地方财政股权投资规模日益扩大，建立与之相适应的事前、事中和事后绩效评价体系非常重要。文章从财政股权投资试点的地方政府切入，通过比较试点地区的“管理办法”，发现地方财政在股权投资绩效评价方面还存在绩效评价体系不健全的问题，使得财政资金面临着巨大的风险隐患。文章提出了改进财政股权投资绩效评价方法的思路和政策建议，以构建适合财政股权投资特点的绩效评价机制。
[关键词]
财政股权投资；投资评审；绩效评价
随着大众创业、万众创新多措并举，以及国有资产管理体制改革的不断深入，以股权投资形式的财政引导资金（例如国家中小企业发展基金和新兴产业创投引导基金）规模日益扩大，促进了国有资本的流动。如何保证财政股权投资资金的合法合规使用，需要进行全面、动态的事前、事中和事后评审，有效规避政府股权投资资金的风险。更重要的是，保障这种新型投资方式能够高效地发挥政府投资的政策引导效果和示范效应，增强经济内生动力，推动创新驱动发展，促进经济提质增效。
一、财政股权投资快速发展的动因
（一）现代财政体制改革倒逼财政股权投资是一种创新方式和有益补充，能够有效提高财政资金的使用效率，符合现代财政体制改革要求。财政股权投资方式，能够使企业多头申报、虚报骗取财政资金的空间大大减少，同时降低负责分配资金的有关人员的廉政风险，最重要的是股权投资方式能够更好的发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本投向基础设施项目、战略性新兴产业和需要政府扶持的高新技术产业，从而培育大批科技含量高、创新能力强的先导性企业，带动产业发展，充分发挥财政资金的引导和激励作用，提高资金使用效率。财政股权投资方式比直接财政资金支持政策更安全，有利于提高部门财政资金使用效率。
（二）能为实体经济提供更多的支撑服务政府设立财政专项资金和政府性基金的目的是为了扶持、鼓励特定产业或者行业的发展。财政股权投资管理，不仅没有改变政府扶持产业发展的初衷，而且通过改变财政资金分配方式，还会激励政府寻找有发展前途的合作项目，更好地扶持这些企业成长和相关行业发展。股权投资前，企业获得的是无偿的财政扶持资金，股权投资后，财政资金可以提供注册资本或者进入资本公积，解决企业沉淀成本的问题，使企业有能力从事扩大再生产的集资活动。企业不仅得到了急需的扶持资金，还享受到了股权管理公司运用专业优势和掌握的资源提供的专业咨询服务。
（三）“双创”高新技术企业资金需求财政股权投资以其较低的融资成本（通常财政股权融资成本低于借贷融资和信托融资）受到众多小微企业和高新技术成果转化项目的追捧。除了满足企业、项目融资需求之外，“双创”企业还注重类似“政府背书”的投资，能够为产品商业融资、市场开发和产品品牌树立良好的示范效应。因此，财政股权投资极大的激发了“双创”企业对政府资和信誉的强烈需求。总之，财政股权资金将有效的调动了大众创业的积极性，对于万众创新战略具有十分重要的战略意义。
二、财政股权投资管理特点
现有的财政股权投资试点地方广东、海南、湖南、镇江、襄阳、北京的管理办法，弱化了绩效管理责任，因为股权投资的评价办法无法由地方财政部门独立完成，这就是财政股权投资绩效评价的特殊性。
（一）试点地区财政股权投资的基本框架基本的财政股权投资框架至少应包括：政府及其财政部门、项目/企业、第三方专业管理机构。其相互间的流程图如图1所示：1.财政股权投资的定位一致——作为财政扶持的一种形式，不参与企业经营决策。如广东规定财政厅是股权投资资金的监管主体，负责财政资金的监督管理、收益上缴管理和绩效评价，不直接持有财政经营性资金股权，不直接进行股权管理。2.实行政府股权适时退出，推动财政专项资金良性循环。如广东规定在项目退出时，产业扶持类专项资金投资项目必须具备明确的退出条件和方式，达到一定的投资年限或约定投资条件（如一定的增值率、企业上市、未能实现预期盈利目标等），应适时进行股权转让、股票减持、其他股东回购以及清算等，实现财政资金退出。海南省规定：当企业步入良性发展轨道或出现经营异常时，财政资金将适时退出。湖南规定：建立股权投资形成的国有股权适时退出机制。股权投资资金参股项目企业后，应按照市场规则，适时从项目企业退出。3.引入第三方机构委托管理政府股权。如广东规定财政部门委托（或信托，下同）省内专业机构对财政资金实施股权投资管理，充分利用受托管理机构的专业优势、投资经验对项目进行研究判断和选择，按市场化方式运作。海南规定经营主体是股权投资管理公司而不是政府，政府遴选或设立国有独资股权投资管理公司，并对其实施日常监管。湖南规定股权投资资金委托专业股权投资机构进行管理，受托股权投资机构（以下简称股权投资机构）由省财政厅会同省产业主管部门研究确定。
（二）试点地区具体操作办法不尽相同1.财政股权投资占比要求不同采取股权投资的地方政府对财政股权投资占比要求不同。海南省最高，规定省财政用于支持企业发展的各类专项扶持资金，安排不少于专项资金总额50%的资金实施股权投资。广东省和镇江市次之，都规定财政资金出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的30%（且不为第一大股东）；襄阳市较低，规定股权投资资金的出资额占被投资企业的股份原则上不超过其总股本的20%，且不为第一大股东，不参与企业的经营决策，对单个企业累计投资金额最高不超过500万元；湖南省最低，规定省财政支持产业发展的各项专项资金，原则上应按不低于15%的比例以股权投资的方式进行（与中央项目配套部分除外）。2.因地制宜，投资领域有所不同试点地区针对区域发展特点，制定了财政股权投资各自的投资领域。比如，襄阳市的投资对象和标准为：“一个龙头，六大支柱”产业配套协作能力强的企业；战略性新兴产业中产品附加值较高、符合节能降耗、环保、安全等要求的企业；传统产业中符合调优调强要求、技术改造和技术创新突破大、转型升级效果比较明显的企业；创新能力较强，市场前景比较好的企业。广东省要求注入资本金类项目，以及补助产业园区基础设施、城乡公用设施建设、风景名胜区配套服务设施建设等方面资金，通过注资省属公司（单位）或成立有限责任的项目公司等形式实施股权投资管理。北京海淀区股权投资基金重点推进海淀区重大自主创新成果产业化，增强科技企业整体实力，提高科技企业创新能力，实现海淀园区经济发展，提高区域社会效益。
（三）财政股权投资试点各异的绩效考评办法试点地区财政股权投资的绩效评价办法在主管机构、评价标准以及评价结果应用等方面各有侧重。例如，广东省规定引入第三方机构对资金股权投入和使用情况进行风险评估和绩效评价，并在一定范围内公布评价结果。湖南省规定省财政厅、省产业主管部门负责，对股权投资机构以其委托运营的全部股权投资资金保值增值率为指标进行考核。镇江市规定股权投资资金的使用和管理纳入公共财政资金考核评价体系，由专项资金主管部门配合市财政局建立有效的绩效考核制度，定期对资金使用效益进行评估，主要评估指标包括股权投资资金实际投资规模、被投资企业实现的经济效益和社会效益等，对考核不达标企业，按照风险退出方式退出。
三、管理与绩效评价暴露的问题
（一）管理政策不一致，造成绩效考核标准多元虽然各省市执行财政股权投资的试点都规定了引入第三方进行绩效考评的机制，但各地方出台的政策不尽一致，具体到绩效考核标准，也没有明确规定目标和流程设置。例如，对于第三方评价机构的选择标准大都没有明确规定，绩效考核时间和标准也没有明确规定。绩效考评标准没有明确规定可能导致财政股权投资扶持的企业对财政资金的滥用，没有按照原规定用途使用资金，造成财政资金使用效率低下等问题。
