一、代建制保障性住房项目建设单位财务管理的主要内容
建设单位在代建制保障性住房项目中起着承上启下的重要作用：一方面代表政府投资具体项目，筹集和管理项目建设资金;一方面作为项目业主使用和拨付建设资金。建设单位财务管理的主要内容包括资金计划、资金筹集、资金预算、资金划拨和财务决算等方面，贯穿项目建设全过程。
(一)项目申报阶段注重投资总额控制
各相关部门和单位组成项目团队论证初步设计方案，编制可行性研究报告，继而实现项目概算评审。建设单位根据概算评审批复拟定资金计划和筹集方案，加强投资总额控制。
(二)项目实施阶段注重合理安排资金进度、专款专用
一是保障性住房项目建设周期长、资金需求量大。建设单位做好各年度资金预算、申请和拨付等财务管理工作，与项目的顺利进行有着非常紧密的联系，既不能出现资金滞留更不能出现资金断链现象。二是保障性住房专项资金来源渠道复杂，既有中央、省、市财政资金，又有政府债券、银行贷款等，不同的资金来源需要接受不同部门的审计检查，因此要求各类资金必须专款专用，并进行分级分类核算和管理。
(三)项目验收阶段注重决算投资控制
项目验收合格交付使用后，建设单位及时编制项目竣工决算并报送政府审计部门，按审定金额结清工程尾款，有效控制项目总投资。
二、代建制保障性住房项目建设单位财务管理措施
(一)多渠道筹集资金
随着政府投资项目增多，财政资金压力增加，难以保证保障性住房项目投资全部预算安排财政资金。为避免影响工程进度，建设单位采取财政资金与社会融资相结合的方式，通过政府债券、银行政策性贷款等多种渠道筹集资金，并将贷款还本付息纳入财政年度预算，以缓解财政资金压力。
(二)严格执行财务制度，项目资金专款专用
工程项目依据国家规定的财务会计制度及专项资金管理办法实施管理，确保建设资金专款专用。一是建设单位制定专项资金管理办法和代建制项目管理办法，规范业务流程，加强资金计划、申请、拨付等各环节审批。二是建设单位开设银行专户，实现专项资金专户存储、分账核算，同时代建单位开立项目专户，实行专户存储、专账核算，资金封闭运行。三是建设单位委托开户银行对代建单位进行资金监管，保证资金使用安全有效。四是建设单位审核代建单位报送的项目资金计划和年度资金计划，按工程进度合理筹集资金，保证建设资金及时到位。五是加强工程项目的过程管理和费用控制，建设单位根据代建合同、施工合同、施工进度报告等资料严格审核代建单位资金申请，及时拨付建设资金。六是对既有财政投资又有社会出资的混建型保障房项目，严格区分房屋性质并分别筹集和拨付资金，非财政投资的房屋严禁挪用、挤占专项资金。
(三)完善财务核算体系，加强会计系统控制
为配合各级部门对保障房项目专项资金的使用进行全程管理、绩效评价，建设单位需规范和完善会计核算体系。一是加强会计基础工作，每笔资金的申请和拨付均附资金拨付通知单，明确资金来源和类别。二是合理设置会计明细科目，银行存款专户按资金来源和性质进行明细科目核算，动态反映不同来源的资金收支结余情况;成本类科目按房屋性质设置明细科目，同时按代建单位和代建项目设置辅助核算，动态反映项目各房屋类别的投资完成情况。三是建立资金台账和项目台账，定期自查会计核算中的错误与不当，并与主管部门、代建单位等进行账账核对。四是正确编制专项资金报表，确保会计信息数据清晰、准确、真实，为财务决策提供依据。
(四)构建项目协调沟通机制
加强代建制项目财务管理，建立完善的项目协调沟通机制，建设单位既要注重政府部门等外部单位的参与性和合作性，也要加强内部业务部门之间的沟通协调。一是建设单位与财政、审计、主管部门之间的外部沟通，以有效监督建设项目实施进展情况和专项资金的使用情况。二是建设单位与代建单位之间的外部沟通，及时解决保障性安居工程项目实施中出现的问题。三是建设单位与金融机构之间的外部沟通，配合金融机构的监管要求，确保资金专款专用。四是建设单位内部财务部门与业务部门之间的沟通，做好保障房项目相关政策上传下达，确保项目正确实施。
(五)加强资金预算管理
资金预算管理是财务管理和控制的重要内容。一是按项目建设期编制资金预算，预算总额不得超过项目投资概算批复。在项目投资不能足额安排财政资金的情况下，便于及时拟定其他资金筹集方案。二是将项目预算按年度分解编制资金预算，并将财政资金需求纳入财政部门预算，按合同约定和工程施工进度申请财政资金，提高资金使用效率。三是加强资金预警管理，设置资金预警线，一旦资金存量接近资金预警线，应立即组织资金保证存量。四是加强资金预算的动态管理，实时监督财政资金收支及预算执行情况。实际资金需求出现较大差异时应分析差异出现的原因，按规定程序进行预算调整，杜绝资金滞留、积压、短缺现象;确保资金的流向和使用符合预算目标，及时纠正与概算、投资计划的偏差;对预算编制、预算执行、资金使用效率等加以综合分析，结合项目绩效评价进行考核。
菲利浦莫里斯诉澳大利亚政府案虽然至今未有结果，但是各方都在持续关注。此案更是引发了国际范围内关于间接征收的认定标准、例外规定、政府管制权同外国投资者利益保护之间的矛盾等问题的讨论。随着国际投资实践的发展，征收的表现形式将会愈加多样化，征收的认定也更加复杂，需要国际社会在实践的过程中，对征收尤其是间接征收的认定标准、政府措施与投资者利益保护之间的界限、征收赔偿标准等内容做出细化规定。
一、间接征收的产生
在国际投资领域，征收一直是最具争议的问题之一。国际法上一般认为征收包括直接征收和间接征收两种类型。20世纪70年代之前国际投资领域的征收实质上指的是直接征收，即政府采取措施将外国投资者的财产或者企业经营权收归国有或者国有企业所有，也称国有化①。直接征收的情形下，东道国要给与外国投资者以“充分、及时、有效”的补偿，以弥补外国投资者的利益损失。
随着国际投资实践的发展，各国尤其是发展中国家需要利用外资来发展本国经济，因此直接转移或者剥夺外国投资者财产所有权，即直接征收的现象越来越少。但是在政府对经济尤其是外资管制的过程中，正常的管制措施与征收之间的界限开始模糊化，有些政府措施虽然没有直接剥夺外国投资者的财产财产所有权，但是其后果与直接征收没有什么区别，都使得外国投资者的财产使用权或者收益权受到影响甚至被剥夺。政府采取的这类措施等同于新形式的征收。间接征收的说法由此而生。
目前，国际上对于间接征收的概念尚没有一个明确的、权威的界定。1961年《侵害外国人的国际责任公约哈佛草案》第10条最早对间接征收作出了较全面的规定，即“对财产的使用、收益和处分的不合理干涉以致所有权人在干涉开始后的一段合理期限内不能够使用、收益和处分财产，就构成征收”。其中所述的征收指的就是间接征收。
通常认为，间接征收指的是具有相当于国有化或者征收效果的措施。间接征收的主要表现形式有扩大或任意征税、禁止分配股息、强制贷款、按要求任命管制者、禁止解雇员工、原材料拒绝入境或拒签进口或出口许可等。因此，政府基于劳工保护、环境保护、公共健康等目的采取的管制措施尤其是针对外资采取的可能对外资不利的管制措施都可能被认为是间接征收。
在直接征收中，政府应给予外国投资者以合理补偿，这一点无可置疑。然而间接征收中，政府虽未直接剥夺外国投资者的财产所有权，但是其采取的措施削弱了投资者财产的价值，使其难以行使财产权利从而获益，其后果等同于剥夺财产所有权。因此，在政府措施被认定为间接征收的情况下，政府也应给予投资者合理补偿。然而相对于直接征收来说，间接征收表现形式复杂多样，往往很隐蔽，很难与正常的政府管制措施相区别，这也是导致东道国与投资者之间矛盾频发的原因之一。
二、间接征收的认定
目前国际实践中对间接征收的概念没有统一的、明确的界定，国际条约和协定中也都大多只采用一个较为概括的定义，辅之以若干具体行为的例子。这就使得实践中在认定间接征收，尤其是间接征收与政府非补偿性管制措施的区分上，争议和矛盾频发。
从东道国政府的角度出发，政府有权对本国的政治、文化、经济进行管制。尤其是当政府的管制措施是基于发展或者环境保护等公共利益时，这种管制措施即是合理的、非补偿性的管制措施。因此而不可避免地发生的对私人财产的征收，外国投资者无权要求补偿。
然而从外国投资者的角度来看，无论东道国政府的措施属于非补偿性的政府管制措施还是构成间接征收，本质上来讲，其合法所有的财产权利都受到了损害。这与投资者向外国投资时的初衷相违背的。因此，当发生政府措施危及外国投资者的财产权益时，外国投资者更倾向从东道国政府的管制措施能否构成间接征收的角度去寻求突破口，进而寻求救济。
目前，国际社会实践中普遍存在的关于间接征收的认定标准，也即非补偿性政府管制措施与间接征收的却分标准主要有效果标准、行为性质标准、效果与性质兼顾标准三种。
（一）效果标准。
所谓效果标准，是指在区分非补偿性政府管制措施与间接征收时，完全依据该政府管制措施的效果，即对外资的干预程度来认定。该标准的支持者认为，如果一国政府采取的措施产生了充分限制财产所有权人的财产所有权的效果，即可认定为间接征收。如1922年霍姆斯（Holmes）法官在Pennsylvanis Coal. v. Mahon案中指出的那样：“如果法律走了太远，它就会被认定构成夺取（taking）”。
效果标准相对于其他两种标准而言更为客观和确定，加之基本符合最大限度保护投资者权益、限制东道国管制权的目的，在过去十年的国际实践中占据主流地位。曾引发国际社会广泛关注的Starrett诉伊朗案②中，仲裁庭认为伊朗政府为StarrettHousing公司任命伊朗经理人作为美国人房屋项目负责人的行为剥夺了该公司对自身财产管制和控制的权利，构成了征收。根据仲裁庭意见，一国采取的措施可能干涉财产权，即使该国并没有意图征收它们，该财产的法律权利形式上仍保留在原所有人的手中，但是国家的措施可能会使这些权利没有用处，以致必须认为它们已被征收。
