摘要：目前，中缅边境地区跨境婚姻存在办理结婚登记手续难、申请加入国籍难、加入户籍难等问题，这反映出边民跨境婚姻法律法规还亟待完善。文章在阐述中缅边境地区跨境婚姻概况基础上，着重分析了跨境婚姻现行法律及存在的问题，提出国家要给予相关政策支持，调适跨境婚姻政策与法律，加强跨境婚姻法制建设。
关键词：跨境婚姻；中缅边境地区；法律
一、中缅边境地区跨境婚姻概况
中缅两国是山水相连的友好邻邦，边民自古便有着十分密切的交往联系，尤其是世代生息在中缅边境沿线两侧跨境而居的众多兄弟民族，更是同源共祖、语言相通、亲如手足，两国边民互婚有着长久的历史。
随着中国改革开放的不断深入以及中国――东盟区域合作的发展，中缅边境商贸往来日益增多，边境地区跨境婚姻也随之增加，并有不断增加的趋势。以云南省临沧市为例，临沧与缅甸掸邦北部的果敢、佤邦和滚弄地区相邻，边界之间无天然屏障，可谓村寨相望，鸡犬之声相闻，双方长期互市往来，友好相处，历史上边民跨境通婚情况从未间断。近几年，随着临沧市经济社会的发展和对外开放的扩大，中缅跨境婚姻人数不断增多，不仅是边境一线边民通婚，连内地县(区)与缅甸边民通婚的人数也日益增多。特别是2009年缅甸果敢“8.08”事件后，缅方局势不稳定，大量缅甸边民涌入临沧市，跨境婚姻人数大幅增加。据临沧市民政局统计，截止2010年7月10日，全市有边民通婚总数4232对(到中国定居的数据)，其中：依法办理结婚登记手续的1388对，未办理结婚登记手续的2844对，生育子女总数5320人，已办理落户手续2637人，未办理落户手续2683人。在临沧市南伞镇调研走访时，所到边境村寨，随时可见边民与缅甸姑娘组成的“跨境婚姻家庭”。在中缅边境沿线其他地区的调查数据也充分说明了跨境婚姻群体数量不容忽视。例如，从德宏州民政部门婚姻登记情况看：2005年至2010年4月，全州登记涉外婚姻为2085对，而中缅边民跨境婚姻就有2038对。仅2009年，登记中缅跨境婚姻1158对，2010 年1月至4月，就登记了136 对。显然，在中缅边界沿线，还有大量未经登记的庞大的通婚群体，让人难以估计出具体人数。由此可见，中缅边境地区跨境婚姻大量存在。
二、中缅边境地区跨境婚姻管理现行法律
中缅边境地区跨境婚姻的主体主要是边民，因此它的的登记与管理主要依照《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》(1995年2月17日民政部)的相关规定来进行。
《办法》第五条规定：边民的婚姻登记管理机关是中国边境县(市、区)民政部门。又根据《办法》第六条规定，结合中缅边境地区跨境婚姻实际，中缅边民申请跨境结婚登记的，缅甸边民必须持有下列证件和证明：
（1）缅甸护照或代替护照使用的经双方通过外交途径确认的边境地区出入境证件。
（2）缅甸有效居民身份证件。
（3）缅甸边境县(市、区)政府机关出具的经公证机关公证的婚姻状况证明和同意与中国边民结婚的证明。
（4）中国边境县(市、区)指定医院出具的婚前健康检查证明。
中缅边境跨境婚姻中的缅方婚姻当事人一般是持中方婚姻当事人所在地的村级证明，向其所在地的行政管理机关提出申请并获得相应的证明材料，再向上逐级更换证明材料，最后，由缅特区政府或警察局向我方边境县民政局出具证明材料，边境县民政局据此予以办理结婚登记。相对于《婚姻法》中的外国人婚姻政策来说，《办法》中规定的边民婚姻政策要简便易行得多，但是，在中缅跨境婚姻实际操作过程中，由于中缅双方对待边民跨境婚姻的相关政策不一致，加之跨境婚姻办理程序复杂，且缺乏可操作性强的具体法律法规的引导。因此，在边民通婚现象越来越普遍的同时，边民事实非法婚姻的比例也在不断攀升。
三、跨境婚姻现行法律存在的问题
跨境婚姻立法滞后。在跨境婚姻群体日益增多、跨境婚姻问题逐步显现的今天，我国还尚未建立起一部针对跨境婚姻的专门法律。现行《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》只是部门规章，并制定于1995年，到现在已近20年。随着边境社会的不断进步和发展，边民的婚姻家庭观有了较大改变，边民的生活理念、价值取向、道德评价等方面也出现了很大变化，跨境婚姻立法明显滞后。
法律法规可操作性不强。我国婚姻登记立法虽完备，但分散，执行手续复杂，可操作性不强。现行《中华人民共和国涉外婚姻登记管理条例》和《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》对边境地区的跨境婚姻规定的最详细，但在实际操作的过程中，由于中缅双方对待边民跨境婚姻的相关政策不一致，所以在办理具体跨境婚姻手续时会出现一些问题，致使当事人无法拿到相应的证件和证明。很多时候，边民跨境结婚没有按照法律规定办理结婚登记手续并不是婚姻当事人有意规避法律，而是缺乏可操作性强的具体法律法规的引导。
相关政策的脱节与不配套。取得国籍必须先取得户籍，而缺乏婚姻登记手续即无法取得户籍更不用说国籍，“按照现有法律，落户手续非常麻烦，即使符合规定，也要逐级上报到公安部，经过批准才能办理。”瑞丽市公安局副局长刘绍宾介绍。在现实中，大多数涉外婚姻并没有依法办结婚证，因此落户也变得可望不可及。由于跨境婚姻相关政策的脱节及其制度不配套、措施不到位，就连地方部门的相关工作人员都不知道办理国籍、户籍的具体程序，更不说边民了。这样，当边民面对办理各种手续的实际困难时就会变得束手无策。
政策法规发展不平衡。由于地域、经济、社会发展的差异性，政策法规也存在着差异性。比如，同样在中缅边境地区跨境婚姻普遍存在的云南省德宏州，就出台了《德宏州边民入境通婚备案登记证管理规定（试行）》，按照管理规定，公安、民政部门将对德宏州境内居住的缅籍入境通婚边民进行彻底的清查登记，并督促办理《边民入境通婚备案登记证》，积极引导涉外通婚人员办理结婚登记。另外，对于边民通婚后下一代面临的问题，当地公安机关在具体操作中规定“只要小孩是在中国出生，其父母至少有一方具有中国国籍，并且有相关证明，都可以落户”。这样，缅方女性边民嫁入中国并且有事实婚姻的，下一代可自愿随父亲落户，而在临沧市的许多边境地区还没有这样的政策和相关操作规定。如此，同样的中缅边境地区，同样的跨境婚姻却出现了不同的政策法规，说明了相关政策法规发展的不平衡。
四、跨境婚姻政策与法律的调适对策
（一）完善跨境婚姻法律法规。
及时更新、充实现行法律法规。就调适涉外婚姻法律层面而言，要对《中华人民共和国涉外婚姻登记管理条例》和《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》及时更新、完善，并且要具有较强的可操作性，使其适应边境地区的实际情况。笔者认为，在1995年《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》的基础上，需要结合中国与其他毗邻国边境地区的具体情况，争取在跨境婚姻问题上给予特殊政策倾斜与照顾，在具体操作中要区分对待新缔结婚姻的结婚登记程序和手续以及事实婚姻的补办登记程序和手续，并根据通婚家庭的具体情况，给予政策指导和帮助。
有条件地承认跨境事实非法婚姻的效力。考虑到边境地区边民重结婚仪式轻婚姻登记的传统，而事实婚姻还受当地群众认可的现实，以及跨境事实婚姻家庭还生育子女，形成了对后代的抚养、对老人的赡养等家庭义务，已经具有婚姻的实质内容。对待此类事实婚姻，若一律承认其效力，法律（尤其是婚姻法）的严肃性得不到维护；若一律否认其效力，有时又会损害跨境事实婚姻家庭（特别是缅甸妇女和子女）的利益。因此，笔者认为针对边境地区的跨境事实婚姻应给予特殊政策倾斜与照顾，有条件地承认事实非法婚姻的效力。对于符合婚姻实质要件的事实婚姻，可以采取重事实、轻形式的灵活政策，有条件地承认男女双方的夫妻关系。这种做法有利于夫妻关系的稳定，保护已有的夫妻关系，从而保护善意婚姻当事人特别是妇女的合法婚姻权益。
出台专门的边民跨境婚姻法。在时机成熟、条件具备的时候，应该考虑出台一部专门的边境地区边民跨境婚姻法，其效力像《婚姻法》一样，规定边境地区边民在跨境婚姻中的相关权利与义务，明确跨境婚姻缔结的条件和登记程序，并使之凸显边境地区边民跨境婚姻的实际特点，具有较强的可操作性。
（二）促使事实非法婚姻及其当事人身份合法化。
政策倾斜，促使非法婚姻合法化。中缅边境地区跨境婚姻存在一系列问题的根源是：没有履行法律规定的婚姻登记手续；嫁入中国边境地区的缅甸妇女没有中国国籍，也没有中国当地户籍。笔者认为，在解决中缅边境地区跨境婚姻中已形成的“事实非法婚姻”（黑婚）以及“事实非法婚姻当事人身份”（黑人、黑户）问题上，应该本着以人为本的原则，在法律允许的范围内，对遵纪守法的、符合一定条件的、稳定和睦的非法婚姻家庭进行政策倾斜，制定特别措施，通过特事特办，为边民们补办婚姻登记手续，解决她们的国籍、户籍问题，承认她们的社会身份，使之成为真正的中国公民。解决缅甸妇女的身份合法化问题，促使事实非法婚姻合法化才是解决中缅跨境婚姻问题的关键。
设定条件，补办婚姻登记手续。对此前居住在境内的“事实非法婚姻家庭”，可以设定一些条件，通过对符合条件的对象补办婚姻登记，解决事实非法婚姻办证问题和缅甸妇女及其子女的落户问题。对于在补办婚姻登记时切实无法提供齐全的证件和证明材料的“非法婚姻家庭”，在办理时可以考虑特事特办，笔者认为应该具备以下条件：一是，通婚双方同意并承认自己的婚姻，且所在地10人以上的公民也承认其婚姻；二是，由“非法婚姻家庭”居住地的公安部门出具“该非法婚姻家庭属守法公民、没有涉及跨国拐卖妇女等相关犯罪活动的证明”；三是，由“非法婚姻家庭”居住地村委会出具“同意该非法婚姻家庭居住在本村委会的证明”，并经其乡、镇政府批准。具备以上条件者可以到所在地县级民政部门补办结婚登记手续，促使事实非法婚姻以及跨境婚姻当事人身份合法化，逐步解决“黑婚、黑户、黑人”等问题。
（三）加强跨境婚姻法制宣传教育。
目前中缅边境地区许多边民法律观念淡薄，文化水平较低，他们还习惯运用祖祖辈辈留传下来的传统结婚模式，不注重现代婚姻的法律效力。她们的不合法不是主观故意的，而是客观上因为法治建设而产生的。所以，要在边境地区加强法制宣传教育。
首先，在宣传内容上，要加大对中缅边境地区跨境婚姻所涉及到的法律法的宣传、贯彻和落实力度。政府相关部门要加大对《中华人民共和国婚姻法》、《婚姻登记条例》、《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》等相关法律法规的宣传、贯彻和落实，使边民树立办理《结婚证》和《生育证》的意识，认知积极办证的必要性，以及利国、利家、利子女的好处，不断提高广大人民群众的法律意识和遵守法律法规的自觉性。还要宣传国家婚姻政策、边民优惠政策、防艾知识、违法后果等内容，让他们真正了解非法婚姻带来的弊端，自觉维护合法婚姻。另外，还要对边民的“国界”、“国家”意识加以强化，从小孩抓起，以达到维持社会和谐稳定的目的。
其次，在宣传方式上，要采取灵活多样、简单易懂的方法。由于中缅边境地区边民的文化水平有限，这种面向基层的、面向法律知识有限的边民，法制教育宣传不能照本宣科走过场地应付了事，要采取容易让当地边民接受的方式来进行。比如在跨境婚姻家庭相对集中的地方召开会议；对一些非法同居、事实非法婚姻家庭、非婚生育家庭进行有针对性的细致耐心的教育等。在向当地边民宣传时，应当使用本地方言，有条件的可以运用本民族语言、当地土话，把一些深奥难懂的法律术语转化成当地人语境下能够被理解、容易被接受的话语；宣传地点可以定在圩日时的边境户市点；也可以采取边民互相教育的方式等等。
总之，我们应该更加注重对跨境婚姻群体的人文关怀，致力于推动国家层面的政策支持、法律调整和政府部门的主动介入，真正有效解决跨境婚姻问题，并通过中缅两国的共同合作，达成跨境婚姻管理共识，使跨境婚姻管理真正走向有序化、规范化。
参考文献：
[1]《中华人民共和国婚姻法》.