（二）没有改变“先有资金预算再去寻找投资项目”的传统模式虽然财政股权投资明确了拟投资项目或企业的基本方向，但还是会受到传统投资模式的束缚，这一问题在试点改革中是常见的难题，在试点初期往往出现资金预算很充裕，而合适的投资项目难觅的状况，这就造成了资金摊派与寻租、项目申请不足与“宁滥勿缺”等项目遴选问题，导致本应以市场效率为原则的财政股权投资，却被限制在了先有预算盘子再找合作项目的传统支出模式之中，严重降低了股权投资资金的使用效率。
（三）缺乏保障财政股权长期投资的安全性机制财政股权投资试点的规定中大都只规定在一定条件下要收回财政资金，但是财政资金亏损时由谁来弥补，当股权投资扶持的企业倒闭时或者当财政资金到期退出时，财政资金如何回收的问题也没有具体的操作规定与流程，例如，海南省明确规定政府股权投资发生亏损，股权投资管理公司要用自有资金弥补。像海南省这样在管理办法里明确规定资金安全机制的比较少，大部分试点没有明确规定如何保障财政资金安全性，因此只能通过与项目申请单位讨价还价式的谈判方式规避财政资金的风险，这在一定程度上削弱了财政股权安全性制度建设。
（四）在项目投资委托关系中存在责任与风险不一致的问题在投资项目管理中，项目管理者与资金、股权管理者会出现责任与风险不一致的问题。在股权投资主体中，项目管理者往往是政府职能部门，其职责仅限于支出财政股权投资资金，以及对财政部门负责，然而股权投资的最大特点恰恰是股东权利的履行，在这一点上政府职能部门是没有股东行使权的，股东权力自然移交给了投资管理公司。可是一旦出现投资风险，投资管理公司需要负一定责任，但最后责任的还是政府职能部门承担，这就出现了项目投资的权责失衡，政府职能部门的丧失股东权利，但承担了大部分的责任，而投资管理公司享有股东权益，却几乎没有责任。
四、完善思路与机制设计
（一）制定完整的财政股权投资政策体系针对试点政策不一致、没有统一绩效考核标准的问题，财政部应从原则上明确财政股权投资的主体、引导作用、示范效应和风险控制，从顶层设计上制定财政股权投资实施办法，出台相关的资金管理及绩效评价指导意见，形成完整的财政股权投资政策体系，为财政股权投资的绩效评价工作打好基础：一是在制度上明确财政股权的角色定位，同时依法明确规定财政部门、项目管理者、项目申请单位以及资金管理公司的责任与权力，赋予财政股权投资合法的身份。二是财政股权投资的政策引导作用要加强。应该进一步加强财政股权投资的政策引导作用，财政股权投资不是简单的变换财政资金使用方式，或者是为某一企业和项目量身定做，应重点加强财政股权投资的项目库建设，有效优化调整增量资金，盘活财政存量资产，强化财政股权投资的风向标和指南针作用，树立财政股权投资引导作用大于实际投资行为的管理理念。三是发挥政府在企业重大决策过程中的指导作用，政府股权取得的收益，应优先用于弥补本企业管理的其他政府股权投资项目的亏损。支付投资管理公司的委托管理费用，若还有剩余收益则由项目管理者自主安排使用，为全面推广财政股权投资模式提供制度保障。最后，要建立预防财政资金损失风险规避机制。淡化财政股权比例限定问题，减少由于原始股权稀释造成公司价值损失引起的谈判摩擦，财政部门应该委托第三方管理机构保证财政资金的安全性，确保财政股权的优先清算权利。
（二）构建股权投资绩效评价制度在设计具体的财政股权投资绩效评价制度时，至少要包含图2所示的8个基本要素。1.目标设定清晰合理，评定标准公开透明财政股权投资项目和企业要符合国家产业政策指引，落实区域中长期发展战略。地方财政在确定财政股权投资方向时，既要符合国家产业政策又要体现区域经济发展诉求，这是获得好绩效的首要条件。从各地方政府制定的股权投资规定可以看出各地区财政股权投资的方向是一些龙头企业，具有技术创新的高新技术产业，节能降耗环保产业，以及一些高附加值产业。总体体现了国家产业政策方向，但是更多的还应当结合自身的情况，体现区域经济发展诉求，比如地区主导产业，具有地方特色的优势产业等等。只有因地制宜的制定符合地方经济发展的财政股权投资政策，才能更好的发挥财政资金的扶持作用，促进地方经济可持续发展。同时，针对选择被投资企业或者项目的标准设定更要突出分类管理的思路。根据被投资企业或项目特点制定不同的遴选标准，选择被投资企业或者项目的依据充分性需进一步加强。企业或项目的投资目的、方式要与专项资金总体目标相符；对于企业的投资方案和决策分析要进一步明确、细化，突出可操作性、可管控性。2.投资项目分类管理，投资期限合理设定在资金立项评审时，要把扶植企业发展的资金与项目资金分开评审。按照绩效评价标准的设定，资助企业类的项目更强调持续性和长远性，而针对具体项目的评审应更加注重效率性和市场可推广性。因此，项目分类管理就需要资金分开管理、分开评审，这是基于企业发展与重点项目的投资标准不同、管理方式不同，以及资金退出机制也不同，因此要将股权投资资金切块，按照企业与项目的特点实施投资资金的分级管理。同时，投资评审时要注重投资期限的设定。要根据被投资企业或项目的情况制定不同的投资期限，保障财政资金的持续有效投资。在财政股权投资资金绩效框架下，要充分考虑被投资企业或项目的收益性和稳定性，针对不同的项目制定不同的投资期限。对重点项目的投资期限可以是3～5年，而对成长性利好的企业可以考虑5～10年的中长期投资。3.及时排查财政风险，市场化设定退出机制保障财政资金的安全性要求在评审制度设计上不存在盲区，在绩效评价制度上强调激励相容。例如，在委托专业机构管理政府股权时，要形成遴选竞标机制，通过激励相容的保障机制，确保专业机构有效保障政府财政资金安全，实现合理的预算收入。因此建议严格遵照专项资金投资目的、遴选程序等遴选专业管理机构，可以采用政府采购服务中市场询价竞标的方式，形成投资人的竞争机制，切实保障竞争胜出的投资管理公司以股东的身份履行出资人职责。同时，给予投资管理公司充分的投资权和收益权，另外，财政部门要基于对被投资企业或项目的经营情况的考察情况，对股权投资管理管理公司进行不定期的事中绩效考核，形成财政部门、政府职能部门与投资管理公司的激励相容机制，使投资管理公司积极关心资金使用情况及使用效益，保障财政资金的合理收益。在评价结果运用的环节上，要按照市场规则，依据被投资企业或项目的具体情况实施财政退出机制。目前，试点地区仅出台了相应的退出年限：规定一般投资期限为5年，最长不能超过7年，但是并没有按照企业和项目分类为短期投资和长期投资，也不利于财政股权投资绩效评价具体操作。因此，对于绩效评价报告建议退出的投资项目，财政股权应以企业大股东优先回购的方式退出；而对于绩效评价报告建议继续投资的项目，在投资企业的股权资金在企业成功上市后在二级市场上抛售股权，或者进行股转债实现财政资金的市场化撤出。
[参考文献]
[1]徐健.财政经营性资金实行股权投资改革初探[J].财政研究，2013，08：52-55.
[2]伍李明.我国股权投资基金内部控制研究[D].北京交通大学，2013.
[3]预算绩效评价共性指标体系框架[Z].财预[2013]53号.
[4]国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知[Z].发改办财金[2011]2864号.
[5]北京市财政支出绩效评价实施细则[Z].京财绩效〔2013〕2772号.
[6]海淀区重点产业化项目股权投资实施办法[Z].海行规发[2010]1号.
[7]戚悦,张晓艳.公共财政框架下政府财政监督机制设计问题研究[J].云南财经大学学报(社会科学版),2010,01:66-70.