然而，单一效果标准的最大缺陷在于未能明确界定法律对外资的干预程度的标准。这使得合法行使治安权与间接征收之间的界限仍然模糊不明。
（二）行为性质标准。
行为性质标准的主张者认为，判断一国政府的管制措施是否构成间接征收，应当从该措施或者称行为的性质的角度出发。如果政府行为或者相关管制措施是基于合法的目的，如处于“社会公共利益”、“国家安全”、“环境保护”等需要，就可以认定其属于正当的行使治安权，而不应当认定为间接征收，从而要求补偿。在2002年裁决的NAFTA项下关于间接征收的Feldman v1Mexico案中，ICSID仲裁庭指出：“以往，没收性质的征税；拒绝提供基础设施服务和必要的原料；实施不合理的管理制度等，被认为是征收行为。与此同时，出于较为广泛的公共利益，政府必须拥有行动的自由，从事环境保护；制定新的或修改旧的税收制度；给予或撤回政府补贴；降低或提高关税水平；实施区域规划限制等诸如此类的活动。如果任何受到不利影响的企业都要求赔偿的话，那么，此类合理的政府管理就不可能实施。可以保险地说，国际习惯法对此予以承认…”。
行为性质标准，相对于效果标准而言更有利于发展中国家作为东道国的情形。因为相对于发达国家来说，发展中国家由于正处于转型期，政府对经济的管理和干预程度相对较高，对外资的管制措施可能比发达国家多。
然而，行为性质标准具有极强的主观性，对于行为性质的判断具有不确定性，比如某项管制措施的施行否出于“公共利益”的需要、“公共利益”在采取该项管制措施的目的中占的比例多少等，是难以准确把握的。会导致赋予东道国过大幅度的自主决定权，进而削弱外国投资者的投资的积极性。
（三）效果与行为性质兼顾标准。
在间接征收的认定标准上，越来越多的学者倾向于上述两种标准相结合，提出了“效果与性质兼顾”的标准。也是目前国际投资实践中在认定间接征收方面认可度最高的标准。
根据该标准，在认定一国政府的管理措施是否构成间接征收时，既要考虑该管制措施对外资的干预程度，也要考虑该措施的性质。实际上就是主张应求得保护私人权利与维护公共利益之间的平衡。
1954年生效的《欧洲人权和基本自由公约》第一议定书实际上就一并采用了效果标和行为性质标准。该议定书第1条第2款规定：“…国家有权实施这样的法律，只要确信根据普遍的利益对控制财产的使用或保证税收或其它捐税或罚金的支付是必要的。”
在欧洲人权法院的司法实践中，对该款的解释包括了以下两方面的含义：一方面，只要政府依法采取的措施只是“控制财产的使用”，而非从实质上剥夺私人财产权，就不构成间接征收。这是典型的效果标准”；另一方面，哪怕政府采取的措施达到了“效果标准”，在最终认定其是否构成间接征收时，仍需在维护公共利益与保护私人权利之间进行平衡。即即使为增进公共福利也不能不成比例地对私人施加负担。③
至于“效果”与“行为性质”之间如何兼顾，要在实践中视情况具体问题具体分析。近些年国际投资争议仲裁案件的增多促使许多国家以及国际仲裁庭意识到适当权衡投资者权益与东道国权力的重要性，ICSID仲裁庭引入比例原则有望真正实现兼顾效果和性质标准。这是世界投资领域实践领域在间接征收认定标准方面的趋势所向。
关键词：间接征收；投资；公共利益；治安权
中图分类号：F125文献标识码：A文章编号：1000－176X（2009）01－0086－07
20世纪70至80年代，国际投资中争论最激烈的焦点在于直接征收的合法性问题以及补偿标准问题。而90年代以来，随着国际仲裁机构受理的间接征收大案频频，且往往指向素来指控别国采取征收措施的发达国家，间接征收问题日益引起普遍重视并引发广泛争议。随着经济全球化概念的扩展和全球对新自由主义政策的不断接受，在有关征收问题上的关键点已经不再为是否应该为征收支付充分、及时和有效的（abundant, prompt and effective）补偿(注:
即发达国家通常所坚持的关于征收补偿标准的“赫尔三原则”。)或仅仅是“适当”（appropriate）的补偿(注:广大发展中国家通常认为如采用“赫尔三原则”对被征收对象的投资者予以补偿，东道国会承担过重的义务和责任，它们坚持采用适当补偿的标准。我国也基本采纳这一标准，但在近年来我国所签订的双边投资条约中，该条标准有所松动。)，而转变为探究是否发生了征收[1] 。
当今世界，东道国对某个企业或整个行业的国有化的情况虽然尚存在，但是比以往要少得多，而往往代之以规则性干预（regulatory interventions）。“东道国实践中的最大发展就是间接征收问题”[2]。
一、间接征收的研究起点
大多数国际投资公约都会使用征收（expropriation）和国有化（nationalization）两词，但对国际法上对征收一词并没有明确的、统一的概念。迄今为止的国际投资条约都没有对间接征收做出概念界定，而只进行描述性界定，这导致在认定间接征收上存在不确定性。例如，有学者认为间接征收是逐步剥夺财产权的一系列措施[3]，在条约中多数表述为相当于征收效果的政府措施或行为[4]。即政府在未直接剥夺财产或权利的场合下，对财产使用、享有、收益和处置的干涉行为。也有学者认为直接征收概念以外的征收所属于间接征收，包括了部分征收（partial expropriation）、变相征收（disguised expropriation）、渐进式征收（creeping expropriation，或称蚕食性征收）和推定征收（presumption expropriation）等。
尽管国际社会中尚未就间接征收的定义达成共识，但是可以明确的是，间接征收中不应包括部分征收和渐进式征收。间接征收是指东道国虽然未公开宣布征收，投资财产的所有权在法律上仍属于外国投资者，但东道国采取阻碍外国投资者行使投资财产权的措施，致使他们的投资财产实际上归于无用[5]，实际上起到了相当于直接征收的效果。一些间接的措施如果对投资者的财产造成更多的负担也可能构成征收[6]。但这些措施必须符合“严重的或无限期的”和“与公共目的是不对称的”这两项条件。
由于间接征收普遍被认为是“具有相当于直接征收的效果的措施”，因此被指控构成间接征收的政府措施必须具有直接剥夺财产权的效果。在“Lauder公司诉捷克案”(注:本案中为了获得捷克传媒委员会（Czech Media Council）的许可证，外国投资者Lauder先生邀请了捷克著名的评论员和商人Zelezny先生作为合伙人，之后该委员会在许可权问题上的态度发生了变化，而该委员会对许可权的签发、续展和修改，实质上将Lauder排挤出了该公司，使其无法获得可预期的收益，并在事实上使捷克的合伙人Zelezny获得了好处。)中，仲裁庭指出，构成间接征收的行为“有效地使用对财产的享有变得无效了”（effectively neutralized the enjoyment of property）(注:Ronald S. Lauder v. the Czech Republic, Award of September 3, 2000, para.200.。)不过，也有一些仲裁庭认为，只要使财产权的重大（substantial）或重要（significant）部分的享有变得无效，政府措施就可以构成间接征收，前者如“Metalclad Corporation v. United Mexico States 案”（以下简称Metalclad v. Mexico案）(注:ICSID Case No. ARB (AF)/97/1, Award (August 30, 2000), 该案中，原告在墨西哥San Luis Potosi市投资开发和经营一家有毒废料填埋场，投资前获得了墨西哥联邦政府的许可，后州政府和市政府均表示反对。1996年，该公司投资2亿美元后，州政府通知该公司以可能破坏环境为由拒绝许可其经营，并应予以关闭。该公司主张墨西哥政府所采取之措施违反了NAFTA第1105条“公平与公正之待遇”的规定，而且主张其被剥夺了财产的全部使用权，因此，指控墨西哥违反第1110条有关征收之规定。仲裁庭认为地方政府的行为等同于无效。)，后者如“Pope & Talbot公司案”(注:Interim Award (June 26, 2000), www/dfaint-maeci.gc.ca/tna-nac/documents/pubdoc7.pdf.在该案中，原告通过加拿大的子公司制造并向美国出口软木，1996年，加拿大根据美加两国的协定，对向美国出口的软木实施数量限制。原告认为加拿大政府的措施根据NAFTA1110条等同于征收。仲裁庭最后否定了原告的此项主张。)。
二、当今国际投资条约中对间接征收的认定
