教学法达到培养学生活学活用法律理论的教学目标，以法律实务案例，形象地说明法律的理论知识，分析研究案例加深学生对理论知识的理解和掌握，激发思维的积极性、主动性，以强烈的学习兴趣掌握有关法律知识技能。案例教学法强调教师与学生的共同参与性，将学生纳入到课堂活动中，容易形成良好的课堂互动，通过让学生开展合作性学习，以交流、互动的方式进行探究式学习。案例教学法区别于一般法学教育的方法在于，该种教学方法以案例为主导和线索，通过对案例的解析，使学生掌握知识技能的方法。有点学者提出“：纯粹的案例教学法在我国缺乏相应的背景条件”“，我国的法学教育自大学阶段就开始设置，在法律功底全无、思想不成熟、社会经验也基本为零的状态下，采取单纯的案例教学法，其效果不容乐观，即使在课堂上生搬硬套地运用这种教学法，也会使学生一头雾水，无从下手，最多听个热闹，使案例教学法流于形式，到司法实践的场合，仍然不知所措。”
而在我国传统法律课堂教学中，教师在课堂讲授中也经常饮用案例，一般常见的作法是教师先将法律理论或者规则制度讲授完毕之后，通过典型案例的分析、研究，进一步加强学生对于案例的理解和运用，同时也起到“佐证”理论的意义。这种方法一般将其称为“举例教学法”或者“演示案例法”，仍然是一种以教师的教授为主导，学生聆听的方式。案例运用的目的在于“解释”理论，并不是以培养学生独立分析和解决问题的能力。这与纯粹的案例教学法在目的上大相径庭。而案例的运用起到一种“佐料”或者“再现”的作用，姑且被视为是对课堂讲授法的一种补充或者丰富手段。在分析了中外两种以“案例”为线索的教学方法之后，揉合两种方法关于案例的使用，改变讲授法中教师对于课堂的驾驭方式，增加学生的课堂参与性、主动性因素，既要借鉴案例教学法中的优点，也要摒弃其不足之处，纯粹意义上的案例教学法往往课堂组织比较混乱，学生发表意见参差不齐，参与度不够等问题。而我国教师的课堂驾驭能力一般较强，纯粹意义的案例教学法在实践中很难行得通，而且效果较差。那么“，本土化”的思路为这两种教学方法的矛盾冲突解决提供了思路。
以警察院校为例，行政法课程大多作为通识性、基础性课程设置，这与警察院校力求培养具备良好法律素养的合格警察的定位有关，往往也造成课程内容较多、课时较少的冲突，此时，行政法学课程中案例教学法的灵活、巧妙运用不可或缺。以警校的学校特色、学生职业特点，灵活运用案例教学法则能够充分在有限的法律课程时间安排、有限的课程开设背景下达到以培养合格、具备良好法治观念的人民警察的教学目的。
二、“本土化”的案例教学法在警察院校行政法教学中的实践思路
由于行政法规范的社会行政管理事务繁多而且复杂，与其他部门法相比，学生对行政法课程的普遍认识是“晦涩难懂”“、抽象性强”“、体系庞杂”“、理解起来难度较大”。由于行政法的抽象性以及涵盖性较大，往往形成学习兴趣较低、课堂效果较差、知识运用能力较弱的特点。而在警察院校行政法的教学，一般将行政法作为通识课程进行讲授，课时安排较少，教学任务较重。如果仍按照普通高校或者法学学科教育的方式进行教学，很容易造成重理论轻实践，难以达到塑造学生依法行政的理念，脱离了教学培养目的。而运用案例教学法则能够很好地取长补短，发挥课堂的真正效果。在警察行政法案例教学中，可以按照以下方式开展教学：在总体框架设计上，首先，引入典型的教学案例。关于典型案例的选取是关键，在案例的选取时需把握几个方面，案例与本节课程内容的契合度是否联系紧密，案例的正面意义与反面意义在哪里，案例的争议点在哪里。有时一些案例的争议点往往会涉及到比较前沿的法学问题，此时可以进一步吸引水平相对较高的学生进一步思考分析，对法律规范和制度进行比较分析，拓宽学生的视野与思路。
比如，在讲授警察行政复议与诉讼的内容时，试举例：“小偷溺水致死案”。②其次，案例学生分析讨论。在这一环节，应充分让学生参与分析讨论，各抒己见，此时不应过早进行点评是否正确，尽量征询、综合几种比较突出的观点进行分类罗列。在分析讨论环节，应能够正确对学生的思路进行引导，避免学生思路跑遍和“钻牛角尖”情形出现，努力将案例中的知识点与疑难点、关注点、与课程的契合点提炼出来。最后，典型案例与警察行政法理论进行结合评析。此时应注意将本节课程中警察行政法理论知识与案例的契合点联系起来，教师本人总结或者让学生自己总结皆可，在总结综上可以看出，该种教学方法对教师的要求极端严格，案例恰当、正确的选择，对教师自身实践知识综合分析能力的要求，较强的课堂驾驭能力，良好的教学经验储备基础都是发挥该种教学方法功效的必备条件，缺乏其中任一条件，很难实现良好的教学效果和教学目标。
三、“本土化”的案例教学法在警察院校行政法教学中的实践意义
由于警察行政法学自身学科的特殊性，是一门密切联系警务实践，以行政法学理论为基础的课程。这就要求在课程的讲授中注重职业特点的特殊性教育，由于警校学生在毕业之后很多都会走上人民警察的岗位，塑造较强的职业道德意识与遵纪守法意识的是警察院校培养的重点。而警察行政法这门的学习课程，即是在培养学生法律素养同时，培养学生职业道德素养的重要途径。
（一）警察行政法案例教学有助于提升学生遵纪守法与为人民服务的理念我国《人民警察法》第二十条规定“：人民警察必须做到：1.秉公执法，办事公道；2.模范遵守社会公德；3.礼貌待人，文明执勤；4.尊重人民群众的风俗习惯。”人民警察不仅要成为遵纪守法的典范也应成为遵守社会公德的典范。在警察行政法案例教学中，应注意警察执法规范案例与职业道德素养的结合。培养细心、细致以及真正为人民服务的理念。在讲授“违法行为矫正”内容时“，成都小思怡饿死案”引起学生巨大的反映与讨论，案情大概是一名李姓母亲，一个人带一个三岁小女孩“小思怡”，离婚后染上吸毒恶习，经常将女儿一个人锁在家中自己去盗窃财物。一次被公安机关抓获，民警按照法定程序经李女士送去强制戒毒。李女士一再恳求警察说自己女儿一个人被锁在家中没有照顾，肯定在被送去戒毒途中回家将孩子交于亲属照顾。后来，民警没有同意，李女士一再恳求民警打电话给自己亲属帮忙去接孩子。后来民警电话没打通就作罢。半月之后，民警发现“小思怡”已经死在家中，门后全是斑斑点点的抓痕。在讲述完该案例之后，课堂之上出现了少有的寂静，学生深深地被这个发生在现实生活中案例所震惊，哪怕当时民警的一个小小的举动，到家中去看一看，或者坚持把那个电话打通，可爱的“小思怡”也不至于被饿死在家中。同时，结合吸毒人员进行强制戒毒的法律规定，与我国的收容教育制度，矫正制度展开。将人民警察依法行政的同时，加强思想道德教育，为人民服务的理念，将国家尊重和保障人权的理念灌输到课堂之中，取得了良好的课堂效果。
（二）警察行政案例教学有助于增强学生的学习兴趣兴趣是最好的老师，与枯燥乏味的法律条文相比，案例因为其自身的活现性，更容易被学生所接受和热爱。在讲授警察行政法行政机关与行政处罚、行政诉讼、行政赔偿的内容时，以“荒唐的处女案”展开，在该案例的讲述中“处女”“、”一时引起学生哄笑，从常识都知道这是执法犯法，一个女孩根本就不可能去，居然被公安机关弄假成真。在这起荒唐案例的背后，是守法意识的单薄，滥用公权力，侵害公民人身权益的表现。势必为我国的法律规定所不容。同时，结合案例受害人精神受到巨大伤害的情况，结合我国《行政赔偿法》中关于精神损害赔偿的修改内容，对于行政赔偿范围给予必要解读。在激发学生学习兴趣的同时，提高了学生对于相关知识内容的把握与理解，从细微之处管窥我国法律制度的发展进步。
（三）警察行政法案例教学有助于学生关注社会动态、增强规范执法的意识通信网络技术的发达，使得信息的流通速度越来越快，现代警校学生获取信息的能力很高，但缺乏对于一些社会事件的分析理解参悟，同时社会新闻传媒报道出来的对于公安机关的执法监督的事件不在少数。在警察行政法案例教学中将“时事性”的警察执法案例予以引入讲授，能够引起学生对于社会事件的关注，同时分析其中存在的不足与缺点，提高警校学生规范执法、程序执法的理念。比如，河南商丘女警被错当女异地被抓案。在选取该案例时，因为发生在我校附近，而且发生时间很近，容易让学生感受到规范执法的重要性。同时结合警察行政法制监督与执法程序规范，很容易被学生接受，起到警示与告诫的作用。曾发生过的“获嘉县交警收黑钱案”、“交警钓鱼执法案”等典型案例，能够让学生感受到执法不规范所带来的后果以及我国警察行政法制监督制度的作用，从课题上培养学生规范执法的意识。
要管理社会各种公共事务,需要政治学、社会学、经济学、心理学和法学等学科的专业知识。行政管理学就是综合了这些学科的基本知识,自成体系,形成一门实践性很强的应用学科。笔者在临沧师专从事机房的管理工作,尤其觉得行政管理对我们开展工作影响极大,特别是科学的行政管理对提高机房管理工作实绩至关重要。为此,结合自己的工作实际,从以下几个方面简要谈谈对高校机房的科学行政管理。
一、提高机房管理人员工作效率方面的科学行政管理
高校机房的管理涉及课程教学过程中的管理、课后的设备管理、维护维修等管理任务。许多高校机房管理分工越来越细,越来越明确,相应的管理人员也就越来越多,甚至造成管理岗位设置不合理,所以科学的行政管理对高校的发展起着不可估量的作用。科学的行政管理能合理安排管理人员的工作时间,使管理人员人人有事可做、责任到人,最终将高校机房管理人员的工作效率和工作任务有机地结合起来。那么,如何将提高高校机房管理人员的工作效率和工作任务有机地结合起来呢?那就需要科学的行政管理。
1.制作一份便于实施的工作计划。对于平时的日常管理工作,应先制定一份工作计划,计划在先,心中有数才能使工作有条不紊。高校要有机房管理的工作计划,无计划工作是盲目的、无目的的,是不允许的。对于高校来说,制定机房管理计划的依据是机房的教学计划或机房的课程表。制作计划的周期定为一个学期,但应将机房管理的计划分解为日计划和周计划。因为高校教学是以周为周期安排的,而机房设备故障却呈现出临时性,设备维护需每天进行。每个工作日结束的前半个小时,先盘点当天计划的完成情况,并整理第二天计划内容的工作思路与方法。一般来讲,机房管理人员会尽力完成当天的工作,因为当天完不成的工作将不得不延迟到下一天完成。这样必将影响下一天乃至本周的整个工作计划,从而陷入明日复明日的被动局面。在制定日计划的时候,必须考虑计划的弹性,不能将计划制定在能力所能达到的100%,而应该制定在能力能达到的80%,这是由管理者的工作性质决定的。因为,管理者每天都会遇到一些意想不到的情况,如上级临时交办的任务。如果每天的计划都是100%,那么,在完成临时任务时,就必然会挤占已制定好的工作计划,原计划就不得不延期了。久而久之,计划就失去了严肃性,机房设备不能及时修复,将大大影响机房的使用。将管理工作分类。分类原则主要包括轻重缓急原则、相关性原则、工作属地相同原则。