关键词：政府会计；总预算会计；股权投资
一、股权投资被纳入新制度的背景
我国中央和地方政府每年都要拿出大笔的资金用于科技方面的投入，而政府资金的使用模式随着时代的发展也有所变化，原来一直都是单一的“财政拨款、无偿使用”的政府补贴使用方式。但近几年随着社会的不断发展，以往单一的管理方法存在着诸多问题。问题一是这种直接补助或贴息的方式已经采用了多年，但就实际效果来讲，这种资金的使用效率不高；二是因信息不透明也存在重复申报、政府补贴贪腐等问题；三是多年的事实证明真正将研发成果转化为生产力和经济效益的很少，无形中造成了浪费。进而从中央到地方的各级政府也一直在不断研究何种方式可以使得政府资金取得最大的效果。
表面为引导基金实质为股权投资的事实已经存在，但是在会计领域里确没有及时的做出相关规定、准则，这种滞后的主要原因在于政府基金在我国的应用是否合理需要接受时间的检验。
二、股权投资的具体业务会计处理
新《财政总预算会计制度》（以下简称新制度）规定，股权投资一般采用权益法进行核算，核算政府持有的各类股权投资，具体包括国际金融组织股权投资、投资基金股权投资和企业股权投资等。本科目应当按照“国际金融组织股权投资”、“投资基金股权投资”、“企业股权投资”设置一级明细科目，在一级明细科目下，可根据管理需要，按照被投资主体进行明细核算。对每一被投资主体还可按“投资成本”、“收益转增投资”、“损益调整”、“其他权益变动”进行明细核算。以下为投资基金股权投资的具体会计处理方法。
政府财政对投资基金进行股权投资时，按照实际支付的金额作：
借：一般公共预算本级支出
贷：国库存款
根据股权投资确认相关资料，按照实际支付的金额作：
借：股权投资――投资成本
借（贷）股权投资――其他权益变动（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额与实际支付金额的差额）
贷：资产基金―股权投资（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额）
年末，根据政府财政在被投资基金当期净利润或净亏损中占有的份额：
借（贷）：股权投资――损益调整
贷（借）：资产基金――股权投资
政府财政将归属财政的收益留作基金滚动使用时：
借：股权投资――收益转增投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金宣告发放现金股利或利润时作（注意要做“双分录”处理）
借：应收股利（按照应上缴政府财政的部分）
贷：资产基金――应收股利
同时按照相同的金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金发生除净损益以外的其他权益变动时，按照政府财政持股比例计算应享有的部分作：
借（贷）：股权投资――其他权益变动
贷（借）：资产基金――股权投资
投资基金存续期满、清算或政府财政从投资基金退出需收回出资时作：
借：国库存款（政府财政按照实际收回的资金）
贷：一般公共预算本级支出（按照收回的原实际出资部分）
一般公共预算本级收入（按照超出原实际出资的部分）
同时，根据股权投资清算相关资料，按照因收回股权投资而减少在被投资基金中占有的权益金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资
三、政府股权投资过程中出现的问题与建议
政府股权投资除重大事项外不参与企业的日常经营管理。在权益法的模式下，无论被投资单位是否分配股利，被投资单位净利润的增减变动及其他权益变动，都会计入到政府的资产基金-股权投资，进而影响资产基金的数额。资产基金是属于净资产类目，在资产负债表中，以资产基金项目列示，是净资产合计项目的组成部分。如果被投资单位当年的盈利较多，净利润较大，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目增加，从而净资产合计项目也增加，进而负债与净资产总计也会增加。这种增加在本质上属于一种虚增，只有当年在出售转让股权时才会真正实现资产的增加，故权益法的计量方法会虚增政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩更好。如果被投资单位当年的出现亏损，净利润为负，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目减少，从而净资产合计项目也减少，进而负债与净资产总计也会减少。这种减少在本质上属于一种虚减，只有在当年出售转让股权时才会真正使得资产的减少，故权益法的计量方法会低估政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩较差。总的来说，采用权益法核算下的股权投资在资产负债表中体现出的政绩会与真实的政绩有偏差。
政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。在实际中，章程约定的退出条件中价格通常为产业化投资资金的出资本金及本金以中国人民银行公布的同期活期存款利率计算的收益之和，甚至为投资资金的出资本金。在这种情况下，退出时收回的现金与按权益法持续计量的形成的股权投资、资产基金的账面价值是有差距的，这种差距会在退出当年的资产负债表中得到体现，与上一年的报表做比较分析时需要剔除这一因素才可比。
新制度第二十三条规定，总会计核算的资产，应当按照取得或发生时实际金额进行计量。股权投资属于总会计核算的资产，但其后续计量采用权益法，根据被投资单位净利润的变化调整股权投资（损益调整），在本质上这种损益调整不属于取得或发生时实际金额，从某种程度上说，股权投资（损益调整）不应该计入资产。
新制度规定采用权益法对股权投资进行计量，这一点在投资基金股权投资的会计处理上得到了体现，但为何对国际金融组织股权投资只有在最初的投资时点和最终的撤回投资时点才作相关会计处理，在股权投资持有期间并无处理？对国际金融组织股权投资的处理方法更像是采用的成本法。
事实上，政府与企业性质是不同的，为了更明确的区分政府与企业的会计处理方法方式，也为了使得政府的财务报表更真实的反应政府政绩，建议对于股权投资的后续计量方法采用成本法。（作者单位：重庆工商大学）
参考文献：
我国中央和地方政府每年都要拿出大笔的资金用于科技方面的投入，而政府资金的使用模式随着时代的发展也有所变化，原来一直都是单一的“财政拨款、无偿使用”的政府补贴使用方式。但近几年随着社会的不断发展，以往单一的管理方法存在着诸多问题。问题一是这种直接补助或贴息的方式已经采用了多年，但就实际效果来讲，这种资金的使用效率不高；二是因信息不透明也存在重复申报、政府补贴贪腐等问题；三是多年的事实证明真正将研发成果转化为生产力和经济效益的很少，无形中造成了浪费。进而从中央到地方的各级政府也一直在不断研究何种方式可以使得政府资金取得最大的效果。
表面为引导基金实质为股权投资的事实已经存在，但是在会计领域里确没有及时的做出相关规定、准则，这种滞后的主要原因在于政府基金在我国的应用是否合理需要接受时间的检验。
二、股权投资的具体业务会计处理
新《财政总预算会计制度》（以下简称新制度）规定，股权投资一般采用权益法进行核算，核算政府持有的各类股权投资，具体包括国际金融组织股权投资、投资基金股权投资和企业股权投资等。本科目应当按照“国际金融组织股权投资”、“投资基金股权投资”、“企业股权投资”设置一级明细科目，在一级明细科目下，可根据管理需要，按照被投资主体进行明细核算。对每一被投资主体还可按“投资成本”、“收益转增投资”、“损益调整”、“其他权益变动”进行明细核算。以下为投资基金股权投资的具体会计处理方法。
政府财政对投资基金进行股权投资时，按照实际支付的金额作：
借：一般公共预算本级支出
贷：国库存款
根据股权投资确认相关资料，按照实际支付的金额作：
借：股权投资――投资成本
借（贷）股权投资――其他权益变动（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额与实际支付金额的差额）
贷：资产基金―股权投资（按照确定的在被投资基金中占有的权益金额）
年末，根据政府财政在被投资基金当期净利润或净亏损中占有的份额：
借（贷）：股权投资――损益调整
贷（借）：资产基金――股权投资
政府财政将归属财政的收益留作基金滚动使用时：
借：股权投资――收益转增投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金宣告发放现金股利或利润时作（注意要做“双分录”处理）
借：应收股利（按照应上缴政府财政的部分）
贷：资产基金――应收股利
同时按照相同的金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资――损益调整
被投资基金发生除净损益以外的其他权益变动时，按照政府财政持股比例计算应享有的部分作：
借（贷）：股权投资――其他权益变动
贷（借）：资产基金――股权投资
投资基金存续期满、清算或政府财政从投资基金退出需收回出资时作：
借：国库存款（政府财政按照实际收回的资金）
贷：一般公共预算本级支出（按照收回的原实际出资部分）
一般公共预算本级收入（按照超出原实际出资的部分）
同时，根据股权投资清算相关资料，按照因收回股权投资而减少在被投资基金中占有的权益金额作：
借：资产基金――股权投资
贷：股权投资
三、政府股权投资过程中出现的问题与建议