通常“投资”有三种定义：以资产为基础的投资定义、以企业为基础的投资定义和以交易为基础投资的定义。以资产为基础的投资定义不仅涵盖外国投资者带到东道国的资产，也包括投资者在东道国获得的资产。这种宽泛的投资定义在双边和区域投资协定中应用比较普遍。根据这种定义，投资包括任何种类的资产，无论是有形资产还是无形资产；无论是股权投资还是债权投资；也无论是投资者投入东道国的资产还是投资者在东道国获得的资产。由于无形资产的相对脆弱性，相比有形资产类投资，无形资产类投资更容易受到东道国管理措施的影响。投资者的无形资产比如各种经济上的请求权，很容易受到东道国管理措施的影响，从而引起间接征收问题。同时，在无形资产的认定上，各方又往往存在分歧，成为在案件中双方争论的焦点。当政府的管理措施对这些无形资产的影响严重到足以构成对投资者投资的享有和收益时，就构成间接征收。当然，在国际法中，并非所有干涉外国投资者投资权益的行为都会被认定为征收，国家采取的反垄断、环境保护、消费者保护、国家安全等政府管理行为虽然也可能对投资者的财产使用权、收益权造成影响，但只要不是歧视性的，就不能认定为征收并因此要求东道国支付报酬[7]。
早在1961年，《哈佛国家对外国人造成损害产生的国际责任草案》中就认为“只要国家参与了外国人财产的任何不合理的干预行为，在一定合理的时间内影响到私人对该财产的使用、受益或处理就构成对该财产的征收”[8]。1967年，经合组织也曾在一个草案中对包括间接征收在内的征收下了定义：任何虽然是合法的措施，但是它的适用却最终剥夺了外国人对其财产的受益或损害了该财产的价值，虽然不构成直接的夺取（taking），也仍然被认为是征收。这些情形可能包括过度的或武断的税收，禁止红利的分配，强制性的贷款，强制派遣管理者，禁止解雇员工，禁止采购原材料，拒绝颁发进口或出口许可等[9]。
美国2004年双边投资条约（bilateral investment treaty, 以下简称BIT）范本附件B（征收）第4条（a）款规定：“对于在特定事实情形下缔约一方采取的一项或一系列行为是否构成间接征收的认定，应考虑以下以及其他因素，根据案情采取逐案分析的方法：（i）该政府行为的经济影响，虽然仅凭缔约一方采取的一项或一系列行为对投资经济价值所产生的负面影响，并不足以断定征收已经发生；（ii）该政府行为对支持投资的清晰的、合理的期待的干预程度；以及（iii）该政府行为的性质。”第4条（b）款将“保护合法的公共福利之目标”列为排除间接征收的条件，即“除非在极少的情况下，竟至缔约一方的一项或一系列措施依其目的是如此的严厉，以至于它们不能被合理地认为是基于善意和非其实而采取或适用，旨在和用于保护合法的公共福利旨目标（诸如健康、安全和环境等），即构成间接征收”。
值得注意的是美国与澳大利亚、智利、中美洲、摩洛哥和新加坡等国家或地区签订的自由贸易协定，根据这些协定的规定，在特定情况下，一方的一项或一系列行为是否构成间接征收，应通过个案的事实调查予以确定。除其他因素外，还需要考虑：政府行为的经济影响；政府影响在多大范围内影响了投资者对于投资的直接的、合理的预期；政府行为的性质[10]。
三、国际投资仲裁中对间接征收之认定
晚近关于间接征收的判例主要源于伊朗―美国求偿法庭（Iran-United States Claims Tribunal）的判决、《北美自由贸易协定》（NAFTA）中关于征收的判例、国际投资争端解决中心（ICSID）的有关裁决以及欧洲人权法院的实践。
（一） 伊朗―美国求偿法庭的判决
该求偿法庭对征收问题的管辖权建立在求偿解决声明的(注:第2条中，其中规定“国际仲裁法庭（即伊朗―美国求偿法庭）是为了解决美国国民对伊朗和伊朗国民对美国的求偿、从合同中引发的反求偿、构成国民求偿的交易或事件，如果这种求偿或反求偿源于债务、合同…征收或影响财产权的其他措施”第2条的英文原文为“An international arbitral tribunal (the Iran-United States Claims Tribunal) is hereby established for the purpose of deciding claims of nationals of the United States against Iran and claims of nationals of Iran against the United States, and any counterclaim which arises out of the contract, transaction or occurrence that constitutes the subject matter of that national’s claim, if such claims and counterclaim…arise out of debts, contracts…expropriations or other measures affecting property rights”.。)
仲裁庭的管辖权不仅仅限于“征收”，也包括了影响财产权的其他措施。基于正式国有化或征收法令的夺取财产毫无疑问属于直接征收而非间接征收；同样如果没有正式的法令，但为了东道国的经济利益，并已经实际上对财产进行了控制的夺取行为也被认为是事实上对财产的国有化或征收[1]。
伊朗―美国求偿法庭在Tippetts, Abbett, McCarthy, Stratton v. TAMS-AFFA Consulting Engineering of Iran案(注:Award No.141-7-2, reprinted in 6 Iran-US Claim Tribunal 219 (1984)。该案中，原告与一家伊朗工程企业合伙为德黑兰国际机场项目提供工程和建筑服务，该合伙企业通过一个四人委员会实施管理，每方投资者任命两人进入委员会。伊朗革命后，机场项目停工，伊朗政府任命了一个临时经理，在不与原告协商的情况下做出有关合伙企业的管理规定。法庭认为这种情况下，伊朗已经剥夺了原告在合伙企业中的基本所有权。)中认为，如果政府的措施剥夺（deprivation）了外国投资者基本的所有权，并且这种剥夺不是暂时的，就应当认定征收已经发生了。甚至一国对投资财产使用权、受益权的干涉也构成征收，即使该项财产的所有权未受影响。至于政府采取的措施的目的和行使，法庭则认为不如该措施的效果和实际影响那么重要。而且法庭更倾向于用“剥夺”（deprivation）而不是“夺取”（taking）的字眼，因为“夺取”一词隐含着东道国政府从中获得一些好处的意思，而实际上东道国是否从中获得好处并不会影响间接征收的认定[11]。
在Starrett Housing Corp. v. Government of the Islamic Republic of Iran案(:该案中原告投资于伊朗德黑兰的一个住房项目，伊朗革命发生后，伊朗政府通过“革命法令”任命了一个临时经理，代表政府管理所有与原告投资有关的活动。法庭认为任命临时经理的行为构成征收，因为原告已经被有效剥夺了管理公司以及有效使用和控制投资的权力。)中，法院认为，一国采取的干涉财产权利的措施如果致使该财产权利毫无用处，即使该国没有征收该财产的目的，而且该财产法律上的权利仍归原先的所有者所有，也应当认定征收已经发生。在Phelps Dodge v. Iran案（注：该案中，原告在一家经营电线电缆的伊朗公司中拥有股权，因为伊朗革命的原因，伊朗政府将管理该公司的权利转移给了政府的人，法庭认为伊朗政府实际上已经完全剥夺了投资者财产权利的价值。）中，法庭表示理解伊朗政府为保护自己利益而转移企业的管理权以及政府为了金融、经济和社会目的而执行有关法律，但是法庭认为这些理由和目的不能减轻伊朗政府赔偿原告损失的义务。
（二） NAFTA的仲裁裁决
NAFTA第1110条第1项禁止任一缔约国以直接或间接的方式国有化或征收其他缔约国投资者所作的投资，并禁止任一缔约国对其他缔约国投资者所作的投资采取任何相当于国有化或征收的措施（“measure tantamount to”a nationalization or expropriation）。关于这一条的最大争议，不在于直接征收和间接征收，而在于禁止缔约国采取任何“相当于征收之措施”。
在Pope & Talbot Inc. v. Government of Canada案（注：在该案中，原告通过在加拿大的子公司制造并向美国出口软木，1996年，加拿大根据美加两国的协定，对向美国出口的软木实施数量限制。原告认为这种数量限制对其加拿大子公司有所歧视，指控加拿大违反NAFTA第11章所规定之国民待遇、投资待遇之最低标准、实绩要求以及征收条款。仲裁庭驳回了原告的指控。）中，仲裁庭认为，加拿大政府的出口配额限制造成了原告的利润减损，但原告的海外销售并没有完全禁止，投资者仍能获利，因此，“干扰不是征收，要构成征收，还需要证明财产所有权的基本权能受到了严重程度的剥夺”。仲裁庭认为“相当于征收之措施”的解释实际上与间接征收相同。
在Metalclad v. Mexico案中，仲裁庭认为，墨西哥政府对该市政府行为的漠视构成了第1110条所称之“相当于征收”的措施；由于没有给投资者提供关于有害物质掩埋场地的可预见的法律框架，墨西哥联邦政府违反了NAFTA关于最低待遇标准的规定；墨西哥政府应就原告投资所受损失赔偿近1 700万美元，该案最终以双方达成赔偿1 600万美元的协议而结案。仲裁庭认为，为了确定间接征收的存在，不需要确定或者考虑征收的动机，也不需要考虑通过环境法令的目的。NAFTA下的征收不仅包括公开、随意和明知的对财产的剥夺，例如为了东道国利益而采取的无条件的扣押或者正式地、强制性的所有权转移，还包括隐秘地、附带地、与征收效果相同的对全部或大部分财产使用权的干涉或者对可合理期待的财产利益的干涉，即使这种干涉对东道国的重大利益来说是不必要的。