[2]《婚姻登记条例》.
[3]《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》.
[4] 金治泉.中越边民通婚的现状及法律思考[J].广西大学学报,1995(1).
[5] 罗柳宁,龙耀.中越边境跨国婚姻的流变及其思考[J].百色学院学报,2007(1).
[6] 李娟,龙耀.中越边民跨国婚姻法律问题探析[J].百色学院学报，2007(1).
作者简介：
[1]杨勇（1986―），男，傣族，云南楚雄人，云南民族大学管理学院硕士研究生，临沧师范高等专科学校助教。
[2]黄光海（1964―），男，云南临沧人，临沧师范高等专科学校实验师。
[3]张天宇（1986―），女，云南民族大学管理学院硕士研究生。
关键词：多样化任务；公安边防部队；法律保障
中图分类号：E266 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）10-0118-02
2013年4月16日，国务院了我国第一部“专题型”国防白皮书，首次对和平时期我国武装力量的多样化运用进行系统介绍。其中，白皮书也对公安边防部队遂行多样化任务给予高度关注，提出“公安边防部队是国家部署在边境沿海地区和开放口岸的武装执法力量，担负保卫国家、维护边境沿海地区和海上安全稳定、口岸出入境秩序等重要职责，遂行边境维稳、打击犯罪、应急救援、边防安保等多样化任务。”[1]但由于遂行多样化任务是公安边防部队在新世纪新阶段的新使命，有关的法律准备工作还很不完备，许多相关的法律问题也没有形成定论，规范公安边防部队遂行多样化任务的职责范围、行动种类、权利义务、行动规则等还不够明确，需要高度重视、深入研究并抓紧解决，以切实为公安边防部队遂行多样化任务提供有力的法律支持和法律保障。
一、公安边防部队遂行多样化任务的基本内容
列入武警部队序列的公安边防部队，是国家部署在沿边沿海地区和口岸的一支武装执法力量。它既是承担边境地区的治安行政和刑事司法职能的现役部队，又是实行武装警察体制和享受待遇的公安执法力量。其主要职责包括：沿边沿海地区边防管理；边境沿海地区、海上治安管理及渔船民管理；出入境人员、交通运输工具的边防检查和监护；毗邻香港、澳门边境一线的巡逻警戒，北部湾海上边界巡逻监管。
随着我国边境地区传统与非传统安全挑战的交织互动，公安边防部对遂行多样化任务的范围也不断拓展。第一，1998年，公安部为及时准确地打击边境犯罪，维护边境地区的社会治安，在其颁布的《公安部刑事案件管辖分工规定》中赋予公安边防部队“三类六种”案件的刑事管辖权。第二，边境地区恐怖主义、分裂主义、极端主义“”威胁上升，重大自然灾害、安全事故和公共卫生事件不断影响边境地区和谐的稳定，处置边境地区的恐怖袭击事件、与周边国家展开反恐演习、处置边境地区的各种突发事件，进行应急救援以及边防安保等被逐步纳入公安边防部队遂行多样化任务的范畴。第三，由于我国国际地位的提升以及任务需要，自2000年开始，我国派出维和警察执行联合国维和任务。参与维和的防暴队员主要来自公安边防部队，因此公安边防部队遂行多样化任务的地域也从国内拓展到了国外。第四，2007年6月9日，国务院制定《兴边富民行动“十一五”规划》，提出“发挥边防部队在边境地区基础设施建设、扶贫帮困、教育宣传等方面的优势和作用，广泛开展军警民共建活动。”[2]因此，公安边防部队继续发扬优良传统，积极扶贫帮困，支援边境地区的科技教育文化卫生事业，进一步拓展了公安边防部队遂行多样化任务的范围。
综上所述，公安边防部队遂行多样化任务，是指公安边防部队在和平时期国家拓展武装力量运用方式的背景下，为更好地履行职责使命而有组织、有计划地参加、承担和实施的具有重要影响的活动和任务的总称。这些活动既是对公安边防部队职能任务的丰富和拓展，同时也是与公安边防部队的双重属性以及国家安全问题的综合性、复杂性、多变性等特点相适应的。因此，深入研究相关法律问题，为公安边防部队有效应对多种安全威胁、完成多样化任务提供重要的法律支撑和保障，是依法治军、建立完善的中国特色军事法律法规体系面临的一项重大课题。
二、公安边防部队遂行多样化任务的法理依据
公安边防部队遂行多样化任务有许多需要研究的新课题，而将其纳入法制轨道，为公安边防部队遂行多样化任务提供法理依据，是亟待解决的问题。
首先，公安边防部队遂行多样化任务涉及诸多法律关系，使得传统意义上的法律规范亟待更新和完善。法，既要保持一致性、连续性和稳定性，又要保持一定的适应性，即法律制定之后也要不断进行修订，努力与其所调节和规范的社会生活的复杂性、多变性和特殊性相适应[3]。也就是说，当不断发展的实践需要超越相对稳定的法律，而这种超越是合理且可行的时候，法律就应当为实践做出改变[4]。公安边防部队遂行多样化任务由过去的传统职责不断向多个方向拓展，使得原有的法律规范已经不能很好地回应实践的需求。因此，公安边防部队遂行多样化任务的性质定位、基本原则、法律依据、武器使用、人权保障等问题都需要用法律来进一步明确。另外，公安边防部队打击各种暴力恐怖活动、遂行安保警戒任务的启动程序和指挥权限，参与应急救援、支援地方建设、实施爱民固边战略的法律依据和法律限度，参与国际维和等涉外任务的司法管辖等问题也需要新的法律来进行规范。
其次，与公安边防部队的传统职责相比，其新拓展的多样化任务涉及面更广、社会影响更大、不确定因素更多，对相应法理依据的要求也更为具体。特别是公安边防部队在处理边境地区突发事件，执行、反恐、维持社会稳定等任务时,往往是各种社会矛盾、民族矛盾、宗教矛盾、国际矛盾交织，军事斗争、政治斗争、外交斗争、文化斗争并存，公安边防部队在很大程度上打的是“政治仗”和“法律仗”。然而，公安边防部队在遂行边境反恐任务的过程中，常常遇到职责权限划分、权利义务分配、自身安全保护等法律问题。因此，在反恐活动中细化法律规定，赋予官兵必要的强制权，包括检查权、搜查权、临时拘留权、强行驱散权等，保证其享有完成任务的基本权力。维稳任务特别是平息动乱、暴乱和打击严重暴力犯罪等，公安边防部队官兵需要依法使用武器进行自卫；抢险救灾、边境安保、国际维和等多样化任务，往往情况突发、危险性高，随时会出现人员伤亡，健全的伤残保险制度也很重要。因此，应当不断细化法律法规，建立完善的公安边防部队遂行多样化任务的法律体系，不仅能保障任务顺利完成，也能更好地维护公安边防部队官兵的合法权益。
三、公安边防部队遂行多样化任务的立法完善
随着公安边防部队遂行多样化任务的常态化，如何搭建起相应的法律框架是军地许多学者和专家关注的问题。目前从总体上来看，公安边防部队遂行多样化任务的法律规范依然相对薄弱，国家层面的立法还不够健全，法律规范的科学性和可操作性有待提高，某些领域甚至还存在法律空白。因此，制定并完善相关法律法规，把公安边防部队遂行多样化任务纳入法制轨道，为其实施提供明确的法律依据，提高其行动效能，是公安边防部队新时期新使命的必然要求。
（一）改旧：补充和完善宪法以及相关法律中的有关规定
尽管到目前为止，我们已经陆续制定了一些与公安边防部队遂行多样化任务相关的法律法规，但我们还是应当与时俱进，根据实践中反映出来的具体问题对既有的法律法规进行整合修改，不断完善。具体来说包括以下几个方面：（1）对《宪法》第29条和《国防法》第17条的概括性规定进行细化，明确武装力量在和平时期具有遂行多样化任务的职能，使得公安边防部队遂行多样化任务获得更高层次的法律支持。（2）对《中华人民共和国武装警察法》、《中国人民武装警察部队执勤规定》、《中国人民武装警察部队执勤人员配带、使用警械和武器规定》、《中国人民武装警察部队枪支弹药安全管理规定》、《中国人民武装警察部队处置突发性事件规定》等相关法律法规中武器管理和使用等问题进一步明确。（3）公安边防部队遂行多样化任务时，军地交往频繁，涉外因素增加，协作要求提高，协调难度加大，因此应当进行军地立法协调工作，减少法律冲突，提高执行效率。（4）对《中华人民共和国刑法》中的军人违反职责罪条款做必要的修改和补充，以加强公安边防部队遂行多样化任务的司法保障工作。
（二）立新：针对不同种类的多样化任务分别制定单行法规
现有的法律法规在内容上缺乏针对性，不能最大限度地保障公安边防部队遂行多样化任务的顺利进行，因此可以考虑针对不同种类的多样化任务分别制定单行法规，以提高立法的科学性和可操作性。（1）在国家立法层面，建议制定的《武装力量多样化运用法》，统一规定和平时期武装力量的启动程序、指挥体系、保障措施、战备训练、法律责任等具体规则。（2）在具体立法层面，建议国务院和中央军委就维稳、救灾、维和等不同的行动主题制定相对应的专门规则，针对可能出现的各种情况及早将其法律化，以保证在这些问题的处理上未雨绸缪、占得先机。同时还可以从法律的角度帮助边防武警区分不同行动的不同遂行方式，保证军地之间关系的和谐。另外还建议各边防总队和边防支队能够结合本单位职能和特点，制定本单位行动守则，规定本单位遂行多样化任务的具体办法和措施，以明确公安边防部队内部的决策指挥、政治工作、后勤保障、装备安全等各行动环节的规则体系，明确遂行多样化任务各环节相互衔接的方式方法，做到职权清晰、权责明确，从而保证公安边防部队遂行多样化任务有条不紊地进行，提高行动的效率。
参考文献：
[1]国务院新闻办公室，武装力量的多样化运用[N].人民日报，2013-04-17.
[2]国务院办公厅.兴边富民行动“十一五”规划[BD/OL].
/zwgk/2007-06/15/content_650280.htm.（2014-
02-24）.