政府股权投资除重大事项外不参与企业的日常经营管理。在权益法的模式下，无论被投资单位是否分配股利，被投资单位净利润的增减变动及其他权益变动，都会计入到政府的资产基金-股权投资，进而影响资产基金的数额。资产基金是属于净资产类目，在资产负债表中，以资产基金项目列示，是净资产合计项目的组成部分。如果被投资单位当年的盈利较多，净利润较大，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目增加，从而净资产合计项目也增加，进而负债与净资产总计也会增加。这种增加在本质上属于一种虚增，只有当年在出售转让股权时才会真正实现资产的增加，故权益法的计量方法会虚增政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩更好。如果被投资单位当年的出现亏损，净利润为负，就会使得新制度下的资产负债表中资产基金项目减少，从而净资产合计项目也减少，进而负债与净资产总计也会减少。这种减少在本质上属于一种虚减，只有在当年出售转让股权时才会真正使得资产的减少，故权益法的计量方法会低估政府资产，此时的政府政绩比真实的政绩较差。总的来说，采用权益法核算下的股权投资在资产负债表中体现出的政绩会与真实的政绩有偏差。
政府出资从投资基金退出时，应当按照章程约定的条件退出；章程中没有约定的，应聘请具备资质的资产评估机构对出资权益进行评估，作为确定投资基金退出价格的依据。在实际中，章程约定的退出条件中价格通常为产业化投资资金的出资本金及本金以中国人民银行公布的同期活期存款利率计算的收益之和，甚至为投资资金的出资本金。在这种情况下，退出时收回的现金与按权益法持续计量的形成的股权投资、资产基金的账面价值是有差距的，这种差距会在退出当年的资产负债表中得到体现，与上一年的报表做比较分析时需要剔除这一因素才可比。
新制度第二十三条规定，总会计核算的资产，应当按照取得或发生时实际金额进行计量。股权投资属于总会计核算的资产，但其后续计量采用权益法，根据被投资单位净利润的变化调整股权投资（损益调整），在本质上这种损益调整不属于取得或发生时实际金额，从某种程度上说，股权投资（损益调整）不应该计入资产。
关键词：股权投资基金：股权交易：金融市场
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1007-4392(2010)09-0069-02
一、滨海新区股权投资基金发展势头强劲
2008年5月，国家发改委下发《国家发展改革委办公厅关于在天津滨海新区先行先试股权投资基金有关政策问题的复函》同意受理在滨海新区注册登记的中小股权投资基金(50亿元以下)提出的备案申请，滨海新区股权投资基金试点工作正式开展。经国家发改委审批的渤海产业投资基金和天津船舶产业基金2大产业基金落户天津：同时在国家发改委备案的9家知名私募股权基金中有8家也集体入驻天津股权投资基金中心。据统计，截至2009年10月，天津市已累计注册221家股权投资基金企业和114家创业风险投资企业，募集资金超过了600亿元。已经成为我国股权投资基金相对集中的城市之一，而其中绝大部分又集中在滨海新区。在滨海新区注册的中小股权私募基金和管理公司212家，认缴资本金近500亿元。
二、滨海新区股权投资基金发展存在的问题
(一)对基金的税收优惠政策不完善、不透明
目前我国已制定了对政策性投资基金、公募基金的专门税收优惠政策，但没有对私募股权投资基金制定专门的税收政策。目前对于创投企业的优惠主要根据财政部和国税总局于2007年2月15日联合的《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》，规定对创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以上(含2年)，可按其对中小高新技术企业投资额的70％抵扣该创业投资企业的应纳税所得额。但在实际操作过程中缺乏执行细则，实效不大。滨海新区对于股权投资基金还没有明确的优惠税收政策。特别缺少对基金管理人的所得税优惠政策，对基金进驻新区难以形成吸引力。
(二)缺乏基金类专业人才
近年来中国股权投资市场发展迅速，但整个基金市场仍是由外资主导，本土基金在数量和规模上都处于劣势。其根源在于缺乏既是管理者又是投资者的基金管理人才和专业的管理团队。由于相关高校没有开设基金类学科，相关协会对专业人才的培训、认定不成系统，既熟悉金融产业，又懂得基金运行的人员还相当匮乏。
(三)基金服务环节滞后
基金在滨海新区注册之后。关键在于投资项目的跟进。实际情况是很多基金注册后虽带来了资金，但因为对新区的企业、市场环境不了解，一时无项目可投，造成资源浪费。因此，滨海新区应建立有效的工作对接体系，专业、专职为落地基金提供对口服务，做到政策透明，让新基金尽快落地，尽快投资。
(四)基金设立风险增大
滨海新区当前基金注册势头迅猛。但并非所有的基金都对新区有益。在实际过程中也存在一定比例的伪基金管理人，他们在募集巨额资金的同时，也带来风险。发展基金，不仅要快，还要求稳。应充分利用地方法规的制定，发挥天津股权投资基金协会和天津创业投资协会的作用，规范行规，避免不合格的管理人融资带来的风险，也为合格的基金管理人提供更好的发展环境。
三、对滨海新区股权投资基金发展的建议
(一)创造良好的财政税收优惠环境
建议天津市政府和滨海新区政府为私募股权基金在天津的发展制定统一的税收优惠政策。目前对私募股权基金征收的主要有企业所得税、营业税、个人所得税。其中个人所得税包括经理人一般收入所得税，也包括股权上市后分红的资本利得税。建议对资本利得税中区财政和市级财政的税收留成给予全额退税返还，并进一步争取中央财政对滨海新区私募股权基金发展的退税支持。市级财政要进一步加强对投资于高新技术企业的私募股权基金的财政补贴力度，并在投资初期按照投资额给予一定比例的资本金配套，降低股权基金的投资风险，
(二)设立对口服务部门
建议在滨海委联合投资服务中心的基础上，加挂“股权投资服务中心”牌子，针对PE、VC提供有特色的服务，包括基金引进时的注册、优惠政策咨询。基金人区后的产业投资及项目介绍，提供各类投资对象企业的项目材料等等。
(三)制定行业准入标准，培养专业人才
发挥天津股权投资基金协会(中心)和天津创业投资协会的作用。联合南开、天大、财大等高校培训基金类专业人才，还要开展各种交流，尤其要开展国际交流，借鉴国际上成熟的经验，颁布并制定行业准入制度。政府可设计标准，要求中心有计划有质量地培训基金管理人才，在数量上和培训等级上下达年度指标。培训合格的基金从业人员，颁发基金从业者资格证书：并联合工商局对要在滨海新区注册募集基金的基金管理人进行身份核准。对合格的基金发起人颁发准入证书。
(四)加快国有投资机构改革和机制创新步伐
应尽快对现有的国有基金公司进行体制改革，出台激励政策，建立有效的约束与激励机制，使其成为专业化、市场化的投资机构，形成真正本地化的投资管理人队伍，在这些国有基金公司中培养出大批专业化投资管理人，打造天津滨海新区本地私募股权基金投资管理人队伍。与加盟新区的国际投资大家同台竞技。
县域兴则全省兴，县域强则全省强。县域经济是国民经济的基石，是云南实现科学发展、和谐发展、跨越发展的坚实基础和重要支撑。云南要与全国同步全面建成小康社会，最大的空间就在县域经济，最大的希望也在县域经济。为此，云南省制定了《中共云南省委云南省人民政府关于加快推动县域经济跨越发展的决定》，作出了打响县域经济、民营经济、园区经济“三大战役”的重大决策。然而，资金问题作为县域经济发展的重要瓶颈，一直制约着县域经济的发展。鉴于此，本文提出发展县域经济股权投资基金的新思路，以解决县域经济发展的资金瓶颈，这对县域经济的发展壮大，实现云南省经济的跨越式发展具有重要的现实意义。
一、云南省县域经济融资现状
1.投资缺口大，融资难。（1）县级财政收支矛盾突出，建设投资不足。2005年云南省县级公共财政预算收入149.73亿元，支出403.91亿元，收支缺口254.19亿元，2012年云南省县级公共财政预算收入688.46亿元，支出2265.93亿元，收支缺口1577.47亿元，收支缺口持续扩大。在积极财政政策的背景下，财政刚性支出压力将持续存在，大部分县市仍然要靠中央和省财政转移支付维持正常开支，加上消化往年兑现刚性支出政策形成的暂付款或债务的需要，县级财政入不敷出的问题已经比较严重，对需要重点扶持的优势产业、特色优势项目、龙头企业拿不出更多的资金来支持项目的建设和发展。（2）资源禀赋劣势，加大了县域经济融资的难度。资金作为稀缺资源，必然要遵循市场规律，效率高的部门和区域最终将配置更多的资金。大中城市不但具有优越的地理位置、便利的交通和通讯设施，而且具有信息、人才等更加重要的软环境要素。对比大中城市，县域偏僻的地理位置，不便的交通和闭塞的信息，致使县域经济区位劣势明显，资源禀赋的巨大差异导致最重要的人力资源和最具有决定性的要素—资本流出县域经济，换句话说，县域经济很难吸引到这些资源。与此同时，县域经济落后的基础设施，滞后的软环境建设以及缺失的政策支持等外部环境因素也加大了县域经济融资的难度。（3）银行的商业化政策，强化了县域经济的融资困境。当前，我国商业银行逐步与国际商业银行的运作接轨，风险规避的重要性日益被商业银行关注，规模贷款由于其风险较低，自然收到商业银行的偏爱。而农业由于受自然条件影响较大，导致的高风险性自然被商业银行规避，同时县域经济资金需求的分散化使其更难以成为商业银行的信贷重点。目前，集约化信贷管理模式被国内各商业银行普遍采用，只有二级分行以上才具有贷款审批权，致使县域经济越来越难以获得信贷支持。2013年1月份~9月份，云南省县域金融机构的存贷比为76.64%，且有逐年下降的趋势，表明商业银行对县域经济发展的支持力度在不断减弱。
