笔者认为遗腹子交通事故责任人请求赔偿没有法律根据，但其利益可以通过其母的得到维护。试分析如下：
一、遗腹子不是本案侵权法律关系的主体。
我国法律规定，公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。
遗腹子在出生前既不享有民事权利也不承担民事义务，不是民事法律关系的主体。因此对出生前的法律关系，遗腹子既不享有权利也不承担义务。法律虽规定遗腹子在出生后享有继承权，但这是一个例外的规定，只能适用于特定的情形，不能作为一般规则和依据。
在本案交通事故赔偿法律关系中，遗腹子在事故发生时尚未出生，不是该侵权法律关系的主体，在该法律关系中，遗腹子不享有权利，也不承担义务。因此，遗腹子不具备参与交通事故赔偿诉讼的主体资格，不能成为该案的原告。虽然遗腹子在出生后即具有民事权利能力，依法享有民事权利、承担民事义务，但其诉讼权利能力受其民事权利能力的限制，只能在其享有民事权利、承担民事义务的具体法律关系中才享有诉讼权利。认为具有民事权利能力的公民当然在所有诉讼关系中享有诉权是不正确的。
二、遗腹子出生后抚养费用的损失应予赔偿。
遗腹子的抚养费用是客观存在的。这一费用可以构成损害结果。依照法律规定，父母对子女有抚养义务。由于遗腹子出生前父亲已经死亡，所以母亲依法应承担抚养子女的义务。遗腹子与父亲没有形成抚养关系，而与母亲形成抚养关系。由于父亲因交通事故死亡，所以原本可由父母共同负担的抚养义务成为母亲一人的义务，其中原可由父亲承担的义务转由母亲来承担，这是由于交通事故而造成的母亲的责任的增加，因而构成母亲的经济损失，交通事故与抚养责任的增加存在因果关系，属于侵权行为造成的损害结果。对这一损失承担赔偿责任不仅符合一般社会公平正义观念，而且具备现行法律的根据。母亲遭受的抚养义务负担增加的损失的赔偿责任的法律依据不是直接基于死者对遗腹子的抚养关系，因而不能直接适用关于死者生前实际抚养人的规定，而是根据全面赔偿原则按照侵权行为造成的损害的实际情况，依其他费用的规定给予赔偿。
三、因人身损害致劳动能力丧失时胎儿抚养费用的对比分析。
因人身损害致受害人丧失或部分丧失劳动能力，按道路交通事故处理办法及有关司法解释规定只对受害人在丧失劳动能力前实际抚养人的抚养费赔偿明确作出了规定。对受害人丧失劳动能力前形成的胎儿其抚养费用应否赔偿法律和司法解释均未作出规定。在受害人丧失劳动能力前形成的胎儿，其抚养费用上的损失应否给予赔偿？笔者认为，也应当给予赔偿。版权所有
理由如下：
第一、胎儿依自然的生理规律在正常发育的情况下必然会出生，一旦出生，就依法与受害人形成抚养关系，人身损害行为导致受害人劳动能力的丧失必然造成其经济收入的减少从而对其履行抚养义务的能力产生负的影响。这一结果的出现与人身损害行为存在必然的因果关系。因此对受害人抚养能力降低的损害结果，侵害人应当承担责任。这是侵权构成一般理论在这一场合下具体运用的必然结果。
[关键词]社会抚养费；行政收费；有利追溯原则
一、抢生二孩缴纳社会抚养费的争议考察
笔者发现，针对抢生二孩是否需要缴纳社会抚养费这一问题，不同地区的人民法院的认识不一，甚至得出了截然相反的结论。除了已经作出判决的人民法院之外，还有大部分人民法院对此持观望态度。一方面，湖北省黄石市黄石港区人民法院在其受理的一起抢生二孩家庭卫计局的案件中，判决当事人蒋某胜诉。譹訛要求被告黄石港卫计局撤销对原告蒋某作出的《征收社会抚养费决定书》。蒋某与曾某均为“单独夫妇”，他们的第二个孩子出生于2013年10月。2013年11月，党的十八届三中全会表决通过单独二孩政策。2015年，黄石港卫计局要求蒋某缴纳社会抚养费。黄石港区人民法院认为对行政行为的合法性审查一般应遵循法不溯及既往的原则，但是在新法有利于保护行政相对人时也可以适用新法。在本案中，人民法院选择适用新法以保障相对人的民事权益。另一方面，在浙江省台州市的一起类似案件中，人民法院两次审理都得出了截然相反的结论。譺訛浙江省台州市的章某和李某是一方为独生子女的夫妇，他们的第二个孩子出生于2012年。2013年单独二孩政策实施，2014年，玉环县人口卫计局仍要求章某夫妇缴纳社会抚养费，夫妻二人向法庭提讼。人民法院认为应适用超生行为时法律，章某夫妇在一审与二审中均败诉。
二、抢生二孩应缴纳社会抚养费的理论分析
（一）社会抚养费性质的理论分析
对于社会抚养费的定性主要存在着两种不同的观点：一种观点认为社会抚养费属于行政收费，譻訛另一种观点认为社会抚养费属于行政处罚。譼訛对于社会抚养费的定性极为重要，因为这一定性会直接影响到能否对一些“抢生”超过两年的家庭征收社会抚养费。根据《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”譽訛由此可见，若将社会抚养费定性为行政处罚，则会受到两年的时效限制；若将社会抚养费定性为行政收费，则不会受到时效限制。本文认为社会抚养费属于行政收费而非行政处罚，有以下理论为依据。1.生育权是一项基本人权决定了社会抚养费的性质只能是行政收费而非行政处罚。若支持社会抚养费属于一种行政处罚，则超生的可罚性实际上会否定生育权作为一项基本人权而存在。譾訛不言自明的是，生育权本是一项基本人权，公民的生育自由本身并不应受到限制。虽然国家根据人口与经济发展的状况可能会限制或者鼓励生育，但这只是对生育行为的一种引导与调节，而不是对生育行为本身的强制。将社会抚养费定义为行政收费可以更好地表明生育权属于一项基本人权，征收社会抚养费并非是对生育行为本身的限制，而是对生育行为造成的负担进行补偿的方式。2.超生的实质是违反了国家人口发展的规划与计划而非违法。违背计划而非违法的实质决定了社会抚养费的性质属于行政收费而非行政处罚。社会抚养费征收的依据为《人口与计划生育法》第四十一条：不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。譿訛而依据修改前的《人口与计划生育法》第十八条规定，对于“生育一个子女”只用了“提倡”的表述，由此可见计划生育并不是强制性的义务，只是一种倡导性的引导。一对夫妻生育一个子女并非法律所强制，相关部门只是采取鼓励独生子女的态度。在适用法律上，仅违反法律的倡导性义务不足以作为惩罚的基础，如同行为人仅违反《婚姻法》中倡导性的忠诚义务并不一定承担法律责任一样。由此可见，以违反倡导性义务为基础的行政处罚说难以立足。而社会抚养费的征收实质上是因为超生行为违反了国家人口发展的规划，对社会发展造成了较大的负担，相关部门征收相应的社会抚养费是对违背计划造成的负担进行补偿。因此，本文认为社会抚养费的性质应为行政收费。3.社会抚养费虽具有一定的惩戒性，但并不表明其属于行政处罚。因为行政收费也是一种能够体现出法律否定性评价和惩戒性的具体行政行为。国家可以依职权对不利于资源环境保护的行为进行行政收费，以表明法律对这种行为的否定性评价和惩戒，排污费就是这种行政收费的典型代表。社会抚养费也是如此，把社会抚养费定位为行政收费，亦能体现出法律对超生行为的否定性评价和惩戒性。讀訛4.从时效规定上看，将社会抚养费视为行政收费更有利于社会抚养费的征收。讁訛《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”輥輮訛由此可见，将社会抚养费定性为行政收费则可以突破两年时间的限制，能够更加有效地规制超生现象。
（二）适用有利追溯原则的理论依据———保障行政相对人利益
对于湖北省黄石港区人民法院在判决中适用从旧兼从轻原则的做法，一些学者提出了质疑，认为此原则只是适用于刑法而非行政法。本文认为此种观点并不合理，在行政法中“从旧兼从轻原则”同样存在着适用空间，因为适用此原则有利于保护行政相对人的利益。首先，从权力的来源角度讲，一切国家权力都直接或间接来源于公民权利。輥輯訛权力是权利的一种特殊形式，行政权作为国家权力的一部分同样来源于公民的权利，行政权的行使其目的在于保障相对人的合法权益，因此在行政法中应遵循保障相对人利益的原则。其次，从权力的配置角度来讲，行政主体与行政相对人处在不平等的地位。行政主体基于公益优先的原则享有非同寻常的优越性，这不仅表现在行政主体在物质力量上具有优益性，也表现在行政权力上的优先性。此时，行政主体与行政相对人实际上处在一强一弱的不平等地位，因此行政活动中应遵循保障相对人利益的原则，维护处于弱势地位的相对人的合法权益。在行政法中遵循有利追溯的原则有利于保障相对人的利益，因此在行政法适用有利原则有充足的理论依据。
三、抢生二孩应纳社会抚养费的法理分析
（一）社会抚养费性质的规范厘定
根据相关的法律法规，社会抚养费的性质应为行政收费。首先，全国人大常委会法工委文件（法工委复字[96]2号），指出征收计划外生育费不是罚款。其次，计生委《关于计划外生育费改社会抚养费的通知》规定了“社会抚养费”的性质应视为对违背地方计划生育法规规定多生育子女、较多占用社会资源的夫妻征收补偿性的行政性收费。因此，社会抚养费的性质应属于行政性收费而非行政处罚。
（二）有利追溯原则的适用依据———符合《立法法》相关规定
摘要 县级人口计生部门作为社会抚养费征收主体，对社会抚养费的征收行为负责。社会抚养费的性质属于对政府社会公共事业投入进行补偿性的行政性收费，理应按照“收支两条线”管理。笔者结合多年的工作实践，分析社会抚养费收支两条线管理使用中存在的问题及原因，提出了解决的建议措施。