与边民通婚问题的严重状况相比，目前对滇越边民通婚的法律制度规制相当欠缺，其对实践问题的反应速度也远远不能满足需要。目前，规范边民通婚问题的法律规范体系主要是：《中华人民共和国婚姻法》（1981年1月1日起施行）、《婚姻登记条例》（2003年10月1日起施行）②、《婚姻登记工作暂行规范》（2003年10月1日起施行）③、《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》（1995年2月17日施行）④。从法律效力层级来说，《中华人民共和国婚姻法》在其中法律效力最高，是制定其他三份法律规范的依据，《婚姻登记条例》在性质上是国务院制定的行政法规，《婚姻登记工作暂行规范》和《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》则是民政部制定的部门规章。
（一）相关婚姻法律规范的内容
《中华人民共和国婚姻法》（以下称《婚姻法》）是专门调整我国婚姻家庭领域社会关系的法律，规定了我国婚姻家庭制度的基本原则和婚姻与家庭关系的基本制度。其中并没有特别针对边民通婚或涉外婚姻问题作具体规范，只是在第五十条规定了民族自治地方有制定变通规定的权力，这为民族自治地方应对本地区特殊情况提供了立法的依据。《婚姻登记条例》（以下称《登记条例》）是为保障《婚姻法》的有效实施，规范婚姻登记过程而出台的行政法规。其中涉及涉外婚姻的规范内容有：第二条第二款规定省、自治区、直辖市的人民政府民政部门或者其确定的机关为涉外婚姻登记机关；第五条第四款规定办理结婚登记的外国人应当出具的证明材料，包括：有效护照或者其他有效的国际旅行证件；经过法定程序认证的无配偶证明。《婚姻登记工作暂行规范》（以下称《登记规范》）是为加强婚姻登记规范化管理，指导各级民政部门和婚姻登记机关的日常工作而制定的规范。其中涉及涉外婚姻的内容有：第五条第一款第二项规定涉外婚姻登记的机关是我国公民一方住所地的省级人民政府民政部门；第二十八条规定涉外婚姻登记应当提供的证明材料，与《登记条例》的规定一致，只是补充规定了如果该外国人所在国与中国无外交关系，则该国所出具的无配偶证明需要经过法定的第三国认证。《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》（以下称《登记办法》）是为规范边民⑤通婚而制定的特别规范，对边民通婚的条件及程序作了明确具体的规定，其全文都是对边民通婚问题的规制，在此重点选取其与上列规范相差异处做介绍和分析，主要有：第五条规定的婚姻登记管理机关，不是《登记条例》和《登记规范》中所规定的省级人民政府民政部门，而是中国边境县（市、区）的民政部门；第六条规定的申请结婚登记的证明材料也与《登记条例》和《登记规范》不同，边民登记可以持护照，也可以用合法的边境通行证替代；此外，边民还需出具其本国有效居民身份证件、其本国边境县政府机关出具的婚姻状况证明（需经公证）、其本国同意与中国边民结婚的同意书和中国边境县医院提供的健康检查证明。《登记办法》是对边民通婚登记最直接的规制，该法明确了非法入境的越南边民不予结婚登记。
（二）对现行婚姻法律规范的分析与反思
以上法律规范在全国范围内（特别行政区除外）普遍施行，都是规制边民通婚问题的依据。其别为规制边民通婚问题而制定的《登记办法》，受到法学界与实务界的一致关注，大量关于边民通婚问题的文章都以该办法作为论述的依据⑥。但是，该法律规范自身存在着一些需要理清的矛盾和问题，其中最主要的就是该规范与《登记条例》和《登记规范》就相同问题做出的不同规定在实践中应该如何处理，主要是两个方面：第一，对婚姻登记办理机关的规定。《登记条例》规定的是省级人民政府民政部门或者其确定的机关，《登记规范》的规定与该条例一致，但是《登记办法》规定的是中国边境县（市、区）民政部门，将《登记条例》中赋予省、自治区、直辖市政府民政部门的职责，直接下放到了边境县的民政部门。第二，对办理婚姻登记所需证明文件的要求。根据《登记条例》的规定，涉外婚姻登记中，外国人应当出具的证明材料仅为有效护照或国际旅行证件和无配偶证明（经公证）两种，而根据《登记办法》的规定，边民通婚的，外国人一方需要提供的证明材料除了有效护照（或代替护照使用的边民通行证）和无配偶证明外，还需要提供本国合法身份证明和本国同意与中国边民结婚的证明。此外，还要到中国边境县的医院进行体检，获得健康证明。边民申请结婚登记需要提供的证明文件似乎要更复杂些。上文提及的学者文章采取的都是适用《登记办法》的立场，然而相关管理部门实践中的做法却不尽然。笔者调查了解到的情况是，边境县的民政部门并不办理边民结婚登记，县民政局工作人员称要到省民政厅办理，而民政厅的发文显示，办理的机关应该是地州市的民政部门⑦。民政厅的该文件明显依据的是《登记条例》第二条第二款的规定，而不是《登记办法》的规定。依据《立法法》“上位法优于下位法”的原则，法律的效力高于国务院行政法规，所以《登记条例》的法律效力低于《婚姻法》；国务院行政法规的效力高于部门规章，所以，《登记条例》的效力高于《暂行规范》和《登记办法》；《暂行规范》和《登记办法》同属于民政部部门规章，在法律体系的效力层级上是同等的。所以，效力层级依次是《婚姻法》——《登记条例》——《暂行规范》/《登记办法》。再根据《立法法》第八十三条，同一机关制定的法律规范“特别法优于普通法，新法优于旧法”的原则，《暂行规范》和《登记办法》都是由民政部制定，《登记办法》属于特别法，依“特别法优先”原则应当优先适用，但是《暂行规范》于2003年10月1日实施，而《登记办法》1995年2月17日即已开始实施，依照“新法优于旧法”的原则，应当优先适用《暂行规范》。那么，作为“旧法”同时又是特别法的《登记办法》究竟可否优先适用仍然存疑。再由《立法法》第八十六条规定，同一个机关制定的（规章）新的一般规定与旧的特别规定不一致时由制定机关裁决，也就是说，《登记办法》究竟是否优先适用，要由民政部来裁决，就笔者掌握的情况看，民政部到目前为止并没有就此状况作出明确裁决。根据笔者调查的结果，实际的做法是需提供的证明文件适用了《登记办法》的规定，而登记机关的规定则适用了《登记条例》，学界对跨境通婚问题的研究，则多数是以《登记办法》为依据，这一法律适用上的混乱至今没有引起足够的重视。对法律规范体系的分析，是完善对滇越边民通婚问题规制的必要基础，不厘清对该问题做出规制所应当遵循的法律规范，势必带来实际管理过程中的混乱，从长远的发展来看，也是不允许的。当然，因为地理环境、经济因素、意识等方面的影响，大多数的跨境通婚边民并没有积极实施婚姻登记，因此管理规范中的冲突问题还没有充分暴露其严重后果。但是随着边民通婚问题规制乏力导致的消极影响日盛，对这一问题的法律规制势在必行，若没有高水平的立法作为依据，问题的解决将成为无本之木、无源之水。
二、现行婚姻法律规范对滇越边民通婚问题的规制效果
在实践中，现行婚姻法律规范体系没有能够完成规制边民通婚关系的任务，导致边境地区存在并继续产生着大量的非法事实婚姻，使得本应该通过婚姻法律规制得以确定的婚姻家庭关系，处在一种不稳定状态中。家庭是社会的基本细胞，婚姻关系是家庭关系的纽带和核心，婚姻家庭关系如果处于非法与不稳定的状态，势必影响到社会的稳定和和谐。滇越边境地区相关管理部门遭遇的一些现实困难，其根源就在于现行婚姻法律规范规制的不力。
（一）规制不力的两个例证
1.“三非”人员问题红河州自1994年以来，每一年都在搞清遣“三非”人员行动，投入大量人力、物力、财力，但效果不佳，甚至还引起我国边民的抵触，认为遣返越南妇女的行动是赶走其妻子，使其孩子无人照料⑧。文山州各边境县也积极开展了边境地区的“三非”人员清遣行动（此情况是在边境地区派出所调查所知）。根据调查情况来看，这些行动效果甚微。笔者在边境某村走访时，发现每一村中都有大量的越南媳妇，有些人家是兄弟多人，甚至叔侄皆娶越南妇女为妻。因为婚姻的联系，对通婚边民的“三非”清遣注定不可能成为长效的解决办法，往往沦为形式。所以，有些地方实际上采取了一定的宽容和变通做法。笔者在边境某村对村民的访谈中发现，该村民的越南妻子（已育两子，第二个孩子在笔者访谈时有1岁多）曾经应当地边防派出所⑨的要求到派出所进行了拍照和登记，但是并没有对该妇女实施遣返。笔者调查时，该越南妇女正在离家不远的茶场劳作。依照我国出入境管理法的规定，外国人入境必须持有相关证件，并且对居留时间有所限制。根据《云南省中越、中老边境地区人员出入境管理规定》第十三条，边民入境须凭本国主管机关签发的《边境地区出入境通行证》，并且要从双方规定的口岸或者通道入出境。对入境停留的时间也做了规定，期限不超过一个月，超过一个月不到三个月的，要向边境县级公安机关或其授权的派出所申办《入境停留许可证》；如果需停留三个月以上、一年以内的，则要凭其有效证件向居留地县（市）公安机关申请办理《云南省边境地区境外边民临时居留证》。实际情况是由于边境通道众多，边民往来往往选择最方便的道路，对于入境停留的期限和超期需办理的手续也并不严格遵守。笔者调查中就几次遇到越南媳妇从越南过来探亲的亲戚，其中一个小女孩年仅12岁，甚至连边民通行证也没有，这在当地已习以为常，当地边防管理部门也没有足够的人手和精力对这些人员一一清查处理。不过调查中笔者获得一个信息，笔者调查地的县政法委，已经委派专人（名称是综合治理专门干事，简称综治专干）对边境一线各村寨的边民跨境通婚状况进行调查和统计，以掌握实际状况，这或许能够为政府有针对性地解决现实困境提供支持。2.对非法通婚所生子女身份的认定依照我国国籍法中国籍取得的血统主义，只要父母双方有一方是中国人，那么其在中国所生的子女就可以具有中国国籍。调查中获得的情况是，只要交纳800元到2000元不等的罚款，孩子可以非婚生子女身份落户，但对于数额差异的原因，并没有明确的解释。另外，即使孩子落户后，父亲户口册上的“婚姻状况”一栏仍标注为“未婚”。也就是说，这些非法通婚所生的子女其实等同于“私生子”身份，虽然我国法律对于私生子给予等同于婚生子女的法律保护，但是随着这些孩子的成长，在今后就学、就业的过程中，很可能因身份的特殊遭遇某些歧视。此外，当这些孩子总有一天得知，家中抚育自己成长的母亲，竟然不具有“合法”的母亲身份，这种超出了他们“地方性知识”（格尔茨语）的状况，会不会导致他们产生对国家、政府的疏离感甚至是敌视态度？结合当前学者提出的认同淡化现象,对这个问题做防微杜渐的考虑和应对实属必要。
（二）规制不力的直接原因及其实质
从以上两个规制不力的例证来看，其实质原因都是因为没有合法的婚姻登记。如果边民依法办理了合法的婚姻登记，那么这些问题都不会存在，合法的婚姻关系能够让入境的越南妇女享有合法的长期居留权，也能够“名正言顺”地成为其子女的合法母亲。这样看来，似乎一切的困境是来自于边民不进行合法的婚姻登记，是其不守法行为最终导致了自己的不利地位。但调查中发现的实际情况是，边民并非抵制合法形式的婚姻，相反，走访的所有边民都希望能够完成婚姻登记，使入境的越南妇女能够取得中国身份证，以便外出打工挣钱。他们往往是因为种种障碍导致“不能”登记，一方面是因为越南妇女难以获得登记所需的证明文件。按照《登记办法》的规定，越南妇女要提供的证明文件有：1.本国护照或代替护照使用的经双方通过外交途径确认的边境地区出入境证件；2，本国有效居民身份证件；3.本国边境县（市、区）政府机关出具的经公证机关公证的婚姻状况证明和同意与中国边民结婚的证明；4.中国边境县（市、区）指定医院出具的婚前健康检查证明。边民反映，曾向越南有关方面提出过申请，但是越方拒绝提供相关证明，据说越南方面因为不赞成这种跨国婚姻，因此不愿意出具相关证明。还有很大部分的边民甚至根本不清楚究竟需要些什么证明才能办理结婚登记。另一方面是因为进行登记极不方便而且花费太多。依照云南省的规定和实际的做法，要到州一级的民政部门才能够办理登记，往来花费对于贫困的边民们来说也是一笔不小的开销，再加上现在孩子的落户和上学并没有因为非法婚姻而受任何影响，当地一些非跨境通婚的家庭也照样不进行结婚登记，所以困难面前边民们选择了放弃。