2.融资形式单一，贷款比率畸高。2008年以来，云南省政府投融资平台的数量和规模迅猛增长。截至2010年6月，全省各级政府投融资平台达到256家，其中县区级投融资平台占比60%以上。各级地方政府投融资平台负债超过2600亿元，将近2012年全省公共预算财政收入的两倍，其中绝大部分来自于银行贷款。信贷规模的快速增长不仅强化了地方政府的债务负担，而且也对银行产生了潜在的违约风险。目前，高负债率普遍存在于全省各级地方政府投融资平台，省级投融资平台的负债率均在70%左右，县级投融资平台由于融资来源受限，负债率更高于省级投融资平台。投融资平台公司贷款的责任主体不明确，使政府投融资平台承担了更大的债务风险。近年来国家为预防债务危机，加大了对政府融资行为的监控力度，对政府融资平台新增贷款及存量贷款审查日趋严格，对政府融资平台的资产质量、第三方担保提出更加严格的要求，受此影响，地方政府投融资平台传统的主要融资渠道—银行贷款模式已经难以为继。
3.盈利能力低，还款压力大。目前，地方政府投融资平台盈利水平不高，剔除政府补贴，有的甚至处在亏损的边缘。大量地方政府融资平台投资方向单一，投资项目具有公益性强、回收期长以及收益低等特点，而且较多的平台贷款采取非市场化运作，投资项目本身不产生收益或者产生的收益不足以偿还银行贷款，致使贷款缺乏第一还款来源，对地方政府的财政收入依赖性较强，难以保证偿还到期债务。大部分地方政府投融资平台的利息支出高于其当年净利润，高额利息支出进一步降低了盈利能力，融资平台还款压力大，违约风险陡增，容易引发财政金融风险。
4.政府风险陡增，社会风险凸显。地方政府投融资平台不透明的财务状况，不仅使商业银行难以评估贷款风险，而且也使地方政府对投融资平台的负债和担保情况难以完全掌握。商业银行目前只能依靠财政担保等形式控制经营风险，然而财政担保并不具有真正的法律效率，一旦投融资平台的投资项目经营亏损，贷款不能按期偿还，则会出现偿付危机，增加银行经营风险的同时，也加大了地方政府的违约风险，因此，实际上银行很难对投融资平台的风险进行控制。同时，地方政府融资平台受非市场化因素干预较多，专业化管理程度不高、信息披露不足、监管不到位等现象，地方政府投融资平台在运作过程中所带来的经营风险、债务风险、道德风险、社会风险等一系列风险也逐步显现。
二、县域经济发展股权投资基金的必要性
“从强调市场的基础性作用到强调市场的决定性作用”，十八届三中全会公报指出，要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资。股权投资基金区别于以往的地方政府融资平台，它采取完全市场化的运作方式，从筹资到投资均体现了市场在资源配置中的决定性作用。
1.缓解资金瓶颈，拓宽资金来源。一方面，随着投资缺口不断增大，资金供应日趋紧张，而投融资平台的负债率居高不下，严重影响和制约了其再融资功能；另一方面，商业银行贷款也不能完全满足投融资平台的资金需求。首先，投融资平台的性质决定了其投资方向主要为公益性、社会性效益较强的项目，这类项目一般具有资金需求量大、收益率低和投资回收期长的特点，而银行贷款期限一般较短，不符合投融资平台长期投资的需求；其次，一般银行贷款都需要企业提供资产进行抵押担保，而投融资平台公司几乎不可能提供新的抵押资产。同时，政府股权投资基金作为一种长期融资模式，无需政府提供抵押担保，不仅可以缓解政府的融资瓶颈，而且可以发挥基金的长效机制，解决县域经济发展的资金问题。
2.降低债务风险，节省财务费用。通过设立股权投资基金，吸引社会资金投向城镇基础设施建设，可以在不增加负债的前提下，筹集到项目投资所需要的资金，不但可以改善地方政府的资产负债结构，降低地方政府的资产负债率和债务风险，而且也减少了地方政府的高额利息支出，节省了大量财务费用。
3.融资渠道多元化，降低政府风险。通过设立股权投资基金，一方面，减少了地方政府融资平台对银行贷款的依赖，降低政府债务的同时，融资渠道的多元化也分散了风险。另一方面，股权投资基金设立时，基金管理公司作为GP（一般合伙人），负无限责任，各级地方政府作为LP（有限合伙人）参与，承担有限责任，采用完全市场化运作的方式，不需要地方政府担保，降低了地方政府风险。
4.引导社会资金，盘活民间资本。股权投资基金采用基金的方式，既可以充分发挥政府投资的引导作用，解决县域经济发展亟需的资金问题，还可以为社会力量参与县域经济建设建立一种间接、集合式的良好投资渠道。云南省民间资金非常丰富，银行存款余额连创新高，从2006年6192亿元，快速攀升到2012年的18061亿元，年均增长近20%，吸引县域和县域外的资金投入到城市建设、农业产业化、工业发展以及商贸物流方面的基金，解决了民间资金投资渠道不畅的问题，盘活了民间资本。
三、县域经济发展股权投资基金的可行性
1.投融资平台吸引力较强。地方政府投融资平台拥有大量优质资源，部分项目具有较好的投资收益率和重组并购的空间，而且在将来的生产经营中会得到政府更多的支持，因此很受股权投资基金的青睐。部分项目虽然短期风险较高，但未来行业整合的可能性较大，项目潜在投资收益较高，可以吸引部分风险偏好型股权投资基金的参与。
2.资金来源广泛。股权投资基金较长的投资期限决定了其资金主要来源于一些中长期投资者。从国际上看，股权投资基金主要的机构投资人来源于保险、社保、银行等。2008年4月，由国务院同意，并经财政部、人力资源和社会保障部批准，全国社保基金可以投资国家发展和改革委员会批准和备案的产业基金和市场化股权投资基金，投资比例不高于社保基金总资产的10%。2012年9月以来，已有16支股权投资基金获得全国社保基金投资。2010年，按照保监会的《保险资金投资股权暂行办法》（保监发（2010）79号），符合条件的险企可以分别通过直接和间接方式进行PE投资。尽管目前银行不能直接作为股权投资基金的认购人，但银行可以采取信托、资产管理计划以及发行理财产品的形式进行直接股权投资，或者通过其下属的投资公司进行投资。一旦政策允许银行作为合格的投资者，股权投资基金将会得到更加快速的发展。此外，云南省民间资金丰富，国有企业、民营企业和个人都可以作为认购人，既拓宽了融资渠道，又可以盘活民间资本。
3.管理团队强强联合。现代企业制度建立以来，地方政府投融资平台聚集了大量高素质专业人才，具有项目开发和资本运作的经验丰富，风险管理手段成熟，而且具有较多的外部合作经验，是股权投资者良好的合作伙伴。同时，通过与高层次基金管理团队的合作，不但可以引入先进的管理理念，而且将在项目筛选、投资决策、项目运营、风险管控等方面给予必要的指导和帮助，提高被投资企业的经营效率和投资回报率，使企业稳健有序地发展，为投资项目规范、科学的运作起到示范引领作用。
4.基金操作流程方便快捷。股权投资基金具有设立程序快捷、操作流程简单、成本低的优势。而采用股票、债券等融资工具，必须获得国家相关部门的审批许可，此外，还需要协调主承销商、评级机构、债券托管人等多个环节，准备周期长，操作复杂，成本较高。采用合伙制的形式是股权投资基金融资的优势，只要在地方工商局和发展改革委登记备案即可，既可以降低成本，又可以减少审批环节，需要周期短，操作流程方便快捷。
5.退出渠道多样化。投资者在获得高收益的同时，如何顺利退出股权投资基金以变现投资收益，也是股权投资人最关心的问题之一。股权投资人一般通过管理层收购、股票上市或者并购等退出方式变现投资收益。近年来，随着我国资本市场不断发展壮大，多层次资本市场体系不断健全，为各类投资基金的退出提供了便利，特别是深圳创业板市场的开通，以及代办股份转让系统与产权交易市场等场外交易（OTC）的发展和完善，股权投资人可以更加自由的选择退出时机，进一步拓宽了股权投资者的退出渠道。
6.相关政策法规的支持。为规范股权投资企业（含以股权投资企业为投资对象的股权投资母基金）的运作和备案管理，国家发展改革委办了《关于促进股权投资企业规范发展的通知》（发改办财金[2011]2864号），为股权投资企业的健康发展提供了政策法规支持。为充分发挥股权投资基金对云南省县域经济发展的重要作用，云南省人民政府办公厅了《云南省人民政府办公厅关于大力发展股权投资基金的意见》（云政办发[2001]159号）和《云南省人民政府办公厅关于印发云南省股权投资政府引导基金管理办法的通知》（云政办发[2001]149号），通过政府引导，服务云南省的县域经济、园区经济、民营经济“三大战役”，增强县域实力，促进云南省县域经济实现跨越发展。
四、结论
谁是中国金融类国有资产的出资人？这是一个越来越难回避的问题。
根据财政部的口径，国有金融资产，主要是指国家直接或间接出资的金融机构所形成的资本及其应享有的权益，表现为国家在银行、证券公司、保险公司和其他金融企业所持有的股权及其应享有的权益。
截至2007年末，中央级金融类企业国有资本总额1.2万亿元，占全部实收资本的80％以上，管理的资产总额逾40万亿元。其中，银行国有资本占全部金融国有资本的80％以上，其他金融企业国有资本约占20％左右。这其中未包括地方金融企业占有的国有资本。
专家指出，如何在现行体制中寻求突破，打破利益藩篱形成合力，扩大改革成果，真正落实国有金融资本的出资人职责，乃至确定国有金融资产下一步改革的大方向，是决策者应纳入视野的重要课题。
财政部：苏醒的股东意识
“从法理上讲，财政部是国有金融资本的出资人，但过去的多年间并没有真正履行出资人的职责。”一位金融专家对《财经》记者指出。
对此，财政部金融司司长孙晓霞在最近接受《财经》记者专访中首先申明，“准确地说，财政部从来没有被明确赋予过完整的国有金融资产的出资人职责。”
1998年以前，金融国资的基础管理工作，由财政部归口管理的副部级机构国有资产管理局负责。
在1998年机构改革中，国有资产管理局被撤销，原职能并入财政部。金融类和非金融类国资的基础管理职能分别划归财政部金融司、企业司。