关键词 社会抚养费 征收管理使用 收支两条线 收缴分离 监督检查
一、县级计划生育“收支两条线”管理概述
社会抚养费是依据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《天津市人口与计划生育条例》、《社会抚养费征收管理办法》，对违反法律法规规定生育子女的公民，由于其客观上对经济和社会发展、资源环境造成了影响，加重了社会公共投入负担，有必要从经济上承担一定的法律责任，应依法缴纳社会抚养费，作为对社会的补偿。其性质属于对政府社会公共事业投入进行补偿性的行政性收费，设置社会抚养费的目的在于对自然资源的开发和使用予以调节，减轻人口对资源利用和环境保护的压力。按《社会抚养费征收管理办法》要求“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。计划生育工作必要的经费，由各级人民政府财政予以保障。”县级人口计生部门作为社会抚养费征收主体，对社会抚养费的征收行为负责。
为严肃财经纪律，预防和遏制腐败，提高资金使用效率，保护计生干部，必须严格实行收入与支出分开的两条线管理，进一步规范社会抚养费的征收管理使用。收支两条线，是指具有收费和罚款没收职能的部门和单位，根据国家法律、法规和规章应收取的行政事业性收费（基金、附加）和罚没收入，按规定委托指定代收银行代收代缴或由执收执罚单位直接收取并全额上缴国库或预算外资金财政专户；部门和单位的人员经费、公用经费和办公所需的特殊经费等，由财政部门根据实际情况纳入本级综合财政预算统筹安排。
二、社会抚养费征收管理存在的主要问题及成因
建立社会抚养费制度，是对自觉实行计划生育的公民的合法权益的维护。对不符合法律法规条件生育子女的公民征收社会抚养费，是对相应增加社会公共投入所负的补偿义务，也是对违法生育行为的一种经济限制和责任追究。征收的社会抚养费使用也有规定的范围，但从近几年的工作实际情况来看，县镇乡两级在社会抚养费征收管理过程中还存在许多不规范之处，亟待改进。
一是社会抚养费征收标准、征收程序不统一。虽然《社会抚养费征收管理办法》和《天津市人口与计划生育条例》都规定有征收标准，可由于政策弹性大，征收标准数额浮动幅度大，在几千元甚至数万元间，征收的自由裁量权也过大。各乡镇征收程序不一样，不规范，容易造成不必要的误会和管理的漏洞。
二是社会抚养费征收难，首次征收到位率低。存在社会抚养费少征、漏征现象。群众在抚养费的征收管理中，无法积极配合，导致工作难以开展，有的家庭在反复做思想工作的情况下，社会抚养费仍然交不上来。申请法院强制执行，效果仍然不佳。有的家庭人户分离，追找服务成本太高，只好暂时放弃，造成漏征。
三是缺乏完善的财务管理，存在社会抚养费专用票据使用不规范，往往未达到首次征收标准就开票，有的甚至一户要开出几张专用票据。票据与所收金额不一致，由于征收程序不统一，缺乏相应的监督，有的多次收费，只开据一张票据，且非全部所收金额。
四是计划生育财政保障机制还需加强。社会抚养费“收支两条线”管理，要在保证计划生育事业经费的前提下，依法依规开展。收支两条线管理需要定期上缴收入和下拨支出， 操作相对烦琐， 管理成本和要求相对较高。在抚养费的管理中，有的因为运转不及时，怕麻烦，未及时上缴社会抚养费，造成漏缴。有的因为周转不过来，未按规定全额及时上缴国库纳入财政预算管理。
造成这些问题的原因有很多，主要有：
1. 农村居民实际收入与统计部门人均纯收入有不少差距。在实际征收过程中，大部分群众的收入在平均水平以下。
2.社会抚养费征收执行难。说服教育、承诺等软办法不管用，强制办法不能用、不敢用。
3.乡镇计划生育经费不足。随着人们生育观念的转变，各种社会制约的协同作用，社会抚养费征收越来越少，靠社会抚养费难以维持计划生育事业，计划生育经费难以保证。
4.社会抚养费的征收管理还不够规范。“单位开具社会抚养费征收决定书，银行代收，财政统管”的收缴分享模式还有待进一步完善。
三、加强社会抚养费征收管理的主要措施
为进一步加强社会抚养费征收管理，需要从以下几个方面改进和提高。
（一）统一社会抚养费征收标准，严格履行征收程序
统一征收标准。社会抚养费以县统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入为基数计征。居民年实际收入高于上述规定基数的，以其年实际收入为基数计征社会抚养费。违反条例规定生育第二个子女的，按照上述规定基数二倍以上五倍以下计征社会抚养费。对违反条例生育子女的男女双方分别计算。以笔者所在地为例，2011年城镇居民人均可支配收入为26921元，农村居民人均纯收入11002元，考虑征收实际，县人口计生委明确规定社会抚养费统一按照基数的二倍计征，农村居民、城镇居民违反计划生育主动缴纳社会抚养费首征标准及通过非诉执行首征标准，低于首征标准将不予开具票据，减少基层在征收过程中征收自由裁量权。
严格征收程序。计划生育行政机关及其工作人员在征收社会抚养费的过程中，要严格依法行政，不得优亲厚友、，要自觉抵制说情风，切实维护群众的合法权益，维护法律法规的严肃性。任何单位和个人不得以任何理由和形式随意降低社会抚养费的征收标准，否则均属违法乱纪，必须予以责任追究、严肃认真依法依纪处理。
维护征收主体的法律地位。根据《中华人民共和国人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》规定，县人口计生委是我县社会抚养费的征收主体，受委托的乡镇人民政府和街道办事处不具有作出征收决定的主体资格，只能受县人口计生委的委托实行代收代缴。因此，下达社会抚养费征收决定、办理分期缴纳申请、申请法院强制执行、减免困难家庭部分社会抚养费，必须由县人口计生委依法办理，各乡镇人民政府、街道办事处以及各计生办不得违规越权。
受委托的各乡镇人民政府、街道办事处，必须依法履行立案、取证、报送调查报告、申领征收决定、送达征收决定、申办分期缴纳、公布征收结果、报送结案报告等程序，严禁不经法定程序直接向征收对象征收社会抚养费，否则，必须承担法律后果和法律责任，同时对计生办主任和具体执法人员追究责任，严肃处理。
（二）增强社会抚养费征收工作的透明度
县人口计生委将根据社会抚养费征收的特点和情况，建立健全社会监督、舆论监督、部门监督、系统内部层级监督、社会团体和群众组织监督的长效机制，积极推行计划生育政务公开和村务公开，把社会抚养费征收行为置于群众的监督之下，同时不断加大对乡镇街行为的检查、监督力度。各乡镇街必须按要求将征收对象、征收程序、征收结果全面向群众公开，广泛接受群众的监督，同时要坚持正确执法、公平执法，做到清正廉洁，不徇私情，使群众真正感到“法律面前人人平等”，使征收对象自觉履行缴纳义务。
（三）完善征收管理体制
各乡镇人民政府、街道办事处必须严格执行社会抚养费“收支两条线”的管理体制，建立健全内部稽核和会计核算制度，严格财务纪律，严禁挤占挪用社会抚养费行为的发生。要认真做好社会抚养费征缴的业务工作，及时将所收取的社会抚养费上交乡镇街财政，每月定期将社会抚养费经银行缴入国库。人民法院强制执行的社会抚养费必须由县人口计生委依法支领，然后转入乡镇街财政专户；非强制执行的征收案例也要按有关要求上缴县人口计生委社会抚养费，作为全县人口与计划生育事业的公用经费补充。
严格规范征收票据的管理使用。社会抚养费专用收据是专门用于证明国家收取某特定当事人缴纳社会抚养费事实的专用收据。国务院《社会抚养费征收管理办法》明确规定“征收社会抚养费，应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据”。受委托的乡镇人民政府、街道办事处必须依法使用市财政局统一印制的“社会抚养费专用票证”，并建立健全社会抚养费专用票证的专管、申领、监察等一系列严格规范的管理使用制度，严禁向当事人出具其他票据，否则，按照国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第十条规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职直至开除处分。
加强社会抚养费征收管理的监督检查。县人口计生委将积极会同县财政、计划、物价、审计、监察等部门，依法对乡镇街社会抚养费管理使用进行监督、检查，认真查处违法违规行为。
（四）严格实施预算制，完善考核和监管制度，注重绩效管理
支出预算与收入预算相抵不足部分确定补助额度，由政府在预算中予以足额安排，补助资金的足额和及时下拨，保证计生经费正常运行。将收支两条线和绩效管理相结合，采取核定任务、核定收支、绩效考核补助、政府补助方式运行。实施社会抚养费的征收管理专项考核和绩效考核，合理确定考核指标，考核权重，即引导乡镇规范征收行为，又激励计生干部工作积极性，保证社会抚养费真正落实“收支两条线”管理。
参考文献：
[1]杨颖华，孙晓明，陈文，周向红.对社区卫生服务机构收支两条线管理内涵和相关观点的探讨.中国卫生资源.2010（02）。
[2]刘雪萍.社会抚养费征收管理存在的问题、成因与对策探讨.经营管理者.2012（18）.