三、反思与建议
现行婚姻法律规范所设置的合法婚姻要件，远远超出了边民的负担能力，导致其在跨境通婚时，只能选择非法的事实婚姻形式，这是目前边民通婚问题法律规制的现实状况。规制边民通婚问题的法律规范存在滞后与不适应，这已经成为共识。那么，究竟是什么原因导致这一状况呢？
（一）反思
原因应该包括以下几点：1.婚姻法律规范立法技术的欠缺。规范同一领域问题的法律规范间应该协调一致，立新法过程中也应该对旧法进行必要的梳理，以避免冲突，且发现了冲突之后，则应当采取法律允许的方式及时补救。《立法法》已经为可能出现的规范冲突提出了解决的途径并明确了责任机关，该矛盾的解决应该不具备立法技术上的难题。2.我国在制定相关管理规范的时候，对越南的情况重视不够，对越南法律的研究也不足。作为具有涉外因素的规范，应该对对方的法律有一个较充分的掌握，在规范制定中有意识地有所应对，才能在今后的实施过程中做到游刃有余。3.立法过程中，应当对规范所涉对象的实际状况有真实深入的了解，不能仅凭理论的构建和理想的模型来立法。这样所制定的规范，在实施过程中必然因为与当地实际情况的不适应而遭遇障碍。社会研究应该成为立法的基础，尤其对于规制边民通婚的法律规范来说，所涉地区情况差异相对较小，应该有可能做得到“因地制宜”。
（二）建议
边境贸易纠纷解决难的直接原因
纠纷解决途径缺乏实效性是边境贸易纠纷解决难的直接原因。现有的解决中俄边境贸易纠纷的法律途径主要有仲裁和诉讼两种。
1.从仲裁这一途径来看，在法律规定层面，中俄两国相关法律文件较为完备。中国和苏联于1957年签订了《中苏交货共同条件议定书》，并于1990年3月13日对其进行了修订，修订后其附件《由中华人民共和国向苏维埃社会主义共和国联盟和由苏维埃社会主义共和国联盟向中华人民共和国交货共同条件》（以下简称《交货共同条件》）对中俄贸易纠纷的解决做出了原则性规定：“与合同或合同有关的一切争执，如果双方通过谈判或信函未能解决，不应由一般法庭管辖，而应通过仲裁解决，办法如下：如果被诉方是中华人民共和国的外贸企业和组织，则由设在北京的中国国际贸易促进委员会中国国际经济贸易仲裁委员会根据该委员会的规则进行仲裁；如果被诉方是苏维埃社会主义共和国联盟的企业和组织，则由设在莫斯科的苏联工商会仲裁庭（现为俄罗斯联邦工商会国际商事仲裁院）根据该庭的条例进行仲裁。”仲裁机构的决定对双方有约束力并且是终局的。苏联解体后，俄罗斯宣布继承苏联政府签订的所有国际条约。《中国国际商会、中国国际贸易促进委员会和俄罗斯联邦工商会关于商事仲裁的合作协议》（1996年7月15日，以下简称《关于商事仲裁的合作协议》）也强调了《交货共同条件》继续适用于中俄双方。且在仲裁实践中，俄罗斯联邦工商会国际商事仲裁院（以下简称“俄罗斯国际商事仲裁院”）的裁决也证明《交货共同条件》具有法律效力②。从两国的国内法来看，《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则（2005年）》和《俄罗斯联邦国际商事仲裁法》都对涉外商事仲裁有专门规定。另外，我国和苏联曾分别于1987年和1960年加入《承认及执行外国仲裁裁决公约》，成为该公约的成员。在双方承认和执行生效的仲裁裁决上亦有法律文件予以支持。问题在于，《交货共同条件》规定的仲裁解决途径需要通过中国国际经济贸易仲裁委员会根据该委员会的规则进行仲裁，或由俄罗斯国际商事仲裁院根据其仲裁规则《俄罗斯联邦国际商事仲裁法》仲裁，而这两个仲裁院分别设在北京和莫斯科，这样仲裁双方的当事人就需要从边境地区去两国首都进行仲裁，纠纷解决的成本较高，尤其是对于小额边境贸易来说，采取这种方式是非常不经济的。同时，仲裁时间较长，一般都需要6个月或更长时间，这也增加了当事人的消极心理，而且如果中俄双方签订合同时，没有约定仲裁，则不能适用仲裁的方式解决纠纷。
2.从诉讼这一途径来看，无论是从两国的国内法，还是从两国签订的条约上讲，通过诉讼解决贸易纠纷都是有法可依的。中俄两国于1992年6月19日签订了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于民事和刑事司法协助的条约》（以下简称《中俄司法协助条约》）。该条约规定：双方应依本条约规定的条件，在各自境内承认和执行本条约生效后在缔约另一方境内做出的下列裁决：（1）法院的民事裁决；（2）法院对刑事案件有关损失赔偿做出的裁决；（3）仲裁庭做出的裁决。同时，该条约对这里的“法院裁决”做出了明确说明：在中华人民共和国方面系指法院做出的判决、裁定、决定和调解书；在俄罗斯联邦方面系指法院做出的判决、裁定、决定和法院批准的和解书以及法官就民事案件的实体所作的决定①。该条约还界定了中俄司法协助的范围：“缔约双方应相互根据请求送达司法文书和司法外文书，询问当事人、证人和鉴定人，进行鉴定和勘验，以及完成其他与调查取证有关的诉讼行为。”问题是，对于该条约是只适用于中俄两国司法机关相互提供的司法协助，还是也适用于自然人和法人的经济纠纷，现在尚有争议，最高院也没有就此进行司法解释，给司法实践带来了困难。该条约在适用上的问题还在于，根据该条约规定，司法协助应通过两国的中央机关进行联系。在我国指司法部和最高人民检察院，在俄罗斯指俄罗斯联邦司法部及其总检察院，联系过程较为复杂。以向俄罗斯送达一份涉外法律文书为例（见图1），按上述规定，需要从我国口岸基层法院转到省院外事科，再由省高院外事科送往我国最高人民法院外事局，然后再送至司法部，最后通过外交部转到俄罗斯联邦外交部，通过其外交部转俄罗斯司法部再送至滨海边疆区仲裁法院②，两个“翘首相望”城市基层法院的法律文书送达要经过这样烦琐冗长的程序，延长了诉讼时间，也浪费了司法资源，更为重要的是，过长的送达期限可能致使案件超过了诉讼时效，给当事人造成难以弥补的损失。在送达方式上，涉外民事诉讼送达文书应当优先适用《中俄司法协助条约》规定的送达方式。从两国司法实践来看，较为快捷、便利的送达方式应当是公告送达，但是，该司法条约规定法律文书的送达可以同时采取多种送达方式，并没有明确公告送达为唯一或同等情况下优先的送达方式③。按照我国相关规定，公告送达是在通过公约、外交、诉讼人、代表机构或者邮寄等途径不能送达的，或者通过其他途径长期没有确认送达结果的，一般要在6个月以上时，人民法院方才可以适用公告送达。这样一来，法律文书如果先按司法协助程序进行邮寄送达，走不通时再公告送达，就至少需要一年多的时间。最后，在执行环节，中国法院的判决书在俄罗斯的确认和执行也存在一定困难，在此不赘述。可见，在审理边境贸易纠纷时，如何便利司法，确实值得我们思考。
边境贸易纠纷解决难的深层原因
中俄边境贸易纠纷解决难的深层制度障碍还在于两国边境贸易纠纷解决司法合作机制尚未建立。到目前为止，中俄双方只签订了司法协助条约，而没有建立边境城市贸易纠纷解决的专门机制，虽然在双边司法协作方面，刑事司法合作取得了较快进展①，但民事和经济纠纷解决方面还比较滞后，双方对接不上，没有相应的机构，诉讼审理、文书送达过程亦无捷径可走。受国家制度、外交方面的要求以及两国司法体制的限制，尚未有正式文件来处理证据、判决书的确认和便利送达问题。最高人民法院没有专门针对边境地区司法协助的规范性文件，而外交部、商务部的文件又不具有法律效力。互换案件机制没有纳入中国法律，虽然有互换执行的案件，但是这种做法没有准确的条文规定。这样，在实务中，案件审理的“互助”基本上依靠双边地区法院的友好往来甚至是法官之间的信任关系进行。边境地区的司法协助机制不好建立的主要原因有：
一是司法协助，包括相互代为送达司法文书、调查取证、承认与执行法院判决等事项关系到一个国家的司法，需慎重处理授权事宜。根据我国《宪法》，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定的法定机关是全国人大常委会，由国务院负责“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”。《立法法》第八条规定，涉及国家的事项必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，依据《中华人民共和国缔结条约程序法》的有关规定，与外国谈判缔结司法协助协定只能以国家或政府的名义，或者经国家或政府授权的机关对外签署，并须报请国务院审核后，提交全国人大常委会决定批准。据此，最高人民法院曾发出专门通知，重申地方法院无权与国外签订司法协助协议，终止地方法院与国外地方法院司法部门司法协助协议，强调各地方法院遇有相邻国家有关地区提出谈判缔结司法协助协定事宜，应及时报告最高人民法院，由其会同有关部门研究处理②。此后，各地对于两国地方之间的司法协助问题都比较谨慎。绥芬河市人民法院曾打算和滨海边疆区仲裁法院建立司法合作关系，但是由于我国最高人民法院的此项通知，也受到制约，因此，在最高人民法院没有明确指示的情况下，这种正式的合作关系还无法建立。
二是中俄两国的司法体制不同，这主要表现在：1.俄罗斯各仲裁法院之间关系平等，如俄罗斯最高仲裁法院与符拉迪沃斯托克（海参崴）仲裁法院之间就是平等关系，而我国下级法院的审判工作要受上级法院的监督。2.俄罗斯司法系统较为独立，司法系统与行政系统各自完全独立，受到的干预较少，而我国是司法行政体制，“地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作”，同时，在对外贸易方面，外交部、商务部也都参与对外经贸往来的管理，意见、通知，这样就造成了外交部、商务部与法院权力范围的交叉，甚至权力行使混乱的局面。3.在俄罗斯，俄罗斯仲裁法院可以办理商事登记，如受理合同的登记，包括贸易担保合同的登记和备案，在我国，法院不能接受合同的登记和备案，在合同履行过程中出现争议需要先经过立案、审查等一系列程序。4.在俄罗斯，公证事务可以由经过注册的私人执业者独立完成③，公证业务办理范围较广泛，俄罗斯国内要求办理公证的事项也较多；我国《公证法》虽然没有对公证机构的性质进行明确规定④，但是现阶段，我国公证机构属于受司法部门监督的执行国家公证职能的事业单位法人。在商务活动中，办理公证的情况较少。司法体制不同是中俄贸易纠纷解决机制在实践中难以顺利建立、衔接的重要原因。