轻重缓急包括时间和任务两方面的内容。很多时候管理者会忽略时间的要求,只看中任务的重要性,这样的理解是片面的。相关性主要是指不要将某一件任务孤立的看待。因为管理本身是一项连续性的工作,任务可能是过去某项工作的延续,或者是未来某项工作的基础。所以,任务开始以前,应先向后看一看,再往前想一想,以避免前后矛盾造成返工。工作属地相同原则指将工作地点相同的业务归并到一块完成,这样可以减少因为工作地点变化造成的时间浪费,这一点对现场管理人员尤为重要。如果这一点处理得好,可避免在现场、自己的办公地、其他部门以及其他教师之间频繁接触,既节约了时间,又提高了工作效率。例如我校为了节约时间,提高工作效率,对机房管理人员进行了分类,把机房管理人员分为课间值班人员、设备维护维修人员、设备管理人员等多种类型;同样,管理人员也分为基层管理员、中层管理员、高层管理员等多个级别,且各级别的分工不同、工作性质也不同,但都具有专业性等特点。按时完成计划内的工作。管理人员在接受工作任务的同时,都被要求在规定的时间内完成,常常将时间与质量两个基本要求贯穿在完成任务的过程中。作为管理者,将任务完成的时间定在提交任务成果的最后一刻是很不明智的,这与上面提到的计划的弹性是一脉相承的。因为,事情不会一味按个人主观设定前进,当应提交的任务与临时的事项冲突时,就只能选择其中一项,不能二者兼顾。一个能按期按质完成工作任务的管理人员,即使不是天天加班加点,终日忙忙碌碌,也会让主管觉得你是一个让人放心的人,他不会天天追问你的工作进度如何。例如临沧师专教务处每个学期制定使用机房的教学计划,并将计划分解到管理机房的现代教育技术中心和信息科学与技术系。现代教育技术中心和信息科学与技术系根据学校机房的基本情况以及教学的实际需求制定机房使用计划和机房管理、维护维修计划。机房管理员和机房高层管理员各尽其责:机房管理员按照上述两种计划,对机房进行课程教学过程中的管理、课后的设备管理、维护维修;机房高层管理员对整个机房管理工作进行追踪、检查,评价效果,并要求管理人员按时按质按量完成各自的管理任务,为师生提供满意的服务。监督过程管理。因为高校机房管理工作涉及各个教学系、教务处、后勤管理处等多个部门或是岗位。由于这项特定的工作有很多中间环节,增加了协调的难度,所以管理人员在组织某项工作时往往只偏重于自己本身所应完成的职责,将工作传递到相关工作部门与工作岗位之后便听之任之了,这样就出现了工作总是不能按时完成的状况。在检查工作结果的时候,所涉及的中间环节会各自抱怨给予他的时间太短了,或者是某个中间环节耽误的时间太久了等等,而工作结果只有一个,那就是你没有如期按质按量完成工作,你的工作业绩等级被打了折扣。所以作为一名高校机房的高层管理者,要把握工作的完整性。在事先给定各个中间环节完成工作量的同时,要经常关注他们完成的质量与进度,以避免其中的某个或是某些环节影响整体工作进度;要监督中间环节处理者按你的要求及时完成分管任务,这就应实实在在地进行过程管理。高校机房应实行首问负责制,设置分管校领导、主管部门负责人、机房管理负责人和机房管理员,形成层层管理模式,让一级管一级,一级监督一级,自上而下,抓好细节督促,哪一个环节出现的问题,就追究哪一个环节管理者的责任,通过这些有效的科学管理,大大提高了管理人员的工作效率。因为对于过程管理的方法研究是永恒的,所以每个人只有有效地利用自己的时间才能有效地提高自己的绩效。
1.高校内部行政管理的机构庞大，“官本位”思想浓厚。目前，我国高校的管理体制大多是沿用科层制的管理模式，这种管理者权力高度集中的管理模式，势必会导致行政管理权力的泛化，造成对学术事务过多的干涉，产生许多不良影响。这主要表现在：一是在高校的机构设置中，基本上是按照地方政府的模式设置的，如：校办、人事处、财务处、后勤处等，机构庞大，“官本位”思想浓重；二是行政管理的范围较广，多数高校内部行政管理几乎统揽了从招生到分配，从专业设置到学科规划，从人员录用到职称评定、经费分配等所有的事务；三是行政管理人员的地位过高，由于学术机构的成员大多由校长（院长）、处长或系主任等有行政职务的人员组成，致使行政管理人员的地位往往高于学术权威，学术管理权力的主体作用得不到发挥，出现大学教授争当行政职务的现象。
2.高校内部行政管理机制不够和谐，管理理念落后。当前高校内部行政管理一般采用校、院（系）两级管理层次，也有部分高校是校、院、所三级管理层次，实行的是党委领导下的校长负责制。重机构、重权力、重章法而不重视人，是这种管理机制中一个极为突出的特点。这种管理机制强调制定完善、严密的规章制度。高校行政组织通过等级结构进行控制、权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣，使所有个人都统一在一个法则系统之内，保证组织的政令通行，这是科层建制的优越之处。但是，这种机制在管理实践中更多地倾向于刚性管理，而将柔性管理置于一边，限制了人的积极性、主动性和创造性的发挥，使人变得墨守成规、不思进取，成了一个机械的文件执行者，成了文件的奴隶。这种管理机制导致管理层级偏多、管理理念落后、管理效率低下。
3.高校内部行政管理人员的素质参差不齐，管理队伍建设相对滞后。在制约高校内部行政管理效率的因素中，人的因素，即高校行政管理工作人员的素质是最主要的因素。近年来，各高校都比较重视行政管理队伍建设，吸纳了一批受过行政管理高等教育的人才。高校行政管理干部也积极适应变革时代的要求调整自身的知识结构，注重将现代化的管理手段运用到管理工作实际中，管理水平有了明显的改观。然而，由于各种因素的制约（比如，高校长期存在着轻视行政管理工作、从事行政管理工作的人员待遇普遍偏低等现象），目前，高校行政管理队伍建设方面总体还是比较滞后，管理者整体素质相对偏低，专业知识结构不合理，学历普遍偏低，管理人才流失严重，影响了高校行政管理的效率，直接或间接地造成了高校教育资源的严重浪费。
4.高校内部行政管理权力与学术权力矛盾失衡，行政管理和学术管理职能界限模糊。[3]行政权力与学术权力并行，组成高校特有的权利系统，两者既相互依存又互相排斥。两者之间的矛盾主要集中在：行政权力对学术事务的众多干预，建立以行政权力为中心的决策管理模式，排斥学术权力对学术事务的决策；学术权力对行政事务过分介入，建立以学术权力为中心的决策管理模式，影响行政机构和行政人员按照规章制度高效处理问题能力。目前，多数高校执行的是行政、学术权力并行的整合管理模式。高校内部以行政权力的管理为主，以学术权力的管理为辅，学术权力的作用微乎其微。从多数高校设置的学术性质的机构与委员会实际情况来看，高校学术管理与行政管理机构的职能界限是非常模糊的。在实际工作中，学术性机构和学术性委员会经常成为行政机构的附属物。
5.高校行政管理人员法律意识较弱，依法治校观念不强。目前，高校一些行政管理人员依然采用计划经济体制下单一以行政手段行使行政管理职责的方法，在思想观念上不认同依法治校的观念，没有形成用法律来解决学校行政纠纷的观念和习惯，因此就导致出现了行政行为违法的现象。[4]同时，有些高校校纪校规缺乏合理性。目前，各个学校都有制定本校的校规校纪的权力，但是由于学校的某些规章和规定还不健全和完善，甚至有的校规会出现与法律抵触的现象，学校的校规规定内容超出了法律所授权的内容。还有，高校普遍缺少一个法律服务部门，在社会中存在着如调解委员会、救助中心、律师事务所这样的机构来解决纠纷，维护个人利益；但是，在高校中，我们却很少设立这样的机构，使有些问题得不到有效的救助。
6.行政管理信息化技术推进速度慢，行政效率低下。当前，我国大多数高校行政管理仍然习惯于采用传统的人工或半自动化的工作方式，其信息化的水平处于初级阶段，高校办公自动化建设推进缓慢，甚至在推进过程中出现停顿和搁浅现象。高校部门之间条块分割，资源不能实现校内共享，各个部门办公软件相对独立，相互之间缺乏统筹安排，信息交流不畅，导致工作效率低下。
二、新形势下高等学校内部行政管理改革举措
1.精简机构，加强管理监督。首先，应对学校的行政机构进行调整，进一步推进行政管理改革，对于人员冗多的部门进行合并精简，减少管理的层次。与此同时，向院（系）放权，明确校、院、系的工作重心，强调校对各（院、系）的宏观指导，改变过程管理为目标管理。适当提高院（系）自和运作灵活性，充分发挥基层管理的最大功效。其次，加强行政监督制约机制建设，强化对权力运行过程和结果的全程监督。重视校内纪检监察、工会、教代会等传统部门的建设和工作发展，充分运用现代网络的快捷与透明，深系基层群众，通过如实反映行政权力运行走向，及时纠正行政权力产生的不良后果。
2.转变观念，革新管理模式。首先，改变管理理念，让行政管理人员明确他们的存在是因为有教师和学生，全体师生是他们的“上帝”。行政管理人员要牢固树立“全心全意为师生服务”的理念。在实际工作中，淡化“管”的思想，摆脱传统的“高高在上”的思想，强化服务至上的观念。改变管理方式，寓管理于服务当中，把为师生服务作为学校管理的出发点和归宿，为师生的工作、学习和发展提供良好的环境和优质的服务，为相关合作者提供高质量的社会服务。[5]其次革新行政管理模式，将学校行政组织结构扁平化、弹性化、多元化。扁平化可以减少学校行政组织的层次，使决策部门尽量接近教职工和学生，直接为他们服务。弹性化可有效提高行政部门的灵活性和应变能力，从而更好地处理突发事件，完成特定的服务目标。多元化比较有助于不同基本价值观念和不同的组织追求之间的矛盾的妥协。高校的结构越是多元化，其调和矛盾的能力就越强。
3.加强队伍建设，推进专业管理。首先，要强化行政管理人员的敬业精神，使他们树立正确的人生观和价值观，增强责任感和使命感。行政管理人员不仅要熟悉并了解党的方针政策，提高自身的政策水平，而且要善于结合学校和本岗位的工作实际，创造性地开展工作。只有行政管理工作人员树立起无怨无悔、敬业乐业、孜孜以求、甘于奉献的精神，投入感情，投入精力，方能有管理工作的高效运转。其次，大力引进高素质专业人才，特别是经过专业训练的管理人才，逐步推进高校内部行政管理的职业化、管理队伍的专业化。同时，注意优化管理队伍结构，增加懂法、懂经济的人才比重，使队伍结构更加合理。第三，加强管理队伍培训，高校应为行政管理人员做好培训规划，确定管理人员的培训目标，选择合理的培训内容和培训方式。定期进行管理业务方面的岗位培训和技能培训，采取不定期的专家讲授、学校内部各部门间优秀管理经验学习交流、到兄弟院校观摩学习等方法，使行政管理人员不仅在专业知识方面，而且在个人素质、服务意识、交流沟通能力等方面得到全面提升。