国家卫计委新闻发言人姚宏文日前的新闻会上，对近期有关社会抚养费的几大热点做出回应，强调卫计部门将进一步加强制度建设，通过建立部门协调配合机制，规范社会抚养费征收管理。记者采访有关专家认为，有关社会抚养费的争议，核心在于国家没有明确的法律对其征收行为予以规范和监管，尚处于法律的灰色地带。
2013年，“社会抚养费”很火。从浙江律师吴有水申请公开账目，到张艺谋超生事件一波三折——因为诸多公共事件的牵扯，公共监督秉持理性的姿态，追问着社会抚养费上的程序与目的正义。本月初，江苏省和广东省卫生计生部门相继向社会公布了2012年该省社会抚养费总额。至此，全国已有24个省份公开了去年社会抚养费征收总额，共计超过200亿元。即便如此，安徽、山西、、浙江、山东、甘肃、天津仍对公开数额保持沉默，且至今未有一省公开这笔巨额费用的支出去向。庞大的数字，暧昧的流向，确实值得监管部门探寻其间的真相。
有两点是板上钉钉的共识：一者，正如卫计委所言，社会抚养费本身无可原罪，征缴是合法合规的事情。2002年开始实施的《人口与计划生育法》第41条规定，“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。国务院同年颁布的《社会抚养费征收管理办法》也指出，以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入作为征收参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的征收，有利于调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府社会事业公共投入，对不符合法定条件生育子女的公民也是一种经济约束。二者，社会抚养费作为一项行政性收费，是行政机关在代表国家进行行政管理活动中作出的具体行政行为，具有确定力、拘束力和执行力。因此，其收费的来龙去脉自然应该清楚明白，既不能成为不肯公开的“秘密”，更得接受体制内外监督的拷问与质疑。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，不断依法加大计划生育社会抚养费征收力度，强力推进非诉执行和社会抚养费续征工作，推动社会抚养费征收、管理和使用走向法制化、规范化轨道，有力遏制政策外生育，稳定全县低生育水平，为经济社会发展提供良好的人口环境。
二、工作措施
依法征收管理使用社会抚养费是推动人口计划生育工作纳入法制化轨道的重要措施。各乡镇和县人口计生委要切实加大社会抚养费依法征收力度，切实发挥社会抚养费征收对违法生育的经济杠杆作用。将社会抚养费征收管理使用纳入人口和计划生育作为经常性工作内容，建立长效工作机制，促进人口和计划生育事业健康发展。
（一）进一步规范征收程序，及时足额征收社会抚养费
1、继续实行社会抚养费委托征收制。根据《省人口与计划生育条例》和《省社会抚养费征收管理办法》有关规定，结合本县实际，国家公职人员、企事业单位干部职工违法生育的社会抚养费由县人口计生委依法管理征收；农村和城镇居民违法生育的社会抚养费继续实行由县人口计生委书面委托乡镇人民政府征收。其他任何部门和单位不得擅自作出征收决定，更不得违规越权征收社会抚养费。
2、规范社会抚养费征收工作机制。征收社会抚养费是一项严肃的法律行为。各乡镇必须严格依法行政，规范社会抚养费征收主体、征收程序、征收文书、征收标准。
规范征收程序。征收社会抚养费应严格按照立案、调查取证、告知、作出征收决定、送达《征收决定书》、执行征收决定等法定程序依次进行。
规范征收文书。征收社会抚养费时必须使用县人口计生委统一印制的省定规范文书，各乡镇计生办不得私自印制文书。
规范征收行为。社会抚养费是在既定政策外生育事实以及为他人政策外生育提供帮助而非法收养的前提下征收，严禁“以罚代生”、“放水养鱼”，严禁私自征收、打白条和收钱不开票。
规范征收标准。社会抚养费征收标准是由县人口计生委每年根据《省社会抚养费征收管理办法》核定。政策外生育当事人应按征收标准原则上一次性征收到位，确因特殊情况一次性缴纳社会抚养费有困难的，应办理三年内缴清的分期缴纳手续，且首次缴纳额不得低于应缴总额的60％。任何单位和个人不得以任何形式减征、免征社会抚养费，严禁违反程序征收、随意审批分期缴纳，确保社会抚养费依法应征尽征，足额征收。
3、健全社会抚养费续征机制。依法开展社会抚养费续征是人口计划生育工作的重要内容，是维护《省社会抚养费征收管理办法》等法律法规严肃性、公平性的关键举措。社会抚养费续征的主要对象是指政策外生育因申请经批准分期缴纳社会抚养费的对象。当事人要制定缴纳计划，签订分期缴纳承诺书后方可分期缴纳。各乡镇要建立分期缴纳档案，保证到期及时续征补缴。
(二)进一步完善管理制度，严禁坐支挪用社会抚养费
1、规范社会抚养费票据管理机制。县人口计生委和被委托的乡镇人民政府以及法院强制执行向缴款义务人征收社会抚养费全面使用省财政厅统一印制的《省政府非税收入票据》，任何单位和个人不得使用其它票据。
票据由县财政局或其委托乡镇财政所本着“购前审批、限量购领、票款同步、核旧领新”的管理原则，安排专人负责票据的购领、保管、使用和核销。县人口计生委和被委托的乡镇人民政府领用新票据必须由县财政局和乡镇财政所分别对原领用的票据核查无误，且确定其所征收的社会抚养费已按规定解缴县财政社会抚养费专户后方可领用。遗失、销毁专用收据的，对责任人员予以严肃处理。
2、健全社会抚养费收入管理机制。社会抚养费严格执行“行政性事业收费和罚款收支两条线”管理规定，实行“乡收县管、财政监督”管理体制。县人口计生委及被委托的乡镇人民政府将所征收的社会抚养费和滞纳金必须于3个工作日内上缴县财政国库社会抚养费专户，纳入财政预算管理。
3、健全社会抚养费缴存国库信息通报制度。县人口计生委应加强与县财政局的联系和沟通。为及时掌握各乡镇社会抚养费征收和资金缴存信息，乡镇计生办必须在每月5日前将收据和银行进账单及征收社会抚养费对象的名单、数额登记造册上交县人口计生委对账；乡镇财政所必须在每月5日前将收据和银行进账单及征收社会抚养费对象的名单、数额登记造册与县财政局国库对帐。
4、健全社会抚养费定期自查制度。县人口计生委及被委托的乡镇人民政府要定期开展清理自查，通过清理自查及时消除问题隐患，坚决杜绝私自征收社会抚养费、征收资金不及时缴存国库以及坐支、截留、挪用社会抚养费等违法行为。
（三）进一步严肃财经纪律，依规使用社会抚养费
1、继续实行社会抚养费调控机制。征收的社会抚养费列入财政预算管理，全部用于人口和计划生育事业。县人民政府对属乡镇自收的社会抚养费按15％调控（其中预算计划内用于县级人口计生工作经费，超预算计划部分作为一女、二女绝育户养老保险专项基金，该基金用于弥补县财政应负担的不足和乡镇承担的保险费），85％安排乡镇人口计生工作经费；对属非诉执行的社会抚养费，实行50％调控（其中25%拨给县人民法院用于非诉执行组织经费、15%部分用于非诉执行工作经费、5%部分用于县级人口计生工作经费、5%用于有关奖励经费），其余50％安排乡镇人口计生工作经费。
2、健全社会抚养费拨付机制。县财政局根据乡镇征收社会抚养费进度按月将县级人口计生工作经费拨付到县人口计生委；乡镇人口计生工作经费由乡镇计生办列出使用计划明细上报县人口计生委；经过县人口计生委审查后，由乡镇计生办开票到县人口计生委开出《用款计划拨款单》到县财政局拨付乡镇财政所管理的乡镇计生办账户，不得拨付乡镇人民政府财政账户。乡镇的人口计生工作经费由乡镇财政所管理监督，以保证人口计生工作正常开展。
3、规范社会抚养费支出机制。县安排乡镇人口计生工作经费的使用范围：
（1）用于乡镇计生办日常工作支出，包括办公费、会议费、培训费、宣传教育费、网络建设经费；
（2）用于村级人口计生工作经费不低于35％，包括标准化规范村级服务室建设、村级人口计生目标管理考核奖励费、村级优秀计生专干基本养老保险等；
（3）用于计划生育利益导向经费，包括独生子女父母奖励费，农村一女、二女绝育户基本养老保险，农村一男户0-6岁爱心保险，农村独生子女户及二女户新型合作医疗保险以及落实政策规定农村独生子女户及二女户减免的学杂费、就医挂号费、住院费。
（4）用于弥补乡镇计生专干和技术人员加班工资和参照公务员管理津补贴；
（5）用于社会抚养费征收和“两非”案件调查费用；
（6）用于弥补计划生育技术服务经费，包括按标准新建或者改造服务所，所需器材、设备添置，“四项手术”的手术费、医药费、并发症、后遗症治疗费及节育者路费、营养费和走访慰问费；
（7）用于流动人口计划生育管理服务所需经费；
（8）用于人口和计划生育奖励专项经费，包括表彰人口和计划生育工作成绩突出单位和个人的奖励费和人口和计划生育方面举报查实的奖励费；
（9）用于人口和计划生育工作的其它费用。
（四）进一步强化监督管理，严格落实责任追究制度
1、加强社会抚养费征收管理基础工作。严格按照社会抚养费阳光系统操作，健全社会抚养费征收情况电子管理档案，准确反映征收过程；健全完善社会抚养费征收台帐、分期缴纳审批、票据管理、卷宗档案管理等制度；推行社会抚养费征收信息实名上报制度，各乡镇每月5日前将违法生育人员应征金额、实际缴纳、欠缴金额等信息全面录入阳光操作系统和PIS系统。
2、加强社会抚养费监督管理。县人口计生委要进一步完善征收管理基础工作，确保依法及时足额征收；财政局要加强征收资金监管，推行资金缴存和使用工作规范；审计局要认真开展专项审计，维护财经纪律的严肃性；纪委监察局要进一步强化监管措施，对于违抚养费征收管理使用规定的责任人，敦促相关部门处理到位。
3、完善社会抚养费责任追究制度。对于不履行征收职责、违反程序征收的，不执行征收标准、随意审批分期缴纳的，征收资金不及时缴存国库、坐支、截留、挪用等行为，要加大查处力度，视情节给予通报批评、黄牌警告直至重点管理，并依照有关财经法规从重处罚，给予单位主要负责人和相关责任人纪律处分，构成犯罪的,移交司法机关处理。
三、工作要求
(一)广泛宣传，营造征收氛围
加强人口和计划生育法律、法规的宣传，是依法做好社会抚养费征收工作的思想基础。各乡镇要充分利用广播电视、村务(政务)公开、印发宣传资料等形式和方法，广泛宣传人口计划生育政策，提高群众的人口计划生育政策知晓率。让广大群众知道哪些生育行为是违法的，违法的生育行为必须承担哪些法律责任，从而为社会抚养费征收工作的开展创造浓厚的舆论氛围。
(二)加大力度，提高征收到位率
各乡镇要牢固树立一次性足额征收社会抚养费的意识，切实加大足额征收力度，通过足额征收来带动社会抚养费的全面征收，达到遏制政策外生育行为的作用。继续实行有奖举报和跟踪督办等措施，对社会抚养费典型案件实行一查到底，足额征收到位。突出对多孩生育和一男孩超生对象的社会抚养费征收，在全面清理清查、审核备案基础上，对原签订分期缴纳协议的按协议及时跟进续征，对还没有征收的按程序、按标准及时补征到位。继续突出党员干部、公职人员和名人富人等违法生育社会抚养费的征收。对党员干部违法生育还未足额缴纳社会抚养费的全部要申请法院非诉执行；对违法生育的公职人员（包括临时、聘用人员），由所在单位负责落实征收到位；对违法生育的“名人富人”不得擅自降低社会抚养费征收标准。对拒不缴纳的，作为典型案例，按照法定程序申请法院非诉强制执行。
(三)部门配合，强化综合治理
各相关部门要充分发挥职能作用，通过综合治理，逐步解决社会抚养费征收管理使用中普遍存在的突出问题。
法院要抽调专职工作人员与县人口计生委组成社会抚养费征收办公室，实行联合办公和执法。对乡镇提请法院非诉执行的社会抚养费征收案件，征收办公室要对当事人及时下发社会抚养费征收法律文书、财产保全、冻结银行帐户、非诉执行等过硬措施，敦促当事人依法按时履行法定义务，按要求缴纳社会抚养费。对拒绝缴纳社会抚养费的，应依法追究法律责任，起到执行一例、震慑一片的作用。
公安部门继续加大对阻碍人口计生工作人员依法执行公务、伤害或报复人口计生工作人员事件的打击力度，为全县社会抚养费依法征收保驾护航。及时为乡镇征收及法院非诉执行社会抚养费提供户籍信息。办理新生儿入户、公民户口迁移时继续严格审查当事人的计划生育情况证明，对无《生育服务证》和《再生一胎生育证》或社会抚养费专用征收票据的一律不得办理。