在S.D. Myers Corp. v. Government of Canada案(注：该案中原告透露其在加拿大的合资公司加拿大S. D. Myers收集一种名称为多氯联苯（polychlorinated biphenyls）的废料并运至该公司位于美国之处理厂进行处理（原告在加拿大境内没有该废料的处理厂）。后加拿大禁止出口该废料。)中，原告认为加拿大政府禁止出口多氯联苯这种废料，此举的目的在于保护该国唯一的多氯联苯的处理厂，因此违反了NAFTA第1102条（国民待遇）、第1105条（公平与公正待遇）、第1106条（实绩要求）以及第1110条（征收）之规定；加拿大政府认为禁止多氯联苯废料出口的禁令是根据控制危险废料越境转移的《巴塞尔公约》(注：Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Waste and their Disposal.)以《美加危险废料跨境移动协定》(注：Agreement of the Government of Canada and the Government of the United States Concerning the Transboundary Movements of Hazardous Waste.)所制定和实施的。仲裁庭认为征收系指东道国政府机构收取外国投资者财产，目的在于将其所有权转移给他人（注：S.D.Myers Award, paras.280-281.），而东道国所采取的法规对原告的商业运作虽有影响，然而其干预程度并不构成征收，因此仲裁庭认为本案中加拿大政府禁止多氯联苯的输出并不符合征收之定义，未扩大第1110条的范围[12]。
NAFTA体制下的上述判例，继续坚持以政府行为的效果划分政府管理行为在对外资干扰程度上的不同，并且提出了要考虑政府行为所包含的真正利益因素以及这种行为的目的及效果。
（三） ICSID的裁决
在Ténicas Medioambientales Tecmed S.A. v. The United Mexican States案中，仲裁庭在确定墨西哥政府的行为是否构成征收时，认为应考虑政府行为的影响在保护公共利益和保护投资者之间是否成比例。仲裁庭试图确定墨西哥政府的措施对于该国环境保护目标的实现，对于投资者财产权利的影响以及投资者的合法预期是否都是合理的，即使确认了征收的存在，仲裁庭仍认为：“国家作为管理者在公共管理权框架内行使国家权力，由此导致的经济损失无需补偿，这一原则无论如何是没有争议的。”而在Compaia del Desarrollo de Santa Elena v. Costa Rica案中，“仲裁庭认为为了保护环境的目的而征收财产并不改变征收的法律性质，即使保护环境是一项国际义务也不例外”。
（四） 欧洲人权法院的实践
在James and others v. the United Kingdom一案中，欧洲人权法院为缔约国留出了一个评价本国政府行为目的的广阔空间，即由一国政府来初步判断公共利益是否存在，除非缔约国政府在这方面的判断明显不合理，否则法院将接受该国的判断。法院还认为，依据以促进社会公正为目的的政策而进行的征收可以被合理地视为“为了公共利益”。尤其是合同和私权方面的法律体系的公平也属于公共利益的范畴，因此，为了促进这种公平而采取的立法措施也符合公共利益，即使它们包含了私人之间强制性的财产。
而在Sporrong and L•nnoroth v. Sweden（1982）一案(注：该案中，瑞典政府给予斯德哥尔摩市政府一项长期征收许可，准许其在未来的一段时间内（23年）征收包括原告在内的多数人的财产，并禁止原告在一定时间内（8年）对自己的财产进行整修和建设。原告认为这干涉了其享有财产权的权利。瑞典政府则强调这是出于改善城市交通的公共目的，仲裁庭最后裁定瑞典政府违反了《欧洲人权公约》第一议定书第1条的规定。)中，法庭认为，尽管原告不受影响地使用其财产的权利受到了一些损失，但是这种权利仍然存在。原告虽仍能继续使用其财产，将其出卖的难度确实有所增加。因此，根据上述的评估方法，法庭认为瑞典在多年内未能合理地考虑到本案中原告的权利，使其承担了额外的负担，因此，违反了《欧洲人权公约》第一议定书第1条的规定。
四、间接征收之研究路径
实践中，正式的国有化或财产征收的仲裁案例相对很少，基于正式国有化或征收文件的征收法令毫无疑问应属于直接征收而非间接征收。实际国有化或财产征收虽然没有正式法律命令但实际上取得了财产也对东道国有利。如果已经发生了对财产的实际扣押就不再是“间接”。该政府措施的直接或中间的主体、行为的非正式性质或没有法定的理由，都还不足以成为认定该措施属于“间接的”原因。
在认定间接征收方面，传统中西方学者中支持三种基本判断标准，即纯粹效果标准、目的标准及效果与目的兼顾标准[13]。
1．纯粹效果标准（sole effect doctrine）――区分管制措施与征收措施时应该完全根据特定政府措施的效果，尤其对投资的干预程度。
2．目的标准（purpose doctrine）――根据正当的公共目的本身即足以认为政府措施正常地行使“治安权”（police power），并且不构成征收，因而不管对投资产生的效果多么巨大，政府均无须给予补偿。不过，主张该学说的西方学者同时也认为，应当权衡特定政府措施的效果。
3．效果与目的兼顾标准（effect and purpose doctrine）――根据该学说，在认定有关管理措施是否构成间接征收时，应该综合考虑各种情况，换言之，特定管制措施的效果与采取该措施的目的都会影响司法认定。
在间接征收的界定问题上，最大的争议来自东道国政府行为的“效果”和“性质”方面。其大致可以分为行为效果标准和行为性质标准。行为效果标准是依东道国政府所采取的管理措施对外国投资和外国投资者造成的影响程度来判断其是否构成间接征收，倾向于保护外国投资者的财产权利。行为性质标准是依东道国政府所采取的管理措施的性质/目的来判断其是否对外国投资者的投资构成间接征收，更注重维护东道国管理外资的权力[14]。在行为效果标准和行为性质标准两者如何取舍，已成为有关间接征收界定之争议的最基本问题，将行为效果与行为性质这两项标准结合使用，实际上就是主张应寻求保护私人权利与维护公共利益之间的平衡。通过之前对国际投资条约和判例分析都表明，仅采用“效果原则”是行不通的，“唯效果原则”极大地扩张了征收行为的外延，限制了东道国基于合法的公共目的对本国经济和社会事务进行正常管理的权力。但当今的国际社会中尚未就间接征收确立相对统一的国际法标准，在这样的背景下，国家原则和公平互利原则仍然是确定征收与政府管理行为的基本原则。
事实上，国际法对间接征收认定所提供的基本框架和最低标准必然是弹性的，即国际裁判机构应如何进行自由裁量的问题。就此，发达国家可能会大搞双重标准：对发展中国家政府采取行使公共管理权、管理外资采取的正常措施，竭力诋毁，千方百计将之归为间接征收；相反，对于本国干预外资活动的举措，则证之以“治安权”的行使，不承担赔偿的责任。由于目前BITs乃至仲裁庭都极为强调投资者权益，投资者权益与东道国权力处于倾向于前者的过度失衡状态。
笔者认为，采用纯粹效果标准和目的标准，来判定是否存在间接征收问题难免存在偏颇。在判定某项政府的措施属于间接征收的范围，应当同时采用两项原则――效果原则（effect doctrine）和治安权(注：治安权是政府为实现社会管理和公益目的而实施即便干涉私人财产也不予补偿的规范性措施的权力，旨在禁止产权人以对公共健康、道德和安全有害的方式使用财产。治安权并不干扰产权人合法控制、使用其财产，也不禁止其处置财产。)原则（police power doctrine）。这两项原则相互通常不会出现争议或竞争，它们都接受对间接征收的基本概念，不像直接征收，在间接征收中对投资者财产权的剥夺并非是政府措施所表述的目的（尽管可能有这样一个变相的目的），但是确实存在间接的影响。尽管这两种原则在方法论上存在差别但是它们两者结合起来就可以来判定某种财产的剥夺是否构成间接征收。效果原则侧重于政府措施对投资者的影响，而治安权原则来源于在特殊情况下政府为了公共利益之需有权拿走私人财产的权力，而这种权力通常是被国内法和国际法均认可的。
根据效果原则，如果政府的措施实际地剥夺了投资者对其投资的控制，或破坏了其商业价值，那么不论政府的动机如何也不管政府是否从该项措施中实际获得了效益上的好处，都应进行补偿。即使政府并没有要剥夺投资者对投资的财产权的意图，也不管因为措施的结果财产价值是否发生减损而政府自身也并没有获得实际上的可量化的好处。
相反地，在治安权原则下，传统中，政府在合法实施其治安权的时候有权力拿走私人财产而不给补偿，例如刑法下的没收财产；在公共健康紧急状况下所采取的措施。结果是，争议的政府行为是为了公共目的而采取，是非歧视性的，同时也符合正当程度的要求，这种措施就是符合国际法要求的，并不因此引发赔偿的责任。正如《美国对外关系法》第三次重述第712节中提到的一般原则――政府对行使国家治安权行为如善意、非歧视的一般课税或其他经济不利，不承担责任。判断的依据是所干涉的财产使用是否有害。此处“有害”是从法律意义上界定的，比如取缔场所不构成征收，只要不是滥用，国家应有广泛的治安权[15]。