4.强化学术权威，实现专家治学。首先，要强化学术权威，高校必须制定相应的规章以规范行政权力和学术权力的行使范围和运作机制，要让行政权力不再主导重大学术事务，行政权力要将学术事务决策权归还给学术组织。为此，高校要建立健全各级学术组织，并真正赋予其决策职能，选拔学术上有造诣、有责任心的教授充实到各种委员会中来，参与学校重大问题的决策。其次，高校学术组织的构成需进一步优化，在高校学术组织中，“双肩挑”干部，其角色期望中的行政管理意识可能会影响委员会在学术管理中发挥民主管理职能。对此，我们应该淡化学术组织的行政色彩，体现行政和学术分工的原则，学术组织的成员应以学术人员特别是学术带头人为主，除了适当考虑学科的覆盖面以外，不应过多地为“双肩挑”人员预留席位，学校领导应不担任学术委员会主任。第三，借鉴国外高校行政管理的经验，高校应成立由教授、副教授组成的学校治理委员会，一般学术建设方面的事务应交由学校治理委员会处理、决定，如教师职称评聘、项目评审、学科建设等，学校行政领导不予干预。学校重大事务的决策亦应广泛听取学校治理委员会的意见，并经由学校治理委员会讨论、通过，学校行政主管领导应将主要精力放在学校未来发展战略与目标的制定上，为教学、科研、管理工作的正常运行提供保障和服务，两者互不干涉，又互为补充，实现专家治学。
5.提高法律意识，实施法制管理。首先，要坚持法制管理，要求高校内部行政管理部门自觉遵守《宪法》、《高等教育法》等一切相关法律法规，做到有法可依、有法必依、违法必究、执法从严；要求高校建立法律顾问制度，协同处理学校内部行政管理的各种法律问题；要求提高管理者的法律意识及法制理念，自觉地用法律法规规范自己的言行，在管理与服务工作中公正地对待每一个师生员工，尊重他们的权利；有效推进民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序的文明校园建设。其次，要倡导道德管理，要求用社会主义道德规范来约束每一个高校人的行为，善于把传承“师道尊严”的理念与创新培育良好的校风教风学风有机结合起来，使高校内部行政管理伦理化、精神化和道德化；要求在广大师生中倡导“自治和自律”的道德观念，培育集体主义精神，增强个人的道德感和社会的责任感，努力做到慎独自律、爱岗敬业。
6.实行电子行政，提升信息化管理。首先，要进一步推动高校行政工作电子化、信息化建设，把现代网络技术充分应用到高校各项管理工作中，改变单纯通过文件形式的政务处理方式为现代网络技术处理方式，积极推行信息化管理，以网络充当信息载体和传递管道，加强学校信息资源的开发和应用。其次，要开展信息化管理“一站式”服务，在网络平台上实现各部门应用系统的信息交换和互联互通，打破时空、地域局限，及时收发、处理、和传递信息，保证信息畅通，以实现高效、有权威的学校信息服务。同时，建设一个跨部门、基础性、公益性的数据信息库和办公信息资源库，可以避免数据收集的重复，减轻工作负担，提高行政管理效能，以实现高校行政管理工作高效、有序、有力的开展。第三，要建立信息管理安全体系，维护信息安全，为了更加有效和及时地应对信息安全问题，高校应根据自身的特点制定完整、规范以及具有较强操作性的信息安全管理制度，并认真地监督实施。除此之外，高校应配备专业人才负责信息安全维护问题。
7.加强绩效管理，促进行政管理科学化。[6]首先，要逐步建立健全科学而人性化的行政管理人员考核测评体系。在实施绩效管理过程中，要善于把战略目标与行政管理人员个人的发展目标有机衔接起来，帮助他们准确了解自己的优势和工作的不足，找到发展的差距和努力的方向，更加有效地工作，达到开发行政管理人员潜能和提高绩效的目的。绩效管理，减少内耗，建立共同努力的合作团队，形成和谐进取的氛围和增强学校的凝聚力。其次，要确立评价管理方法和标准，注重评估指标在反映行政人员职业身份特点等方面的信度和效度，真正做到在确保行政人员处于竞争环境的同时，保障其合法权益。行政人员的岗位职责与绩效计划尽可能地量化，减少绩效核算中的不确定性和随意性。通过绩效管理，达到优化考评指标体系，从而促进高校行政管理科学化。第三，尽量采用全方位考核方法，广泛听取和吸纳有关方面的意见，注意与行政人员的沟通对话，力求考评结果的公正与公平，进而达到改进工作、提高整体绩效和全面调动工作主动性的目的。
三、结语
论文关键词:高等学校 行政法分析 论文摘要:从民法上来讲，高等学校是事业法人，而在行政法上，我国的公立高等学校是行政主体，政府与其的关系是管理与被管理、授权与被授权的关系;在高等学校内部，其与教师、学生的关系是一种公权力关系、外部关系和契约关系，是行政契约的扩张、延伸，因此，其关系后果是一种行政后果，应采取行政复议、行政诉讼之救济途径。 随着我国教育体制改革的逐步深化和社会主义市场经济体制的确立，民办教育在近几年有了长足的进步和发展，民办高等院校也逐步发展起来，有些民办高等院校还拥有了相当的规模和较高的教育质量和影响力。但是，我国目前高等教育的主体仍然是公立高等学校，因此，本文也主要是针对公立高等学校的有关法律问题进行研究和探索。 我国目前的高校体制是计划经济的产物，在计划经济体制下，高等学校无疑是政府的附属产品，一直按照较为严格行政体制进行管理，行政化的程度是非常高的。国家通过行政手段对各级各类教育实行国家化改造，把所有的高等院校都统合于国家计划经济之中，通过计划来对人才培养实行调控。教育的行政化管理与我们长期以来认为教育是一种国家权力，应由政府来统一组织的基本观念是分不开的。 改革开放以来，人们已经不再用传统的政治观点片面地来看待教育现象了，教育体制开始打破原先的政府独家经营，社会力量不断介入教育领域。随着社会主义市场经济体制的确立和不断深化，我国的教育体制改革特别是高等教育体制的改革势在必行，长期以来的高等学校的法律性质不明确、法律地位不确定，使高等学校与政府的关系、学校的内部管理关系处于模糊的状态当中，各种矛盾和纠纷不断发生，又由于缺乏相应的救济机制而不能及时妥善地解决，〔1〕已经严重阻碍了高等学校的健康发展。因此，明确高等学校的法律性质，理顺高等学校内部、外部的管理关系，将有助于高等学校的发展，使我国的高校体制能尽快适应市场经济发展的需要。 一 对高等学校的法律性质问题，我国法律的规定不够明确，在学术界也有不同的观点和看法。根据1998年10月25日国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可见，就国家立法而言，是把教育单位纳入事业单位的范畴的，当然高等学校也不例外。对这一点，无论在学校内部还是社会评价，都是一致的，并无多少疑义。同时，《中华人民共和国教育法》第31条第1款规定:“学校及其他教缌育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国高等教育法》第30条也规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”而且《中华人民共和国教育法》第25条明确规定:“……国家举办学校及其他教育机构，国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”显然，从民法的角度上来看，学校包括高等学校是法人，而且是事业法人而非企业法人。〔2〕关于这一点，在学术界也是比较统一认识的。现在所要讨论的是高等学校在行政法上的地位或者说除了事业法人的地位外，其还有没有其他的法律身份。对此，则是众说纷纭:有学者运用比较研究的方法，引入大陆法系中公务法人(或公营造物)的概念，认为我国的学校等事业单位应类似于大陆法系公务法人的性质。〔3〕有观点认为，高等学校在内部教学、行政管理的过程中属于法律、法规授权的组织。〔4〕也有学者认为，在新的社会条件下，教育应当归属于“第三部门”，学校及其他教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织;教育产品应的是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。从学校来看，在其活动时，依据条件和性质的不同，可以具有两种主体资格:当其参与行政法律关系，取得行政上的权力和承担行政上的义务时，它就是行政法律关系的主体;当其参与民事法律关系，取得民事权利和承担民事义务时，它就是民事法律关系的主体。〔5〕另外，也有理论认为，教育可以通过政府和社会力量两种途径共同来提供。当教育通过社会力量来提供时，营利性组织就会介入，通过市场机制来调整社会对教育的供需关系。这时应当把教育看成是产业，通过市场来运作。这是市场经济理论对教育的产业机构定位。 上述观点、看法尽管是从不同的角度来考察高等学校的地位和性质， 但其共同点就是它们都认为高等学校并非一种单纯的民事法人组织，同时也具有行政法上的地位，但它们对高等学校行政法地位的理解却有不同，笔者认为: 引进大陆法系中有关公务法人的概念和理论对我国高等学校以及相类似的社会组织和社会现象进行研究无疑是有益的。但目前，在我国并无公法、私法之分，在立法中也无公务法人的概念，法国的“公务法人”从实质上来讲，是社团的一种，其活动目标、活动内容更多体现国家的意愿，或可能就是在分担国家的某种公共职能(其实质上就是一种行政组织)〔6〕。而在我国，立法上对社团缺乏界定，理论上对社团缺乏研究，实践中也往往把这一类社团归于事业单位，且把它们的行政管理功能归于法律、法规的授权。在司法实践中，就是用这种授权理论来确定这类组织的行政主体地位的。 以授权理论来解决高等学校在行政诉讼中的被告主体资格问题，可以说是司法机关的一种创造性使用。可是，这并没有从实质上解决高等学校的法律性质和地位问题。事实上，“法律、法规授权的组织”这一概念，存在着先天的不足:目前，在我国几乎所有的行政法教科书和相关论著中，都认为行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。而对“法律、法规授权的组织”的诠释也无外乎:除行政机关以外的另一类可以以自己的名义独立行使行政职能并独立承担由此产生的法律后果的行政主体。其特征在于:不属于国家行政机关系列;行使特定的行政职权;该行政职权是由具体的法律、法规授予的。〔7〕但是，在我国目前一些法律、法规在授予特定组织权利的时候，并没有明确权利的属性，而在学术界也经常是在论述行政主体范围的时候来描述“法律、法规授权的组织”，却很少深入探讨法律、法规所授予的权利为什么是行政权，而不是其他权利。〔8〕而事实上，在现代社会，无论是企业法人还是事业单位、无论是国家机关还是群众自治性组织乃至个人，他们的很多权利都是由法律法规授予的。具体到学校和高等学校来看，《中华人民共和国教育法》第21条、第22条、第28条以及《中华人民共和国高等教育法》第20条、第41条都对学校以及高等学校的职权予以了规定〔9〕，但是，从表面文字的规定来看，我们很难确定法律赋予学校和高等学校的这些权利就是行政权力。 “第三部门”(third sector)这一概念如果按它的提出者T.列维特等人(Levitt，1973)的定义，即非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。在我国，对第三部门的研究尚处于初级阶段，对其理解有多种多样的标准，众说纷纭。〔10〕依著名学者康晓光先生的观点，符合西方标准的第三部门在中国还不存在。