卫生医疗机构在办理《出生医学证明》时继续严格审查当事人的计划生育情况证明，对无《生育服务证》和《再生一胎生育证》或社会抚养费专用征收票据的一律不得办理。
关键词计划生育社会抚养费行政收费行政征收收支两条线法律救济
Abstract：Fromtheviewofevolvementofsocialcompensationfee,thatis,frompenaltyonover-procreation,tochargesonbreakingthefamilyplanningpolicy,tosocialcompensationfee,binedwithnationallegislation,thepaperelaboratesthechangesandcharacteristicofcollectionbodies,thecollectionobjects,thecollectionstandard,procedureandthecollectionadministrationsystemofsocialcompensationfeesystem.Still,weprobeintolegalremedyincaseofthecounterpart’sdiscontentmentwithsocialcompensationfee:administrativereview,administrativelitigationandadministrativecompensation.
Keywords:：Familyplanningsocialcompensationfeeadministrativechargesadministrativeimpositionseparationofcollectionandpaymentlegalremedy
一、社会抚养费的名称由来
在我国过去的20多年里，尤其是在推行计划生育之初，由于计划生育工作相当难做，地方政策或立法中往往都对“超生”规定了经济限制措施。1在早期，这种经济限制措施被称为“超生罚款”，后来有的地方立法修改为“计划外生育费”2。1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁布了行政规章《计划外生育费管理办法》，对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定3。2000年3月2日，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），提出建立社会抚养费制度，即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费，以适当补偿因此所增加的社会公共投入4。2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》（下称《人口与计划生育法》）首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。
下面让我们来简略回顾一下《人口与计划生育法》制定过程中对于是否需要规定“社会抚养费”和如何规定“社会抚养费”的情况：
我国自1998年底就开始了《人口与计划生育法》的立法起草和论证工作。在起草与论证过程中，针对公民不符合法律、法规规定生育子女如何处理的问题，曾有过严肃而激烈的讨论。大多数人的意见认为，对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段5。计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一定补偿。所以大家普遍认为用“社会抚养费”这一名称比原来的“超生罚款”或“计划外生育费”更加确切和妥帖6。但在立法过程中对于将“征收社会抚养费”放在第三章“生育调节”还是直接放在第六章“法律责任”中则有不同看法。有的人认为，征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施，不应纳入“法律责任”部分；也有人认为，缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务，除了作为生育调节手段外，也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定“不符合本法第十六条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说它被放入第三章“生育调节”中。但一些全国人大常委会组成人员提出，对不符合法律、法规规定生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任，作为法律责任加以规定更为合适。因此，全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并，规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行（建议表决稿第四十一条）”7。最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。
《人口与计划生育法》第四十一条关于社会抚养费的规定，是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的“超生罚款”和“计划外生育费”等都统一规定为“社会抚养费”，起到一个“正本清源”的作用。根据《人口与计划生育法》第四十五条的授权，国务院于2002年8月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》8，进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。
从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出，这种看似“形式”的变化背后，其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程，也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析，过去之所以用“超生罚款”一词，实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念，即违反政策、违反了义务就应承担责任，那么最为简单也最为奏效的责任承担方式则首推“罚款”。所以在早期，由于当时经济发展相对落后，法制环境也较差，人们对于该问题的认识十分有限，尽管在文件中采用“经济限制措施”一词，但另一方面又大行“罚款”之风，这与当时广泛、普遍运用“罚款”手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后，部委规章改称为“计划外生育费”，并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金，这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为“社会抚养费”，则反映了随着社会的发展、时代的变革，人们对于事物的本质认识更加深刻。
下面结合《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》等法律、法规的规定和立法过程中对相关问题的讨论，拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。
二、社会抚养费的性质
《人口与计划生育法》第四十一条（1）款规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么，社会抚养费的性质究竟是什么？它同过去的超生“罚款”有何联系与区别？
征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为，它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿。
社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。
如前所述，尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是“超生罚款”或征收“超生子女费”，后来逐渐统一为征收“计划外生育费”，但是统一更名后的“社会抚养费”确实要相对科学和合理。尤其它跟早期的“超生罚款”相比，不能只看作是名称的变化，而应该说在认识上有着“质”的不同。因为它揭示的是一种补偿性的责任，是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费，并非惩罚性的罚款。笔者认为根据法律规定，社会抚养费应当属于行政收费的范畴，是行政征收的一种重要形式——行政收费，从2001年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑。而“超生罚款”则属于行政处罚的范畴，是行政惩戒、行政制裁的一种形式——行政处罚。
罚款是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁形式，是对明令禁止行为的一种违反所承担的法律责任，具有惩戒和教育功能。行政收费主要是对于国家或社会的公共负担的具体分配形式，或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价9。在这里的社会抚养费主要是针对超过法律、法规关于生育子女的数量限制，对于增加社会公共投入的一种补偿形式。其重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为，而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。虽然从单纯的表现形式上看，似乎“超生罚款”的表现形式与“行政收费”的表现形式都是货币，但其实二者有很大的不同。立法者对此制度设计的目的和着眼点是存在明显区别的。违反法规关于生育子女数量、条件（如生育间隔）等方面的规定，毕竟不同于一般的违反行政管理秩序的行政违法行为，所以立法上用的就不是“罚款”，而是用“征收社会抚养费”。
实行征收社会抚养费制度，将对促进社会资源的合理利用，增强公民实行计划生育的法制意识，规范、调节公民的生育行为，履行实行计划生育义务，起到重要的保证和促进作用。三、社会抚养费的征收主体
2002年9月1日《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》实施之前，计划外生育费的征收主体是乡（镇）人民政府和街道办事处，其依据是部委规章和各地的地方性法规或政府规章。1992年国家计生委、财政部、国家物价局联合下发的《计划外生育费管理办法》第4条曾明确规定：“征收单位：乡（镇）人民政府、街道办事处。被征收者所在单位应积极给予协助”。地方性法规中也都有类似的规定。如湖北省1997年修正通过的《计划生育条例》第29条就规定：“计划外生育费由所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处负责组织征收。”
2002年9月1日以后，由于《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》的实施，根据现行法律、行政法规规定，社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门10。这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。之所以作这样的规定，一是根据国家关于应由具有行政职能的部门作出行政收费决定的改革要求，体现国家对行政收费问题的高度重视，二是为了进一步提高计划生育行政执法水平。
