本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的三点建议：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪土地供应改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的“公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的三点建议 ：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。 二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪 土地供应 改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、 现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进 水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者 乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租 用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等 基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿 使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土 地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制 度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一 的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城 市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有 偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了 国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入 股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“ 经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的
程序规则，应当由特别法规定。三是必 须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的 税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于 征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅 违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者 使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制 度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的 “公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡 性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体 所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》 只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地 利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之 分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平 等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地 基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利 用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效 率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代 价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充 分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本 就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上 ，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资
源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前 后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发 生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提 出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章 对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征 用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建 设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土 资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不 可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历 一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
本文结合宪法对土地征用制度的修改，对现行土地供应制度的基本内容作了分析和思考。认为，《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。在此基础上，文章从区分征收与征用、合理规范集体建设用地流转等5个方面提出了土地供应方式改革的一些基本思路，对如何进一步修改现行《土地管理法》、建立新的与宪法精神相吻合的土地供应方式等问题，进行了探讨。对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的三点建议 ：一是建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。 二是建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。三是建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
关键词：修宪 土地供应 改革
十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》的修改，势必对1998年新修订的《土地管理法》所确立的土地供应方式产生直接的影响。
与修宪相适应，土地供应方式必须加以改革。其中，合理界定征收和征用的范围、制定集体建设用地流转相关规定、改革现行土地供应方式，是贯彻科学发展观、保持经济社会可持续发展的必然要求。
一、 现行土地供应制度的基本内容
现行土地供应制度是以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为基础，以《土地管理法实施条例》等行政法规、部门规章、地方性法规为支撑的一个较为完善、高效的土地供应体制。这一制度是在总结建国以来社会发展和经济改革在土地管理方面的新情况、新经验、新需要后建立的。现行土地供应体制确立了土地用途管制制度，突出了耕地保护，强化了土地利用的宏观控制，完善了调整土地关系的一系列行为规则，将土地管理法律制度大大地向前推进了一步。
现行《土地管理法》确立的基本制度之一就是土地供应的集中统一制。即政府高度控制土地供应，确立了“一个渠道进 水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度，严格控制集体建设用地直接进入市场交易。《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织内农民集体所有土地的，或者 乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”现行《土地管理法》同时还对集体建设用地的流转作出严格限制，规定农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租 用于非农业建设。但它同时也强调，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
政府供应国有土地的方式有两种，即划拨方式和有偿使用方式。划拨方式起源于计划经济时代，目前可以适用划拨方式的主要有四类用地：国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等 基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地有偿使用方式脱胎于香港，开始于深圳，推广于土地使用制度的改革。随着1988年《宪法》和原《土地管理法》的修改，扫清了土地有偿 使用的法律障碍，国务院于1990年颁布实施了《城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土 地暂行管理办法》，确立了国有土地使用权实行有偿出让的制 度。经过近十年的改革和探索，土地有偿使用的方式也从单一 的出让发展到出让、租赁和作价入股等多种形式。1994年《城 市房地产管理法》基本确定了国有土地使用权的供应采用有 偿使用和划拨两种方式的基本架构。
按照《土地管理法》有关规定，有偿使用方式应当是政府供应土地的主要方式。《土地管理法实施条例》进一步明确了 国有土地有偿使用方式有三种，即出让、租赁和作价出资入 股。
集体建设用地适用于三类用地，即，兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地。按照法律规定，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且集体建设用地不得流转。只有两种情形例外，一是农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的；二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业， 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。立法机关之所以作出严格的规定，一方面是出于严格保护我国珍贵的土地资源特别是耕地资源的战略需要，另一方面，也是担心大量的集体建设用地进入市场会扰乱正常的土地市场秩序，影响土地有偿使用制度的顺利推进。
客观地说，现行的土地供应方式在积极调节处理土地供需矛盾、有效约束乱占滥用土地行为、推动人们按照可持续发展战略要求控制土地利用、维护土地市场秩序稳定等方面，都发挥了积极作用，促进了经济社会的发展。但是，随着社会经济的不断发展，城市化和工业化迅速推进，对土地的需求日益增加，土地供需矛盾也日益严重。对集体建设用地流转的严格控制，已在事实上造成了国有建设用地和集体建设用地之间的不公平待遇。同时，由于征用土地的补偿费用较低，并且截留、挪用、拖欠征地补偿费用等情形时有发生，政府在征用土地后又以市场价格出让给用地者，很低的补偿价与相当高的市场价之间存在着巨大的差额利益，成为催生腐败和犯罪的强烈诱因，也严重损害了农村集体经济组织和农民的利益，影响了社会稳定。
二、现行土地供应方式修宪后已不适应需尽快改革
《宪法》的修改，为土地供应方式的改革指明了方向。但如何进行改革？如何确定征收和征用的范围？征收和征用的具体适用条件和程序如何？集体建设用地如何流转？划拨供地方式是否应该取消？这一系列问题，都要求通过土地供应方式改革来解决。
（一）关于征收和征用
《宪法》修正案中的“征收”，涵义同于现行《土地管理法》中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国有的行为。此次《宪法》修正案中规定的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强行占用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，实质是一种临时使用土地的行为。
征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均系依政府单方面的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收与被征用公民和法人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体。