目前的中国社会，国家与社会关系已经不再是传统集权制下的“单一部门”结构，但也不是标准的多元主义模式或法团主义模式。似乎正处于从国家法团主义向社会合作主义过渡的阶段，或者说是一种软化了的国家法团主义体制。笔者认为，我国高校不是“非官非民”，而恰恰是“半官半民”，甚至“官”的氛围更浓一些。因此，在第三部门本身界定不明确的前提下，笼统地将学校(高等学校)定性为第三部门是不合适的。 我国的高等学校在行政法上的地位到底怎样呢?这个问题将关系到高等学校的管理体制以及在管理当中的法律后果问题。勿容置疑，高等学校肯定不是行政机关，在市场经济的背景下，更不可能成为行政机关。但它应该是行政主体。 二 行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。〔11〕显然，行政主体有两层意义:即一个实施行政职务的主体;一个负担权利、义务和责任的主体。就其法律特征而言，行政主体是享有国家行政权的组织，享有国家行政权是成为行政主体的决定性条件，同时行政主体是能够以自己的名义行使行政权并能独立承担法律责任的组织。行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现。〔12〕可见，行政主体的核心要件是享有行政权。传统的观念和理解一直认为政府才是行政权的唯一合法拥有者，其他组织即使有也是法律、法规授予的。可是这种理解现在已经受到了强有力的挑战。现代西方社会兴起的“治理理论”(Gvernance Theory)就是一个典范。其认为，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出了挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。〔 13〕 而人们对公共行政概念的提出、重视，也正是顺应了这种潮流。长期以来，人们在研究行政法时，多把“行政”局限于“国家行政”，认为“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的，只能由国家的行政机关即政府来依法进行。其他组织和个人只有在授权的情况下，才可能行使某种行政职能”。〔14〕“行政乃行政机关，本于行政职权，能为之一切行为。”〔15〕而现代行政管理理论认为，社会公共管理的职能不能局限于政府，因为政府也有“失灵”的时候。〔16〕有关公共管理的组织、执行应概括为公共行政，它既包括国家行政、也包括社会行政，其目标是一致的，实质是相同的，即都是要保持社会的正常秩序和发展， 都是行使公共权力对公共事务进行管理。〔17〕 传统的行政法理论只研究国家行政，而很少涉及社会行政，而事实上，社会行政已成为社会管理中不可或缺的一个重要组成部分。对此，传统行政法上的行政主体理论也应该有所修正、发展，行政主体所享有的行政权不一定是国家行政权，也可以是社会行政权。随着政府角色的不断调整，一方面管理社会公共事务的公共权力不再由政府垄断，而是不断地被转移给非政府的社会公共组织——国家所拥有的公共职能或行政权力呈现出逐渐收缩的趋势，同时，行政法调整的对象不再仅仅限于国家行政，它还开始对社会组织行使公共权力的行为进行规范和约束。〔18〕 事实上，在大陆法国家，行政主体理论产生的前提和基础在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。〔19〕特别是在德国，“行政，乃是国家机器及其组织的公共行政”。作为联邦制的行政分权国家，德国并不拥有一个统一的、封闭的行政，相反，它支配着许多分为独立单位的行政组织，即行政的集合体。因此，行政分权构成德国国家的主要特点，辅之以行政分治。在此基础上，德国的行政主体分为:机关;公共机构;(公法上)团体;(公法)财团等等。〔20〕 而在英美国家则比较实用，其判断某一组织的某个行为是否属于行政法的调整范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所行使的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要它的行为行使了公共权力，对具有公共性的事务进行了管理，那么，该行为就受行政法的规范，具体来说，就是将行为纳入司法审查的范围。这是因为在英美国家并无公法人与私法人之分。〔21〕 笔者认为，英美国家的做法更值得我们借鉴，因为在我国的行政法理论和实践中并无公法人的概念，更何况这样更灵活、更符合行政法发展的潮流。如上所述，我国的高等学校具有独立法人的地位，其都有以自己的名义开展活动并独立承担法律后果的能力。同时，其又有着特殊的行政地位和权力，当其行使这些行政权力的时候，应受行政法的调整，应属于行政主体的范畴。 行政权力作为一种公权力，具有法定性、强制性和自由裁量性。从目前我国高等学校所拥有的管理权来看，其具备了行政权力的特征，应属于行政权力的范畴。 首先，高等学校所拥有的招生权、学籍管理权、学历证书颁发权、学位授予权以及教师聘任权等都是依《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》并经相应的审批而取得的，其运行应遵循相应的法律规定，其具有法定性。 其次，法律、法规所赋予高等学校的权力，诸如规章制度的制订权、组织实施教育教学活动的权力、对受教育者的学籍管理权、奖励权和处分权、对学业和学术水平的评价权等，具有明显的强制性和单方面性，受教育者或被管理者只有服从的义务。学校作出的决定，比如对某一学生的处分、对课程体系的编制、教学计划的制订、实施，受教育者或被管理者必须服从，否则，学校可以采取强制的手段、措施来推行。而且，这些权力的运行，也会直接对受教育者或被管理者的权利如受教育权、财产权甚至人身权产生影响。 再次，从实质上来看，法律、法规所赋予高等学校的权力是一种自由载量权，其自我把握的空间非常大。比如对学生学业成绩的评定、对教师、学生学术水平的评价就具有很大的弹性，不同的学校、不同的学科、不同的专业甚至不同的时期，其标准都不同，即使是在教师的评聘资格和要求上也不完全相同。 当然，作为一种与社会成员的受教育权有密切关系的权力，它也必须履行其社会功能，切实保障每一个受教育者的合法权益，其在整个的教育教学过程中 ，都必须贯穿这种理念，承担这种社会责任，其必须保证其制定的教学计划的实践，保证其培养的人才的基本规格。 可见，目前我国高等学校所拥有的这种权力是一种公权力，它既不是立法权也不可能是司法权，而是一种特殊的行政权力。而且这种行政权力贯穿了高等学校整个管理活动过程的始终。因此，笔者认为，在高等学校的运行过程中，它是以行政主体的身份开展活动的，因为其所有的教育教学活动与这种行政权力是分不开的。至于有人认为，高等学校也开展民事活动，是民事主体，这并不矛盾，更不能因此否认其行政主体的地位，正如行政机关从事民事活动成为民事主体不能影响其行使行政权，充当行政主体一样。 三 明确了高等学校的行政主体地位，那么，它与政府的关系怎样?其与教师、学生之间又具有什么样的关系?我们首先来分析一下，我国高等学校与政府的关系。 长期以来，我国的高等学校与政府有着密切的关系，随着高等教育改革的不断深入，虽不能简单地认为高等学校是政府的附属部门，但是事实上，政府对高等学校仍然实施着直接的控制，这与政府对一般企业的管理是不同的。目前看来，公立高等学校的办学经费来源、招生规模的控制、专业设置以及领导人员组成及机构设置、学生培养的规格等都是由政府直接控制的。虽然《中华人民共和国高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”而事实上，公立高等学校的校长以及主要组成成员都是由政府任命或派遣的。所以从总体上来说，政府与高等学校之间的关系仍然是管理与被管理、授权与被授权的关系，比如我国目前实行的是国家学位制度和国家学业证书制度，高等学校经政府(国家)的授权可以颁发一定层级的学位证书和学历证书，实质上这是一种政府行为，而非单纯的学校的行为。因此我国传统上的政府与高等学校之间的关系是以命令与服从的行政命令关系为基本特征的内部行政关系。当然，基于高等学校的特殊地位和性质，为了使教学、研究工作有一个较为宽松的学术环境，政府也赋予了它一定的自主权，且限制较少。 随着高等教育体制改革的进一步深化，政府直接管理者的角色将逐步弱化，但对高等学校的宏观管理(主要通过法律、法规)将进一步加强，其关系将呈现出一种动态的状态，而非单纯的内部行政关系或外部行政关系。一方面，政府仍然是公立高等学校的举办者和投资者，它有权对高等学校的有关事项进行管理和控制;同时，高等学校作为一种社会组织，它不可能脱离政府的管理、控制而自行其事，更何况，高等学校是培养人才的摇篮，生产的是一种公共产品，国家必须保证其基本规格。而另一方面，举办者不等于直接管理者，举办权与管理(经营)权又必须合理地分离，要给予高等学校充分的自主权，否则也将严重制约高等教育的健康发展。因此，在与高等学校的关系上，政府的权力应限制在以下几个方面: 第一，制定章程权。章程是高等学校的基本文件，应由举办者来制定，章程的内容一般包括学校的名称、地址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务等等。制定章程，一方面体现了政府作为举办者的权力，同时，又通过章程明确了高等学校的自主权，是处理高等学校与政府关系的基本法律文件，《中华人民共和国高等教育法》对此给予了明确规定〔22〕。 第二，决定、任命、核准学校的主要组成人员权。高等学校的校长等主要组成人员，对高等学校的发展负有重大的责任，而高等学校在教育发展乃至国家发展中的地位、作用也决定了政府必须对这些人员组成进行直接干预，就我国目前来看，这是一种实质性的权力，而非形式上的任命。 第三，规划、审批权。规划、审批都是一种宏观管理权，即使在市场经济的条件，政府也应该通过行政规划、审批的方式对高等学校的设置、规模等进行宏观调控。 第四，制定标准权。为了保证高等教育的健康发展和对社会进步的促进作用，同时也为了保证培养人才的规格，政府必须制定相应的标准并采用有效的措施来保障这一标准的实现，这是政府的行政管理的职能所在。 第五，监督(评估)权。对高等教育的定期评估，是政府监督高等学校办学权活动，检验其办学水平、确保教育质量、维护社会公共利益的有效方法，是政府宏观管理的主要方式。 可见，政府是高等学校的举办者，但不是日常教学、科研活动的直接管理者，其举办权和管理权是分离的。因此也可以得出结论，高等学校在日常管理过程中所导致的法律 后果应由其自身来承担，因其本来就是一个独立的行政主体。值得注意的是，我们在这里评论政府与高校的关系是单纯从教育教学的角度来分析的。而作为民事主体的学校法人是必须接受政府及其职能部门的行政管理的。 那么，高等学校与其教师及学生的关系又是怎样的呢? 笔者认为，高等学校与其教师及学生的关系应通过三个层次来进行分析: 首先，它们是一种公权力关系。