不过立法也考虑到一些特殊情况，特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧，工作压力大，作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序，加之不少地方地域广阔、交通不便，仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大量具体工作，因此行政法规《社会抚养费征收管理办法》明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际，增加了可操作性。但这里需要明确的是，即使委托，县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。11如果出现了行政复议或行政诉讼的情形，县级计划生育行政部门仍是行政复议的被申请人或行政诉讼中的应诉主体。因此，县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督，指导基层提高执法的规范性、合法性，避免征收过程中违法现象的发生。
对于流动人口的社会抚养费的征收决定，原则上由当事人的生育行为发生地的县级人民政府计划生育行政部门作出12。至于当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门作出征收决定。这些规定既体现了人口与计划生育法“流动人口的计划生育工作实行户籍所在地与现居住地共同管理，以现居住地管理为主的原则”，又与现行做法保持了一致，具有较强的可操作性，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
四、社会抚养费的征收对象
《人口与计划生育法》第41条（1）款只规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。《社会抚养费征收管理办法》第3条（1）款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育，也就是常说的“计划外生育”或称“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行《计划生育条例》和湖北省计划生育委员会关于《计划生育条例》应用中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的《计划生育条例》第九条规定的“禁止计划外生育。”这里“计划外生育”包括下列情况：（1）未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的；（2）非婚生育的；（3）按《条例》只应生一个孩子，而生育第二个孩子的；（4）虽然符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的；（5）生育第三个（不含计划内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的）或第三个以上孩子的；（6）不符合《收养法》的规定而收养小孩的；（7）再婚夫妇不符合生育规定生育的。13
目前较为普遍的观点认为，根据《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《收养法》的有关规定，以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规（或政府规章）规定，有以下几种情形之一的公民，应当缴纳社会抚养费：1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件，生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围；2、公民未履行法定婚姻登记程序，在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为；3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定，或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计划生育法规的规定；4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定；5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定；6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为，应当按照《办法》的规定，自觉履行缴纳社会抚养费的义务。14
从上述规定情形可以看出，所谓“不依照法律、法规生育子女”其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制，还有生育间隔即时间的限制；不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制，还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量和生育间隔问题，还涉及收养子女的条件、数量等问题。总之情形比较复杂。所以这里极为重要的便是各地有关计划生育的地方性法规的规定。因为《人口与计划生育法》第18条只是作原则规定，具体生育政策实际上是授权省级权力机关制定。所以实践中，主要应当看各地的相关地方性法规是如何具体规定的。
我认为在这里有一些问题值得探讨。比如说，对于未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的、非婚生育的或符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的，是否应当“一刀切”，都一律征收社会抚养费，很有研究的必要。因为未到法定婚龄生育，有的是可以责成他们首先补办婚姻登记手续（当然有的可能也未必就能结婚）。如果生育子女的数量符合其补办结婚登记手续后依《条例》规定的子女数量，则似乎不应征收社会抚养费。当然有关机关应对他们的行为予以批评教育。另外对于本来可以生育第二个孩子，只是因为未达到生育间隔时间，或者未获《二孩生育证》而生育的，似乎也不应该征收社会抚养费。因为以上情形并未引起所谓社会公共投入的增加，所以也就谈不上对他们征收所谓社会抚养费。这样一来就有必要对各地地方性法规的类似规定进行审慎分析和清理，应尽可能地使社会抚养费征收制度的设计更加合理化、科学化，使得其设定名符其实，而不应使社会抚养费的征收对象过于泛化，不应迁就原来甚或现在一些不合时宜的规定，否则就可能与设立这一制度的初衷相背离或产生较大的偏差。如果一旦涉诉，就会招致对于这种地方性法规的合法性审查，或者引来对其合宪性的争议。从法理上讲，则涉及到对于那些地方性法规的正当性考量。五、社会抚养费的征收标准
《人口与计划生育法》颁布之前国家并无统一的征收标准，即便是1992年颁布的部委规章《计划外生育费管理办法》中第六条也只规定“征收标准：由省计生委根据省、自治区、直辖市的《计划生育条例》等有关规定和当地经济状况提出意见，经省级物价、财政部门审核后报省政府批准”。所以实际上往往由各省、自治区、直辖市的计划生育条例进行规定。在一些地方的计划生育法规中如1997年《湖北省计划生育条例》第26条就较为详尽地规定了计划外生育费的征收标准和数额范围。15
当然即便在2001年颁布的《人口与计划生育法》中也并未规定统一、具体的征收标准，而只是授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法（即行政法规）。基于全国各地经济社会发展不平衡的实际出发，国务院的行政法规也只对社会抚养费的计征标准作了原则规定，即社会抚养费征收数额的计算，以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。16行政法规《社会抚养费征收管理办法》则将社会抚养费的具体征收标准进一步授权省、自治区、直辖市规定。17
这就是说，国务院制定的《办法》仅规定了征收的参考基本标准，并没有规定具体的征收数额，而是授权各省、自治区、直辖市予以规定。这主要是考虑到，一是各省、自治区、直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡，每一区域内的居民实际收入水平也存在差异，征收社会抚养费基本标准中的具体倍数和征收数额不可能也不应当“一刀切”，二是由于各省生育政策有所不同，各省认定的不符合法律、法规生育子女的行为不完全一致。
根据《办法》，各省、市、自治区在确定社会抚养费的具体征收标准时，应当考虑以下三方面的因素：一是符合《办法》中关于社会抚养费计征的参考基本标准；二是结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的消费，即所有的公共投入份额远远超过其他家庭。为了体现公平、公正原则，对收入超出当地统计部门正式公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的当事人，还应对其超出部分加征社会抚养费；三是考虑不符合法律、法规规定条件生育子女的具体情节，对非婚生育、重婚生育、违反地方性法规的规定多生一孩、二孩或多孩，对经多次说服教育仍执意违反法律、法规生育的，都应视情节在征收社会抚养费的数额上有所区别。
问题是从过去的情况来看，所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲，无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低，如果一旦发生多生育子女的情况，他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形，相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定，另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说，或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办？如何执行？很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施（如有的地方曾经出现过的“上墙扒瓦，牵牛拉马”——这种做法是严重侵犯人权的，也是属于后来国家计生委明令禁止的“七个不准”的范围）予以强制执行，即便申请法院强制执行，人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来，岂不出现了一个悖论：那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费，可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的，行政机关又显得十分无奈。若要强制执行，可能面临着诸多困难；若不执行，那么法律的实施效果又会大打折扣，法律的威信何在？这些问题，也是实践中经常出现的，面对这些情况，我们的立法机关应当如何评价这种制度设计？我们的执法机关又当如何处理类似的情况？恰恰是诸如此类的问题，使得我们充分注意到，计划生育工作应做在前面，要坚定不移地坚持“三为主”的工作方针，即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度，通过提供各种优质服务等综合措施，促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规，支持和理解国家的基本国策。
为了防止在计划生育管理中乱搭车收费的情况出现，国务院的行政法规《办法》明确规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。对此该行政法规还规定了明确的法律责任。18