同年，在央行的推动下，财政部发行了2700亿元特别国债注资四大国有商业银行，并成立四大资产管理公司对口处置剥离的1.4万亿元不良资产，成为四大行名义上的惟一国有股东。但这一阶段，对于金融类国有资产，实际形成了金融工委和组织部管人事、劳动部管工资社保、财政部管财务、央行管业务发展、计委管投资的多头架构。
2003年，非金融类国资管理结构大变。国务院国有资产监督管理委员会成立，明确由国资委对国有非金融企业履行出资人职责。但国有金融企业则未纳入其中，中编办于2003年专门印发有关文件，称“金融类企业国有资产基础管理，继续由财政部负责。”
孙晓霞说，根据中编办文件精神，财政部对国有金融资产的管理主要体现在以下几个方面：一是基础管理。主要包括金融类企业国有资产产权登记、资产评估、资产转让、清产核资等。二是制度建设。构建产权登记、资产评估、资产转让、资本保值增值考核等国有金融资产运转核心环节的制度体系，主要目的实现国有金融资产保值增值。三是指导地方国有金融资产管理工作。
自2003年以来，财政部出台了一系列有关国有金融资产管理的文件，近期主要是2006年施行的《金融类企业国有资产产权登记管理办法》、2007年施行的《金融企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》、2008年施行的《金融企业国有资产评估监督管理办法》。即将出台的《金融类企业国有资产转让管理暂行办法》，将要求金融类国有资产应强制性进场交易，尤为引人关注。
“这些政策的主要出发点，是为了防范国有金融资产流失。”孙晓霞表示。
发端于2004年的建设银行、中国银行改革，以及汇金公司出现，唤醒了财政部在出资人方面更强烈的主动意识。
2005年4月，工行的财务重组方案出炉。与先期完成重组的中行、建行方案不同，工行的原有资本金不再全部冲销坏账，而是只冲销一半。原股东财政部可以保留50％的股权，汇金持有另外50％的股权。
2007年11月，汇金注资光大银行200亿元，持有光大70.88%的股份。2007年12月31日，汇金向国开行注资200亿美元，占50％的股份，财政部则以在国开行的所有者权益部分占其余50％的股份。
在今年有望完成的农业银行股份制改造中，汇金和财政部也将以工行模式联手入股。业内也普遍预期，汇金对农业银行的注资应达到400亿美元左右。
至此，在中央一级30家左右的国有金融企业中，汇金公司和财政部分持主要股权的格局已然形成。
汇金的努力
最近一次大规模做实央属金融国资出资人职责的努力，肇始于2003年底中央决定以外汇储备注资国有商业银行。
汇金公司成立于2003年12月16日，是经国务院批准组建的国有独资投资公司，注册资本450亿美元，来自国家外汇储备。公司成立两周后，汇金公司即向中国银行和中国建设银行注入450亿美元外汇储备。2005年，汇金再次向工商银行注资150亿美元。
成立之初，外界曾认为，汇金公司只是国家用以实现外汇注资的一种特殊政策工具（SPV）。但事实证明，央行对汇金的设计远不止于此。汇金成立之初，国家外汇管理局强调，用外汇储备向试点银行注资，不是财政拨款，而是资本金投入；汇金作为出资人，职责是督促银行落实各项改革措施，完善公司治理结构，力争股权资产获得有竞争力的投资回报和分红收益。
2004年9月，原央行金融稳定局局长谢平转任汇金总经理。由此，汇金的意图，不仅仅在于帮助几家国有银行财务重组，推动国有金融企业公司治理改革，成为汇金最重要的使命。
肩负“落实国有商业银行出资人职责”，采取的措施包括一度有相当进取的制度设计思路。汇金向几家大银行派出了专职股权董事，以期更好地实现董事会的监督职能。
截至2005年7月，汇金公司投资的金融资本近5000亿元，管理的金融资产接近国有金融资产总量的一半。在完成对国开行和农业银行的注资后，这个数字还有望翻番。
此外，在2005年股市低迷时，汇金承担了另一种“政策性任务”。2005年下半年，证券市场哀鸿遍野之际，汇金及其全资子公司中国建银集团受国务院指挥，直接、间接入股了十家左右国有和股份制券商，甚至为其提供短期流动性贷款，总额高达120亿元。虽然这一注资的来源是汇金股权投资的收益和分红，并未动用新的外汇储备。但在入股了30家央属金融企业中的大多数后，汇金自身如何定位的问题日益彰显。
2006年底，全国金融工作会议召开前，财政部金融司建议仿照国资委成立金融国资委，建造一个管人、管事、管资产、具有行政色彩的平台，将汇金公司及其旗下的中国建银投资有限责任公司都纳入其中。这一提议最终未被接受（相关报道见《财经》2006年第25期“金融国资谁主沉浮”）。
然而，全国金融工作会议决定成立中国投资公司，并将汇金纳入中投旗下。
2007年下半年，直属国务院的中国投资公司（中投）成立，汇金并入中投成为全资子公司。中投作为中国第一家财富基金，当前的焦点在于架构搭建和海外投资布局。汇金界定并做实国有商业银行出资人职责的使命，更加需要寻找新动力。
在获得新的动力之前，汇金的角色已经有所收缩。“现在的功能只是股权经营。”这是来自汇金高管和财政部官员的同样说法。汇金暂时沉寂，是可观察得到的现象。
内部人“复辟”
在另一厢，完成股改上市之后，各大国有金融机构内部人控制问题并未消弥，反有变本加厉的趋势。
一位汇金高管告诉《财经》记者，在完成上市后，国有上市银行们以同股同权、防止一股独大，防止国有大股东获得比小股东更多信息、更多利益等理由，“拒绝来自大股东的监督”。大股东派出的股权董事无权了解比公告更多的信息。
孙晓霞认为，作为国有大股东，不可能在国有大金融机构里采取“用脚投票”的态度，而是必须要在董事会中“用手投票”，代表国家行使股东权利。
然而，“用手投票“亦不易。尽管“股东会―董事会―监事会―管理层”的结构早已有模有样，但这并不是国有金融机构内部治理的全部真相。“最大的问题还是出在董事会是否真正被赋权。”广东金融学院教授陆磊表示。
比如说，法人治理结果要保证的一个基本机制，是由董事会负责遴选、监督、考核管理层。
但现实却是大型国有银行管理层的选聘权利，仅仅是“通过董事会走一下程序”。银行的实际经营仍掌握在党委的手中。党委书记一般由董事长担任，执行董事和经营管理层一般为党委的成员，但非执行董事和独立董事则不在其中。
这些情况，实际上使得公司治理的核心董事会既没有获得充分的授权，也没有真正发挥“头脑”的作用。
非市场化的高管选择机制，与各大国有金融机构一致要求甚烈的市场化激励机制，形成了鲜明的对比。
据《财经》记者采访获知，财政部金融司与汇金对此看法高度一致；即在目前的体制下，应科学化和市场化地加强对金融企业高管的约束，防止激励有余、约束不足。
在这样的背景下，财政部于去年陆续叫停了国有银行、保险、证券公司的股权激励抢跑行为，正在研究制定金融企业股权激励的办法，有望年内出台。
孙晓霞透露，这一办法的主要原则，是将股权激励纳入薪酬进行管理、注重对基层员工的激励与约束，并建立预期收益封顶机制。
对此，业内人士也有担心，如此收益封顶机制，实际上使得国有大型银行的收入水平落后于股份制银行和外资银行，这样的激励机制约束有余，但如何应对日益激烈的银行业竞争？
2005年，借建行董事长案发之机，汇金公司曾建议取消国有商业银行的行政级别，把市场化选择大型国有商业银行管理层的权利给予董事会。也有来自国有大型商业银行的高管向《财经》记者表示，愿意放弃行政级别，做彻底的银行家，接受来自市场的检验。
可惜的是，取消金融企业的行政级别，是个被一提再提却始终没有结果的呼吁。汇金这一建议并未得到采纳。
时至今日，这一问题越发严重。“国有商业银行的董事长为副部级，财政部金融司不过司局级，汇金公司并入中投，级别没有明确，但看上去‘降级’了。在官本位环境中，要监督大银行更难了。”一位知情人士向《财经》记者表示。
谁来考虑大问题？
从2003年开始，对交行、建行、中行、工行鱼贯而行的股改上市，有专家曾经提出质疑：如此没有任何喘息的改革进程是否值得反省？是否应该在头两家改革完成后，停下来总结改革的经验和教训，再继续下面的改革？但令人遗憾的是，也许是为了赶上上市的“时间窗口”，质疑被淹没在众银行争相上市的浪潮中，没有反思，没有经验和教训的总结，也没有对下一步改革方案的修正。
目前，国有金融资产管理的各个部门都在一定程度上承担了出资人的职责，但是相应的责、权、利却并不太匹配。财政部门的考虑，目前也还止于“国有金融股权被稀释，国家是否要增资以维持高比例的控股地位”的程度。但识者的担忧不仅于此。国有金融体制改革究竟往何处去，在设计未来的金融国资管理结构之前，有众多根本性的问题需要回答。
摘要：党的十八大以来，党中央和国务院对我国农业发展做出了新布局提出了新要求，农业、农村发展产生了新形势。现行财政支农资金投入方式相对于新型农业产业发展的要求，日益暴露出诸多缺陷和不适应。财政支农投入应积极探索采取股权投资、财政资金补助周转和财政资金投入期权保理等创新投入方式，并不断完善财政支农资金投入制度保障，保证财政资金投入效益和促进农业产业发展。
关键词 ：财政支农资金；投入方式；创新
党的十八大以来，党中央和国务院对我国农业发展和农村工作做出了新布局提出了新要求，农村土地承包经营权和农村土地流转改革加快推进，激发了农业发展新活力，农产品电子商务等新型农产品营销主体和新型农业生产企业不断涌现。在这种新形势下，现行的财政支农资金投入方式相对于新型农业产业发展的要求日益暴露出诸多缺陷和不适应。鉴于财政支农资金具体实施主体主要在市县层面，基于从实践的现实意义出发，笔者试从市县地方财政层面，探讨新形势下财政支农资金投入方式的创新问题。
一、市县财政层面现行支农资金投入方式存在的主要缺陷
在当前市县财政层面，财政支农资金作为公共财政预算的组成部分，在具体投入方式上一般采取对农民直补、项目直补、财政贴息、以奖代补、民办公助、财政担保、实物补助等形式。在新型农业产业发展要求下，上述投入方式逐渐显现出以下缺陷：