按照国际间的共同规则，征收须符合三项法定条件，一是为了“社会公共利益”的目的。“社会公共利益”以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。所谓“社会公共利益”，是指“全体社会成员的直接的利益”。例如公共道路交通、公共卫生、灾害防治、国防、科学及文化教育事业，以及环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护等，均属于社会公共利益。建设“ 经济开发区”、“科技园区”，虽然可以使社会成员"间接"得到利益，但仍属于商业目的，不属于社会公共利益。因商业目的需要取得公民和法人的土地使用权，应当与土地使用权人平等协商，按照《合同法》的规定签订合同。二是征收应符合法律规定程序。至于具体的程序规则，应当由特别法规定。三是必 须对被征收的公民和法人给予公正、合理的补偿。
征收虽然具有强制性特征，但仍然属于一种商品交换关系,本质上属于一种民事法律制度调整的范畴。这与税法上的 税收制度和行政法上的罚款制度有着根本区别。其区别在于 征收必须给予公正补偿。具体的征收行为，虽然符合第一项和第二项法定条件，如果对被征收的公民和法人未予补偿或者未予公正补偿，就变成了对人民合法财产的无偿剥夺，这不仅 违反《宪法》保护人民合法财产的基本原则,也违背了政府保障人民合法财产的神圣职责。
征用的实质是国家强行使用公民和法人的财产。按照发达国家的经验，只在发生战争或者重大自然灾害等严重威胁国家和社会整体利益,而由国家宣布处于紧急状态的情形，才能依法征用公民、法人的动产和不动产。在紧急状态结束或者 使用完毕之后,如果被征用的财产还存在,应当返还原物,如果原物已经毁损,则应当照价赔偿。国际上通行的征用制 度，继承了人类历史上法治文明的优秀成果，充分体现了法律对公民财产权这一“私权利”和政府保障社会整体利益实现的 “公权力”的有机统一（现代行政法的本质特征就是其平衡 性）。我们已经明确了建设社会主义法治国家的宏伟目标，当然应该采纳并实行这一已经被多数国家证明可行的制度，无须另辟蹊径。
（二）关于集体建设用地流转和征用
集体建设用地流转,是指权属合法、界址清楚的农民集体 所有建设用地使用权进行转让、租赁、作价出资（入股）等的行为。集体建设用地流转是为现行法律所禁止的，《土地管理法》 只确定了集体建设用地流转的两种方式，即农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的;符合土地 利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的。
从理论上讲，所有权应是平等的，没有高低、贵贱、优劣之 分。但现行法律对国家所有和集体所有土地实际上作了不平 等的区分:国有建设用地基本可以自由转让，而集体建设用地 基本上不可流转。这实际上是计划经济时代“国有高于一切”、“国家优于一切”思想在土地供应制度上的体现。随着经济社会的发展，严格限制集体建设用地流转的法律制度已明显不能适应形势需要，实践中集体建设用地流转大量发生已是不争的事实，“狼”己经来了躲不是办法，必须研究如何加以解决。
原国家土地管理局和国土资源部先后作了大量的调查研究工作，并曾开展了集体建设用地流转的试点工作。从试点的经验看，集体建设
用地流转必须注意把握以下问题：
一是权属合法、界址清楚。这是农民集体所有建设用地使用权流转的前提。必须严禁借“流转”之名，擅自将集体所有的农用地和未利用地变为建设用地；确需将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地的，仍应按有关法律规定，履行申请和批准手续。
二是符合土地利 用总体规划。这是农民集体所有建设用地使用权流转的必要条件。在城市、城镇规划区内的，还应符合城市规划和村镇建设规划。不符合规划的，不得流转。
三是除农户法定的宅基地和乡镇村公共设施、公益事业用地之外的农民集体所有建设用地，可以实行有偿使用，有偿使用收益归拥有土地所有权的农民集体，集体经济组织负责管理使用。
四是农民集体建设用地使用者不得擅自改变土地用途。
五是各级国土资源管理部门要加强对农民集体建设用地使用权流转的指导、管理、监督与服务。
《宪法》修改后，集体建设用地流转又面临了新形势。要处理好流转与征用的关系，必须严格界定流转和征用的范围。集体建设用地流转与征用的共同点是二者都不改变土地权属性质，即土地仍为集体所有。不同点在于适用的条件不同，征用必须是为了公共利益的需要，且是在一些紧急状态下适用的。集体建设用地流转则不是为了公共利益的需要，是在正常状态下适用的。
今后，大量的建设用地，应主要依靠集体建设用地的方式来实现，这样，既可真正有效保护农民的土地财产权利，又可减少政府过多使用征用权带来的大量争议，从而维护社会的稳定。当然，对集体建设用地的流转，必须制定完善的法律制度，对流转的范围、流转的决定权、流转的程序、流转收益的分配、流转的限制等作出具体规定。
（三）关于划拨
划拨方式取得国有土地使用权是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用权者依法缴纳了土地补偿费、安置补助费及其他费用后，国家将土地交付给土地使用者使用，或者国家将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。
我国曾长期实行高度集中的计划经济体制，对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量的划拨土地。划拨土地使用制度的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，其实质是政府从微观上介入经济生活，分配社会资源。
实践证明，划拨土地的大量存在会导致土地资源利用的低效 率甚至无效率，因为一方面，政府不可能全面、准确地掌握土地需求信息，在没有足够决策信息的情况下分配土地必然带有盲目性；另一方面，土地使用人获取土地时未支付任何代 价，故而缺乏足够的内在压力使其按照最大效益原则使用土地，这必然导致土地资源的浪费。
医治这一痛疾的根本方法是引进市场机制。一个存在充 分竞争的市场能够形成合理的市场价格，反映市场供求状况，为政府决策提供准确信息。一个存在充分竞争的市场还意味着土地使用人必须为其使用的土地支付市场价格，有了成本 就会促使其去寻求使用土地的最佳方式，发挥土地的最高效益，否则就会面临被市场淘汰的危险。
因此，在重新认识到土地的商品属性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，我国从二十世纪八十年代开始逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。《宪法》修改后，严格限制了政府的征收权，政府供应土地的方式也发生了根本的变化。政府可以划拨的土地也必然越来越少。随着市场经济的深入发展，划拨供地方式必将逐步退出历史舞台，取而代之的，必将是全面的土地有偿使用制度。
（四）关于出让和租赁