它们之间的关系是以高等学校的行政主体地位为基础的，是一种教育与被教育、管理与被管理的关系。高等学校作为公共行政的主体，事实上是在行使公共管理的权力，也就是说高等学校与教师、学生之间的法律地位上存在着明显的非平等性(当然，在民法上并不能否认其间的平权关系)。但是，这种公权力关系又非一般的行政法律关系。对此，有学者引进了“特别权力关系”一理论来进行阐述。〔23〕 “特别权力关系”(Besonderes Gewaltverh? ltnis)理论起源于大陆法系传统的公法学说。在传统的德国公法学理论中，公法上的权力关系分为一般权力关系和特别权力关系。前者是指国家基于主权的作用，在其管辖范围内行使公权力所形成的权力关系;后者是指某些特定身份的公民(如士兵、学生、病人、公务员等)基于特别的法律关系，与国家及其它行政主体产生的一种特别的权力服从关系，这种特别权力关系的形成，可以是依法律之强制规定，也可以是依个人之自愿。这种特别权力关系具有的不平等性，甚至比一般权力关系更严重:①义务的不确定性。在特别权力关系下，权力人对相对人享有概括的下达命令的权力，只要在达成行政目的的范围内尽可予对方相当之义务。②无“法律保留”原则的适用。 依特别权力关系理论，可以不必严格遵循法律保留之原则，在无法律授权的情况下，仍可以限制和约束相对人。③缺乏法律救济途径。依该理论，特别权力人可以以制定内部规章的方式来限制他方之基本权利。而且，这种限制既不能视为具体的行政行为，亦不能因此提起任何行政救济，相对人只能忍受权力人所给予的任何不利之处置决定。 可见，这一理论为了保证行政权的绝对权威，不惜牺牲公民的基本权利，这是与现代法治的走向背道而驰的，因此在经历了80年的盛行后，这一理论逐渐被得以修正甚至废弃。但是，这一理论对后世的影响是深远的，何况传统的特别权力关系所规范的事项极其广泛，不可能全部导入法律保留原则。因此，德国的乌勒(C、H、Ule)教授在1956年将特别权力关系分成“基础关系”(Gyundverh? ltnis)即外部关系和“管理(运作)关系”(Betriebsverh? ltnis)即内部关系。前者指有关该特别权力关系之产生、变更及消灭事项者，如公务员、学生身份之取得、丧失等;后者指为了达到行政之目的，权力人所为一切之措施，如学校对学生的服装、作息时间之规定等。属于前者的事项，权力人所为行为必须要有法律的明文授权，且相对一方可以寻求司法救济。乌勒教授之观点有助于公民基本人权的保障，也有助于行政内部纪律维持及有效完成行政任务之需要。〔24〕至于哪些事项应属于“法律保留”的事项，德国联邦宪法法院在其判例中提出的“重要性理论”中指出:某个事务对于共同体或者公民越重要，对立法机关的要求就越高，有些事项必须由法律来调整而不能依内部规则，如教育领域内的教育内容、学习目标、专业目录、学校的基本组织结构、学生的法律地位(入学、毕业、考试、升级)以及纪律措施等。〔25〕 明确高等学校与教师、学生之间的公权力关系，有助于学校加强对教师和学生的管理，进一步强化其行政主体的地位。 其次，它们是一种外部关系。正如上文所分析的，公权力关系既包括了内部关系，也包括了外部关系。内部关系是指其管理者与被管理者之间有着上下级的隶属关系，其关系的处理主要依据其内部的管理者制订的规章制度和规定，如行政机关与其公务员之间的关系。而外部关系是指管理者与被管理者之间的关系主要是依据国家法律、法规以及双方的契约来处理，而无直接的隶属关系。高等学校与教师、学生的关系是一种公权力关系，是管理与被管理的关系，虽然我们不能否认其中的部分内部关系的事项(如目前教师的人事管理制度)，但其主要是外部关系，如招生、处分、退学、开除、聘用、解聘以及学位、学历证书的颁发等。我国高等学校的教师地位，有学者将其定位于公务员，一方面有其历史的体制的原因，另一方面，基于高等教育的公共产品性，也促使其在某些方面特别是工资待遇、劳动保险、 退休制度、休假制度等方面与公务员有着共同性。可是笔者认为它们之间有着明显的区别，不能将它们等同:其一，它们在职务上存在差异。公务员有服从法律和上级命令的义务;而教师在教学、科研上有专业自主、学术自由的特点。当然，其教学、科研活动也不能违背法律。其二，它们在任用途径上也存在差异。公务员的任用依公务员法的有关规定进行，而教师则要求接受专业训练，取得合格的教师资格，然后接受聘任。其三，随着教师聘任制的进一步实行，教师的流动性、自主性将进一步加大，这与公务员的稳定性及岗位被动性是不同的。学生是学校教育教学活动的对象，如果说教育具有公共产品性，那么学生就是公共产品，而学校则是“生产者”、管理者。随着高等学校后勤管理的社会化，高等学校对其学生的日常生活的管理将逐步弱化，而其管理权主要会集中在对学生的招生、教育、评价上，这种管理显然是一种外部的管理关系。一系列的诉讼实践也充分证明了司法机关对这种外部管理关系的认同。〔26〕因为到目前为止，我国法律并未将行政主体的内部关系纳入行政诉讼的范围。 再次，它们相互关系的契约性。《中华人民共和国教师法》第17条规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”《中华人民共和国教育法》规定，学校有权招收、教育、评价学生，有义务教育学生并为受教育者了解其学业成绩及其他情况提供便利。学生有参加教育教学活动、获得奖学金、贷学金、助学金，以及获得公正评价的权利和申诉权，并有义务遵守学校的管理制度。〔27〕 可见，学校与教师、学生之间不仅存在着管理关系，同时也存在着平权型的法律关系，各有权利、义务，而且聘任合同将这种契约性表现得淋漓尽致。但是，此类契约又绝非民事关系中平等主体之间的契约，而是在管理关系基础上的契约。笔者认为，这是行政契约的一种扩张和延伸方式。“契约内容是公益还是私益是决定契约是行政契约还是民事契约的重要标准。”〔28〕基于高等教育的公共产品性和非义务性，一方面需要用契约的方式来约定和规范高等学校与教师、学生之间的具体权利、义务，同时这种契约又是为了公共利益的实现，因此，此类契约受法律、法规的限制、制约更多。也正是由于它们之间的这种行政契约性，意味着它们之间的争执属于行政争讼，应通过行政复议、行政诉讼的途径来进行解决，但是我国目前无论是在行政契约立法还是在行政复议、行政诉讼制度中都对此缺乏明确的规定，因此，一旦引发争议，往往无救济途径，对此，立法应该予以高度重视
论文关键词:高等学校 行政法分析 论文摘要:从民法上来讲，高等学校是事业法人，而在行政法上，我国的公立高等学校是行政主体，政府与其的关系是管理与被管理、授权与被授权的关系;在高等学校内部，其与教师、学生的关系是一种公权力关系、外部关系和契约关系，是行政契约的扩张、延伸，因此，其关系后果是一种行政后果，应采取行政复议、行政诉讼之救济途径。 随着我国教育体制改革的逐步深化和社会主义市场经济体制的确立，民办教育在近几年有了长足的进步和发展，民办高等院校也逐步发展起来，有些民办高等院校还拥有了相当的规模和较高的教育质量和影响力。但是，我国目前高等教育的主体仍然是公立高等学校，因此，本文也主要是针对公立高等学校的有关法律问题进行研究和探索。 我国目前的高校体制是计划经济的产物，在计划经济体制下，高等学校无疑是政府的附属产品，一直按照较为严格行政体制进行管理，行政化的程度是非常高的。国家通过行政手段对各级各类教育实行国家化改造，把所有的高等院校都统合于国家计划经济之中，通过计划来对人才培养实行调控。教育的行政化管理与我们长期以来认为教育是一种国家权力，应由政府来统一组织的基本观念是分不开的。 改革开放以来，人们已经不再用传统的政治观点片面地来看待教育现象了，教育体制开始打破原先的政府独家经营，社会力量不断介入教育领域。随着社会主义市场经济体制的确立和不断深化，我国的教育体制改革特别是高等教育体制的改革势在必行，长期以来的高等学校的法律性质不明确、法律地位不确定，使高等学校与政府的关系、学校的内部管理关系处于模糊的状态当中，各种矛盾和纠纷不断发生，又由于缺乏相应的救济机制而不能及时妥善地解决，〔1〕已经严重阻碍了高等学校的健康发展。因此，明确高等学校的法律性质，理顺高等学校内部、外部的管理关系，将有助于高等学校的发展，使我国的高校体制能尽快适应市场经济发展的需要。 一 对高等学校的法律性质问题，我国法律的规定不够明确，在学术界也有不同的观点和看法。根据1998年10月25日国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可见，就国家立法而言，是把教育单位纳入事业单位的范畴的，当然高等学校也不例外。对这一点，无论在学校内部还是社会评价，都是一致的，并无多少疑义。同时，《中华人民共和国教育法》第31条第1款规定:“学校及其他教缌育机构具备法人条件的，自批准设立或登记注册之日起取得法人资格。”《中华人民共和国高等教育法》第30条也规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”而且《中华人民共和国教育法》第25条明确规定:“……国家举办学校及其他教育机构，国家鼓励企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”显然，从民法的角度上来看，学校包括高等学校是法人，而且是事业法人而非企业法人。〔2〕关于这一点，在学术界也是比较统一认识的。现在所要讨论的是高等学校在行政法上的地位或者说除了事业法人的地位外，其还有没有其他的法律身份。对此，则是众说纷纭:有学者运用比较研究的方法，引入大陆法系中公务法人(或公营造物)的概念，认为我国的学校等事业单位应类似于大陆法系公务法人的性质。〔3〕有观点认为，高等学校在内部教学、行政管理的过程中属于法律、法规授权的组织。〔4〕也有学者认为，在新的社会条件下，教育应当归属于“第三部门”，学校及其他教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织;教育产品应的是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。从学校来看，在其活动时，依据条件和性质的不同，可以具有两种主体资格:当其参与行政法律关系，取得行政上的权力和承担行政上的义务时，它就是行政法律关系的主体;当其参与民事法律关系，取得民事权利和承担民事义务时，它就是民事法律关系的主体。〔5〕另外，也有理论认为，教育可以通过政府和社会力量两种途径共同来提供。当教育通过社会力量来提供时，营利性组织就会介入，通过市场机制来调整社会对教育的供需关系。这时应当把教育看成是产业，通过市场来运作。这是市场经济理论对教育的产业机构定位。 