三是最高人民法院对建立中俄边境贸易纠纷解决司法合作机制问题未给予充分重视。原因可能在于：现有的法律机制中诉讼途径有两国的司法协助条约，仲裁有上述《交货共同条件》、《关于商事仲裁的合作协议》，公安、出入境机构内都有外事部门处理涉外事宜，从表面上看，解决两国贸易纠纷具有法律依据和负责部门，因此，缺乏建立司法合作机制的迫切需要。在2009年中俄总理第十四次定期会晤发表的联合公报中，涉及两国司法合作方面的内容仅提到了“积极开展规范通关秩序、提高海关监管效率、打击走私违法等方面的合作是中俄海关部门当前和今后的主要任务”，“加强中俄海关执法合作，加大中俄海关贸易统计合作力度”，对于司法合作的其他方面，该公报并没有提及。2010年中俄总理第十五次定期会晤联合公报对此也没有涉及。这从另一侧面反映出，我国政府尚未意识到边境贸易纠纷解决机制的重要性。由于最高人民法院没有授权给地方法院，边境省份地方法院在双边司法协助上的努力很难取得实质性结果。牡丹江市政府和牡丹江市中院都比较重视边境地区的司法协助，在2006年年末至2007年年初曾下文要求“加强双边经济贸易合作司法交流协作”，希望以司法协助为基础促进绥芬河、东宁的口岸经济纠纷解决。2007年8～9月，牡丹江市中级人民法院邀请俄方法院代表人员来我国会晤，双方就两国法院间情况沟通、信息交流、代为取证、送达法律文书、代为执行生效裁决、指导企业和公民在本国参加诉讼、学术交流、定期会晤等问题达成共识并签订了备忘录，依据这次达成的共识，绥芬河市人民法院委托俄方法院代办法律事宜，得到俄方法院的积极配合，但并无进一步发展。对于中俄两国的边境地区的司法协助问题，2007年夏天，俄罗斯最高仲裁法院院长伊万诺夫曾为此联系过时任最高人民法院院长肖扬，2007年11月11日，俄罗斯举办中俄司法论坛，向我国外交部发了邀请函，由于中方与会人员没有得到签订法律文件的相关授权，在此次论坛上双方并没有签订具有实质意义的文件。赤塔仲裁法院也曾多次向满洲里市人民法院发出邀请，就边境的贸易纠纷问题进行交流、洽谈，但没有形成对双方有约束力的文件①。
构建中俄边境贸易纠纷解决机制的几点建议
建立有效的纠纷解决机制不仅能为贸易双方当事人扫除后顾之忧，也能促进中俄两国边境贸易的可持续发展。笔者认为，建立中俄边境贸易纠纷解决机制可以从以下几个方面考虑。
（一）建立常设纠纷咨询及投资服务专家组
在中俄两国边境口岸城市或者边境地区省会城市设立专门的工作小组，将其建设成兼有预防、咨询、法律服务职能的相对稳定的常设纠纷咨询和解决机构。工作组成员可由两国选派经济和法律方面的专家组成，其日常工作可包括：研究两国国内经贸法律法规及其适用上存在的问题；对双边贸易可能出现的贸易和投资纠纷提出预警、提供预防方案；为中俄边境贸易和经济合作当事人提供法律咨询服务；协助纠纷当事人选择解决纠纷的有效途径；对中俄两国贸易和投资纠纷解决进行评价并向相关部门反映问题、提出意见等。以往的经验证明，信息不对称极大地增加了中俄贸易的成本，而其中又以法律制度、司法程序方面的规定对贸易能否顺利进行影响最大。对从事对俄贸易的国内企业和经济组织来说，虽然专家组的工作不具有法律效力，但其工作能够给这些企业提供重要的法律信息和服务。例如，《承认及执行外国仲裁裁决公约》规定，向成员国当地法院提交仲裁裁决的境外承认和执行的申请，需按照该公约提交符合要求的相关法律文件，包括仲裁裁决和仲裁协议原件或其正式副本，若仲裁裁决和仲裁协议的文字不是承认和执行国家的正式文字，那么申请执行人需要提供经过公证或宣誓的翻译员或外交、领事人员认证的译本。如果不清楚该项规定，认证形式不符合要求，在申请执行过程中就很可能由于提供的文件不符合规定而耽误裁决的执行。
（二）建立边境联合调解机制
调解作为非诉讼纠纷解决方式，在政治争端和经济争端解决中均具有重要地位。对于边境贸易纠纷解决来说，现有的比较权威的专业商事调解机构是中国国际贸易促进委员会、中国国际商会设立的调解中心，其下又设中美、中意、中英、中韩等调解中心，调解中心根据当事人之间的调解协议受理案件，在没有调解协议时，也可以经一方当事人申请并征得他方当事人同意受理案件。在中俄边境联合调解机制的机构建设上可以考虑以下两种途径：一是依托该中心在黑龙江省、内蒙古自治区、吉林省的分会设立中俄调解机构，解决对俄贸易纠纷；二是根据《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《意见》），在人民法院、仲裁委员会、行政机关或行业协会、社会组织中设立专门的调解组织。如建立上述常设专家组，也可以考虑在专家组下设专门的调解机构，进行商事调解，当然，具有商事调解职能的机构在一个边境地区不宜过多，否则容易造成案件受理混乱、各调解机构争夺案源或互相推诿责任的情况。我国曾有学者提出由中国国际经济贸易仲裁委员会和俄罗斯国际商事仲裁院联合制定中俄商事仲裁调解合作规则，在中俄商事仲裁中推广我国国内的仲裁—调解简易程序①，建立中俄商事纠纷联合协调组，将其分别设立在两国边境省份仲裁代表处内，协助诉请境外仲裁的本国企业，联合对争议双方进行调解的方式解决边境贸易纠纷，也具有一定可行性和操作性。
（三）两国签订边境区域法律合作协定
中俄边境贸易纠纷解决机制的建立一直未能获得突破性进展的主要原因在于这一机制涉及双方司法，法律合作的相关事宜均需先经两国司法部门的授权。从上文分析可知，目前我国在对俄边境司法合作方面尚无专门授权。在法律层面上，边境地区法律合作协定的签订有两条途径：一是由全国人大或者全国人大常委会，或者由其授权最高人民法院针对中俄边境贸易纠纷解决的特殊性，拟定边境地区法律协作文件，与俄罗斯联邦主管机关进行磋商，尽快将达成共识的司法协作方面的原则和程序以规范性文件的形式确定下来；二是由最高人民法院起草边境地区法律协作文件，与俄罗斯主管机关磋商后，交由国家权力机关审查批准，从而为中俄边境法律合作提供权力根据和法律基础。而在边境贸易纠纷解决采用的具体措施上可以借鉴我国国内仲裁和法院民事诉讼的简易程序，缩短送达司法文书、调查取证、承认与执行法院判决方面的时间。由于近年来中俄边境贸易纠纷越来越多，涉案数额越来越大，中俄司法工作者也对边境地区的司法协助问题给予了较高关注，在上述中俄司法论坛上，中俄两国专门就加强区域经济合作法律机制进行了会谈，并就边境区域在司法协助上遇到的问题及解决问题的对策进行了广泛而深入的探讨。会上，双方共同商定，两国法律文书的送达可采取两条路一起走的方式：即在走正常司法程序的同时，由两国口岸法院直接送达法律文书。牡丹江市中级人民法院还与俄滨海边疆区符拉迪沃斯托克仲裁法院共同约定：确保中国企业、公民在与俄经贸往来中得到俄方法院保护，进一步提高两个区域法院的司法协助效率，缩短国际诉讼的时间与审限，缩短在俄诉讼时间②。可以说，如果上述建议得以实现，在建立两国边境地区法律协作机制过程中，将是一次意义重大的进步。但是笔者认为，双边地区稳定有效的法律协作制度的确立还有赖于两国最高权力机关和司法机关的授权，这样才能保证两国在平等、互利、法律尊严不受侵犯、国家利益不受损害的情况下建立具有两国承认法律效力的、长期的合作机制，否则，一旦两国地区间的相关协定与其他法律文件相抵触，就很可能使已进行的努力和取得的成果化为乌有。
（四）建立口岸法庭
中俄两国可以考虑在时机成熟时，在边境城市或者省会城市建立口岸法庭，专门审理边境地区经济、贸易纠纷案件，而在现有的法律文件中也能够找到为建立口岸法庭提供法律依据的规定，《中国国际商会、中国国际贸易促进委员会和俄罗斯联邦工商会关于商事仲裁的合作协议》（1996年7月15日）第1条第2款规定：根据双方协议，仲裁案不仅可以在双方所在的仲裁机构常设地开庭审理，也可以在便于进行仲裁程序的中俄两国边境城市开庭审理。如果能够建立口岸法庭，那么，两国法律文书的送达也可考虑采取法庭直接送达、提交最高人民法院和司法部备案的简捷方式。
（五）形成定期汇报和不定期询问机制
为了使国内其他边境省份在处理边境贸易纠纷案件时有所借鉴，提高边境地区两国贸易纠纷案件的审结效率，可以考虑成立定期汇报和不定期询问机制，由边境省份司法行政部门或高级人民法院每年定期向司法部及最高人民法院汇报边境地区法律纠纷解决情况，咨询法律适用中遇到的问题。如有重要事件，或法律尚无规定的情形，可不定期地向司法部征求解决意见，由其制定相关文件予以解决，为其他省份类似情况提供法律依据。除了上述几种途径外，笔者认为，可以从宏观层面上通过建立边境贸易经济合作区，促进双边贸易的发展和边境贸易纠纷解决机制的建立。目前，俄罗斯已经起草了《俄罗斯联邦边境合作法（草案）》，我国商务部对此与俄罗斯没有原则性分歧。此外，当前两国的边境贸易以“互市贸易区”为主要形式，对贸易范围、免税物品数量、可随身携带现金的数额都有较大限制，不利于经贸合作的进一步发展，为解决这一问题，商务部也在准备建立“中俄边境经济合作区”，争取在中俄口岸开放城市实现不限额免税出入。
构建中俄边境贸易纠纷解决机制应当注意的问题
（一）明确联合调解这一纠纷解决途径的法律效力问题
上述《意见》明确了经由调解达成调解书的法律地位，也可以作为认定联合调解法律效力的重要参考依据。1.无论是在上述常设专家组下设调解机构，还是依托中国国际商会设立的边疆省份调解机构，其调解后达成的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，都视为以民事合同的形式确定了纠纷双方的权利义务内容。2．如调解后达成了具有给付内容的协议，当中方当事人为债务人时，双方当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予协议强制执行的效力，如果中方不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书，俄方可以依法向有管辖权的人民法院申请执行；也可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。3.当债务人为俄方当事人时，中方当事人可就调解协议申请人民法院做出民事裁决，然后根据《中俄司法协助条约》向俄方当事人所在地法院申请承认和执行。
（二）利用委托调解制度，处理好诉讼与调解的对接问题
在建立中俄边境贸易纠纷解决机制的方法中，诉讼这一途径程序较为规范、严格，非诉讼纠纷解决方式最重要的就是调解，而我国民事诉讼也提倡调解先行，那么，在中俄边境贸易纠纷解决过程中，怎样处理诉讼、诉讼过程中的调解与非诉讼调解的对接问题呢？我国2004年最高人民法院的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》确认了协助调解与委托调解的效力，结合该规定，在解决中俄边境贸易纠纷过程中，可通过两种途径处理诉讼与调解对接的问题：1.诉讼与调解的对接程序及其关系问题。贸易纠纷当事人至人民法院后，人民法院在主持调解过程中，可以邀请常设专家组中的专家、本文上述调解机构中调解人员或与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助进行调解工作。如经各方当事人同意，人民法院也可以委托常设专家组、本文上述调解机构对案件进行委托调解，并依法对达成的调解协议予以确认，使其具有法律效力。2.调解机构与人民法院工作衔接制度、程序的规范化问题。人民法院针对贸易纠纷主持调解时，既可以邀请调解机构协助其进行调解，也可以委托调解机构独立进行调解，一旦调解不成，应由调解机构提出申请或人民法院主动行使职权，立即恢复诉讼程序。此外，如果案件是由当事人申请调解而未经人民法院立案的案件，经调解未成，调解机构应当告知申请人可以选择的其他途径及相应权利、注意事项等，以便于案件的进一步解决。2010年年初开始，中国贸易促进委员会调解中心在其先后下发的《关于进一步做好与人民法院“诉调对接”工作的指导意见》、《中国贸促会/中国国际商会调解中心与人民法院建立诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制合作备忘录》、《关于调解中心接受人民法院委派、委托调解纠纷的操作细则》中，也明确提出了诉讼与调解对接工作的目标、任务要求等。当前，诉讼与调解对接合作已在30多家地方调解中心与当地法院之间展开，在2010年和2011年贸促会调解的案件中，“诉调对接”的案件均接近一半，充分证明了“诉调对接”的可操作性，也为进一步夯实“诉调对接”的基础积累了实践经验。
一、中俄经贸合作加大加深对司法协助工作的需求加大加快