1.资金投入分散，对农业产业发展的基础带动作用难以体现。首先渠道分散。由于政府分管农业的条口不统一，涉及发改、财政、水利甚至科技等部门，财政支农资金按分管条口分散投入，难以集中资金办大事，各渠道投入资金使用中也难以形成合力。其次方向分散。现行财政支农资金的投向偏重于对生产环节一次性项目例如种植大棚、单品种农业项目、化肥直补等方面，缺少对农业产业发展具有基础性、引导性的项目和企业主体补贴扶持，对农业基础发展带动不够。再次项目分散。现行投入方式下，投入缺乏科学论证，造成盲目立项，同时一些项目资金分配也存在盲目性和随意性。
2.对社会资本投入农业引领不够，财政资金的放大效益没有显现。首先对农业产业性项目的投入引导性不强。现行财政支农投入方式下，一些直补项目比如种植大棚建造、化肥补贴、对农民的贷款贴息等，是财政资金的单纯消耗性补助，从让农民直接受益角度来说是必须和必要的，但财政支农资金对农业发展的基础性、产业性项目例如农业科技研发、农田土壤改良、水利基础设施建设与运营、良种推广等有效投入应有合理比例，如此才符合财政资金的经济效益性原则，也才能吸引社会资本向农业产业投入和促进农业产业的可持续发展。其次对企业的补助投入经济效益弱化。现行财政支农资金对农业企业的投入，往往只重视具体项目的实施推进情况，而忽视对项目的经济效益和尤其是企业发展状况的考核，一定程度上造成企业为申报资金而编造项目，不能促进持续健康发展。再次地方财政负担日益加重，滚动投入的后劲不足。现行财政支农资金对农业的扶持基本都是纯消耗式的投入，这就难免造成财政负担逐年加重，从而对农业的持续滚动投入后劲不足。这在市县尤其是县级财政层面反映尤为明显，也是造成市县级层面支农配套资金难以落实的根本原因。
3.对农业企业发展壮大的促进力不强，财政资金培育效应没有完全体现。首先对农业产业发展的培育力度不够。财政支农资金对农村种植、养殖产业从生产基地到农畜产品加工、运输、销售等环节的企业主体系统性支持不够，对农村各类交易市场（农产品、农业技术、市场信息、经营承包权流转等）的培育引导投入不足。其次对重点或农业龙头企业的发展培育支持力度不够。出于分散风险和平衡利益考虑，财政支农资金投入习惯于“撒胡椒面”，从而对真正从事农业产业、在发展中亟需政府扶持农业企业集中支持力度不够。
二、市县财政支农资金投入方式创新的路径选择
针对上述现行财政支农资金投入方式下存在的问题，在市县财政层面有的地方对投入方式创新已进行了有益的探索，如广东省尝试将财政支农资金以基金投入方式扶持农业，但这种方式仅在沿海资本市场比较发达地区具有可行性，现阶段在我国市县层面不具有普遍实用性。笔者以为，现阶段创新财政支农资金投入方式，总的原则是：坚持政府主导、渠道不变、机制创新、产业优先、平台投放、分步实施；总的路径是：在现行财政体制总框架下运行，基于现有财政支农资金规模和结构不变的基础，在保持现有各类支农资金投向相对稳定的前提下，将除救灾资金、特殊用途资金以及国家规定直补农民的资金之外的所有财政支农资金整合，持续以注资形式进入国有平台，通过国有平台企业运营，实现财政支农资金的效益放大，发挥对农业产业发展的基础引导作用。在实际操作层面，政府可将国有平台作为财政支农资金的受托管理主体，综合考量，选择以下路径实现财政支农资金投入方式的创新：
1.股权投资方式。财政和农业主管部门仍履行对农业项目的论证筛选责任，但是投入通过委托国有运营平台作为受托管理主体，对扶持对象进行股权投资，并履行国有出资人职责，从而通过扶持促进被扶持企业持续改善经营，实现财政资金的增值和效益发挥。这种投入方式下，需把握的关键环节包括：
（1）投入机制的确定。财政部门将符合条件的财政支农资金以增加资本的名义拨付到市属国有平台后，市属国有平台以股权投资名义投入经批准的被扶持企业，其中投向已上市公司的，可通过定向增发或市属国有平台企业与被扶持企业合作发起设立专门的项目公司的形式进行股权投资管理；投向非上市企业的，可由市属国有平台企业对被扶持企业进行直接投资或通过合作发起设立专门的项目公司的形式进行股权投资管理。
（2）股权投资的配置和收益保证。市属国有平台企业对被扶持企业进行股权投资，一般需约定投资回收期，投资期限一般不低于项目建设周期。为提高扶持力度，助推企业发展，可将财政补助额的20%作为项目补贴，直接补助被扶持企业，不作投资，剩余80%作为参股投资资金。投资参股占被投资企业的股份原则上不超过企业总股本的30%，且不为第一大股东。为促进被扶持企业致力于发展壮大，实现财政资金保值增值，国有平台可采取“金股”方式投入，即在投资年限内，被扶持企业应按年度支付固定参股收益，每年收益回报不得低于参股资金的8%。
（3）退出机制的选择。符合以下条件，可实施国有股权退出：①在投资年限内，累计回报收益达到约定的比例（一般不低于50%）后，可将所持国有股份无偿转让给被扶持企业；②达到约定的投资年限，但累计回报收益未达到约定比例的，被扶持企业须回购国有股权，在约定投资年限期满当年回购的，回购价可为投入价的30%，每推迟1 年回购回购价增长10%，延迟回购最迟不得超过5 年；③项目发生重大变化，无法继续按约定实现扶持目标，经行业主管部门认定，可按市场评估价格由企业回购股权，提前退出投资；④发生有必要退出的其他情况，由国有平台、财政部门、行业主管部门和被扶持企业共同商定退出方式。
（4）资金持续滚动扶持。股权投资退出后收回的股本和形成的投资收益，扣除必要支出后，可按20%的比例留给平台企业，用于不断壮大国有平台的运营实力，剩余部分继续通过平台按原渠道滚动用于支持产业发展。
2.项目补助周转金方式。财政和农业主管部门仍履行对农业项目的论证筛选责任，但是投入通过委托国有运营平台作为受托管理主体，考虑被扶持项目投资规模、投资期限等情况，将财政支农资金按照一定的拨付程序，以无息形式在规定期限内让渡给项目实施企业专项使用，到期按一定条件收回，或称项目财政融资形式。这种投入方式下，需要把握得关键因素和操作要点包括：
（1）投入机制确定。财政部门按年度预算确定纳入创新试点的财政支农资金规模，于年初将其拨付到国有平台企业后，国有平台企业再以项目周转金名义，与经批准的被扶持企业签订相关资金周转协议，将资金投入经批准的被扶持企业，被扶持企业在扶持期内无息专项使用于确定的扶持项目。
（2）周转期限的设定。项目补助周转金周转期限一般根据被扶持企业和项目的特点确定，为加快资金周转和体现财政资金的期间扶持特点，项目扶持原则上不超过项目投资建设期限，对企业的扶持一般可为3 年，最长不宜超过5年。
（3）退出机制的选择。为充分发挥财政支农资金的激励性、导向性和放大效应，在扶持周转期满前，农业主管部门、财政部门应对被扶持企业和项目预期目标实现情况和经济效益、社会效益情况进行绩效评价，并据此确定收回项目补助周转金的比例。在制度设计上，可对绩效评价为优的项目按20%比例收回投入资金，评价为良的项目可按50%的比例收回投入资金，评价为差的项目可按80%收回投入资金。被扶持企业的项目符合国家和省市产业政策、企业生产经营良好、且累计补助金额较大的，经过论证可参照债转股模式，在扶持周转期满后经履行相关程序，将周转金转为对被扶持企业的股权投资，同时国有平台企业将该项财政拨款转为实收资本。
（4）资金扶持持续滚动。为放大财政支农资金的效益，壮大国有平台企业的资本实力，不断增强国有运营平台的融资能力和发展后劲，对收回的项目补助周转金，可按20%的比例留给国有平台企业，剩余部分纳入财政支农资金原渠道滚动使用。
3.财政投入期权保理方式。财政部门根据若干年度支农资金预算安排的总盘子，相应确定一定时期和一定比例通过国有平台运作的资金规模，并按固定的周期（例如5年）与国有企业平台签署一揽子财政支农资金委托管理协议，约定双方对财政支农资金管理的权利和义务，从而在国有平台一方，形成一定时间段的预期资金流，可称其为“财政投入期权”。在上述基础上，国有平台即可通过将此期权向商业银行保理的方式进行融资，从而扩大农业资金投入的规模和投入的及时性。这种方式运作的关键点在于：一是财政需要基于对农业的持续扶持，而预先确定一个时期的扶持规模，这在现在公共预算完善的基础上完全可以做到；二是要财政要整合原有农业贴息专项资金，建立新的对国有平台贴息补偿机制；三是国有平台应与商业银行和经批准的被扶持企业签订三方协议，确保三方责任履行到位。
三、创新市县财政支农资金投入方式的程序设计和保证措施
1.在程序设计层面。主要完善以下环节：第一，年初市财政部门会同行业主管部门对年度扶持项目和资金总量。第二，行业主管部门项目和扶持方向指南，包括项目的申报要求、支持条件、筛选程序等。第三，组织项目或企业评审。第四，确定被扶持企业和项目，确定扶持的方式和金额，下达项目计划，财政部门按程序拨付给市属国有平台企业资金。第五，国有平台企业履行资金投入程序。第六，项目扶持期结束后，由市财政、行业主管部门、平台企业实施绩效评估，并按绩效情况确定回收事项。
2.在制度保障层面。操作中应遵循以下制度：第一，每个会计年度结束，被扶持企业应将企业经营、项目进展情况和会计报表等相关财务经营资料报相关行业主管部门和国有平台企业。第二，建立被扶持企业弄虚作假、套取财政扶持资金惩戒制度。第三，完善激励机制。对绩效使用好的行业主管部门，市财政可增加滚动投入资金额度，使用绩效差的，相应减少资金额度。
综上所述，现代农业的发展和农业产业的发展壮大，离不开政府的扶持和引导，结合农业发展新的要求政府财政支农资金投入的方式要打破传统思维和运作模式，大胆创新，因地制宜，真正找到一条适合现代农业发展要求、实现财政资金经济和社会效益，促进农业产业持续健康发展的新路径。
参考文献：
[1]刘峰.浅谈我国财政支农资金的分配与管理等问题[J].现代商业，2011年20期.