这两项原则在间接征收问题上假定了不同的起点，表面上看来它们看似好像处理的是不同问题――一个处理的是等于（tantamount to）征收的政府措施的定义效果原则，而另一个处理的则是政府规范性权能的法律基础（治安权原则）。在实践中，判断是否存在间接征收不仅仅要考虑到具体案件的情况，也要考虑到当事方选择如何来争论这个案件、如何来提交证据以及究竟是谁组成仲裁庭[16]。
一般而言，在间接征收的情况下，政府所采用之法规或措施若属于实质不合理者，或对所有权人对其财产之使用或收益造成实质影响者，将构成可予赔偿之征收。反之，如果政府所采用的法规或措施不具有歧视性，或属于善意（bona fide）者，则未必构成可予赔偿之征收。
五、探究间接征收对我国的特殊指导意义
笔者认为，之所以会有“间接征收”这一概念，根源在于国家的征收行为和政府合法管理经济与社会事务的行为之间，客观地存在一个灰色区域，处在这个灰色区域中的政府行为，很难通过其表面形式来确定性质归属。如何对灰色区域内的行为定性，将直接关系到一国政府基于公共利益实施其管理职能的行使和对外国投资者的保护[10]。然而公共利益本身属于抽象概念，所以对其界定本身也是一个很值得探讨的问题。如果将东道国基于公共利益所实施之治安权作狭义解释，将措施严格限定在国家传统职权与主要目的上（如维持境内安全与秩序），则未必能符合社会急剧变迁之需要、政府政策的执行以及政府功能角色的调整[16]。
我们应当清楚地认识到，近年来，无论在NAFTA还是在ICSID体制内，投资者都对东道国政府基于维护环境、公共健康、经济调整等目的而采取的措施提出间接征收指控，严重威胁东道国政府维护公共利益的能力，促使人们认真对待投资者的私人权益与东道国的权力间的明显失衡问题，并寻求对间接征收规则进行改革[13]。
间接征收问题的研究对于我国这样一个处于转型期的国家来说更具有较为现实的借鉴意义。我国由于处于经济飞速发展时期，经济政策在短时间内经常会有大的改变，产业机构也处于不断调整当中。如随着经济发展而带来的环境问题日益严重，国内的环保要求以及国际条约义务要求我国必须实行经济与环境协调发展可持续发展战略，在这种转型中，有可能会影响到原来的一些外商投资企业。同时，我国又是一个对公共利益较为重视的国家，很多涉及公共利益的问题都无法在投资面前让步。然而，不能回避的问题在于在过去20多年我国大规模的招商引资中，确实存在盲目引资的问题，这些盲目引来的投资里面潜伏着很多问题。如果我国对这些外资进行严格的监管和清理，将会产生不少间接征收的问题，如许可证的收回等等。从2003年中德BIT的签订，对投资做了开放性的定义，这样的定义扩大了我国对外资的保护范围，说明我国政府对保护外商投资的积极态度，但是这种开放性的投资定义也更容易引起纠纷，这是我国在今后面对国际投资纠纷时必须注意的一个问题。加上我国在其他投资协定中大多承诺了最惠国待遇，因此，我国在中德BIT中所做出的承诺可能会被其他国家所援引。2008年6月中美同意正式启动双边投资保护协定谈判，按照以往美国在其BIT谈判中的传统，往往最终的谈判结果与美国BIT范本差别不大，而美国2004年BIT范本中就对“间接征收”有比较详细的论述。因此，对间接征收有全面的、正确的认识对我国具有重要影响。
我国作为一个发展中国家，同时又是一个社会主义市场经济体制尚在建立之中的“转型经济”国家，政府管理外资的任务仍然繁重。在间接征收的认定上，更有必要积极主张引入“国际法设定最低标准，东道国掌握主控权力”的模式，既要防范该概念被滥用，限制我国管理外资之正常公共管理权力之行使；同时也考虑到对我国投资到海外的资本进行必要的保护。
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The Starting Point and Measures for Research on Indirect Expropriation
――The Balance between Investors’ Benefits and Police Power of Host States
LIANGYong
(Fudan University,Shanghai 200433,China)
一、财务管控在工程项目风险管理中的作用及形式
一般来说，工程项目包括工程立项、工程设计、工程招标、工程建设和工程竣工验收等主要流程。工程项目中的项目投资概算、投资可行性分析、工程资金预算、资金管理、成本管理、决算管理、工程效益评价等等，都是财务管控的重点内容。
财务管控包含两层涵义：财务管理与财务控制。就工程项目而言，财务管控包括以下方而：会计系统控制、全面预算控制、资金管理控制、成本管理控制、授权批准控制、内部报告控制、管理信息系统控制及5内部审计控制。因此，对于工程项目的财务管控，笔者认为，应以企业财务部门内部审计部门为主，业务部门积极配合协作完成，必要时还需聘清具有相应资质的中介机构，其具体形式类似于财务管理与跟踪审计的“混合体”。
企业管理层应当重视财务管控的作用，授权财务部门及内部审计部门全程参与工程项目管理从人力资源、资金资源等方面提供全面支持，确保相对独立性。
二、工程项目各流程财务管控的要点
(一)工程立项环节的财务管控措施
1.编制项目建议书
项目建议书内容中一般应包括投资估算、资金筹措方案、经济利益的初算等。
财务管控措施：
(1)明确编制和评审项目建议书的职责分工，原则上，由业务部门分析投资机会，作出投资估算、资金筹措方案、经济利益的初算，财务部门则作为决策机构之一对项目建’义书进行审核；
(2)对于专业性较强和较为复杂的工程项目，可以请专家组或委托专业机构进行评审。
2.财务可行性研究
财务可行性研究是项目可行性研究的一部分，是项目立项的重要依据。
财务管控措施：
(1)企业明确财务可行性研究编制要求和编制部门，企业内部财务人员具备相应财务分析研究能力的，可以由企业财务部门具体负责；
(2)委托专业机构进行可行性研究的，应当制定专业机构的选择标准，在选择专业机构时，应当重点关注其专业资质、业绩和声誉、专业人员素质、相关业务经验等，聘漪委托程序应遵循内控制度要求；
(3)作出盈亏平衡分析和敏感度分析、概率分析，以确定各种影响经济评价指标的不确定因素的影响程度和项目风险性。
3.项目评审与决策
对项目可行性研究报告进行审核和评价，为项目决策提供重要依据。陔环节的丰要财务风险是：项目评审流于形式，误导项目决策；权限配蹙不合理，或者决策程序不规范，导致决策失误。
财务管控措施：
(1)参与财务可行性研究的成员、专业机构不得参与项目评审和决策；
(2)企业应按照内控制度规定的权限和程序对工程项目进行决策，决策过程须有完整的书面记录进行备案；
(3)在评审与决策过程中，须有财务领域的专业人员参与，重点关注项目投资方案、投资规模、资金筹措等方面的情况，核实相关资料的来源和取得途径是否真实、可靠；
(4)内部审计部门应参加或者列席评审决策会议，并作记录和评价。
(二)工程设计环节的财务管控措施
一般项目设计按初步设计和施工图设计两个阶段进行，包括设计概算和施工图预算，一般是由企业工程设计、造价人员编制，或者外聘设计机构。该环节的财务风险主要有：概预算严重脱离实际，导致项目投资失控，影响工程质量，或造成工程变更，发生重大经济损失。
财务管控措施：
(1)建立严格的概预算编制与审核制度。概预算的编制要严格执行国家、行业和地方政府有关建设和造价管理的各项规定和标准；
(2)应组织工程、技术、财务、内审等部门的相关专业人员或委托具有相应资质的中介机构对编制的概算进行审核，重点审查编制依据、项目内容、工程量的计算，定额套用等是否真实、完整和准确；
(3)制定严格的设计变更管理制度，对确需进行的变更，须有财务审批环节，严禁绕过财务审核擅自修改投资额；
(4)财务部门需及时根据项目概预算编制工程项目总体资金需求计划，作出初步筹资规划。
(三)工程招标环节的财务管控措施
工程招标是提高工程项目建设相关工作公开、公平、公正和透明度的重要制度安排。在该环节，应主要由内审部门进行管控。
财务管控措施：
(1)在工程招标阶段，内审控制点是：招标阶段主要审查招标方式，对招标文件和标的的严密性，合规性、准确性进行审计；开标阶段主要审查投标单位资质级别；评标阶段主要审查招投标小组是否根据投标单位的报价、队伍素质及业绩、履约信誉，工期和质量承诺及保证措施客观公正地进行评标；定标阶段主要审查是否以适合投标工程的综合条件确定中标单位；
(2)财务部门参与重大合同谈判、签订过程，财务部门或内审部门需要就合同草案进行审查，确定合同条款和内容是否完整正确。
(四)江程建设环节的财务管控措施
工程建设环节是工程项目风险管理的核心环节，资金管理和成本管理是财务管控核心内容。
1.项目资金管理财务管控措施
(1)建立项目资金管理制度，工程资金回收与使用的责任及权力归属项目部，公司资金管理部门统一管理资金的拨付、调配，项目部不得擅自对外筹资。
(2)项目部编制项目资金需求预算，每周或每月按期依据工程进度向公司财务资金需求计划和资金执行报告，公司财务负责人负责资金预算的审查和平衡，报资金管理部批准并拨付。
(3)工程项目资金使用应严格执行项目资金需求预算，工程价款结算严格按照施工承包合同办理，财务部门应根据项目部送达的工程进度报告，根据设计、施工、玎货等有关合同，按合同规定的付款方式付款；所有工程价款结算的原始单据，须经项目负责人及工程管理负责人签字。内审部门履行跟踪审计职能。