中国政府大力实施“走出去”战略，近年来对外直接投资一直保持快速增长。而同时期，俄罗斯经济受到金融危机以及乌克兰危机的影响，加之西方对俄罗斯的经济制裁，此时中国对俄罗斯的投资对俄罗斯来说非常重要，对中国来说亦恰逢时机。资本要素的投入对俄罗斯经济增长最有拉动力，俄罗斯经济增长的新的驱动力就是投资。当前，中俄贸易等民商事交往活动越来越频繁，由此中俄两国也伴随发生更多的民商事争议。国际民事司法协助制度是国际民事诉讼程序的必要组成部分，各国司法机关在司法实践中可以充分使用。但是，对国际民事司法协助制度本身理论研究尚未完善，司法实践运用中也存在一系列问题有待突破。俄罗斯政府为吸引外资入俄开辟了顺畅而便捷的通路，并提供了法律保障和指南，在此背景下探讨中俄民商事司法协助机制亦恰逢其时。乌克兰危机是中俄“全面战略协作伙伴关系”的转折点，中方在中俄合作中开始变被动为主动。中俄经贸合作的高度发展对现有的民事司法协助制度提出了诸多考验，尤其中俄双方既有的领导人定期会晤制度以及司法互助协定在解决中俄贸易纠纷方面发挥作用甚是有限，完善中俄现有的民事司法协助制度是使中俄双边合作能真正上一大台阶的重要保障。中俄两国最高法院在《金砖国家司法合作议定书》的框架下，开展广阔的司法交流合作，分享在司法改革、法官培训、电子司法技术等方面的经验，这必将为两国的经济发展和社会和谐提供有力保障。
二、中俄现有民事司法协助正在面临立法和实践的双重挑战
(一)中俄民事司法协助法律规范还不够完备
中国在1992年与俄罗斯签订了关于民事和刑事司法协助的双边条约。该条约肯定了中俄可以依照条约进行司法协助，相互承认和执行双方裁决，界定了中俄司法协助的范围包括双方相互送达司法文书、调查取证行为。然而有争议的问题有很多，比如该条约是否也适用于除司法机关协助外的自然人、法人基本民事主体的纠纷。适用范围不明确必然给制度适用带来麻烦。在具体的制度适用上，该条约规定更是存在繁琐冗长程序，对诉讼不利。比如，条约规定必须通过两国中央机关进行司法协助，此联系过程复杂冗长，导致诉讼延长，必然造成司法资源浪费，给当事人造成难以弥补的损失。
(二)中俄民事司法协助工作机制还不够健全
我国《宪法》规定全国人大常委会有权批准和废除同外国缔结的条约和重要协定，根据我国立法法的规定以及我国缔结条约程序法的规定，我国只能由国家、政府、经国家或政府授权的机关这类主体与外国谈判缔结司法协助协定，国务院对司法协助协定进行审核后，提交我国全国人大常委会决定批准，此为国际司法协助协定的指定程序。由此可知，我国各地地方法院与国外地方法院司法部门无权直接签订司法协助协议，我国地方各级法院是无权与国外签订司法协助协议的。我国边境地区地方法院只能通过双边司法协助探索其他途径，直接指定双边司法协助有违立法不能有效实现。当前中俄两国只签订了上述司法协助条约，既有的领导人定期会晤制度以及司法互助协定在解决中俄贸易纠纷方面发挥作用甚是有限。而没有建立边境纠纷解决的专门机制，虽然在双边司法协作方面，虽然中俄两国现在刑事司法合作方面取得了很大进展，但是在民商事纠纷解决方面两国司法合作相对落后，尤其在中俄两国民商事司法协助方面更是无法起到实质作用，两国民商事司法协助缺乏相应机构，很难顺利对接，文书送达等程序繁冗、时效过长，至于调查取证方面更是受到来自两国司法体制的限制。我国外交部、商务部针对此类问题作出过边境地区适用文件，但是这些文件并不具有司法协助规范法律效力。最高人民法院亦没有专门针对边境地区作出司法协助的规范性文件，故中俄民商事司法协助工作并没有相应规范助力开展。实践中有过互换执行的案件，但是我国法律并没有明确规定互换案件机制。从整体来看，中俄两国现有民商事司法协助机制工作开展多是依靠双边地区法院、法官的信任关系来协助进行。
三、中俄深化战略合作背景下完善民事司法协助机制的几点建议
(一)不断构建完备的民事司法协助法律规范体系
除了中俄双边司法协助条约，我国也积极加入司法协助相关公约。我国于1991年加入海牙《送达公约》，但是我国在加入海牙《送达公约》时，对送达公约中这两项送达方式声明保留:一是对我国境内进行直接邮寄送达;二是向驻在国国民或第三国国民通过领事送达，这两项送达方式均予声明保留。我国于1997年加入关于各国在审理民商事案件中进行调查取证合作的取证公约。承认与执行外国法院判决和仲裁裁决方面，中国于1987年就已经加入《关于承认及执行外国仲裁裁决公约》(即《纽约公约》)。当然俄罗斯也早已加入以上公约。为正确适用《海牙送达公约》)、《海牙取证公约》)和中俄司法协助条约，中国最高人民法院了关于依据国际公约和双边司法协助条约办理民商事争议案件调查取证、司法文书送达协助请求的司法解释规定。规定的施行，虽然不能解决立法缺陷的问题，但对司法协助实践必然起到推动作用。
(二)两国签署边境地区法律互助协定
目前我国对俄罗斯边境地区司法协助合作方面是没用专门法律规定及法律授权的。签订边境法律互助合作协定，从法律规定看有全国人大或者全国人大常委会制定方式，以及由最高人民法院起草制定报全国人大及其全国人大常委会审批的方式，或者授权最高人民法院针对中俄边境拟定具体边境区域法律互助协作文件。目前我国的法律规定是可以通过以上方式途径与俄罗斯达成司法协作方面规范性文件。2007年11月，中国与俄罗斯第一次为加强区域经济合作法律机制进行了会谈，并深刻讨论了边境地区在司法协助方面已经或未来将遇到的各种问题并探讨能够解决问题的有效对策。会谈取得了实质成果，两国商定可采取两条路一起走的方式送达法律文书，明确文书送达要按照正常的司法程序进行，在此前提下强调两国口岸法院可以直接送达法律文书。俄滨海边疆区符拉迪沃斯托克仲裁法院与我国牡丹江市中级人民法院还共同约定要大力确保中国企业以及公民在与俄罗斯经济贸易能受到俄罗斯法院的强力保护，以此提高两国边境地区法院的司法协助效率，缩短两国国际诉讼的时间与审限，缩短在俄罗斯的诉讼时间。如果两国通过最高权力机关和司法机关的授权，签订边境区域法律合作协定，建立起边境区域法律协作工作机制，无疑将是一次意义重大的进步。
(三)积极构建中俄边境地区司法协作工作机制
1．建立常设纠纷咨询解决机构
2015年6月，内蒙古自治区党委书记王君访问俄罗斯外贝加尔边疆区。会谈揭示中俄两国正大步迈向全面战列协助伙伴关系的新高度，建设欧亚经济联盟与“丝绸之路经济带”建设都为中国内蒙古与俄罗斯外贝加尔边疆区深化交流合作提供了良好机遇。在此背景下，王君书记提出加快有效建立地方政府间定期会晤机制，积极开展边境地区司法协助工作机制，为中俄两国全面战略协作伙伴关系高水平发展作出新的贡献。笔者认为，当前中俄背景下，建设中俄边境地区常设纠纷解决机构是有效途径，机构可下设在边境地区省会城市以专门的工作小组形式，也可以在中俄两国边境口岸城市专门建立，用以研究两国国内法律法规及其适用上存在的问题，对双边合作可能出现的纠纷提出预警、提供预防方案，为中俄边境活动当事人提供法律咨询服务，或者协助当事人解决纠纷等。
2．建立边境联合调解机制
可以通过设立中俄边境联合调解机构来解决对俄民商事争议。笔者认为，工作机制的建立要形成体系才能行之有效，在建立常设纠纷咨询解决机构的同时，在常设机构下设专门的调解机构进行民商事调解。当然，在一个边境地区具有民商事调解职能的机构不宜过多，否则容易造成案件受理混乱、各调解机构争夺案源或互相推诿责任的情况。
3．建立口岸法庭
建立口岸法庭既可以专门审理边境区域民商事争议案件，也可以充分发挥口岸法庭的只能，具有操作性与可行性。1996年《中国国际商会、中国国际贸易促进委员会和俄罗斯联邦工商会关于商事仲裁的合作协议》中，规定根据中俄双方协议，仲裁案也可以在便于进行仲裁程序的中俄两国边境城市开庭审理，这可以作为建立口岸法庭的法律依据。口岸法庭建立，能够解决中俄民商事司法协助过程中面临的众多问题及困境，两国送达司法文书将可以确定适用口岸法庭直接送达的方式，到达口岸法庭后再提交最高人民法院、司法部备案，可以有效缩短送达时间和审理时限。口岸法庭建立，对于中俄两国司法互助中的调查取证问题也能提供帮助，可以充分发挥口岸法庭民商事调查取证职能，这必将为进一步开展中俄民商事司法协助机制工作提供效率，更重要的是能够更科学的保护两国争议当事人的合法权益。
［参考文献］
［1］肖永平．国际私法原理［M］．北京:法律出版社，2007(9)．
［2］赵敏．国际司法协助及其在我国的立法与实践［J］．新疆职业大学学报，2008(12)．
［3］黄益平．对外直接投资的”中国故事”［J］．国际经济评论，2013(1)．
［4］郭晓琼．俄罗斯经济增长动力与未来发展道路［J］．俄罗斯研究，2014(4)．
［5］廖冰清．全球新兴市场再遇货币贬值风暴［N］．经济参考报，2014－12－12．
［6］王佳慧．中俄边境贸易纠纷解决机制研究［J］．俄罗斯学刊，2012(6)．
［7］李双元．国际私法学［M］．北京:北京大学出版社，2000．
[基本案情]被告人宋某某，男，原系广西壮族自治区某旅行社员工。2012年 11月15日，被告人宋某某在广西壮族自治区某市的中越边境地区因偷越国（边）境，被某边防派出所依照《中华人民共和国治安管理处罚法》行政处罚500元，2013年10月13日宋某某又因偷越国（边）境被查获，宋某某被公安机关移送某人民检察院审查。10月18日，某人民检察院以宋某某涉嫌偷越国（边）境罪向某人民法院提起公诉。法院在审理中查明，宋某某曾分别于2012年9月1日、2013年8月26日因持伪造护照入境被广西壮族自治区某边防检查站行政处罚两次。
一、司法实务分歧
对于该案，法院在审理中形成了不同意见：一种意见认为根据2002年1月30日最高人民法院《关于审理组织、运送他人偷越国（边）境等刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第5条第3项：“因偷越国（边）境被行政处罚后1年内又偷越国（边）境的”，构成偷越国（边）境行为的情节严重，因宋某某认罪态度良好，在量刑上应当适用较轻的刑罚即管制。另一种意见认为，此案符合《解释》所列举情节严重情形之“偷越国（边）境3次以上的”，因为持用伪造护照试图从口岸出入境，也应当纳入到偷越国（边）境的范畴。还有一种观点认为，持用伪假护照出入境不属于偷越国（边）境行为，但是可以作为对宋某某量刑情节的考虑。
二、关于偷越国（边）境的认识分野
针对本案来说，法院的争议点是：对于偷越国（边）境的理解以及对于偷越国（边）境行为的认定。因此，我们首先要强调和申明“国（边）境”的概念，这看来是十分明显、通俗易懂的词语，在普通老百姓心目当中的认识大多已成为约定俗称，但是就是这些自明的东西，常常是理性研究领域最引人入胜的地方。[1]国境即是一国与另一国之间的分界线。当然由于地理面貌的不同，国与国之间并不都是紧密相连的，有些仍然存在模糊尚待确定的地方，形成边境地区。当然，由于我国体制的特殊性，有学者把“边境”专门指代为我国大陆地区与港、澳、台地区的交界。[2]但是这样划分有过于狭隘之嫌，如按照此种方式来理解的话，客观上存在着的那些接近国界的地方，就没有一个恰当的词汇来进行概括了。目前，通说认为国（边）境包括整个边疆地带，其以数量化的地理坐标、界碑和界桩为主要分界标志。
具体到偷越国（边）境，学术界和实务界也似乎没有形成定论。认真梳理，可以分为以下几种类别：
（一）偷渡说。偷渡不是严谨科学的学术语言，法学视域下的偷渡，主要强调其主观方面“偷”的故意，明知自己的行为会违反出入境法律法规的规定，仍实施进出国（边）境行为。进一步来说，偷渡有着鲜明的时代特色，上世纪八十年代，伴随着改革开放带来的出国热潮积聚出现。严格来讲，偷渡主要是指未办理出入境证件，直接或者搭乘船舶等交通工具企图到达目的国的行为，而不包括持有证件企图蒙混过关的行为。我国目前的行政法律体系中，主要提法是《中华人民共和国治安管理处罚法》第61条、第62条的规定，以明文形式对协助组织或者运送他人偷越国（边）境行为、为偷越国（边）境人员提供条件的行为、偷越国（边）境行为的法律责任做出规定。此类行政处罚的适用主体为公安机关，具体到我国公安机关的内部机构设置，包括驻守在边境地区的隶属于现役武警序列的公安边防派出所等一线执法队伍。