土地使用权出让和国有土地租赁，是《土地管理法实施条例》规定的两种不同的土地有偿使用方式。国有土地租赁制度是在土地使用权出让制度基础上进行的，是土地使用权出让制度的完善与补充。这两种土地有偿使用制度都是社会主义市场经济发展到一定阶段的产物，其根本目的都在于通过市场机制实现土地资源的合理配置和流动。
但是两者又有区别，具体表现为：一是在所适用的范围上 ，以出让方式取得的土地多用于重新开发和利用，而目前国有土地租赁所要解决的特定问题，主要是城市大量原有行政划拨用地如何扩大到有偿使用的范围，多用于原划拨用地发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的情形。二是在价格方面，出让土地使用权的价格是一定年限的土地使用权价格。
尽管传统意义上的租赁权应是债权，但是，由于我国土地所有权不可买卖，以租赁方式取得的国有土地使用权应当是一种物权，权利人有使用、收益和部分处置权，因而就具有相应的价格。通常采用收益还原法（又称差额租金还原法）评估承租土地使用权价格，是将市场租金与实际支付租金之间的差额采用一定的还原率还原求取相应的价格，即未来若干年租金差额的现值之和，这一点，在国土资源部的《规范国有土地租赁若干意见》中，已将其明确规定为：“承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差额及租期估价”。
（五）关于招标、拍卖和挂牌
为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（第11号令），此规定的出台，是市场经济条件下土地资源管理体制改革的产物。
目前，开展经营性用地的招拍挂出让，是土地有形市场中经营土地的主要形式。招标出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门招标公告，邀请特定或者不特定的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权投标，根据投标结果确定土地使用者的行为。拍卖出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。挂牌出让国有土地使用权，是指出让人挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。
招标、拍卖、挂牌出让方式具有公开性、公平性、竞争性、高效性等特点，最符合市场经济发展的要求，在土地出让特别是经营性土地的出让中被广泛采用。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让；经营性用地以外的其他用途的土地供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
招拍挂都是市场配置土地资源的有效方式，三者没有优劣之分，只是适用范围有区别：在具体的批租活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用招标、拍卖或挂牌方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。
三、对建立新的供地方式和修改《土地 管理法》的几点建议
（一）建议立法机关和有关部门，加快《土地管理 法》的修改进程。
《宪法》修正案已经全国人大通过并正式生效。但目前实际上并未真正实施，原因是《土地管理法》等法律、法规并未及时修改，影响了《宪法》新原则的顺利实施。由于《宪法》修改前 后“征用”涵义的根本不同，在实践中极易产生争议。毕竟，没有任何人、任何机构可以说，《宪法》虽然修改了，但还没有发 生法律效力。我国司法机关已经通过判例确定了司法机关直接引用《宪法》条文判决案件的先例。因此，本着维护社会主义法制统一的原则，建议立法机关尽快启动、完成《土地管理法》的修改工作。
（二）建议抓紧进行改革土地供应制度的研究工作。
目前，改革旧的供地方式，建立新的适应经济发展的土地供应方式已迫在眉睫，但却面临着理论储备严重不足的尴尬局面。科学的理论是实践的先导。1998年《土地管理法》的顺利修订，就得益于当时深厚的理论铺垫。因此，建议有关部门加强土地供地方式改革的理论研究，组织专门力量，尽快研究出切实可行的制度框架和操作方案。
（三）建议循序渐进，科学建立并确立供地方式改革的法律体系。
首先，在中央政策性文件中提 出新的供地方式的整体框架；其次，在《土地管理法》中设专章 对新的供地方式的具体内容作出规定；第三，在《土地征收和征 用条例》和《集体建设用地流转条例》中对征收、征用及集体建 设用地流转的适用范围、条件、程序等做出规定；第四，由国土 资源部制定相应部门规章，对土地供应方式作出具体规定。
供地方式的改革，如同人类历史上任何一项改革一样，不 可能一蹴而就，应当统筹规划，逐步推进。当前，合理界定征收和征用范围，鼓励、规范集体建设用地的流转，是最为紧迫的需求。
划拨供地方式、协议出让土地方式的消亡，也许还要经历 一个比较长的阶段，但招标拍卖挂牌出让和租赁一定会成为最主要的供地方式。土地供应方式的改革，必将推动土地管理方式和土地利用方式的变革，从而对土地管理产生重大而深远的影响。
参考资料：
1.《中华人民共和国宪法》修正案（十届人大二次会议通过）；
2.《国土资源法律法规手册》，2001年2月河南省国土资源厅编印；
3.《国土资源管理依法行政读本》（国土资源管理系统“四五”普法教材），李元主编，2003年3月地质出版社出版；
4.依法行政规范土地市场学习文件选编，2003年2月国土资源部编印；
为贯彻落实新修订的《中华人民共和国土地管理法》关于土地利用总体规划编制和管理的各项规定，确保地方各级土地利用总体规划的质量，保证土地用途管制制度的顺利实施，现就有关问题紧急通知如下：
一、关于基本农田保护区的划定。基本农田保护是各级土地利用总体规划的重要内容，各地在规划修编中，必须按新修订的《土地管理法》关于基本农田保护规定的要求，保证划定基本农田的数量和质量。我部已拟定各省、自治区、直辖市基本农田保护面积指标（见附件一），待国务院审批后再正式下达，但各地修编规划时应先按所列指标严格控制使用。各地要将基本农田面积指标和我部下发的耕地保有量控制指标一并层层分解，最终落实到具体地块。
二、要严格确定各级城镇规划建设用地规模，并按照《土地利用总体规划编制审批规定》明确标示在各级规划图上。省级规划应当确定每个设市城市建设用地发展规模。地级以上城市的规划图件应当标明城镇和村庄分阶段的建设用地区界线。
三、规划用地分类应根据新修订的《土地管理法》第四条规定，分为农用地、建设用地和未利用地，以利于实行土地用途管制。具体地类调整，暂按本通知附件二执行。
这部关系着国计民生的重要法律，每一个条文，每一个字眼的变动，都是社会关注的焦点。循着《土地管理法》一路前行的历程，分析政治经济形势对国土资源管理的要求，脉络其实很清晰。
修订不是否定原法，基本框架不会改变
一说修法，大都希望一个与以往迥异的全新法律问世，尤其是《土地管理法》，从诞生那一天起，修订的呼声就不绝于耳，大有重新来过之势。然而，分析《土地管理法》的历程就会发现，新一轮的修订不会改变现行法律的基本框架。