(4)建设单位应当建立完善的工程价款结算制度明确工作流程和职责权限划分。财务部门应安排专职的工程财务人员从事工程项目核算与财务管理工作。财务部门随时监控货币资金存量，合理安排资金使用。根据合同条款，尽量减少一次性付款的比例，拉长付款期限，增加付款阶段的次数，降低每次付款比例，增加延期支付条款等，以获取资金的时间价值，不应违规预支，也不得无故拖欠。
(5)建立严格工程变更价款的支付审批制度，提高审批层级，只有在变更文件齐备，变更工程量的计算经过监理机构复核并签字确认的情况下，财务部门方可同意支付。
2.项目成本管理财务管控措施
(1)加强管理信息系统控制，合理设置工程账务体系以及建立工程设备台账，确保工程人账数据的真实、准确，公司财务部统一从源头控制核算口径；
(2)项目部不得擅自购买固定资产，公司须按照审批程序统一配置或购买项目所需各种固定资产，项目部应设置固定资产台账，妥善管理正在使用、暂闲置的固定资产。内审部门可采取不定期盘点的方式，确认资产状况是否存在项目部擅自出租、出借设箭等。
(3)项目部根据工程计划、预算耗量及预计将发生的耗用情况，定期编制材料设备和材料采购计划报公司材料管理部门和财务部门进行采购，重火设备和大宗材料的采购须采用招标方式。
(4)财务部门需按照工程进度、预算用量、市场供应情况等诸多因索汁算确定适度材料库存量，作为审批采购材料的依据，对于大宗的材料如水泥、钢材等要分析其价格走势，选择合适的购买时机或采用签订购货合同的方法，及时将废信息向项目部管理人员反馈。
(5)内审部门履行跟踪审汁职责，主要审核大宗材料和重要设备的采购价格是否合理以及质量状况；应核实在建工程成本的真实性，对挂账成本要求项目部出具书面资料，预估成本要由工程、计划等相关部门出具书面资料，经项目经理同意后才能人成本。
(五)工程验收环节的财务管控措施
竣工验收环节，除对工程质量进行验收外，还有竣工结算和竣工决算两项重要工作。竣工验收环节存在的主要财务风险是：竣工验收不规范，虚报项目投资完成额、虚列建设成本或者隐匿结余资金，竣工决算失真，固定资产达到预定可使用状态后，未及时进行估价、结转。
财务管控措施如下：
(1)健全竣工验收各项管理制度，明确竣工验收的条件、标准、程序等，明确财务部门在竣工验收环节的职责范围。
(2)验收组应当并且必须包括财务内审人员，初检后，确定固定资产达到预定可使用状态的，业务人员应会同财务人员以及监理单位，及时对项目价值进行暂估转入固定资产核算。试运行阶段，财务部门则应定期根据所掌握的工程项目进度核对项目固定资产暂估入账。
(3)内审部门先自行审核工程竣工决算，荐根据企业内控规范的要求，委托具有相应资质的中介机构实施审计，未经审核和审计的，不得办理竣工验收手续。
(4)竣工结算审核的重点：①审核结算项目范围、内容与合同约定是否一致；②审核工程量计算准确性、工程量计算规则与计价规范或定额是否一致；③审核结算单价时是否严格执行合同约定或现行的汁价原则、方法；④核准变更工程费用，审查变更签证凭据是否真实合法，检查是否具备相应审批于续；⑤审核取赞标准是否严格执行合同约定的费用定额标准及有关规定。
(5)竣工决算审核的重点：①审核基建收入和结余资金，重点检查项日建设期问的收入和工程投资结余资金分配比例的真实性和合法性；⑦审核待摊投资，检查工程建设配套设施费支出、贷款利息和资金占用费是否真实，分摊是否合理；③审核各种非正常损失赞用的真实性，核销是否经过相关部门的审核批准；④检查工程项目交付使用资产，核实交付使用的固定资产是否真实、是否办理了验收手续等；⑤审核是否按会计制度编报工程项目峻工决算报表，决算中的各项数据是否按会计账面有关科目的实际余额或根据有关科目的发生额进行分析计算后填列，有无多计，重汁工程成本。
关键词：基建项目；财务管理；问题对策；改善措施
中图分类号：F273 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）015-0-01
一、基建项目财务管理概述
基本建设的主要内容指的是国家估算钱款的拨付，国内国外贷款，自筹资金和别的专项资金为建设单位所使用。是一项主要目的为提高生产力、改进工作和生活处境的新建、拓建、改建一系列的建设经济活动。基建财务管理包括以下几点：1.把财务预算管理落实到基建的项目上；2.将项目工程款项清算和付款；3.对项目完工进行核算；4.做出有关基建财务管理的条例规定；5.积极督促监管基建项目合同的实施状况。只有有效的安排好基建财务管理工作才能节省建设的费用，把握好建设的成本，增加投资的利益。
二、企业基建项目财务管理目前状况和存在的主要问题
现今为止有很多企业的基建财务管理都在核算功能上止步不前，基建工程的进展程度、工程量的确定和签署合同的经过等都没有财务员工积极的参加进去，没有办法将基建财务的监管职能合理发挥效用。以下是笔者总结出来的认为基建财务管理出现的一些比较重要的问题：第一，在基建项目没有确定能不能实施或者实施只是形式上并没有保证能完成的情况下盲目确立项目导致大量项目资金的重度损失；第二，对于资金用处没有计划和没有很好掌控项目用款的期算，对于建设款额管理不严谨，工程期算动不动就更改，项目使用资金超过预算等现象在建设资金管理进程中经常出现。第三，在建设资金管理项目进程上，没有明确按照《企业会计准则》和《基本建设财务规则》去实施，还有会计清算以及建设项目账户的建立不够完善，以致于基建开销和企业本金款项紊乱，从而使得基建项目本金预算不明确。第四，基建项目合同管理没有健全，一些工程项目没有签署合同；收到中标通知书以后，合同的签署没有在约定时间里完成，更没有根据中标的情形签署合同；合同的条目不够清晰；\用的合同文本不严谨；合同跟口头约定有矛盾；没有按时完成合同要求，违反约定的情况严峻。第五，由于准确审定新增固定资产价值，体现完工的项目建设收效的文件以及处置固定资产交替整改措施的凭据都是基建项目完工财务清算，一些单位完工清算不严谨，不按时，很大程度上会影响工程固定资产交替整改措施后留下很大的后患。
三、基建项目财务管理改进措施
笔者经过参加一些基建项目实施，对于基建项目财务管理过程出现一些现象，提出以下三个完善举措的建议：
（一）基建前期工作的财务管理
在基建前期的工作准备时期，企业对于工程项目管理的条例规定要明确规范且完整化，整体排查每个步骤存在的隐患，对于工程立项、招标、造价、建设、验收这五个工作步骤要谨慎，了解各个部门和岗位的职分和权利范围，主要有下列几种举措：1.《基建项目核算管理办法》和《基建项目竣工决算管理办法》之类章法文件都应该在项目前期阶段落实，从条例规定上限制和指导。2.召集部分部门例如规划、工程、财务、法律等的有权威的专家或者有一定资质的专业机构人员对基建项目的策划书和有实施可能的项目报告做出有力的评估和提出意见建议，减少对项目投资的损失。3.按照法律规定获得建设所用土地、城市规划、环境保护、安全、施工之类各个方面的同意需要在工程项目立项后正式开工之前完成。4.实施严谨的概预算管理的同时也要加大对工程建设进程的监管力度。5.增强基本建设资金筹集措施的监管意识，对基建投资利益的预计收入作一定的研究和评估。
（二）基建工作运行过程的财务管理
在基本建设工程实行进程阶段，要加大对基建项目招标投标的财务监管力度，规整好建设项目的会计各项工作，设立完整可靠的内部监控规章条例，增强建设资金以及项目投资款项的监督管理。主要有下列几种举措：
1.在基建项目资金估算把控方面上，项目的相关管理部门应该参照确实的投入款项需要来编写项目资金的估算，且项目资金的估算也要严格以批准的概算内容为依据，把项目投资掌控在估算的总投资规模、范围和标准之中。
2.有关付款条目的项目合同沟通交流的时候，最好安排上财务人员在一旁负责严格监督审阅合同书上相关的付款条目，并且要准确落实好涉及资金付款的要求。
3.每一份给完成了付款手续或者需要商议还再完成签署的经济合同都需要备份一份到财务部门留底。财务会计部门要按时依照合同资金数目算出需要缴纳税务，给合同编号存档，仔细记录合同的详细相关信息。
4.无论是已经签署合同的支付款目，还是不是合同支付的款目的基建项目资金，都应该严格依照合同支付条款和授权审批程序及批准的估算去执行办理。
（三）基建工程完工阶段的财务管理
做好基建收益的监管，把完工项目的财产物资、债务债权等一系列问题处理好，同时注重基建剩余金额的监管。首先，企业在编写项目工程完工财务清算之前，要把各项账目核算清楚对财务做出调整、清点财务资源、还清偿还债务、对仓库剩余材料及滞留设备做处理、整理好档案资料等。其次，企业在编写项目工程完工财务清算过程中，应该依照约定把准备摊出投资支出按照合适的比例分摊算进交付使用资产、转让出投资价值和等待核实销售的基建支出。然后，企业在编写项目工程完工财务清算过后，需要依照相关规定，向上级主管部门或者财政部门报告审批完工的清算报告，审批完成后的文件就是建设项目最后的转账凭据。最后，要按时处理好项目决算表、账簿、凭据、报告表还有其他资料的归档问题。
四、结语
通过对基建项目财务管理存在的问题加以分析整理，得出部分相应的处理措施以外，不断发展的经济形势对基建财务管理的要求也不断在提高，也带来了新的挑战，为了能够使得企业获得利益最大化，损失最小化，应该更加深层次的探究基建财务管理存在的隐患并加以改进。
参考文献：
[1]谷扬菲.关于加强在建工程财务管理的探讨[J].时代金融旬刊，2014（36）.