对于不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，《社会抚养费征收管理办法》则依据《人口与计划生育法》和国务院《流动人口计划生育工作管理办法》的规定，结合实际情况作出了三项具体规定：一是当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；二是当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地征收标准作出征收决定；三是当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵盖了流动人口计划生育管理中出现的各种情况，既体现了流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主的管理原则，又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费或者追收其差额部分。这是“一事不再理”原则在流动人口计划生育社会抚养费征收管理中的具体表现。
六、社会抚养费的征收程序
1992年国家计生委和财政部联合颁布的行政规章《计划外生育费管理办法》第二章征收办法第八条曾专门规定了征收程序19。不过在我至今所收集、了解的各地地方性法规中并无对于征收程序的专门规定。《人口与计划生育法》本身并没有详细规定，只是授权国务院制定《办法》，在国务院所制定的《办法》中也同样规定得比较粗疏。
这里笔者结合法律、行政法规、地方性法规和有关部委规章对于社会抚养费的征收程序作一概括：
（1）立案立案是指县级人民政府计划生育行政部门或其委托的乡、镇人民政府或街道办事处对公民不依法生育子女的行为，经审查后决定作为征收社会抚养费案件处理。
（2）调查取证调查取证是为查明事实，收集证据，依法定程序而进行的专门活动。行政机关工作人员应当尽可能地收集各种证据，包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。
（3）作出征收决定调查终结后，应分别作出以下决定：确有违反法律、法规条件生育子女的行为的，作出书面征收决定；违法事实不能成立的，不得作出征收决定。我认为，在作出征收决定之前，应将拟作出的征收决定的内容通知当事人并听取当事人的申辩与陈述，尤其是当事人的有关实际收入水平，认为其意见合理的应当予以采纳。
（4）制作征收决定书对于决定征收的案件，应制作征收决定书。征收决定书的格式宜由省级计划生育行政主管部门统一规范制作。
5）征收决定书的送达送达是征收决定书发生法律效力的前提条件。未经送达的征收决定书，对当事人没有约束力。社会抚养费的征收决定，自送达之日起生效。根据计划生育工作实践，参照行政诉讼法有关送达的方式，我认为这里可以有四种送达方式：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达。对于这四种方式，直接送达是原则，委托送达和邮寄送达是补充，只有在直接送达发生困难的情况下才能采用委托送达或邮寄送达的方式，留置送达是直接送达的一种特殊形式。但无论采用哪种送达方式，征收决定都是自送达之日起生效。
（6）社会抚养费的缴纳与接受
当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。如果一次性缴纳确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提交有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。经批准的，当事人可自收到批准决定之日起按照通知书规定的时间、次数、数额分期缴纳社会抚养费。未批准的，当事人仍应一次性缴纳，但缴款日应自收到通知书之日起重新计算，期限仍为30日。
关于社会抚养费的缴纳方式，《办法》从基层计划生育工作的实际情况出发，实事求是地作出了由各省、自治区、直辖市规定具体缴纳方式的授权规定。各地可根据本地区的实际情况，分别作出由当事人自行到指定的金融机构缴纳、由乡（镇）人民政府或者街道办事处代收代缴、由当事人所在单位代收代缴、由县级计划生育行政部门和依法承担代收代缴义务的乡（镇）人民政府或者街道办事处责令当事人缴纳等规定。
征收社会抚养费，应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据。社会抚养费应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理。任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
（7）申请人民法院强制执行当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金20；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。七、社会抚养费的征收管理体制
（一）社会抚养费的征收管理体制
20世纪80年代以来，由对超生子女费实行“统收统支”到对计划外生育费实行“乡收县管、财政监督、专款专用”的管理体制，虽然逐渐规范了这项收费的管理，但在实践中仍存在自收自支、收支“挂钩”、“放水养鱼”等问题，加之缺乏监督或监督不力，致使少数地方滋生腐败，甚至形成行业不正之风。为此，《办法》根据国家行政事业性收费改革的要求，明确规定征收的社会抚养费和滞纳金全部上缴国库，纳入地方财政预算管理，实行“收支两条线”管理体制。并规定执收单位要建立、健全内部稽核和会计核算制度，严格财务纪律，任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分社会抚养费。计划生育工作所需经费，由各级财政予以保证。
关于社会抚养费的征收管理体制，主要内容包括：对不符合法律、法规规定生育子女的公民，由县级人民政府计划生育行政部门作出征收社会抚养费的书面决定或者委托乡、镇人民政府或街道办事处作为机关负责征收。征收机关或机关依据县级人民政府计划生育行政部门的决定，向应缴纳社会抚养费的当事人送达《社会抚养费征收决定书》。所收社会抚养费应当上缴财政。这种规定体现了国务院关于行政收费管理体制改革实行“收支两条线”、当事人自行缴纳等重要精神，有利于从制度上、源头上杜绝基层因征收社会抚养费产生的行业不正之风和腐败现象。
（二）社会抚养费管理的基本要求
1、社会抚养费的缴纳方式按照要求，应为当事人自行缴纳。同时，因交通等特殊原因，应缴纳社会抚养费的当事人不便自行到指定的金融机构或其他代收单位缴纳的，机关计划生育工作机构可以会同指定的金融机构或代收单位的工作人员，为其提供缴纳方便，向其出具收费票据，并在指定的时间内将当事人缴纳的社会抚养费上缴指定的金融机构或其他代收单位。
2、加收滞纳金问题根据《人口与计划生育法》第41条关于加收滞纳金的规定，《社会抚养费征收管理办法》规定社会抚养费加收的滞纳金按欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二计算。同时征收的社会抚养费滞纳金应当上缴财政。
3、社会抚养费的使用根据现行的人口与计划生育事业经费投入体制，社会抚养费应纳入财政管理。计划生育经费投入由各级财政预算安排，确保人口与计划生育工作需要。
八、不服社会抚养费征收的法律救济
在目前，行政复议和行政诉讼是我国公民维护自身合法权益的极其重要的法律救济手段，也是监督行政机关是否依法行政、公正执法的重要的法律监督机制。行政机关在作出征收行政相对人社会抚养费决定的过程中，是否存在对事实的认定错误，是否存在作出征收决定过程中的程序违法，是否存在着对社会抚养费的征收标准计算明显不当等问题，往往是引起有关社会抚养费行政争议的主要原因。
作为社会抚养费征收对象的公民，若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定（实践中大量的将是认为不该征收的却征收或者该少征收的却多予征收的情况），可以依据《行政复议法》的规定在知道该征收决定之日起60日内向该县人民政府或者所在地的上级计划生育行政部门（即地、市级计划生育行政部门）申请行政复议，由行政复议机关对该征收决定的合法性与合理性予以全面审查，并依法作出相应的行政复议决定。如果当事人对行政复议所作出的复议决定不服的，还可以根据复议决定的不同内容分别以不同的主体作为被告提起行政诉讼。具体说来，当事人若对行政复议的维持决定不服提起行政诉讼的，被告应是作出原征收决定的县级人民政府计划生育行政部门；当事人若对行政复议的变更决定不服提起行政诉讼的，被告应为复议机关。如果复议机关在法定期限内不及时作出行政复议决定的，当事人可以采取两种办法提起行政诉讼：其一是当事人可以以复议机关为被告，对其不履行或不及时履行职责的行为提讼，请求法院判决责令其在一定期限内作出行政复议决定；其二是当事人可以以原征收决定机关为被告提讼，请求对该具体行政行为进行合法性审查，作出撤消或者变更原征收决定等相应形式的判决。21
作为社会抚养费征收对象的公民若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定，还可以依据《行政诉讼法》的规定，直接向所在地的县级人民法院提起行政诉讼22。不过应当注意的是，该公民应当在知道作出征收决定之日起三个月内提出。23
无论是行政复议还是行政诉讼过程中，有两个非常重要的问题需要研究，就是关于征收决定是否停止执行以及如何计算滞纳金的问题。
关于行政复议或者行政诉讼期间征收决定是否停止执行的问题。一方面，国务院颁布的行政法规《社会抚养费征收管理办法》第九条第二款规定，行政复议或者行政诉讼期间征收决定不停止执行（这一内容与《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的原则相一致），但是后面的“法律但书”则又规定，“行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。”可以看出总的来讲是与行政复议法、行政诉讼法关于“具体行政行为不停止执行原则”的规定彼此呼应的。问题在于，这样的法律、法规规定中，行政相对人只有申请停止执行的程序性权利，当事人的这种申请行为并不必然地引起该具体行政行为的中止执行的效果。而无论是行政复议还是行政诉讼程序中，作出该具体行政行为的原行政机关或者行政复议过程中的复议机关则有根据具体情况主动停止执行的权力，人民法院也只有在当事人申请的前提下，认为“该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且不停止执行不损害社会公共利益”的才可以裁定停止执行。从这些规定看来，立法中的权利与权力配置还存在一些不尽合理的地方。我认为，应该尽快修改《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定，及早确立“复议、诉讼期间原行政行为停止执行原则”，不停止执行只是个别的例外，这样才更有利于保护当事人的合法权益，防止行政机关滥用权力，以免造成无可挽回和不可弥补的损失。
关于经过行政复议与行政诉讼的案件如何计算滞纳金的问题。一方面，依照法律、行政法规规定，当事人应在行政机关规定的期限内一次性缴纳或经批准分期缴纳社会抚养费24；另一方面当事人不服行政征收决定可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。那么如何看待行政复议中或行政诉讼中该行政征收决定的法律效力（即是否必须执行）以及后续程序中如何起算欠缴之日从而计算滞纳金的问题。我认为，如果当事人不服行政征收决定申请复议或，实践中当事人往往会同时提出中止（停止）执行该决定的申请，或者由行政机关（这里包括原机关和行政复议机关）依职权主动作出停止执行的决定，尽管法律、法规原则规定“行政复议与行政诉讼期间原行政决定不停止执行”，但是法律、法规仍然有其例外规定。或者说就象上文我所主张的，应该确立“复议与诉讼期间停止执行原决定”的原则。倘若如此，在行政复议和行政诉讼期间，原行政征收决定的效力暂时中止。必须等待最终的生效决定作出后（包括终局的行政复议决定、当事人未上诉的一审判决或者是二审终审判决等）才可以重新计算期间。如果终审判决或者生效的复议决定认定当事人仍然应当承担缴纳社会抚养费义务的，那么当事人就应当在生效法律文书所规定的期间里履行缴纳义务，如果当事人在法律文书规定的期间里不履行应当履行的义务的，自欠缴之日起应当依法交纳滞纳金。而且行政机关还可以依法申请强制执行已经生效的法律文书。