上述观点、看法尽管是从不同的角度来考察高等学校的地位和性质， 但其共同点就是它们都认为高等学校并非一种单纯的民事法人组织，同时也具有行政法上的地位，但它们对高等学校行政法地位的理解却有不同，笔者认为: 引进大陆法系中有关公务法人的概念和理论对我国高等学校以及相类似的社会组织和社会现象进行研究无疑是有益的。但目前，在我国并无公法、私法之分，在立法中也无公务法人的概念，法国的“公务法人”从实质上来讲，是社团的一种，其活动目标、活动内容更多体现国家的意愿，或可能就是在分担国家的某种公共职能(其实质上就是一种行政组织)〔6〕。而在我国，立法上对社团缺乏界定，理论上对社团缺乏研究，实践中也往往把这一类社团归于事业单位，且把它们的行政管理功能归于法律、法规的授权。在司法实践中，就是用这种授权理论来确定这类组织的行政主体地位的。 以授权理论来解决高等学校在行政诉讼中的被告主体资格问题，可以说是司法机关的一种创造性使用。可是，这并没有从实质上解决高等学校的法律性质和地位问题。事实上，“法律、法规授权的组织”这一概念，存在着先天的不足:目前，在我国几乎所有的行政法教科书和相关论著中，都认为行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。而对“法律、法规授权的组织”的诠释也无外乎:除行政机关以外的另一类可以以自己的名义独立行使行政职能并独立承担由此产生的法律后果的行政主体。其特征在于:不属于国家行政机关系列;行使特定的行政职权;该行政职权是由具体的法律、法规授予的。〔7〕但是，在我国目前一些法律、法规在授予特定组织权利的时候，并没有明确权利的属性，而在学术界也经常是在论述行政主体范围的时候来描述“法律、法规授权的组织”，却很少深入探讨法律、法规所授予的权利为什么是行政权，而不是其他权利。〔8〕而事实上，在现代社会，无论是企业法人还是事业单位、无论是国家机关还是群众自治性组织乃至个人，他们的很多权利都是由法律法规授予的。具体到学校和高等学校来看，《中华人民共和国教育法》第21条、第22条、第28条以及《中华人民共和国高等教育法》第20条、第41条都对学校以及高等学校的职权予以了规定〔9〕，但是，从表面文字的规定来看，我们很难确定法律赋予学校和高等学校的这些权利就是行政权力。 “第三部门”(third sector)这一概念如果按它的提出者T.列维特等人(Levitt，1973)的定义，即非公非私的、既不是国家机构也不是私营企业的第三类组织。在我国，对第三部门的研究尚处于初级阶段，对其理解有多种多样的标准，众说纷纭。〔10〕依著名学者康晓光先生的观点，符合西方标准的第三部门在中国还不存在。目前的中国社会，国家与社会关系已经不再是传统集权制下的“单一部门”结构，但也不是标准的多元主义模式或法团主义模式。似乎正处于从国家法团主义向社会合作主义过渡的阶段，或者说是一种软化了的国家法团主义体制。笔者认为，我国高校不是“非官非民”，而恰恰是“半官半民”，甚至“官”的氛围更浓一些。因此，在第三部门本身界定不明确的前提下，笼统地将学校(高等学校)定性为第三部门是不合适的。 我国的高等学校在行政法上的地位到底怎样呢?这个问题将关系到高等学校的管理体制以及在管理当中的法律后果问题。勿容置疑，高等学校肯定不是行政机关，在市场经济的背景下，更不可能成为行政机关。但它应该是行政主体。 二 行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。〔11〕显然，行政主体有两层意义:即一个实施行政职务的主体;一个负担权利、义务和责任的主体。就其法律特征而言，行政主体是享有国家行政权的组织，享有国家行政权是成为行政主体的决定性条件，同时行政主体是能够以自己的名义行使行政权并能独立承担法律责任的组织。行政职权是行政主体所享有的行政权的具体表现。〔12〕可见，行政主体的核心要件是享有行政权。传统的观念和理解一直认为政府才是行政权的唯一合法拥有者，其他组织即使有也是法律、法规授予的。可是这种理解现在已经受到了强有力的挑战。现代西方社会兴起的“治理理论”(Gvernance Theory)就是一个典范。其认为，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出了挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。〔 13〕 而人们对公共行政概念的提出、重视，也正是顺应了这种潮流。长期以来，人们在研究行政法时，多把“行政”局限于“国家行政”，认为“只有国家才有权进行行政活动”，“行政是国家的，只能由国家的行政机关即政府来依法进行。其他组织和个人只有在授权的情况下，才可能行使某种行政职能”。〔14〕“行政乃行政机关，本于行政职权，能为之一切行为。”〔15〕而现代行政管理理论认为，社会公共管理的职能不能局限于政府，因为政府也有“失灵”的时候。〔16〕有关公共管理的组织、执行应概括为公共行政，它既包括国家行政、也包括社会行政，其目标是一致的，实质是相同的，即都是要保持社会的正常秩序和发展， 都是行使公共权力对公共事务进行管理。〔17〕 传统的行政法理论只研究国家行政，而很少涉及社会行政，而事实上，社会行政已成为社会管理中不可或缺的一个重要组成部分。对此，传统行政法上的行政主体理论也应该有所修正、发展，行政主体所享有的行政权不一定是国家行政权，也可以是社会行政权。随着政府角色的不断调整，一方面管理社会公共事务的公共权力不再由政府垄断，而是不断地被转移给非政府的社会公共组织——国家所拥有的公共职能或行政权力呈现出逐渐收缩的趋势，同时，行政法调整的对象不再仅仅限于国家行政，它还开始对社会组织行使公共权力的行为进行规范和约束。〔18〕 事实上，在大陆法国家，行政主体理论产生的前提和基础在于行政分权制度，即国家为减轻自己行政机器的负荷，将其作为行政权的原始主体所享有的部分行政权，以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人，建立在此基础上的行政主体理论是现代行政民主化、科学化以及行政管理方式多样化的体现。〔19〕特别是在德国，“行政，乃是国家机器及其组织的公共行政”。作为联邦制的行政分权国家，德国并不拥有一个统一的、封闭的行政，相反，它支配着许多分为独立单位的行政组织，即行政的集合体。因此，行政分权构成德国国家的主要特点，辅之以行政分治。在此基础上，德国的行政主体分为:机关;公共机构;(公法上)团体;(公法)财团等等。〔20〕 而在英美国家则比较实用，其判断某一组织的某个行为是否属于行政法的调整范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所行使的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要它的行为行使了公共权力，对具有公共性的事务进行了管理，那么，该行为就受行政法的规范，具体来说，就是将行为纳入司法审查的范围。这是因为在英美国家并无公法人与私法人之分。〔21〕 笔者认为，英美国家的做法更值得我们借鉴，因为在我国的行政法理论和实践中并无公法人的概念，更何况这样更灵活、更符合行政法发展的潮流。如上所述，我国的高等学校具有独立法人的地位，其都有以自己的名义开展活动并独立承担法律后果的能力。同时，其又有着特殊的行政地位和权力，当其行使这些行政权力的时候，应受行政法的调整，应属于行政主体的范畴。 行政权力作为一种公权力，具有法定性、强制性和自由裁量性。从目前我国高等学校所拥有的管理权来看，其具备了行政权力的特征，应属于行政权力的范畴。 首先，高等学校所拥有的招生权、学籍管理权、学历证书颁发权、学位授予权以及教师聘任权等都是依《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》并经相应的审批而取得的，其运行应遵循相应的法律规定，其具有法定性。 其次，法律、法规所赋予高等学校的权力，诸如规章制度的制订权、组织实施教育教学活动的权力、对受教育者的学籍管理权、奖励权和处分权、对学业和学术水平的评价权等，具有明显的强制性和单方面性，受教育者或被管理者只有服从的义务。学校作出的决定，比如对某一学生的处分、对课程体系的编制、教学计划的制订、实施，受教育者或被管理者必须服从，否则，学校可以采取强制的手段、措施来推行。而且，这些权力的运行，也会直接对受教育者或被管理者的权利如受教育权、财产权甚至人身权产生影响。 再次，从实质上来看，法律、法规所赋予高等学校的权力是一种自由载量权，其自我把握的空间非常大。比如对学生学业成绩的评定、对教师、学生学术水平的评价就具有很大的弹性，不同的学校、不同的学科、不同的专业甚至不同的时期，其标准都不同，即使是在教师的评聘资格和要求上也不完全相同。 当然，作为一种与社会成员的受教育权有密切关系的权力，它也必须履行其社会功能，切实保障每一个受教育者的合法权益，其在整个的教育教学过程中 ，都必须贯穿这种理念，承担这种社会责任，其必须保证其制定的教学计划的实践，保证其培养的人才的基本规格。 可见，目前我国高等学校所拥有的这种权力是一种公权力，它既不是立法权也不可能是司法权，而是一种特殊的行政权力。而且这种行政权力贯穿了高等学校整个管理活动过程的始终。因此，笔者认为，在高等学校的运行过程中，它是以行政主体的身份开展活动的，因为其所有的教育教学活动与这种行政权力是分不开的。至于有人认为，高等学校也开展民事活动，是民事主体，这并不矛盾，更不能因此否认其行政主体的地位，正如行政机关从事民事活动成为民事主体不能影响其行使行政权，充当行政主体一样。 三 明确了高等学校的行政主体地位，那么，它与政府的关系怎样?其与教师、学生之间又具有什么样的关系?我们首先来分析一下，我国高等学校与政府的关系。 长期以来，我国的高等学校与政府有着密切的关系，随着高等教育改革的不断深入，虽不能简单地认为高等学校是政府的附属部门，但是事实上，政府对高等学校仍然实施着直接的控制，这与政府对一般企业的管理是不同的。目前看来，公立高等学校的办学经费来源、招生规模的控制、专业设置以及领导人员组成及机构设置、学生培养的规格等都是由政府直接控制的。虽然《中华人民共和国高等教育法》第30条规定:“高等学校自批准设立之日起取得法人资格，高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”而事实上，公立高等学校的校长以及主要组成成员都是由政府任命或派遣的。所以从总体上来说，政府与高等学校之间的关系仍然是管理与被管理、授权与被授权的关系，比如我国目前实行的是国家学位制度和国家学业证书制度，高等学校经政府(国家)的授权可以颁发一定层级的学位证书和学历证书，实质上这是一种政府行为，而非单纯的学校的行为。因此我国传统上的政府与高等学校之间的关系是以命令与服从的行政命令关系为基本特征的内部行政关系。当然，基于高等学校的特殊地位和性质，为了使教学、研究工作有一个较为宽松的学术环境，政府也赋予了它一定的自主权，且限制较少。 