[2]于国良，胡百东.财政支农政策的国际比较与启示[J].中国农业会计,2011年06期.
关键字：企业财务通则；资金筹集；筹资方式
资金筹集是指企业采取各种方式，通过不同渠道，并按一定程序筹措企业设立、生产经营所需资金的财务活动。《通则》将资金筹集划分为权益筹资和债务筹资两大类。权益筹资是指企业筹集权益资金的财务活动。权益资金是企业投资者的投资及其增值中留存企业的部分，是投资者在企业中享有权益和承担责任的依据，在企业账面上体现为权益资本。其来源可以分为：第一，投资者的投入；第二，从税后利润中提取的法定盈余公积，以及企业暂时不向投资者分配的利润。其中投资者的投入所占的比重较大。债务筹资是指企业通过向债权人借款、发行债券等方式取得资金的财务活动。
一、新旧《企业财务通则》差异对比分析
1.筹资管理理念的变化。新《通则》引入风险控制、资本结构决策、资金成本等全新的观点和理念，将旧《通则》简单的核算管理提升为控制成本、规避风险的决策管理。同时，指导和要求企业在有效控制财务风险的前提下，自主决定筹资规模、筹资渠道和筹资方式，实现资本结构最优化、企业价值最大化。
2.投资者出资方式的变化。按照《公司法》等法律、行政法规的规定，投资者可以采取货币资产和非货币资产两种形式出资。用以出资的非货币资产必须具备“能够以货币估价和能够依法转让”两个条件。因此，实物、知识产权、土地使用权、股权、特定债权等可以作价出资，而劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等则不具备出资条件。与旧《通则》相比，新《通则》增加了股权和特定债权两种出资形式。特定债权，指企业依法发行的可转换债券以及按照国家有关规定可以转作股权的债权。
关于无形资产出资的规定，《通则》中指出，企业接收无形资产出资的，应当符合法律、行政法规相应的比例。《公司法》规定，全体股东的货币出资金额不得低于公司注册资本的30％，也就是说无形资产出资最高比例可达到70％。但《外资企业法》规定，外资企业的工业产权、专有技术的作价应与国际上通常的作价原则相一致，且作价金额不得超过注册资本的20％。
3.增加对投资者出资或增资行为的程序性规定。新《通则》规定，企业依法以吸收直接投资、发行股份等方式筹集权益资金的，应当拟订筹资方案，确定筹资规模，履行内部决策程序和必要的报批手续，控制筹资成本。企业筹集的实收资本，应当依法委托法定验资机构验资并出具验资报告。也就是说，企业在筹集资金的过程中，应当按照拟定筹资方案、筹资决策审批以及验资的程序严格执行。企业筹集权益资金，其筹资方案经过财务审核之后，应当上报投资者批准。企业承担向投资者出具出资证明书的义务，以保证出资的真实可靠。
4.增加了回购股份的规定。新《通则》规定，除《公司法》等有关法律、行政法规另有规定外，企业不得回购本企业发行的股份。企业回购股份，一是要符合法定情形，二是要符合有关条件和财务处理办法，三是要经投资者决议。
5.取消了法定公益金的内容。新《通则》规定盈余公积是企业从税后利润中提取的资本积累，包括法定公积金和任意公积金。删除了原有按税后利润的5％～10％提取法定公益金的规定。但是外商投资企业仍需提取职工奖励及福利基金，其“福利基金”部分的用途与内资企业的公益金有类似之处。衔接性规定，“外商投资企业的职工奖励及福利基金，经董事会确定继续提取的，应当明确用途、使用条件和程序，作为负债管理”。对于尚未实行分离办社会职能或者主辅分离、辅业改制的企业，原属于公益金使用范围的内设职工食堂、医务室、托儿所等集体福利机构所需固定资产购建支出，应当严格履行企业内部财务制度规定的程序和权限进行审批，并按照企业生产经营资产的相关管理制度执行。
6.细化盈余公积转增资本的规定。盈余公积转增资本，公司制企业由董事会决定，按投资者原有持股比例转增，并经股东大会审议通过；国有企业由经理办公会决定，报主管财政机关备案。法定公积金转增资本后的留存部分，以不少于转增前注册资本的25％为限。
7.规范财政资金的相关规定。①属于国家直接投资、资本注入的财政资金，应当增加国家资本，对于超过注册资本的投资则增加国有资本公积。②属于投资补助的财政资金，如公益性和公共基础设施投资项目补助、推进科技进步和高新技术产业化的投资项目补助等，增加资本公积或者实收资本。③属于贷款贴息、专项经费补助的财政资金，作为收益处理。企业使用这类财政资金如果形成固定资产或者无形资产，应当作为递延收益，按照资产使用寿命分期确认；如果没有形成资产，则应当作为本期收益处理。④属于政府转贷、偿还性资助的财政资金，这类资金使用后要求归还本金，企业收到时应当作为负债管理。⑤属于弥补亏损、救助损失或者其他用途的财政资金，作为本期收益或者递延收益处理。
二、新《企业财务通则》对资金筹集的影响
1.规范资金筹集证据，保护了投资各方的权益。新《通则》分别对出资各方规定出资的证据做出如下规范:一是对于企业筹集的实收资本，应当依法委托法定验资机构验资并出具验资报告；二是企业依法取得各类财政资金，处理方法不尽相同。例如，属于国家直接投入的资金，按照国家有关规定增加国家资本或者国有资本公积，对于贷款贴息、专项经费补助等，作为企业收益处理；三是企业依法以借款、发行债券、融资租赁等方式筹集债务资金的，应当明确筹资目的，根据资金成本、债务风险和合理的资金需求，进行必要的优化资本结构的决策，并签订书面合同。
2.规范资金筹集的账务处理，加强财政资金的监管。新《通则》对于企业收取的各类财政资金的处理做出了明确规定，并要求通过明确每一项财政资金的政策意图及账务处理方式不断完善现行的有关资金管理办法。例如投资补助，拨款时要明确该项资金的权属。如果政府是从投资者的角度给予企业投资补助，补助对象是民营企业时，应由企业投资者出具承诺文件，保证财政资金作为国有资本处理，同时明确国有资本的持有单位。同时，要求做到一项资金一个办法，编制项目资金预算，实现项目执行的刚性约束；加大拨款条件的审核力度，确保财政资金按规定用途使用。
3.增加了资金筹集的方式，使得筹资形式更加灵活多样。新《通则》增加了股权和特定债权两种出资形式，新的筹资方式的采用，使得企业筹集资金更为灵活。
总之，新《通则》的实施，对于加强企业的财务管理工作，建立现代企业制度，提高企业竞争力起到了非常重要的作用。
作者单位：西安航空技术高等专科学校
参考文献：
[1] 赖永添.《企业财务通则》解读.[J].国际商务财会，2007（8）：36-37.
[2] 王斌,周慷. 企业财务通则：理论依据与逻辑创新[J].会计之友，2007(10)：32-33.
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