（二）边防检查独立性说。从偷越国（边）境的实质含义来看，不但包括着偷渡说中所认定的偷越国（边）境行为，其中也包括着其他一系列非法出入境行为，其中以2013年7月1日起施行的《中华人民共和国出境入境管理法》的规定为主要。从执法实务的角度来看，边防检查机关主要处理这部门的偷越国（边）境行为，但是现在并没有应有的执法位阶，如：缺乏刑事办案权、缺乏与检察机关的衔接机制。究其原因主要有：边防检查查验数量大，时效性更强，目前还没有精力来进行刑事侦查；社会影响力范围的不广泛以及海陆空口岸实际情形差别较大等原因，导致了边防检查并没有与司法机关形成良好的协调。本案中，宋某某因使用伪假护照入境时被边防检查机关查获，在法律规定上并没有明确程序性规定与司法机关相互衔接。所以边防检查站对宋某某的行政处罚，并不属于《解释》当中的因偷越国（边）境所引起的行政处罚。
（三）扩张解释说。该说认为完全可以把持用伪造、变造等非法出入境证件出入境行为纳入到偷越国（边）境的范畴当中，使其与既有的刑事法律相衔接。因为对于现代化国家来说，口岸就是国家在边境线上的集中体现。而且从违法行为的本身来看，对出入境管理的秩序破坏更为严重，从法律责任的承担力度可以清楚看出，《出境入境管理法》第71条规定，持用伪造的出境入境证件出境入境的，处一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处二千元以上一万元以下罚款，明显要重于《治安管理法》的处罚力度。抛开刑法一贯秉承的“法无明文规定不为罪”的基本原则，仅仅从法律的公平正义角度来看，同样触犯了国家对于出入境管理秩序的持伪造证件出入境的行政处罚，理应纳入到刑事责任的轨道当中。
（四）逻辑推理说。该说把偷越国（边）境看作是独立的法律行为，深刻贯彻马克思的经典言论：“对于法律来说，除了我的行为，我根本不存在，我不是法律调整的对象”，[3]导致了法律调整外部行为的理论贯穿法律责任领域的始终，以这种逻辑来认识和看待最高人民法院的司法解释，是无可厚非的，因为行政处罚与刑事责任一脉相承，是对一个行为的规制。但就笔者的观察来看，就伪造证件出入境的危害性而言，大于至少是不低于传统偷渡说当中的偷越国（边）境行为，且两者之间具有十分紧密的联系，但是并没有能够上升到一种理顺关系和渠道的刑事责任的层次，因此也就造成了刑事法治在持用伪假证件领域的缺失。
三、偷越国（边）境行为之行政与刑事责任的衔接
就目前我国的法治建设实际来讲，从本案所反映出来的案件事实来认定，本案当中的宋某某伪造护照出入境的行为，不应该纳入到偷越国（边）境的刑事责任当中。因为“法无明文规定不为罪”，刑法在各部门法当中，是最为严厉、对当事人触及程度最深的法律，虽然从应然的角度来看，该案中应该把伪造护照出入境的事实纳入到定罪量刑当中，但是并没有一种明示的解释来阐述这种意思的表述。况且由于偷越国（边）境罪所侵犯的客体是国（边）境管理，而不是出入境管理。因此我们不能够进行超出国家制定法规定，依照习惯法为之的类推解释。
但是从一种发展的角度来看待此案表现的情况，应该重新考虑偷越国（边）境罪所表达的含义及其内涵。依笔者之见，由于偷越国（边）境，近处观察所表现出来的模式化和不确定化，相比较而言，我国出入境管理方面的法律已处于立法前沿的态势，应该敞开心扉，大胆吸纳出入境管理法律领域所取得的成果，一些更为新锐的学者甚至提出来要废除“妨害国（边）境管理罪”的概念及其罪名，改为“妨害出入境管理罪”，并赋予新内涵。冰冻三尺，非一日之寒。只有依赖于现实法律归责的客观需要，才能够使法律的变革达到一种质变的临界点。法律这种社会现象是最为复杂的社会运动形式，谁都不是或不能成为“局外人”。日前，许多的非常态破坏国家安全事件的发生，就可能与出入境管理中并没有畅通与刑事案件的衔接息息相关，[4]由于制度和程序的原因造成了刑事责任的缺失，需要引起社会各界的关注。
注释：
[1]参见[]海德格尔：《存在与时间》（修订译本），陈嘉映、王庆节合译，熊伟校，北京三联出版社2006年版，第6页。
[2]参见本书编写组：《中华人民共和国治安管理处罚法理解与适用》，中国法制出版社2005年版，第185页。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）03-0154-03
环境行政执法是指行政机关按照法律、法规和行政管理论文规章的规定，对环境行政管理相对人采取的直接影响其权利、义务，或者对环境相对人的权利、义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。环境行政执法监督是指一切国家机关、社会团体、政党、公民对各级环境行政机关及其工作人员的环境行政执法行为是否合法、适当进行监督、审查以及采取必要措施予以纠正的总称[1]。在行政边界区域，如“锰三角”地区，由于跨行政区立法、管辖权、监督权的差异，环境行政执法监督面临诸多法律困境。
一、行政边界区域环境行政执法监督的特殊性
就单一行政区域而言，对环境行政执法行为进行监督，相对容易界定。在单一行政区域内，由于监督主体范围——本行政区域内的环境行政执法监督主体范围——相对确定；监督对象——本行政区域内的环境行政执法行为——相对确定；以及监督内容——本行政区域环境行政执法监督主体对环境行政执法行为合法性、合理性的审查与评价——相对确定，这些因素使得单一行政区域内的环境行政执法监督相对易于分辨与实施。而行政边界区域环境行政执法监督则不同，更多地体现了环境行政执法监督的特殊性。
首先，监督主体的范围不易确定。行政边界区域环境行政执法监督的主体，应当是对边界行政区域环境行政执法行为有监督权的国家机关、组织和公民等。行政边界区域环境行政执法往往涉及到相邻的两个或两个以上行政区的环境保护监管部门，由于行政区划对自然环境的人为分割，相邻两个或两个以上行政区的环境行政执法机关的管辖权以及执法权很容易产生冲突，从而导致行政边界区域环境行政执法监督的主体范围不易确定。
其次，监督对象的差异性。环境行政执法监督的对象是环境行政执法行为。在行政边界区域，环境行政执法主体作出环境行政执法行为的法律依据常常由于行政上的条块分割而不同。而环境行政执法监督主体对这些有差异的环境行政执法行为很难按照统一的标准对其合法性、合理性进行审查与评价。
最后，监督行为的复杂性。行政边界区域环境行政执法监督的复杂性是由行政边界区域环境行政执法行为的复杂性决定的。行政边界区域环境行政执法较其他行政执法的法规体系庞杂，执法依据复杂多样，而且常呈现区域性差异。
二、行政边界区域环境行政执法监督的必要性和法律困境
“锰三角”地带位于湘渝黔三省市交界处，主要是指湖南湘西州花垣县、贵州松桃苗族自治县和重庆秀山土家族苗族自治县的电解锰企业集中地区，是我国最大的电解锰生产基地[2]。近年来，由于当地锰业迅速扩张，“锰三角”环境污染日趋严重，同时也带来了“锰三角”环境污染治理难题和“锰三角”行政边界区域环境行政执法监督法律困境。
（一）行政边界区域环境行政执法监督的必要性
以“锰三角”地区为例，首先，“锰三角”地区虽然在行政区划上对自然环境进行了人为分割，但是一衣带水的环境整体性关系使得该地区的环境治理不再只是一个县的环保监管部门的责任。其次，“锰三角”环境治理中存在着环境行政执法的简单、粗暴做法，环保监管部门对于企业的排污行为作出收取高额排污费、吊销营业执照的行政处罚决定，环境行政执法的合法性和合理性存疑。最后，“锰三角”地区的环境行政执法由于缺乏综合性的区域环境法律和统一的标准，行政执法的规范程度不高。可见，建立行政边界区域环境行政执法监督是十分有必要的。
（二）行政边界区域环境行政执法监督的法律困境
我国虽然有不少关于跨行政区的区域环境法律规范，但均分散于法律法规之中，缺乏综合性的区域环境法律[3]。各行政区地方立法主体都有权对本行政辖区内环境事务进行立法，这会产生相邻行政区环境立法差异甚至冲突，如2007年实施的《重庆市环境保护条例》在全国首次明确规定了“倍罚制”和“日罚制”，可是，湖南省和贵州省却并没有类似规定，这样，对同一性质和程度的违法排污行为的执法和司法，三省市边界的“锰三角”区域会产生差异悬殊的结果[4]。类似的，由于湖南、贵州、重庆三省市对环境行政执法监督权的规定各有所异，也为有关机关、个人和其他组织行使监督权设置了障碍。
“锰三角”地区的环境行政执法监督法律困境，从根本上来说是行政边界区域环境行政执法监督的特殊性在特定区域的具体表现。首先是监督主体的确定。对于“锰三角”地区某环境保护监管部门作出的环境行政执法行为，哪些主体有监督权？其次是对监督对象的评价标准。如前所述，与重庆市不同，湖南省和贵州省并没有制定“倍罚制”和“日罚制”等类似规定。假设依照重庆市的规定，对湖南省境内的企业作出“倍罚”或“日罚”的环境行政执法行为，有监督权的机关、个人和其他组织对此应如何评价？最后是对监督行为的界定。对于“锰三角”地区某一具体环境行政执法行为，环境行政执法监督主体应作出怎样的监督行为？
三、行政边界区域环境行政执法监督的本质属性
《环境保护法》第20条虽然在法律上为行政边界区域的环境行政执法和司法作了原则性规定，同时也为行政边界区域环境行政执法监督突破法律困境提供了思路。2011年，在环保部环境监察局的推动下，湖南、贵州、重庆三省市环保部门共同见证了“锰三角”地区三县人民政府《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》的签订，共同应对区域性环境问题。
（一）行政边界区域环境行政执法监督的程序性
《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》的签订，是三县人民政府为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的举措。其中，定期联席会商机制要求，建立三县人民政府区域环境联合治理联席会议制度，每年轮流由三县人民政府举办和主持至少一次。交流经验，通报信息，共同对区域性生态环境问题进行研究解决。这不仅为三县联合治理“锰三角”环境问题提供了程序保障，同时，“交流经验，通报信息”也可以作为环境行政执法信息获取、区域环境行政执法行为监督的重要途径。
因而，在该《协议》下，可以通过程序上的设置以完善“锰三角”地区区域环境行政执法监督的程序性。比如，会议上应当列席三县人民政府环境保护主管部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门以及要求对“锰三角”区域环境行政执法进行监督的相关监督主体。
（二）行政边界区域环境行政执法监督的建议性
2012年4月13日新华社“新华视点”发表新闻调查文章称，当时花垣县共有14家电解锰企业，其中6家尾矿库存在无资质设计、施工的问题，占总数的43%；有11家尾矿库无排洪泄渗设施，占总数的86%；尾矿库坝体偏薄、外坡坡度比达不到要求占总数50%以上；3家尾矿库坝址选择不合理，尾矿库建在村庄和居民区上游；半数以上的尾矿库已满库，无调洪库容，隐患突出。对于这种现状，下游的松桃县环保监管部门预见到汛期将至，立即向花垣县环保监管部门发出了行政建议，督促其进行环境行政执法，切实保证电解锰企业在汛期来临前排除安全隐患，避免造成重大环境污染事故对花垣县及下游的松桃县造成损失。