1986年《土地管理法》出台，结束了我国长期以来土地利用无法可依、土地多头分散管理的局面，土地管理工作开始纳入依法的轨道；1988年《土地管理法》第一次修订，明确规定国有、集体所有的土地使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度，奠定了国有土地有偿使用和市场化基础。1998年第二次修订，明确规定国家实行土地用途管制制度，严格限制农地转用，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。以用途管制制度为核心，我国土地管理制度和利用方式发生了重大变革。2004年第三次修订，将土地征用区分为“征收和征用”是一种适宪性修改，没有涉及具体制度。现行《土地管理法》基本上是1998年的制度框架。
正是在这个框架下，国土资源部门每年供地十几万、二十几万公顷，满足了各行各业建设用地需要。如2006年～2008年，年供应建设用地总量分别为29.6万公顷、27万公顷、22万公顷，有力地支撑了经济增长和产业结构调整。
也是在这个框架下，市场配置土地资源的基础性作用得到有效发挥。划拨用地逐渐缩小，有偿用地渐居主导地位。1999年，国有土地使用权转让面积3.42万公顷，转让金额304.69亿元；到2005年，转让面积和金额分别达到了5.11万公顷和5061.31亿元，分别增长了1.49倍和16倍；2006年全国出让土地面积23.3万公顷，占供地总面积的78.51％；1999年～2006年，“招、拍、挂”出让面积占年度出让总面积的比重由2.38％上升到30.53％。2001年～2008年全国土地出让总价款达到了4.85万亿元，土地收益成为地方政府城市建设的重要资金来源。
尤其值得一提的是，2004年，土地政策全面参与宏观调控。国土资源部作为宏观调控的职能部门之一，正是依据这部《土地管理法》配合国家宏观调控的总体战略安排，清理开发区、整顿规范土地市场，“地根”与“银根”同时运用，对保障国民经济的稳定运行发挥了巨大作用。到2006年底，全国清理开发区6866个，涉地面积3.86万平方公里，压缩规划64.5％，有效遏制了违法占地。
实践证明，这部《土地管理法》按照中央“必须采取世界上最严格的措施管理土地”的要求，以用途管制制度为核心，全面改革了土地管理制度，建立了最严格的耕地保护制度，形成了以规划为龙头、市场配置为主体的节约集约用地新机制。《土地管理法》指导思想正确，基本原则、制度和措施可行，土地基本国策深入人心。在这个意义上，尽管随着社会经济的高速发展，现行《土地管理法》的有些规定已不完全适应形势发展要求，修订已经显得十分必要，但国家严管土地的基本精神没有变，用途管制制度和节约集约用地的要求更加严格，因此，新一轮修法不会是对原有框架的否定，而是原有框架上的修补和完善。
《土地管理法》不是《土地法》
随着工业化和城镇化进程加快和土地的大量征用，土地经济关系的矛盾日益突出，以土地为契机解决一些社会深层问题的呼声也日渐高涨。因此，人们对《土地管理法》修订寄予了更多的希望。一些专家学者不但将国家征地范围过宽、补偿过低、地方政府“以地生财”、农民宅基地不能流转等归责于《土地管理法》，而且也将农村集体土地所有权主体不明、产权虚置、权利过窄等更深层的问题归责于《土地管理法》，希望通过修订解决所有的土地问题。
然而，仔细分析就会发现，专家的许多建议已经超出了《土地管理法》的调整范围，而应该由《土地法》来调整。《土地管理法》主要调整土地行政管理关系，解决土地如何供应、使用，强调土地利用规划、耕地保护、建设用地管理等。而解决土地产权主体、土地登记等问题，则应由《土地法》来解决，《土地法》就是调整土地上民事财产关系的法律。二者的立法目的、解决的问题有很大不同。修订《土地管理法》为的是强化土地行政管理，合理配置土地资源，节约集约利用土地。而起草《土地法》，则涉及国家基本的政治、经济体制。所以，想通过一部《土地管理法》解决所有的土地问题不太现实。如明晰农村集体土地产权主体、解决农村土地产权主体虚置，实质是农村的经营体制、基层政治体制问题，这显然不是《土地管理法》所能解决的；再如，解决不动产多头登记问题，实质涉及现行行政管理体制改革，这也不是《土地管理法》力所能及的，只能寄希望于条件成熟后《土地法》的出台。
内容与结构将有较大突破
框架不变并不等于内容不变，随着国土资源管理职能的扩展，社会政治经济形势的变化，《土地管理法》内容与结构必将有重大改变。
源于上世纪80年代中期的《土地管理法》，尽管沿着“必须把耕地保护放在首位”、“必须采取世界上最严格的措施管理土地”的基本思路，初步形成了用途管制的制度格局，但尚未建立起一套非常完善、与市场经济完全接轨的土地管理制度。而正是这些制度的缺失，才造成现实中征地范围宽、补偿过低、失地农民权益无法得到保障，土地违法屡禁不止，土地低效利用、大量闲置得不到有效治理等诸多问题。
其次，进入21世纪，土地参与宏观调控使土地政策成了继财政政策、货币政策之后又一重要宏观政策。国土资源部作为宏观调控的职能部门之一，在配合国家宏观调控的总体战略安排，调整产业结构、清理开发区、整顿规范土地市场，保障国民经济稳定运行发挥巨大作用的同时，也深感现有《土地管理法》调控内容的缺失和各项政策工具运用不能得心应手。修订现行法律，充实新的内容更加显得必要。
事实上，2003年以来，为更好地适应宏观调控的需要和应对日益复杂的土地供需矛盾、严峻的土地违法形势，国家层面上了一系列文件，如国发28号文、31号文、3号文等，其中的一系列政策诸如关于产业结构调整、提高征地补偿标准、扩大土地有偿使用范围、闲置地处置等，已经成为现行国土资源管理
制度的组成部分，将这些文件内容吸收进《土地管理法》，会使其在更高的法律层次上发挥作用。
2006年，国家土地总督察机构正式成立，并设立九个地方派出机构，监督检查全国的土地利用情况。然而，土地督察是一个怎样的机构，对谁负责，职责范围是什么，如何履行职责，有什么样的手段和措施保障职责的履行?这一切尚需通过《土地管理法》来明确。
2007年10月1日生效的《物权法》，不但统一了建设用地使用权的名称、范围、设定方式，而且系统规定了地役权、土地抵押权、土地承包经营流转权等一系列权利，还进一步规定土地可以在地表、地上、地下立体设置权利。而在《土地管理法》中这些权利并没有明确与规范。因此，与《物权法》的法律内容相衔接，也将构成这次修法的重要部分。
2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，不但强调了农村土地家庭承包制度长久不变，而且明确农村土地承包经营权可以多种形式“依法、有效、自愿”流转；要求改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制；要求逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这一系列重大内容必将构成修法的重要资源。
显然，这一系列内容的吸收与充实，《土地管理法》即使框架不变，结构与法条也会有诸多突破，也足以称得上一部全新的法律了。
明晰土地权利：修法的首要内容?