九、小结
征收社会抚养费虽是推行计划生育的重要措施，但并非实行计划生育的主要措施和唯一手段。在计划生育工作中，应该通过深入、细致的宣传教育，使广大公民理解和自觉执行计划生育规定，规范自己的生育行为；通过提供计划生育优质服务，建立经常性的随访服务和孕情检查制度，加强对生育过程的控制，努力减少和避免非意愿妊娠，防患于未然。应建立计划生育激励机制和利益导向机制，帮助实行计划生育的家庭解决实际困难，尽快富裕起来；应继续深入开展“三为主”，深化“三结合”，加强基层基础工作，建立和完善适应民主法制建设和市场经济体制新形势的综合治理体制和基层管理机制，决不能简单地靠事后征收社会抚养费来推行计划生育。
对于社会抚养费的征收，各级计划生育行政部门与其他有代收代缴义务的单位应严格执法，努力使社会抚养费的征收到位，真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能，同时也要在征收工作中注意维护公民的合法权益。要防止为完成征收任务而不依法行政、不按法律程序办事、甚至随意损害育龄群众合法权益和不认真履行征收职责，应收不收，弱化执法力度的问题。充分发挥相关部门、基层组织和单位的作用，通过综合治理，促进社会抚养费征收的及时到位。要建立健全管理制度，规范社会抚养费征收工作的各个环节，堵塞漏洞，加强廉正建设，提高行政执法水平。要努力减轻农民负担，维护群众的合法权益。对于违反法律、法规的规定，擅自增设与计划生育有关的收费项目或者擅自提高社会抚养费征收标准的，对于征收中个各种违反“收支两条线”规定的行为，要依据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》25等法规严肃处理。对于截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的，依照刑法相关规定依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的行政处分。
注释:
11982年中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》和1984年《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》对此都有明确规定，实行必要的奖励和限制，保证计划生育工作的顺利开展。对于经过多次教育仍不按计划生育的，应实行必要的经济限制。
2如湖北省1987年制定、后经1991、1997年两次修正的现行《计划生育条例》第五章（法律责任）第26条就详细规定了对“计划外生育的”个人收取“计划外生育费”的不同情形。
3《计划外生育费管理办法》共6章23条，自1992年4月1日起施行。该《办法》第一条规定“根据中共中央、国务院有关对计划外生育者要给予适当的经济限制的规定，特制定本办法”；第三条规定“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。这项资金必须全部用于计划生育事业。”从这两条的规定可以看出计划外生育费的性质。
4中发[2000]8号明确指出：“在现阶段，对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费，给予必要的经济制约，收费标准由各省、自治区、直辖市统一确定。征收的社会抚养费上缴国家财政”。2001年，财政部、国家计委已将社会抚养费列入全国行政事业性收费项目目录。
5有的国家由于人口基数本身并不大，或者虽有一定的基数，但较长时间内出现人口的负增长，所以就可能出现政府采取一系列激励机制包括各种奖励办法等来鼓励人们生育子女，刺激人口的相对增长。所以采取什么样的生育政策完全根据国情而定。在我国由于人口基数太大，所以在相当长一段时间内不得不采取经济限制措施来控制人口数量的过快增长，当然从长远来看更为重要的则是如何提高人口的素质和改善人口的结构问题。
6只有个别人认为还是用“计划外生育费”比较好，因为若称“社会抚养费”容易引起争议，且难保证全部用于计划生育事业。
7见王维澄关于《人口与计划生育法（草案三次审议稿）》主要问题修改意见的报告（2001年12月27日）。
82002年8月2日，国务院第357号令颁布。该行政法规于2002年9月1日起施行。需要进一步说明的是该办法的制定过程。国家计生委起草了《社会抚养费征收管理办法（送审稿）》，于2002年1月31日上报国务院。国务院法制办收到此件后，征求了国家计委、财政部、审计署、监察部、公安部、农业部、民政部、国家税务总局、中国人民银行、最高人民法院等单位的意见；并在北京和长沙分别召开座谈会，征求了16个地方政府和北京、湖南两地政府各部门、计划生育工作基层单位以及有关专家的意见。在此基础上，拟订了《社会抚养费征收管理办法（征求意见稿）》，在2002年4月7日召开的全国贯彻落实《人口与计划生育法》座谈会上，进一步听取了各省、自治区、直辖市人民政府领导同志对征求意见稿的意见。座谈会后，国务院法制办同国家计生委对征求意见稿反复研究、修改，形成了〈社会抚养费征收管理办法（草案）》。2002年6月19日，国务院第60次常务会议对草案进行了审议。会议认为，制定该办法十分必要，同时就确定社会抚养费的征收标准和征收、缴纳方式以及减轻农民负担等问题提出了重要意见。会后，根据常务会议的精神，国务院法制办会同国家计生委经再次同部分省、自治区、直辖市计划生育部门商量，对草案作了修改。
9参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月版第219页。目前我国的各种行政收费主要有公路运输管理费、车辆购置附加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育附加费等。
10参见《人口与计划生育法》第41条（2）款、《社会抚养费征收管理办法》第4条。在《社会抚养费征收管理办法》的制定过程中，一部分人曾主张应在肯定县级人民政府计划生育行政部门作为征收决定的作出者的同时，也从实际出发，作出授权性规定，对社会抚养费征收数额较低的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，也可由乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处作出征收决定。其理由是：1、县级政府机构改革后，中等规模县的计划生育行政部门一般编制仅10人左右，中西部地区部分县级计划生育部门人员编制更少，难以承担大量的审核、批准任务；2、避免行政复议、诉讼上移，增加市级政府或计划生育部门的负担；3、部分省（区）多年来实行低数额社会抚养费（违反地方法规规定生育第一个小孩的）由乡镇政府决定征收，高数额社会抚养费（违反地方法规生育二孩及以上的）由县级计划生育行政部门决定征收的做法比较切合实际，实践效果较好，也有利于发挥县级计划生育部门对乡镇的监督作用。参见张维庆、乔晓阳主编《人口与计划生育法教程》中国人口出版社2002年版第116页。
11这里的委托就是行政法上的行政委托。一般而言，行政委托也应当具备一定的前提和条件，受委托者也应当具备一定的资格和条件。但委托的行政机关和被（受）委托的机关或组织之间是一种特殊的法律关系。在受委托的行政事项的管理方面，受委托者只能以委托者的名义进行，并且由委托的行政机关对外承担相应的法律责任。在这方面，《行政处罚法》第18条、《行政诉讼法》第25条（4款）、《国家赔偿法》第7条（4）款等都有明确的规定。
12《人口与计划生育法》第14条规定：流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。
13见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）。
14参见徐玉麟、赵炳礼主编《社会抚养费征收管理办法》，中国人口出版社2002年8月，第19"20页。
15《湖北省计划生育条例》（1997年修正）第26条：对计划外生育的，应按下列规定处理：（一）干部、职工计划外生育的，妊娠、分娩、产褥期的一切费用自理，不得享受托幼补助和困难补助，从孩子出生之月起连续五年每月扣除夫妻双方百分之二十的工资，连续三年不得晋升，不得加工资，并视情节轻重给予行政处分。（二）农民计划外生育的，按所在乡镇当年农村劳动力人平均收入的百分之二十收取夫妻双方的计划外生育费五年。（三）从事各种经营活动的人员计划外生育的，按夫妻双方不同的年总收入水平，收取不同比例的计划外生育费五年；年总收入在五千元以下的，收取百分之三十；年总收入在五千员以上（含五千员）不足一万员的，收取百分之四十；年总收入在一万员（含一万员）的，收取百分之六十。（四）未到法定婚龄生育的，从怀孕之月起至达到法定婚龄准予登记后一周年止，每月收取男女双方计划外生育费各十五至三十员。计划外生育多胎或借外出之机逃避计划生育并超计划生育的，加重处罚。对此，湖北省计生委有更为详细的解释。见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）“四、关于法律责任问题1、关于征收计划外生育费的问题（1）、（2）……（10）”。
16合理确定社会抚养费的征收标准，是实行社会抚养费征收制度的关键。在国务院制定《办法》的过程中，曾有四种意见：（1）以当地年人均收入水平为标准；（2）以当地人均社会公共投入为标准；（3）以征收对象的年实际收入为标准；（4）综合考虑以上因素确定征收标准。考虑到单纯以当地年人均收入水平或者当地人均社会公共投入为标准，难以限制高收入人群的违法生育行为，且现行统计指标体系中没有社会公共投入统计指标，核算人均社会公共投入在操作上也有一定难度；而单纯以征收对象的实际收入为标准，又会形成对同样的违法生育行为征收数额相差很大的社会抚养费，且逐户计算也很困难。为了有效地调节一般收入人群与高收入人群的生育行为，避免“没钱罚不怕”和“有钱不怕罚”的现象，社会抚养费的征收标准以将当地年人均收入水平与征收对象的年实际收入结合起来计算、对城镇居民与农村居民分别规定为宜。最后《办法》采纳了综合因素标准。这样的规定既体现了相对统一的原则，又体现了差别对待、公正处理的精神。
17这里涉及一个能否再授权的理论问题。一般来说在西方国家存在所谓“不得再授权”理论，即一旦法律授权某主体行使某职权、履行某种职责，如无法律规定，不得再转授权或转委托。否则与法律目的、精神相悖。在本《办法》中，行政法规的确规定了征收社会抚养费应当遵守的相对统一的原则，又从有利于各省、自治区、直辖市根据当地的经济、社会发展状况确定社会抚养费的具体征收标准，各地现行征收标准也不致发生大的变化。那么这种规定就不完全是那种转授权的情形。《办法》在重大的原则问题上并未转授权。
18见《办法》第3条（3）款和第13条。
19《计划外生育费管理办法》第8条征收程序：（一）征收单位对计划外生育者要及时发给《计划外生育费征收通知书》。（二）计划外生育者接到《计划外生育费征收通知书》要在送达回执上签字，并按照通知书的要求，及时交款。如对征收单位的决定不服，可以在法定时间内申请复议或提出诉讼。（三）逾期不申请复议或不向人民法院又不按地方政府规定时间缴纳计划外生育费的，可加收滞纳金，滞纳金数额由县（市、区）以上人民政府确定。对拒不缴纳计划外生育费的，征收单位可申请当地人民法院强制执行。（四）征收单位收到计划外生育费，必须及时向交款人出具财政部门统一印制的收费票据。（五）征收单位应及时按规定上交计划外生育费。