关键词：财政投资评审 风险 防范措施
财政投资评审的主要作用是保障财政投资资金能够安全、有效地应用，这就需要财政管理人员认真对财政投资评审风险进行分析，并根据分析的风险制定合理、有针对性的防范措施，最大限度地将财政投资评审风险降到最低。常见的财政投资风险有固有风险、政策风险、检查风险、技术风险等，不同的投资项目会引起不同的风险，引起的损失也不相同，下面就财政投资评审风险及防范措施进行分析。
一、财政投资评审风险及原因
（一）固有风险
财政投资评审的固有风险归结于审计本部制度的不完善，对投资项目而言，固有风险是不可避免的，不可能将其完全消除，只能通过采确合理的措施将其控制到最低。项目投资过程中，由于项目的建设环境、周期等因素的不断改变，又缺乏完备的管理制度和举措，评审人员很容易过高或过低的评估资金，从而对投资效益造成一定的不利影响。
（二）政策风险
财政投资评审的政策风险主要是缺少相关政策法规造成的，虽然我国的财政投资评审工作起步较早，开展中积累了一些经验；然而与财政投资评审的相关法律法规及政策等制度建设仍很欠缺，使得评审活动缺乏有力的法律和政策支撑。新《预算法》规定“财政部门有分配和监督财政资金的权利…”，它可以当做财政投资评估的依据，但在实际工作中，财政部门只是明确了财政评审的范围和职能，但相关法律依据及相关政策并不够细化，且没有进行及时更新。财政投资评审是政府对投资行为中财政资金监督管理的重要方式，在工作开展过程中，必须有据可依，由于相关法律、政策的缺失，使得财政投资评审工作存在一定的政策风险。
（三）技术风险
财政投资评审的技术风险是由于评审人员的技术水平比较薄弱，在评审投资项目时，因操作失误，引起的风险。财政投资是国家促进经济发展的重要手段，评审人员在进行资金评审时，由于涉及范围比较广，工作量比较大，对评审人员的要求有很高，但由于评审人员的技术水平较低，从而引起失误，造成资金损失。一般情况下，项目评审工作的持续时间较长，所有的审核数据都需多次计算、复核，而在计算过程中，往往容易出现错误，以致引起连锁反应，最终导致风险。加上评审工作是一项综合性事务，业务开展过程中，需要多个部门的配合、协调，但由于各个部门的局部利益的存在，导致沟通有障碍，也是引起技术风险的因素。
二、财政投资评审风险防范措施
（一）建立完善的法律法规
在市场经济下，财政投资评审工作应该依法开展，因此，必须建立完善的法律法规，为财政投资审计工作的顺利开展提供法律依据，确保财政投资评审工作的规范统一，从而有效地提高评审结果的权威性。财政投资评审工作是财政管理的重要手段，财政投资评审必须对项目的立项、建设技术、资金支出情况、效益等进行全程监控，要通过完善的法律依据，体现出财政投资评审是财政资金使用的主体。要加强地方财政投资评审制度的完善，根据本地域财政投资评审的实际情况，以新修订的《预算法》为契机，制定严肃、稳定、权威的规章制度，并在规章制度的监督下，加强财政投资评审工作的管理，从而保证财政投资评审的稳定发展。
（二）完善财政投资评审工作职能
财政投资评审工作实际是替社会公众监督财政资金的使用情况，是各级人大、政府赋予的神圣职责。目前，我国财政投资评审的工作内容大多属于微观经济，是根据投资项目的效率进行评审的，考核的内容也不是投资产生的宏观经济效果，而是项目本身活动，可以说我国的财政投资评审工作还处于简单的核减财政投资额度的基础层面，并不能对项目后期所带来的社会、生态、经济、环境等效益进行科学、客观的评价，因此，需要进一步完善健全财政投资评审的工作职能。在项目立项审批阶段，要对项目的可行性、投资概预算、初步设计等进行认真的审核，并对项目安排的合理性进行科学的评价；在项目预案编制阶段，要对项目建设标准、规模、实施方案及其他项目资料进行全面的审核，避免出现高估虚报的现象，从而为项目投资的翔实性、严谨性提供保障；在项目竣工结算及财务决算过程中，要对合同、进度款支付、项目变更签证及其他相关资料等进行认真的审核，同项目的概预算比对，有无存在大幅超财政概算的现象；必要时应审核建设单位、财政部门的工程建设报表、项目竣工财务决算报表，从而科学的核定项目价值。
（三）提高评审人员的综合素质
评审人员的技能水平、工作责任心等因素都有可能引起财政投资评审风险，因此，财政投资评审中心要加强评审人员的政治素养，注重提高评审人员的业务技能，从而有效地降低财政投资评审风险。评审中心要与时俱进，根据本区域财政投资范围、类型等实际情况，制定合理有效、切实可行的培训内容，定期组织评审人员进行技能培训，从而不断提高评审人员的专业技能水平。评审人员要在日常工作中，积极地学习钻研与财政投资评审有关的知识和理论，勤总结、细琢磨、多探讨， 不断总结工作经验，并运用到实际工作中，从而有效地提高自身的工作水平。评审中心更要注重评审人员的思想教育，强化评审人员的工作责任心，确保评审人员能严格的按照相关规定进行操作，最大限度的降低财政投资评审风险。
三、结束语
财政投资评审对我国经济的稳定发展有十分重要的意义，由于在进行财政投资评审时，存在固有风险、政策风险、检查风险、技术风险等风险，因此，要对这些风险产生的原因进行认真的分析，并制定合理的风险预防措施，从而有效地降低财政投资评审风险。
参考文献：
[1]孟九国.财政投资评审风险的防范及管理略谈[J].中国经贸，2014，（05）：125-126
[2]田天.浅谈财政投资评审的风险与控制[J].科学时代2014， （05）：141-142
关键词：建筑公司；财务风险；防范策略
财务风险是指因不当的融资方式、不合理的财务机构等造成企业丧失了偿债的能力以及预期收益下降等风险。对于建筑企业来说，由于我国各项基础设施建设均离不开其的参与，其也面临着十分复杂的财务风险，诸如工程款拖欠等造成经营资金缺乏等。因此探究建筑公司财务风险及防范策略极为必要。
一、建筑公司财务风险的产生
1.总体环境不容乐观
从总体环境来看，建筑行业面临的形式不容乐观，出现这种现象的原因在于投资主体日益多元化和法律建设的滞后性，从而致使管理上存在诸多空白地带。例如建筑工程款拖欠现象频频出现，且形势愈演愈烈，业主、分包商、施工单位、劳务队伍间的债务链越积越大。正是由于工程款无法及时得到结算，致使很多建筑公司资金极度紧张，一旦资金链断裂，就可能诱发倒闭的风险。
2.内部环境有待优化
从内部环境角度来看，下述因素也会引起建筑公司的财务风险。第一，短期偿债风险。若能将资产利润率提高，则能够显著避免长期偿债风险的发生；第二，投资风险也十分显著。只有在现金流十分充足的前提条件下，建筑公司才会考虑进行再次投资；第三，成本费用居高不下。无论是总资产利润率，还是净资产利润率，抑或是现金周转率都较低，这直接加大了短期的运营风险。
二、建筑公司财务风险的防范策略
1.财务风险的回避
众所周知，建筑公司往往投资规模较大，建设周期较长，流动资金也较大，这些特点都决定了建筑公司的财务风险回避措施主要为合理的融资途径。当然了，针对不同的建筑公司而言，其所能够采取的融资措施也应该有所区别。若建筑公司属于资产负债率较高的，由于长期偿债风险的影响，其在进行融资时，应有意回避那些会导致债务增加的融资项目。例如降低和避免发行债券、贷款等，而募集资本金、发行股票则是其最佳的融资办法。对于资产负债率并不高的建筑公司，若其总资产利润率和净资产利润率也不高，由于其也会存在一定的长期偿债风险。此时就应该尽可能优先选择那些利润相对较高的投资项目，从而有效增加总资产利润率。而相对普通一点的建筑公司，则可以通过和银行合作、和企业合作等途径来解决资金问题，也可以通过上市等途径从社会募集资金。若条件具备，BT、BTO等途径也是可以进行选择的，以便于通过“滚雪球”的办法来提升企业的资金运作能力。
2.财务风险的控制