土地权利表述过于笼统，已经难以适应市场经济的要求，尤其是农村集体土地的权利，提法简单、限制较多，严重影响农地流转和农民利益的实现，是《土地管理法》遭到质疑最多的问题之一，这次修法将有哪方面的突破?
在十七届三中全会《决定》的框架下，农民土地使用权长期化、物权化、市场化、资本化，家庭承包经营多样化是大方向，农户对其承包土地能够占有、收益、有偿转让、出租、转包、入股联营、抵押等，已成为不争之实。在法律上笼统地将土地的权利表述为所有权、使用权，已经不能满足经济发展的要求，而需要用一束或一系列更为具体的权利，才能真正实现土地财产权能，切实保护土地所有人和使用权人的利益。国有土地亦是如此，随着市场化程度的提高，简单的土地权利界定也已不能适应发展的需要，细化权利已成当务之急。有了明晰的权利才能谈得上保护、有效利用和市场化――从这个意义上，明确权利将是修法的首要内容。
新的《土地管理法》将包括哪些权利?尽管专家学者、行业部门众说纷纭，但至少几个大的方面是共识的，即土地权利作为一个权利束，应当包括：国有土地使用权、集体土地使用权、国有农地使用权、土地承包经营权、建设用地使用权、地役权、土地抵押权、相邻权以及宅基地使用权等。
明晰了权利，就可以规定权利的流转方式。如承包土地、国有农用地等使用权可以转包、出租、转让、互换、合作等形式流转；建设用地使用权可以在地上、地下、地表设立，可以划拨、转让、作价出资、租赁、继承等方式取得。
这一系列权利及其流转方式，许多早就故见于各个文件规定中，但若能从土地立法的角度予以明确和细化，仍不失为一个重大突破。
农村集体建设用地：流转范围如何界定?
应当说，如何明确界定集体建设用地流转的范围，是全社会关注的焦点，更是本次修法的重要内容之一。三中全会提出“圈外”非公益性用地可以流转，而问题是，农村集体土地流转最活跃的是在“圈内”的城乡结合部，“圈外”土地除了单独选址项目外，其他流转量极小。那么，新修订的《土地管理法》是严格按照《决定》精神，仅明确“圈外”可以流转、以后变化了再修法，还是这次修法“超前”一些，在法律中适当扩大集体建设用地流转范围，充分保障农民集体土地财产权?
笔者以为，一部法律如果总是跟在形势后面，那么它对社会发展的推动力将大大减弱，何况现实中“圈内”流转早已暗流涌动，过多的法律限制除了增大执法成本外，并不能遏制这种流转的蔓延。既然大方向上是要增加农民收益，那么扩大集体建设用土也流转范围并纳入法律规范不失为一种明智的选择。
征地补偿改革：进展有多大?
在现行《土地管理法》中，征地补偿是按照被征收土地的原用途给予补偿的。且规定征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；安置补偿费为该耕地被征收前三年平均产值的四至六倍。同时又规定，上述标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经批准可以增加安置补助费，但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的三十倍。
这些补偿规定现实中屡遭诟病，被认为是改革开放以来征地纠纷的主要原因。提高补偿标准、让农民分享改革开放成果，已成为社会共识。2004年国发28号文规定的“两保”原则，可以看做是对现行征地补偿标准的一个修订。本次修法如何细化“两保”原则和落实十七届三中全会关于提高补偿标准扩大补偿范围的政策精神，也是一个值得期待的看点。
有关人士透露，本次修法中征地补偿改革主要包括三个方面。一是改变现行的按原用途补偿的方式，法律不规定具体的征地补偿倍数标准，只定补偿依据、原则，强调同地同价和合理补偿，具体的补偿标准由省级政府依法确定。
二是从土地出让收入中提取资金，专门用于建立失地农民社会保障，使失地农民与同区域的城市居民得到同一水平的居住、生活和社会保障条件。
三是通过在一定范围内允许集体建设用地入市流转增加农民收益、提高生活水平，增大保障功能。即在城市规划区内统一征为国有的土地中，扩大留地安置的比例，在村庄、集镇、建制镇(不含县城)允许集体土地直接流转，允许集体土地进行商业、旅游、娱乐和工业开发增加收入，提高自我保障能力。
若果如其言，新的征地补偿制度将在保障失地农民权益、促进农民分享改革成果等方面发挥更大的作用。
土地审批方式是否有望得到改革?