20从过去的情况来看，社会抚养费的征收对象主要是农民。为了避免因征收社会抚养费而增加农民负担，《办法》除了在第3条（3）款规定“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准”外，还在滞纳金的收取比例上参照银行存款利率作了适当的较低的规定（如果滞纳金的比例定得过高，则可能导致增加农民负担的问题）。《办法》第8条规定“……自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金……”
21参见“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第22条。“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提讼的，应当以复议机关为被告。”
22从理论上讲，也可能存在由于案件的影响重大或者其他原因等，当事人向所在地的中级人民法院提讼，中级人民法院受理并作出裁判的情形。但一般讲来，对于县级人民政府工作部门的行政行为不服，几乎都是由所在地县级人民法院审理，除非有特殊原因才可能出现上级人民法院指定其他法院审理或者根据该县级法院的报请由上级人民法院决定本法院审理的情况。
23当然，关于期限的规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第40、41、42、43条有更加详细的规定。
原告周某某与被告王甲原系夫妻。1997年年底至1998年初，王甲与同单位职工王乙发生婚外性关系。1999年4月15日，王甲生下一子，取名周X。随后，经上海司法部司法鉴定科学技术研究所鉴定，周某某与周X并无血缘关系，与王乙存在血缘关系。2000年8月，周某某与王甲协议离婚。之后，周某某诉请确认王乙是周X的亲生父亲，并请求被告王甲与王乙支付其所生子周X的保胎费、生活费、医疗费、营养费、护理费、陪护费等合计1.9万元，支付误工费及精神伤害赔偿费3万元，并支付亲子鉴定费、差旅费3500元。豍
根据这个案例，首先提出两个问题：一是王乙干扰周某某和王甲的婚姻关系是否要承担民事责任，承担何种民事责任；二是周某某抚养周X所付出的抚养费，是否可以向王乙和王甲追偿。
二、欺诈性抚养关系
随着时代的进步，文明的发展，人们的性观念越来越开放，婚外性关系（通奸）随之越来越多。德国法在学理上将通奸这类行为归入“干扰婚姻关系”。所谓第三人干扰婚姻关系是指第三人直接或间接地侵害他人基于婚姻关系而享有的圆满安全幸福的家庭生活。欺诈性抚养关系就是第三人直接干扰婚姻关系而导致的结果，也即妻与第三人发生婚外性行为是其产生的前提。
所谓欺诈性抚养关系是指在婚姻关系存续期间乃至离婚以后，妻明知其在婚姻关系存续期间所生子女为非婚生子女，而采取欺诈手段，称其为婚生子女，使夫承担了对该子女的抚养义务。父母对子女的抚养义务是我国《婚姻法》和《收养法》规定的法定义务。基于自然血亲，可以形成抚养关系；基于拟制血亲也可以形成抚养关系。从本案的事实来看，周X不是周某某的亲生子，两者之间没有血缘关系，当然也没有形成收养关系，既然如此周某某对周X就不存在法定的抚养义务。周X的真正的抚养义务人应该是王甲和王乙。王甲隐瞒了周X是其与王乙所生的事实，欺骗周某某抚养周X，由此形成了欺诈性抚养关系。周某某为了抚养周X花费了保胎费、生活费等抚养费，对于这些费用周某某没有义务承担，而应由真正的抚养义务人承担。因此对于周某某已承担的抚养费，周某某可否要求王甲和王乙返还，这是本文下面需要分析的。
欺诈性抚养关系涉及到四方主体，一是夫，二是妻，三是非婚生子女，四是非婚生子女的生父，也即婚姻关系第三人。在婚姻关系存续期间或者离婚后，要成立欺诈性抚养关系，首先必须是夫妻所抚养的子女被鉴定为非婚生子女，然后确定第三人是该子女的生父。满足了这两个条件才可以为抚养费返还请求权提供证据和请求的对象。
三、抚养费返还请求权
欺诈性抚养关系中，非法定抚养义务人可否请求抚养费。在理论界有两种观点，即一种是否定说，另一种是肯定说。
1、否定说。在夫妻关系存续期间，按照我国《婚姻法》的规定，如果没有特别约定夫妻财产分别制，那么夫妻财产关系是共同共有。基于欺诈性抚养关系产生的返还抚养费的债权，无疑是妻从共同财产中拿出来偿还夫的债，这相当于从夫的一个口袋转移到另一个口袋，没有实质的意义。但是也不否认当两者离婚后，如果存在欺诈性抚养关系，那么夫的抚养费请求权就可以实现。这种学说忽视了欺诈性抚养关系是共同的侵权行为，第三人作为非婚生子女的生父，负有法定抚养义务，那么他应当承担部分抚养费。由此，在婚姻存续期间，夫最起码可以向第三人请求返还部分抚养费。
2、肯定说。持肯定说的学者，其理由各不相同。关于抚养费返还请求权的基础，理论界有一下几种学说：
（1）无效法律行为说。我国《民法通则》第58条第1款第3项规定：“一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思情况下所为的”法律行为无效。欺诈性抚养关系是妻欺骗夫称非婚生子女是其亲生子女，从而夫履行了对非婚生子女的抚养义务。按照该条的规定，似乎满足了无效法律行为的条件。那么根据《民法通则》第61条的规定：“民事行为被确认为无效或者被撤销后，当事人因该行为取得的财产，应当返还给受损害的一方……”，夫可以请求妻和生父返还已承担的非婚生子女的抚养费。此学说是否合理，应该从民法理论上加以分析。以欺诈的手段，使对方违背真实意思情况下做出的法律行为无效，是指受欺诈方与欺诈方之间的法律行为无效。欺诈性抚养关系中，受欺诈方是夫，而欺诈方是妻，并非被抚养人（非婚生子女）。也即欺诈性抚养关系的一方主体不是非婚生子女，那么夫与非婚生子女的抚养关系就不能适用无效法律行为的规则。因此，欺诈性抚养关系是无效法律行为的学说并不严谨。
1、成年子女可否要求父母继续支付扶养费?
案例:
8年前,刘艳敏因感情不和与丈夫孙某离婚。当时二人协议:13岁的女儿归她扶养,孙某每月将一定数额的扶养费打入刘艳敏为女儿准备的银行卡中。可从女儿年18岁生日过后起,再也见不到孙某打钱来。女儿刚读大学一年,虽然成年了,可正是用钱时候。刘艳敏找孙某商量,孙某的口气相当强硬:我就是有能力也不管,法律规定的扶养义务就是到18周岁!孙某的说法对吗?
法律点评:
扶养子女是父母的法定义务,但我国法律对此义务履行时限规定到子女18周岁止。然而,对于一些特殊情形,法律是疏而不漏的,总会全面均衡、做出特别规定。最高法院《关于审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》第12条规定:尚在校就读等未独立生活的成年子女,父母又有给付能力的,仍应负担必要的抚育费。可见,对于虽已成年,但仍在校读书的子女,只要父母有给付能力,仍然应当负担必要的抚育费。请注意,法律对此要求的是“应当”而不是“可以”。所以,刘艳敏可依据此法律规定,与孙某协商,如果不成,可以女儿的名义到法院。
2、我违反约定,他就可以不尽扶养义务吗?
案例:
田颖与王先生协商婚姻时,双方明确约定:2岁的儿子归田颖扶养,王先生按月支付一定数额的扶养费,如果田颖再结婚,儿子被改姓,王先生可以不再支付扶养费。4年后,田颖再次结婚,并将儿子的姓改为继父的姓。田颖以为搬到外地居住,远离王先生与熟人,没人知道的。可当王先生知道此情况后,就停止了给付扶养费。女方违反约定,男方就可以终止扶养义务吗?
法律点评:
田颖与王先生的协议约定是无效的,王先生单方终止扶养义务是违反法律规定的。父母有扶养子女的义务,这个义务是法律强制性的规定,不得由他人约定来随意改变。当他人之间的约定与法律规定相违背时,那么,其约定因违反法律强制性规定而无效。最高法院《关于审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》第19条规定:父母不得因子女变更姓氏而拒付子女抚育费。父或母一方擅自将子女姓氏改为继母或继父姓氏而引起纠纷的,应责令恢复原姓氏。结合本案,孙某没有拒付扶养费的权利,但他可以要求田颖恢复儿子的姓氏。
3、我违约未引产,他可否不尽扶养义务?
案例:
正在读研的杨玉文与女友马晓静发生性关系不久,马晓静发现自己怀孕,并与杨玉文商量如何是好。杨表示现在不具备扶养孩子的条件,便让晓静引产。杨玉文的父母得知此事后,还特意送来1万元现金交给晓静,作为引产费用。可晓静并没有引产,竟然自作主张将孩子生下来。两人为此矛盾不可调和。当晓静要求杨玉文给付扶养费时,杨玉文以晓静违约为由加以拒绝。对此法律是怎样规定的?
法律点评:
父母对子女有扶养教育的义务。这是我国婚姻法规定的一项强制性义务。而且,无论是婚内还是婚外所生子女,都同样享有同等被扶养教育的权利。这一法律强制性规定,是不可以通过当事人约定来限制或取消的。作为父母的任何一方,如果不履行扶养义务,法律都将支持、保护被扶养人获取这一权利。扶养费的数额一般可按其月总收入20%～30%的比例给付;如果负担两个以上子女抚育费的,比例可适当提高,但一般不超过月总收入的50%。
4、婚内分居,可否要求丈夫付扶养费
案例:
李颖与丈夫佟某分居2年后,她们的婚姻终于走到了尽头。因为都是教师、有知识的人,他们是协议离婚的,女儿扶养与财产分割也没什么争议。可在离婚3个月后,李颖突然感到,分居的2年时间里,两人经济独立,女儿的花费都是李颖支付,佟某一分钱都没给过她。于是她找到佟某要求给付分居期间女儿的扶养费。佟某认为分居不是离婚,还没听说婚姻存在期间要求子女扶养费的。李颖的要求能否得到法律支持?
法律点评:
《婚姻法》规定的“父母对子女有扶养教育的义务”,这个义务是没有附加条件的、强制性的规定。父母中任何一方如果不履行扶养义务,未成年子女或尚不能独立生活的子女,有要求父母支付扶养费的权利。而且,法律并没有规定只在离婚时才适用扶养义务,对于父母没有离婚,但双方生活费用分开、经济上各自独立的,无论哪一方不尽扶养义务,子女都有权利要求给付,不受父母双方婚姻状况发生变化的影响。
5、一方主张收养的子女,可否要求共同抚养?
案例:
2002年春,刘雪与大刚婚后因其没有生育能力,便与丈夫协商收养一个女儿。见她主意以已定,大刚没做任何表示。后来,刘雪经与福利院联系抱养了一个女孩,并与大刚一起到民政部门办理了收养手续。7年后,刘雪与大刚办理协议离婚手续时,因女儿抚养问题发生争执。大刚既不主张女儿归自己养,也不同意给付抚养费,他的理由很简单:当初是你自作主张收养的,我不负任何责任。对收养的女儿,大刚有抚养义务否?
法律点评:
大刚应当依法承担相应的抚养义务。依照相关法律规定,夫或妻一方收养的子女,对方未表示反对,并与该子女形成事实收养关系的,离婚后,应由双方负担子女的抚育费。而且,我国《收养法》第10条二款规定:有配偶者收养子女,须夫妻共同收养。结合本案看,当初,刘雪主张收养女儿时,大刚虽未明确表示同意,但也未表示反对;而且,还与刘雪一起到民政部门办理了收养法律手续。对此,应属于默许同意收养情形,当然应该承担女儿的抚育费。除非大刚当初明确表示反对,并拒绝到民政部门办理共同收养手续,否则必须承担抚养义务。
6、儿子伤害他人,赔偿责任谁承担?
案例:
晓英与志勇离婚后,14岁的儿子楠楠归晓英抚养,志勇每月支付抚养费。今年初的某一天,楠楠去一家电子游戏厅玩游戏时,与秦某发生口角,遭到秦某殴打后的翌日,楠楠带上三棱短刀再次于游戏厅中与秦某相遇,双方互相拉扯中,楠楠用刀将秦某扎伤,造成秦某9级伤残,花去医疗费等4万余元。晓英根本无力承担如此大数额赔偿,便找到志勇让其承担一些医疗费,志勇以儿子并未与自己一起生活,自己不是直接监护人为由,予以拒绝。志勇的拒绝有法律依据吗?
法律点评:
志勇的拒绝与相关的法律规定相悖。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见第158条规定:夫妻离婚后,未成年子女侵害他人权益的,同该子女共同生活的一方应当承担民事责任;如果独立承担民事责任确有困难的,可以责令未与该子女共同生活的一方共同承担民事责任。可见,晓英在独立承担赔偿责任确实有困难的情况,依法可以要求志勇共同承担儿子所造成的民事损害赔偿责任。
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