联防联控长效机制旨在通过三县环境保护监管部门的合作治理“锰三角”环境问题，行政边界区域环境行政执法监督的建议性表明，当行政边界区域发生环境问题，而当地环境保护监管部门对此没有管辖权时，通过行政建议的形式监督有管辖权的环境保护监管部门进行环境行政执法，是合法而有效的。
（三）行政边界区域环境行政执法监督的协商性
根据《环境保护法》第20条规定，在行政边界区域环境行政执法监督上，主要表现为协商性。根据该《协议》建立跨界生态环境事故协商处置机制，“积极协调处理纠纷，跨界水污染纠纷发生后，应立即召开联席会议进行协商处理，并按照协商处理意见予以落实”。另外，根据湘渝黔三省（市）行政执法监督的一般性规定中均有关于行政执法监督协商性的规定。
2012年5月，重庆秀山县某电解锰企业发生尾矿泄露事故，造成严重水污染，直接影响到下游湖南花垣县水质。事故发生后，三县决定立即召开联席会议进行协商处理，会议决定由秀山县环境行政执法部门处置此次事故，花垣县和松桃县的环境保护监管部门联合监督秀山县的环境行政执法行为。最终此次事故在花垣县和松桃县的联合监督指导以及秀山县环境行政执法部门正确处置下得到妥善处理。
四、行政边界区域环境行政执法监督体制机制的构建
综上所述，“锰三角”行政边界区域环境行政执法监督应在现有的法律法规之下，以《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》为核心，遵循建议性、程序性、协商性的特点，从而发挥其监督作用。以“锰三角”为引例，行政边界区域环境行政执法监督体制机制的构建可以从以下几个方面着手。
（一）推动行政边界区域环境行政执法监督立法
在我国，行政相对人对环境行政执法行为的监督包括以下几个方面：立法机关对环境行政执法行为的监督；检察机关、行政监察机关对环境行政执法行为的监督；上级环境行政机关对其下级环境行政机关执法行为的监督以及社会团体和公众对环境执法行为的监督[5]。如果不明确彼此的职责，众多的监督主体便难以形成合力。为解决这一问题，从行政边界区域环境行政执法监督的大环境上看，应制定统一的《行政边界区域环境行政执法监督法》，为行政边界区域环境行政执法监督提供可靠的法律保障。其中特别包括：监督机关及其职责权限；监督的内容和形式；监督程序；相关的法律责任。
（二）建立健全行政边界区域环境行政执法监督制度体系
为适应环境保护任务不断加重的形势，加强规范环境行政行为，应健全系统内部监督机制[6]。首先，通过行政执法责任制加强行政执法内部监督。其次，加强行政监察遏止环保违法。通过进一步加强监察机关及其工作人员依法依纪办事的责任感和使命感，加深行政监察权是法律赋予的公权力的认识，必须依法行使，放弃行使是失职行为，要承法律和行政责任。最后，要完善环境行政系统外部监督机制。深化政务公开，扩大公众参与；完善环境执法的司法监督机制，建立环境公益诉讼制度；探索构建我国非政府组织外部监督机制。
（三）探索建立行政边界区域环境行政执法联合监督机制
“锰三角”地区可以区域环境联合治理联席会议为契机，研究设立“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组，确定行政边界区域环境行政执法监督的专门机构和人员。环境行政执法联合监督小组组长由三县环保监察部门负责人轮流担任，每届任期一年，负责牵头制定当年三县行政边界区域环境行政执法联合监督计划并组织、协调实施。在每年的区域环境联合治理联席会议期间，“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组应组织召开工作会议，通报、交流三县环境行政执法监督信息，有关监督主体也可以在会议上提出监督意见。经共同研究决定，对“锰三角”地区具体环境行政执法行为确有监督必要的，确定监督主体，明确监督方式，如下达行政命令，向环保监管部门提供行政建议，提起行政诉讼等，务求行政边界区域环境行政执法联合监督落到实处[7]。
在保障行政边界区域环境行政执法相对人合法权益方面，“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组可以根据相对人的实际需要，召开行政边界区域环境行政执法听证会；对于具体环境行政执法行为侵害相对人合法权益的，可以建议其向有管辖权的中级人民法院提起行政诉讼。建立和完善环境执法监督部门联动机制和区域联动机制，健全区域、流域环境执法监督协作机制，完善与其他相关行政执法监督部门的联合执法，加强与司法机关的密切配合与协作。
建立广泛的社会监督机制。构建环境行政执法监督网络，密切专业执法监督和社会监督之间的配合。加大行政边界区域环境行政执法监督信息公开力度，健全环境投诉举报制度。完善人民监督员制度，健全环境听证制度。建立重大环境违法案件新闻会制度，在舆论监督方面完善对政府及相关部门环保履职的监督检查机制。新闻媒体可以全程参与区域环境行政执法过程，对环境行政执法进行全程实时报道，必要时这些报道内容可以作为区域环境行政执法监督的证据。最后，应加大行政执法监督法制宣传力度，树立环境行政相对人维权意识，营造良好的环境行政执法监督社会氛围，充分调动行政边界区域环境行政执法社会监督力量的积极性，形成行政边界区域环境行政执法社会监督的强大合力。
参考文献：
〔1〕〔5〕李祝才.加强和改善我国环境行政执法监督初探[N].闽西日报，2005-11-14（1）.
〔2〕蒋辉.民族地区跨域治理之道：基于湘渝黔边区“锰三角”环境治理的实证研究[J].贵州社会科学，2012，（3）：74-79.
〔3〕肖爱.区域环境法治：困境与对策[J].求索，2011，（3）：164-166.
〔4〕肖爱.论区域环境法治中的权力结构[J].法学杂志，2011，（9）：118-120.
〔6〕武文燕.论我国环境行政执法监督[D].山西：山西大学政治与公共管理学院，2009.
【关键词】边检;法治;建设
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，研究部署推进国家治理体系和治理能力现代化的重大命题，彰显了党全面推进依法治国的魄力和决心，标志着我国法治建设开启了崭新的历史起点。边检机关作为国家设立在对外开放口岸的重要执法力量，代表国家形象，担负维护国家、安全和社会秩序，管理人员和交通运输工具出入国（边）境的重要职责，其执法行为直接体现国家法治文明程度和建设水平。因此，边检机关更要学习和深刻理解全面推进依法治国的重大意义，紧紧围绕全面深化改革、建设法治国家的大局，自觉运用法治思维，全面推进法治边检建设。
法治思维既是社会发展的必然选择，又是建设法治边检的基本准则。社会历史发展表明，法治是国家实现现代化的必由之路，是社会发展的选择和结果。党的十报告明确提出，要运用法治思维深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。法治思维这一全新论述，为新时期边检机关如何科学有效地进行口岸管理提出了新标准、新要求、新方法，具有很强的现实针对性和科学指导性。
一、制约法治边检建设的重要因素
（一）“法制”的缺失。法制是法律制度的简称，属于制度的范畴，是一种实际存在的东西，是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法制。我国出入境边防检查法律制度的确立是一个从无到有，不断完备的过程，新出台的《出境入境管理法》，较之前的“两法两细则一条例”，实现了出入境管理制度在法律阶位上的全面升级，是出入境管理领域最为主要的一部法律，其构建了较为科学、完整的出入境管理制度体系，但从法治边检建设的总体目标和要求上来看，法律的执行还需要有相关配套的制度，在执法环节中还需要具体的操作性规范。
（二）“文化”的缺失。法治文化是一个国家或民族对于法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式和行为方式，代表着一个国家的法治动力和发展方向。如果说“法制”的缺失是“硬件缺失”，那么“法治文化”的缺失则可以称为“软件缺失”，也可称之为法治精神的缺失。边检法治文化是边检机关在执法管理和执法服务过程中形成的具有鲜明特点的行业文化，是边检管理与行政的实质特征和核心内容。法治文化的缺失主要受传统文化影响，中国固有文化中自古以来便缺乏法治精神，不论是主张“法治”的法家还是主张“德治”的儒家，其共同所持的“法治工具论”使得法律追求平等、自由等其他价值得不到彰显，并对法律信仰的形成产生了极其消极的影响。边检法治文化的缺失主要受到思想认识、发展方向等方面的影响，没有把文化建设与检查员自身建设结合起来，没有认识到法治文化由内而外、由里及表的潜移默化作用，没有认识到边检法治文化建设对边检执法的促进作用，更没有将边检法治文化纳入边检职业文化总体框架统筹谋划推进，缺乏基本的认识和深入的思考。
二、自学运用法治思维推进法治边检建设
既然法治已成为我们党治国理政的基本方式，那么作为国家治理重要组成部分的边检机关更应当贯彻执行法治，自觉运用法治思维推进法治边检建设。
（一）完善法规体系，为法治边检建设奠定基础。一是完善边检执法制度，确保执法有理有据。“法律的牙齿在于强制执行”，一部好的法律需要有与之相配套的法规和制度保证其执行。当前，与《出境入境管理法》配套出台的仅有《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》一个行政法规和《关于规范公安机关出入境管理机构依法独立行使行政处罚权的通知》等四个规范性文件。由此可见，边检执法制度还需完善。二是规范边检执法行为，握好执法标准尺度。要坚持程序公正与实体公正并重的原则，严格按照《出境入境管理法》的规定，建立一套系统严谨的执法标准体系。三是健全边检执法监督，彰显执法公平公正。边检无小事。边检机关位于国门一线，执法工作具有较强的涉外性和时效性，稍有不慎就可能引起涉外事件。边检机关在健全执法执勤全过程监督机制的同时，增强主动接受监督的意识，拓宽社会监督、群众监督等外部监督渠道，让执法行为始终在阳光下运行。
（二）坚定法治信仰，为法治边检建设筑牢理念。一是大力加强执法理念教育。边检机关要积极开展社会主义法治理念教育，引导边检人员不断巩固强化理性、平和、文明、规范的执法理念，打牢“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的思想根基。二是大力推进法治文化建设。法治文化是边检工作中不可缺少的精神力量和道德规范。边检机关要始终坚持将法治文化建设作为边检工作的核心驱动力，着力培养边检人员的法治思维和法治人格，并逐步内化为对法治文化的自觉追求，从而自觉使用法治精神执行法律。三是大力营造和谐法治氛围。建设法治边检不单单只是边检人员唱“独角戏”，它需要广大人民群众的参与和认可。因此，边检机关要鼓励和引导广大人民群众积极参与边检法治文化建设，大力开展边检法治宣传教育，通过执法回访、满意度测评、邀请监督员等方式，提高群众对边检工作的知晓率，增强群众的法治意识和观念，做到依法维护权益，自觉履行义务，不断筑牢法治边检建设的群众基础。
（三）建强执法队伍，为法治边检建设提供支撑。一是在创新教育形式上下功夫。边检机关要广泛吸收、借鉴各领域、各行业在教育培训上的经验做法，积极应用先进的科技资源，探索新的学习载体和形式多样的教育方式。二是在培养法制人才上下功夫。制定相应的培养方案，实施边检法制工作人才的分类培养，如对基础型人才的培养，要抓基层、打基础，引导其练好基本功，对专家型人才的培养则要在完成基础型、专业型、复合型的逐步升级后，提高理论研究造诣和解决边检法制工作疑难杂症的能力。
购物车(0)