批发制是我国土地审批的主要特点。2006年国发31号文出台之前，我国建设用地审批程序是，国土资源部按照经济发展要求和土地利用总体规划确定各省区市的年度新增建设用地计划指标；各省区市按照产业用地需要分批报批当年的新增建设用地数量，国土资源部审核后予以审批，各地按照审批情况办理征地手续和依法供地。
这种审批方式的最大问题首先是审批周期长、效率低，审批权集中在中央，地方没有灵活性。其次，这种土地审批制度是所有权转变和用途转变同时进行，即集体所有的土地一旦转为国有土地，同时也完成了农用地向建设用地的用途转变，其最大问题是往往因项目不能落实而使土地抛荒、浪费。
31号文后，为了提高审批效率，分批报审改为年终一次报批，审批报件也由原来的50个改为不到10个，这大大加快了审批进度。但效率低、地方缺少灵活性以及大量土地抛荒等问题并未得到根本改观。所以，如何合理划分中央和地方的审批权限，实现中央严格控制用地总规模的前提下，发挥地方积极性和节约集约土地，是修法的核心内容。
在这个意义上，现行土地审批制度改革思路应是：第一，强化中央对建设用地总量、耕地和基本农田保有量、城市边界增长等方面的控制；第二，适当放长计划指标的周期，允许地方在总量平衡的基础上，跨年度、跨项目调整指标；第三，按照权责一致的原则，合理划分事权，减少中央政府的具体审批事项和审批要件，适当向地方下放审批事项，增加地方向中央审批部门的报备事项，强化中央对用地动态的适时监控。
按照这个思路，应实行建设用地审批制度征转分离，即改变土地所有制性质征收审批和改变用途的规划许可分别进行。规划许可将现行的预审与农转用审批合并，并适当下放审批权限，部级的重大项目建设和涉及占用基本农田的建设项目由国土资源部审批，其他的由省级国土部门审批。
征地审批依旧实行国务院和省级政府审批，但不再按照用地面积划分审批级别，只规定国家重大建设项目征地由国务院审批，其他建设用地全部下放省级政府审批。征地审批主要审查是否符合征地范围，是否符合征地程序，征地补偿是否符合标准等。
这个思路如果变成现实，将是土地审批制度的重大改革。《土地管理法》少了一些抽象的原则，多了一些可操作性。国家监督、地方灵活性和行政效率提高形成一个和谐的法律整体。
如何划定永久基本农田?
十七届三中全会《决定》明确提出划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。所以，划定永久基本农田也将是修法的重要内容。然而，永久基本农田如何划定，却不是一件容易的事情：如果将现有的基本农田全部作为永久基本农田予以保护、严禁占用，这恐怕难以实现。因为随着社会的发展，经济建设必然会占用基本农田，特别是国家大型基础设施建设，大都选址在基本农田上；但若不划出明确的永久基本农田范围，18亿亩耕地红线有可能很快突破。所以，较为有效的方法是在现有基本农田的基础上，再划出一定比例的优质地，作为永久基本农田。实行最严格的保护，规划期内不得占用，如果占用，要经过比占用基本农田更严格的审批程序。
以土地为基础的不动产统一登记制度能否实现?
《物权法》规定，国家对不动产实行统一登记制度，但又规定统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定，这无疑是又将球踢给了行政管理部门。现实中，林地、草地、水面、滩涂等权利分别适用《森林法》、《草原法》、《渔业法》等不同的法律。这种多头登记已经成为权利人顺利实现利益的羁绊，也严重影响了市场经济的有序运转。众多专家呼吁，应借修改《土地管理法》之机，建立以土地为基础的不动产统一登记制度。但目前的体制格局下，统一登记将涉及林业、农业等不同管理部门的职责，涉及行政管理体制改革，部门间的协调难度可想而知。本次修法恐怕很难实现不动产统一登记。
（辽宁建筑职业学院，辽阳 111000）
摘要： 一直以来，房地产开发项目土地开发成本估算都是其工程项目管理重要内容。本文通过具体案例分析，集中研究了基准地价系数修正法在房地产开发项目土地开发成本估算中的应用。
关键词 ： 房地产；土地开发成本；估算方法；应用
中图分类号：F045.33 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）03-0187-02
作者简介：岳井峰（1979-），男，辽宁葫芦岛人，辽宁建筑职业学院讲师，工程师，研究方向为安装工程造价与施工组织管理、投资项目经济评价、物业管理。
0 引言