随着高等教育体制改革的进一步深化，政府直接管理者的角色将逐步弱化，但对高等学校的宏观管理(主要通过法律、法规)将进一步加强，其关系将呈现出一种动态的状态，而非单纯的内部行政关系或外部行政关系。一方面，政府仍然是公立高等学校的举办者和投资者，它有权对高等学校的有关事项进行管理和控制;同时，高等学校作为一种社会组织，它不可能脱离政府的管理、控制而自行其事，更何况，高等学校是培养人才的摇篮，生产的是一种公共产品，国家必须保证其基本规格。而另一方面，举办者不等于直接管理者，举办权与管理(经营)权又必须合理地分离，要给予高等学校充分的自主权，否则也将严重制约高等教育的健康发展。因此，在与高等学校的关系上，政府的权力应限制在以下几个方面: 第一，制定章程权。章程是高等学校的基本文件，应由举办者来制定，章程的内容一般包括学校的名称、地址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、教育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之间的权利义务等等。制定章程，一方面体现了政府作为举办者的权力，同时，又通过章程明确了高等学校的自主权，是处理高等学校与政府关系的基本法律文件，《中华人民共和国高等教育法》对此给予了明确规定〔22〕。 第二，决定、任命、核准学校的主要组成人员权。高等学校的校长等主要组成人员，对高等学校的发展负有重大的责任，而高等学校在教育发展乃至国家发展中的地位、作用也决定了政府必须对这些人员组成进行直接干预，就我国目前来看，这是一种实质性的权力，而非形式上的任命。 第三，规划、审批权。规划、审批都是一种宏观管理权，即使在市场经济的条件，政府也应该通过行政规划、审批的方式对高等学校的设置、规模等进行宏观调控。 第四，制定标准权。为了保证高等教育的健康发展和对社会进步的促进作用，同时也为了保证培养人才的规格，政府必须制定相应的标准并采用有效的措施来保障这一标准的实现，这是政府的行政管理的职能所在。 第五，监督(评估)权。对高等教育的定期评估，是政府监督高等学校办学权活动，检验其办学水平、确保教育质量、维护社会公共利益的有效方法，是政府宏观管理的主要方式。 可见，政府是高等学校的举办者，但不是日常教学、科研活动的直接管理者，其举办权和管理权是分离的。因此也可以得出结论，高等学校在日常管理过程中所导致的法律 后果应由其自身来承担，因其本来就是一个独立的行政主体。值得注意的是，我们在这里评论政府与高校的关系是单纯从教育教学的角度来分析的。而作为民事主体的学校法人是必须接受政府及其职能部门的行政管理的。 那么，高等学校与其教师及学生的关系又是怎样的呢? 笔者认为，高等学校与其教师及学生的关系应通过三个层次来进行分析: 首先，它们是一种公权力关系。它们之间的关系是以高等学校的行政主体地位为基础的，是一种教育与被教育、管理与被管理的关系。高等学校作为公共行政的主体，事实上是在行使公共管理的权力，也就是说高等学校与教师、学生之间的法律地位上存在着明显的非平等性(当然，在民法上并不能否认其间的平权关系)。但是，这种公权力关系又非一般的行政法律关系。对此，有学者引进了“特别权力关系”一理论来进行阐述。〔23〕 “特别权力关系”(Besonderes Gewaltverh? ltnis)理论起源于大陆法系传统的公法学说。在传统的德国公法学理论中，公法上的权力关系分为一般权力关系和特别权力关系。前者是指国家基于主权的作用，在其管辖范围内行使公权力所形成的权力关系;后者是指某些特定身份的公民(如士兵、学生、病人、公务员等)基于特别的法律关系，与国家及其它行政主体产生的一种特别的权力服从关系，这种特别权力关系的形成，可以是依法律之强制规定，也可以是依个人之自愿。这种特别权力关系具有的不平等性，甚至比一般权力关系更严重:①义务的不确定性。在特别权力关系下，权力人对相对人享有概括的下达命令的权力，只要在达成行政目的的范围内尽可予对方相当之义务。②无“法律保留”原则的适用。 依特别权力关系理论，可以不必严格遵循法律保留之原则，在无法律授权的情况下，仍可以限制和约束相对人。③缺乏法律救济途径。依该理论，特别权力人可以以制定内部规章的方式来限制他方之基本权利。而且，这种限制既不能视为具体的行政行为，亦不能因此提起任何行政救济，相对人只能忍受权力人所给予的任何不利之处置决定。 可见，这一理论为了保证行政权的绝对权威，不惜牺牲公民的基本权利，这是与现代法治的走向背道而驰的，因此在经历了80年的盛行后，这一理论逐渐被得以修正甚至废弃。但是，这一理论对后世的影响是深远的，何况传统的特别权力关系所规范的事项极其广泛，不可能全部导入法律保留原则。因此，德国的乌勒(C、H、Ule)教授在1956年将特别权力关系分成“基础关系”(Gyundverh? ltnis)即外部关系和“管理(运作)关系”(Betriebsverh? ltnis)即内部关系。前者指有关该特别权力关系之产生、变更及消灭事项者，如公务员、学生身份之取得、丧失等;后者指为了达到行政之目的，权力人所为一切之措施，如学校对学生的服装、作息时间之规定等。属于前者的事项，权力人所为行为必须要有法律的明文授权，且相对一方可以寻求司法救济。乌勒教授之观点有助于公民基本人权的保障，也有助于行政内部纪律维持及有效完成行政任务之需要。〔24〕至于哪些事项应属于“法律保留”的事项，德国联邦宪法法院在其判例中提出的“重要性理论”中指出:某个事务对于共同体或者公民越重要，对立法机关的要求就越高，有些事项必须由法律来调整而不能依内部规则，如教育领域内的教育内容、学习目标、专业目录、学校的基本组织结构、学生的法律地位(入学、毕业、考试、升级)以及纪律措施等。〔25〕 明确高等学校与教师、学生之间的公权力关系，有助于学校加强对教师和学生的管理，进一步强化其行政主体的地位。 其次，它们是一种外部关系。正如上文所分析的，公权力关系既包括了内部关系，也包括了外部关系。内部关系是指其管理者与被管理者之间有着上下级的隶属关系，其关系的处理主要依据其内部的管理者制订的规章制度和规定，如行政机关与其公务员之间的关系。而外部关系是指管理者与被管理者之间的关系主要是依据国家法律、法规以及双方的契约来处理，而无直接的隶属关系。高等学校与教师、学生的关系是一种公权力关系，是管理与被管理的关系，虽然我们不能否认其中的部分内部关系的事项(如目前教师的人事管理制度)，但其主要是外部关系，如招生、处分、退学、开除、聘用、解聘以及学位、学历证书的颁发等。我国高等学校的教师地位，有学者将其定位于公务员，一方面有其历史的体制的原因，另一方面，基于高等教育的公共产品性，也促使其在某些方面特别是工资待遇、劳动保险、 退休制度、休假制度等方面与公务员有着共同性。可是笔者认为它们之间有着明显的区别，不能将它们等同:其一，它们在职务上存在差异。公务员有服从法律和上级命令的义务;而教师在教学、科研上有专业自主、学术自由的特点。当然，其教学、科研活动也不能违背法律。其二，它们在任用途径上也存在差异。公务员的任用依公务员法的有关规定进行，而教师则要求接受专业训练，取得合格的教师资格，然后接受聘任。其三，随着教师聘任制的进一步实行，教师的流动性、自主性将进一步加大，这与公务员的稳定性及岗位被动性是不同的。学生是学校教育教学活动的对象，如果说教育具有公共产品性，那么学生就是公共产品，而学校则是“生产者”、管理者。随着高等学校后勤管理的社会化，高等学校对其学生的日常生活的管理将逐步弱化，而其管理权主要会集中在对学生的招生、教育、评价上，这种管理显然是一种外部的管理关系。一系列的诉讼实践也充分证明了司法机关对这种外部管理关系的认同。〔26〕因为到目前为止，我国法律并未将行政主体的内部关系纳入行政诉讼的范围。 再次，它们相互关系的契约性。《中华人民共和国教师法》第17条规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”《中华人民共和国教育法》规定，学校有权招收、教育、评价学生，有义务教育学生并为受教育者了解其学业成绩及其他情况提供便利。学生有参加教育教学活动、获得奖学金、贷学金、助学金，以及获得公正评价的权利和申诉权，并有义务遵守学校的管理制度。〔27〕 可见，学校与教师、学生之间不仅存在着管理关系，同时也存在着平权型的法律关系，各有权利、义务，而且聘任合同将这种契约性表现得淋漓尽致。但是，此类契约又绝非民事关系中平等主体之间的契约，而是在管理关系基础上的契约。笔者认为，这是行政契约的一种扩张和延伸方式。“契约内容是公益还是私益是决定契约是行政契约还是民事契约的重要标准。”〔28〕基于高等教育的公共产品性和非义务性，一方面需要用契约的方式来约定和规范高等学校与教师、学生之间的具体权利、义务，同时这种契约又是为了公共利益的实现，因此，此类契约受法律、法规的限制、制约更多。也正是由于它们之间的这种行政契约性，意味着它们之间的争执属于行政争讼，应通过行政复议、行政诉讼的途径来进行解决，但是我国目前无论是在行政契约立法还是在行政复议、行政诉讼制度中都对此缺乏明确的规定，因此，一旦引发争议，往往无救济途径，对此，立法应该予以高度重视
（一）行动导向法的形成和基本概念行动导向理论起源于德国。1974年，德国社会教育学家梅腾斯（Mertens）提出“关键能力”的概念，即那些与一定的专业技能不直接相关的知识、能力和技能。劳尔—恩斯特主张将职业行动作为教育目标，注重培养学生解决典型职业问题和应对典型职业环境，并综合应用有关知识技能。为此，需要通过职业教育获得跨专业的能力。1995年德国颁布的职业教育大纲计划明确指出，学习领域面向职业任务与行动过程，学生们需要与行动和情境相关的独立学习活动。行动导向教学侧重传授给学生导向型知识，让学生系统地行动思考，并解决典型的工作任务。由此，行动导向教学法从学术理论层面逐步上升为职业教育国家政策。行动导向教学法不是一种具体的教学方法，而是旨在引导学生自主学习、合作探究、产生学习成果的策略与理念。它在教学形式上由传统的以“老师教”为主转变为以“学生学和做”为主，由一系列的具体教学方法组成，包括项目教学法、案例教学法、角色扮演法、头脑风暴法、现场辩论法、媒体展示法等。
（二）行动导向法的特征传统的教学方法以单向灌输为主，教师和教材是权威，学生在课堂上被动接受教师传送的知识，这种学习方式很容易使学生产生厌学情绪。行动导向教学法的教学理念和教学方式与此大相径庭，具有如下主要特征。
1.以学生的学习行动为主。实施行动导向，教师不用在课堂上由始至终极力地展示其学识和理论功底，而是把主要工作放在课前的教学活动设计上,根据教学大纲的目标和内容，设计出尽可能让学生参与的活动。教师在课堂上简单介绍教学目标、内容和活动方式之后，把课堂的中心转移到学生身上。学生通过行动探索学习新的知识；教师退居幕后，提供咨询和辅助服务；对于遇到困难的学生，引导其他学生对其进行帮助，如仍有疑问，则由教师进行答疑解惑。