（1）加强对总体环境的控制第一，对于国家各种政策的具体动向进行密切的关注，以便于能够始终对整个政治环境的大致走向有一个清晰的判断，这样才能够最大限度的帮助企业应对政治环境的各种变化。第二，对社会经济的结构、经济体制、经济发展水平等进行全面把握，以便于更好的应对经济环境的不确定性引发的各种财务风险。第三，深入建筑市场中，落实好市场调查工作，以便于结合企业实际特点，采取适宜的市场策略。（2）基于业务流程建立完善的内部控制制度第一，工程项目招投标阶段风险控制措施开始进行工程项目投标前，采取多种途径来了解招标项目信息和招标方资信状况，以便于总体把控项目的风险状况。投标时，积极组织企业相关部门成员成立投标小组，综合分析探讨拟投标项目成本、收益、管理方面的难度，以便于确定科学合理的投标策略。第二，工程项目合同签订阶段风险控制措施中标后，及时和招标方取得联系，就工程项目的具体要求进行详细沟通，待双方意见一致后拟定书面合同。签订合同前，安排企业技术部门和法律顾问对合同中的各项条款进行仔细审核，确认无误后才能正式签订。第三，工程项目施工阶段风险控制措施基于工程项目质量达标和安全保障的前提下，不断强化对工程项目施工成本的管控力度。具体来说，质检员和安全员应做好工程项目施工质量和施工安全的监督工作，重点对各种隐患进行排除。采购部门全权负责物资采购的质量和成本目标，且在采购物资前，需要按照相关审批流程报批后执行采购计划。人力资源部门落实好施工人员的组织和引进工作，不断优化人员配置，尽可能的降低人工成本。项目部不断强化项目管理力度，依据工程项目的施工进度，做好预算成本和实际成本的比对工作，及时发现存在的差距，以便于尽早采取有效措施。同时指派财务人员定期复核相关财务数据，从而最大限度的降低施工阶段存在的财务风险。第四，工程项目结算阶段风险控制措施工程项目完工之后，应落实好剩余物资的处理、施工人员的遣散安置、债权债务的结算等各项工作。①采购部应和供应商进行协商沟通剩余物资的退货问题。可以再次使用的大型设备落实好维护保养工作，不具备使用价值的则交由项目部申报处理办法；②人力资源部落实好施工人员的遣散安置工作。项目部解散后，相关人员回到原有部门，引进人员依据合同要求及时结清费用并予以遣散。③财务部门需牵头做好债权债务的结算工作，指派专人进行款项的催收，并及时结清相关债务。
3.财务风险的转移
财务风险的转移实质上企业回避无法避免的财务风险的重要途径，因企业自身能力所限，而采取的保险和分散风险等措施。保险措施是转移财务风险的重要措施，也是针对各种不可预知因素造成的损失的重要处置办法，例如火灾和工伤风险等。这样一来，风险损失则可以由保险公司进行部分或者全部的承担。分散风险则是指建筑公司利用多方投资、多方筹资、联合经营、收益和风险共享等途径来实现对风险的分担。总之，建筑公司面临着十分复杂的财务风险，对其进行有效防范意义深远。文章针对建筑公司财务风险产生的原因，提出了风险回避、控制和转移的措施，以便于最大限度降低建筑公司财务风险，实现利润的最大化。
参考文献
[1]李美青.试论建筑企业内部审计与财务风险管理[J].中外企业家，2016，（17）：80，84.
[2]刘永麟.新经济环境下企业集团财务风险分析及防范对策研究[J].经济师，2015，（11）：109，111.
[3]潘伟强.探讨建筑施工的财务风险及对其防范[J].财经界（学术版），2014，（19）：183，185.
关键词：金融危机；企业管理；财务风险管理
一、引言
次贷危机引发的金融危机对我国企业的发展造成了很大的影响，很多企业陷入了财务困境。金融危机过后，企业有必要反思自身在经营、内控以及财务风险管理等方面存在的问题，以便顺应新形势的变化，采取措施加强财务风险管理，提高经营的安全性和效益性。文章结合当前我国的客观形势，分析了企业面临的财务困境，并提出改善财务风险管理的相关措施。
二、新形势下企业面临的财务风险
金融危机改变了企业经营的客观环境，企业面临着诸多财务风险，主要表现在筹资活动的风险，投资活动的风险和经营风险。
（一）企业筹资风险
1.筹资现金流短缺
金融危机的影响使很多企业的筹资活动现金流大幅度减少，有的企业甚至是负数。贸易伙伴经营状况不佳导致的违约，以及自身经营状况的恶化，导致企业的信用级别降低，直接后果是，一旦遇到财务困难，很难获得银行贷款。在世界经济衰退的背景下，整体信用风险加大，银行为了降低自身的风险，不断提高对企业的贷款门槛，放贷额度也在下降，这使得很多企业的融资更加困难。
2.融资成本高
资本市场发展不健全，通过发行股票和债券进行融资的门槛较高，限制较多，大部分企业达不到上市融资的要求，民间借贷在金融危机的冲击下也难以为继，况且我国民间借贷并不是很完善。综合因素造成我国企业的主要融资渠道是银行，而金融危机的影响使银行面临的信用风险增加，银行紧缩银根，为企业提供的贷款有限，相同的贷款额度要求更高的风险补偿，企业的融资成本较高。
（二）投资活动的风险
1.短贷长投风险
短贷长投风险是指企业以短期贷款获得的资金用于长期投资。长期投资的利润较高，但是新形势下，企业的资金来源不足，难以进行长期投资，很多企业将短期贷款资金投资于回收期较长的领域。短期贷款到期后面临着偿还贷款本息，而长期投资却不到回收的时候，企业必须筹集资金偿还短期贷款，这样便会使企业面临着资金短缺的风险。贷短投长是在新的形势下企业追求利润过程中不得已的选择，增加了企业的财务风险。
2.投资决策对收益造成的风险
新的形势下，企业面临着投资决策风险。客观形势的变化，要求企业的相关决策能够与时俱进，适时更新投资决策评价体系，使其适应变化了的实际。否则，用已有的投资评估决策体系进行决策，必然会造成决策的失误，造成企业的财务风险。同时很多企业建立的内部决策评估制度发挥不出应有的作用，投资决策受到非制度化权力的约束，导致投资项目回报没有保证，损失的概率较高。
（三）经营活动的财务风险
1.经营成本高
经营成本的提高加大了企业的财务风险。企业经营成本的增加是很多因素综合作用的结果。首先，用工成本大幅度增加，我国企业长久以来的优势渐渐失去。法律要求提高工人的工资和福利，维护工人的合法权益，同时城市化的加快和计划生育的国策使我国合适的劳动工人数量大幅减少，直接增加了企业的用工成本，使企业的经营难度加大。其次，原材料和能源的价格全面上涨，企业的生产成本上升。金融危机爆发以来原材料出现大幅波动，价格波幅甚至超过主要货币指数的波幅。再次，环境治理费用的支出增加了企业的成本。由于企业对环境污染的不断恶化，各级政府也加大了环境治理力度，要求企业进行污水处理、废气回收净化等，对于排放不达标、污染环境的企业采取限期整改、依法关闭等措施，这也就迫使企业提高了环境支出成本。
2.销售资金回收困难
金融危机的影响是全方位的，不只是某个企业面临着财务风险，整个产业链条都受到影响。首先，需求减少，销售量减少。其次，销售价格降低，即使是销售出去资金也难以回收。资金回收困难便会影响企业的原有的生产经营计划，使企业陷入财务困境。
三、企业加强财务风险管理的措施
（一）整体性措施
1.强化财务管理全程控制
要使企业实现其目标，控制财务风险，做到效益最大化，就要对企业的财务管理进行全程的控制。在企业管理的各个方面都融入财务管理，使得财务管理贯穿于整个企业管理的过程中。首先，严格管理资金的调控，将资金用活，提高资金的使用效率。其次，严格执行审核制度，完善内部控制制度，重点控制运作成本，对企业财务开支进行严格管理，将企业的财务管理贯穿到经营管理的各个环节，提高企业的管理效能。再次，提高员工财务风险管理的意识，改变公司对财务风险管理的认识，将其运用到生产经营的各个环节，保证企业长期稳定发展。
2.建立财务监督预警控制系统
良好的财务监督预警系统能够帮助企业正确地识别潜在的财务风险，为及时对风险进行管理提供信息。结合我公司实际，财务风险预警控制系统是对煤矿企业经营中潜在的财务风险和财务管理指标进行实时监控的系统，通过对管理对象分别制定相应的财务风险控制指标，以财务报表、预算指标及其他相关财务资料为依据，采用数学模型、比例分析等一般方法，达到整体控制风险的目的。风险预警控制系统的建立对煤矿企业确定长期发展思路意义重大。首先，应当对自身的状况及经营环境有一个整体的把握。其次，认真分析自身经营过程可能出现的财务风险，据此建立财务风险预警系统，采取有效的手段及策略，对财务风险加以预警和防范。
（二）具体性措施
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