2.注重学习行动的合作性。企业选拔人才十分重视考察劳动者的团队合作能力，因此，职业院校要加强对学生沟通协调能力的培养，使学生学会通过团队分工合作的方式完成工作任务，如此培养出来的人才方能受到企业的欢迎。行动导向法提倡采用分组进行项目工作或案例讨论等方式，引导学生逐步形成主动与人交流、沟通、合作的习惯，迅速融入小组的人际关系和工作氛围当中。
3.注重培养学生的学习能力。在行动导向的教学环节中，学生要主动获取新知识和新技能才能达成任务目标，获得考核成绩。教师引导学生通过上网查找资料、去图书馆借阅书籍、与同学交流或主动向师长请教等方式进行学习。这种自主学习的能力和习惯对于学生是终身受用的。
二、行动导向法对高职思想政治理论课具有重要意义
1.思想政治理论课自身的局限性需要行动导向法。思想政治理论课教材的内容极富政治性和理论性，学生缺乏阅读和学习的兴趣。这就需要改进教学方法，把理论知识转化为易被学生接受的行动，通过参加活动体现个体的自我价值，从而激发学习兴趣，主动获取知识、提高综合素质。
2.高职思想政治理论课的传统教学方法需要改革。传统的理论课教学以教师讲授为主，学生被动听课；老师制定严格的教学进度和教学内容，学生被动地适应老师，失去了学习的好奇心和自主性，不利于培养学生分析问题和解决问题的能力。教学活动常常局限于教室和课堂，学生鲜有机会参与教学活动。采用行动导向教学法需将人数众多的学生分解成若干小组，将学习活动延伸到课后和校园内外，有更多的机会使用现代化的学习工具，提高学习效果。此外，传统的思想政治理论课注重理论知识的传授，课外实践活动被安排到寒暑假进行，此时教师因正在休假，对学生的社会实践活动不能予以指导和监督，学生往往草草应付，甚至抄袭他人的实践报告。行动导向教学法要求教师全程督促和指导实践活动，减少了学生抄袭或应付了事的现象，较好地发挥了实践教学的作用。
3.思想政治理论课的传统考核方法需要改进。思想政治课为考查课，传统的考核方法是平时成绩+课后作业+期末考试=期评成绩。多数高职院校考虑到学生的应试能力较差，将此课程的期末考试设置为开卷答题。教师平时按照教学计划和教学大纲完成理论课的讲授后，对学生进行简单的期末开卷考试，再加上平时成绩和课后学生或写或抄的心得体会、实践报告，得出期末成绩。如此，教学实效难以从成绩中体现，既助长了学生的惰性，也不利于教师从考核结果中发现问题、总结经验，提升教学技能。行动导向教学法将考核模式设置为平时成绩+实践成果+理论课考试=期评成绩。教师采用行动导向法进行教学，学生表现的机会较多，有助于教师进行观察和指导，据此评定的成绩比较客观，既能创造更多的机会让学生参与行动，又能使教师及时发现自身工作存在的问题，对于教学质量的提高大有裨益。综上所述，行动导向教学法运用到高职思想政治理论课教学中，能增加此门课程对学生的吸引力，使学生在行动中主动地学习和接受思想政治教育。学生喜爱学习，任课教师收获工作的愉悦和成就感，有动力提升教学技能，方能使思想政治理论课真正成为高职学生思想政治教育的主渠道。
三、行动导向法在高职思想政治理论课中的运用
根据行动导向法的基本原理和特征，笔者结合自己的教学经验，提出行动导向法在高职细想政治理论课中运用的思路和具体操作实例。
（一）基本思路行动导向教学法倡导学生在“做中学”、“学中做”，在教师的指引下，通过实施具体的行动来学习知识和培养职业能力。与我国传统教学相比较，这是一种突破常规的教学模式，因此，要推行行动导向教学法，首先需要教师转变教学观念，解除教师“传道授业解惑”传统使命感的思想束缚，树立以学生为中心，组织、引导和监督学生自主获取知识的全新教学观。在制作教学计划、课堂设计、学习考核等各个具体的工作环节时，要结合学生的具体情况，如班级人数、现有总体知识水平、学习能力等各方面的因素，着重考虑怎样才能充分调动学生开展具体的学习行动，一切工作围绕着激励学生的学习主动性来进行。教师应根据教学内容和教学目标，对学生的行动做出科学的策划，制定行动内容、方式和规则等，然后再组织学生开展具体的学习行动。其次，在学生的学习活动中，教师要给予学生自由发挥的时间和空间，鼓励学生主动参与、以个人或学生团体为单位展开行动，遇到困难首先要自己想办法解决，尽量不依赖于教师；如若无法解决困难，应及时向教师反映。最后，在学生完成学习行动展示成果之后，教师要进行总结与评价，如有理论知识传授的教学要求，可在此环节结合学生的活动情况进行讲解。
（二）具体做法
1.项目教学法。教师将教学内容设计成带有具体任务的项目，交给学生完成。该项目所需的知识和技能通常是跨专业跨学科的，有较强的综合性，绝大部分的工作要求各小组在课后自由支配时间来完成，组员之间团结协作共同探索相关知识和技能。教师只进行必要的辅导和督促，同时与学生保持畅通的联系，便于对学生的答疑解惑。如《思想道德修养与法律基础》的绪论中提到，大学生应树立自主学习理念，培养优良学风。然而在管理相对宽松、课余时间比较多的大学里，不少新生无所适从。为了让学生深刻领悟教材的要求，学会珍惜时间学习和锻炼，可以班级为单位，将学生分成若干小组，每组5—8人，各小组分别设计制作问卷，调查大学生的课外活动，制成规范的社会调查报告，并在班级活动中进行成果展示和经验交流。教师担当辅导和督促的角色，引导学生自主建立团队、分工协作完成设计问卷、开展调查、统计数据和制作调查报告。通过参与项目工作，学生能主动发现其他同学的课余时间安排是否合理，得到经验教训，这样的思想教育比教师单方面灌输更为有效。
2.角色扮演法。教师根据教学内容和教学目标要求，设计特定的人物角色和情境，提前给学生布置任务，安排学生自编节目在课堂上表演，其他学生充当观众与评论员，教师进行总结或理论知识讲授。如在讲授“职业生活中的有关法律”时，可设定劳动者和企业人事专员两个角色、招聘与离职两种特定情境，让学生根据角色和情境自行查阅相关劳动法规，进行节目排练或者为担当评论做好准备。学生的学习、表演和评论活动结束后，教师再进行点评，系统地讲解职业生活中的法律常识。如此教学，既能活跃课堂气氛，又能寓教于乐，激发学生对教师后续理论讲授的兴趣。
我国民主与法制建设在党的十一届三中全会后进入新时期，高校学生管理工作也步入良性发展轨道。我国先后颁布《中华人民共和国学位条例》、《中华人民共和国高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等法律［1］，符合了各时代的要求，为高校学生管理指明了方向。可以说，现阶段我国已基本形成宪法、法律、行政法规和地方性法规等多层次的有关规定学生管理的法律框架，但也应看到其中仍存在诸多不足。一是关于高校学生管理行政行为中法律严重缺失和混乱。例如，高校学生管理事项就没有列入我国行政诉讼的立案范围之内;另外，在自制的政策中，一些高校甚至私自创制了不符合实际、违背了行政法治原则的新处罚或新义务，并且在具体操作中，高校有许多地方与自制的政策、法律法规相关规定不一致，使得学生合法权益保障困难。二是在学生权利保障的程序规则方面，高校显得主观化、随意性很强，程序的合法性才能体现实体的公正性，一些高校重实体、轻程序，在处理校园行政诉讼案件时，往往高校做主，否认学生参与权，不能从程序上保障学生的合法权益。三是学生的权利救济途径单一，目前学生在自身合法权益遭受损害时，由于相关规定的模糊不清，为学生正当维权的途径设置了障碍，例如，《中华人民共和国教育法》等规定，学生可向有关教育行政部门，对高校行使行政权力时受到不公平的待遇申请行政复议，但在实际中并没有发挥重要的作用［3］。此外，高等学校管理者法治观念、学生维权意识淡薄，也是高校学生管理行政行为中亟须解决的问题。
二、规范高校学生管理行政行为的建议
(一)强化高校学生管理中行政法治理念
“以学生为本”是高校学生管理的必要前提和基础，这就要求高校要将学生当成教育的主体，增强高校服务意识，更好地保障学生的主人翁地位，除此之外，作为培养社会主义现代化建设高级人才的重要基地，高等学校管理者更应该要牢牢树立法治观念，在学生管理过程中要深深融入行政法治精神，才能适应高校时展，也是科学进行学生管理工作的努力方向。一是要增强制度的认同感，法律是不以人的意识为转移的，具有至上性和最高权威性，高校应认真学习并贯彻现有的学生管理法律，承认制度的权威，树立法律信仰和守法意识，这是高校学生管理工作的必备条件。二是突破传统学生应无条件服从，重义务、轻权利，“师道尊严”等观念的束缚，将学生摆在独立的、自由的、具有法定权利义务的主体地位，才能在管理工作中做到公平公正地尊重学生的权利。
(二)健全学生权利保障的行政程序规则
高校在具体的学生管理中，应严格按照法定行政程序给予学生充分的权力，才能保证公平公正。例如，听证制度是正当程序中比较重要的环节，对于给予学生发表意见的机会、顺利进行申述有重要的意义，能有效达到保护学生利益和实现管理双赢的效果。一是高校学生管理中的“立法听证”［2］，现阶段，高校在对学生管理中主要是自制内部管理规则，为了确保制度的合理性，高校应该经过一定的听证程序，作为制度规范的补充和完善，即让学生参与到校规校纪的制定，对于去除制度的偏私和武断、培养学生权利意识和法律信仰，使各方面的意见得以充分表达有着不可或缺的作用。二是“重大事项听证”，关于高校扩招计划、课程和教学改革等等，高校应讲究集思广益，通过听证的形式择优选择方案，增强学生的知情权和参与权，也为更好地制定相应的发展战略提供良好的渠道。三是“惩罚听证”，高校中制度中关于开除学籍、退学、警告处分等教育惩戒是学生关注的重要话题，这些事关学生特殊利益，更应该要经过听证程序，对保障学生权利显得尤为重要。高校应保留被惩学生的申辩权，并举行学生参与的公正听证，才会避免教育惩罚的随意性，规范高校学生管理中的处分行为。
(三)完善学生管理纠纷救济渠道
一些高校制定的“男女学生同居开除”、“大学英语四级不通过者不准获取学位证书”等“土政策”，一定程度上减轻了学校的管理压力，同时也带来了更多的关于学生受教育权被侵犯、处分不规范等管理纠纷，因此，完善学生管理纠纷救济渠道，是现阶段规范高校学生管理行政行为亟须解决的难题，高校可通过建立学生申诉制度、设置高校学生申诉委员会、畅通救济渠道、健全校外救济制度等来及时消弭争议，保障学生救济权利。例如，在具体的学生管理实践中，有的高校就根据自身实际，设置由学校的负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成高校学生申诉委员会［3］，以此来受理学生管理纠纷的相关事项，有助于高校根据事实做出公正的决策，对于防止和纠正违法或者不当的具体行政行为有很大的作用。
三、结语
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