我国的房地产行业经历数十年的发展，已经成为国民经济的重要组成部分。尤其是跨入新世纪以来，我国房地产行业的发展更是突飞猛进，以两位数的速度增长，对国民经济的拉动作用越来越突出。在房地产开发成本中土地开发成本占有相当大的比重，甚至超过50%，因此，能够合理、准确的估算出房地产开发成本中土地开发成本，对于房地产开发项目投资决策起到至关重要的作用。近年来，随着我国城镇化的快速推进，房地产开发项目管理中面对的新形势、新问题、新情况越来越多。如何加强房地产开发项目管理，提升其管理效率和质量是房地产企业应该认真思考的问题。土地开发成本在房地产投资中占有相当大的比重，合理、准确的估算出土地开发成本将决定房地产开发项目投资的成败。常见的土地开发成本估算的方法很多，常用有基准地价系数修正法和假设开发法两种，本文以辽阳市JDC房地产开发项目为例，系统地分析和研究了土地开发成本估算的应用，为实际工作提供有益的借鉴。
1 土地开发成本估算原理
土地开发成本估算是房地产企业在进行开发和建设前必做的准备工作之一，其质量直接影响着开发的最终成效。因此，房地产开发企业为了进一步降低开发成本，提升经济利润，纷纷运用各种先进技术和管理手段进行土地开发成本估算，合理规划其各项开发建设资金，并取得了良好成效。
1.1 土地开发成本的涵义 土地开发成本是指房地产开发企业为了获取土地使用权而付出的所用费用。根据《城镇土地估价规程（试行）》及工业用地的特点，影响工业用地的区域因素主要有：工业区的位置、交通便捷程度、基础设施完善度、产业集聚规模、环境质量优劣度、城市规划限制等。因此，在进行土地开发成本管理时，相关管理人员必须站在房地产开发角度，在保证其开发质量的前提和基础下,尽可能地降低土地开发成本,提升其资金利用效率,保证其经济利润水平。同时，管理人员还必须进行必要的走访调查，及时了解和掌握开发区周围的环境情况，分析和评价其土地开发价值。
1.2 土地开发成本估算的方法 在土地开发成本估算过程中，常见的土地开发成本估算方法主要有基准地价系数修正法和假设开发法。这两种估算方法各有其优势与不足，其对应的估价对象也不完全相同。
1.2.1 基准地价系数修正法 基准地价系数修正法，是在求取一宗待估宗地的价格时，根据当地基准地价水平，参照与待估宗地相同土地级别或均质区域内该类用地地价标准和各种修正因素说明表，根据两者在区域条件、个别条件、土地使用年限、市场行情、容积率、微观区位条件等的差异，确定修正系数，修正基准地价从而得出估价对象地价的一种方法，其基本公式为：
宗地地价=宗地所在区域的级别基准地价×K1×K2×K3×（1+∑K）
式中：
K1 ——日期修正系数；
K2 ——土地使用年限修正系数；
K3 ——容积率修正系数；
∑K——影响地价区域因素及个别因素修正系数之和。
1.2.2 假设开发法 假设开发法又称剩余法，是在预计开发完成后不动产正常交易价格的基础上，扣除预计的正常开发成本及有关专业费用、利息、利润和销售税费等，以价格余额来估算待估土地价格的方法。公式如下：
地价=销售收入-项目开发成本-投资利息-投资利润-销售税费
2 土地开发成本估算方法在房地产开发项目中的应用
随着我国房地产行业的不断发展成熟，其开发项目管理逐渐呈现出大型化、系统化、复杂化特点。因此，为进一步提升其项目开发质量，管理人员必须积极转变其管理理念，运用各种高效化成本估算方法进行成本估算，明确企业在整个开发过程中的权力与义务，并进一步优化资源配置，做到产权明晰，分配合理。
2.1 项目概况
①土地登记状况。待估宗地的编号、宗地名称、宗地位置、面积、用途、地号、图号、土地级别等国有土地使用证土地登记状况详见表1。
②权利状况。待估宗地的土地所有权属于国家所有，土地使用权为JDC房地产开发公司合法取得。待估宗地来源合法，产权清楚。
2.2 土地开发成本估算
采用基准地价系数修正法估算该项目宗地土地使用权获取费用，本次评估的土地处于辽阳市五级地段，设定为住宅。根据辽阳市新调整的土地级别和辽阳市基准地价资料，对应的50年期基准地价为690元/平方米。
①日期修正系数K1的确定。由于自2008年以来，辽阳市的地价指数变化较大，平均涨幅约为20%，根据辽阳市的地价指数，确定期日修正系数K1=120/100=1.2。
②确定土地使用权年期修正系数K2。由于辽阳市商业、办公、工业用地基准地价均设定为50年期土地使用权价格，此次土地使用年期为70年，故需要进行年期修正，土地使用年期修正系数公式为：
式中，K2——土地使用年期修正系数；
r ——土地还原率8%[土地还原率按评估基准日时中国人民银行公布的一年期（含一年）贷款利率6.90%，在加上一定的风险因素调整值，按8%计]；
m ——待估宗地设定使用年限70年；
n ——基准地价设定土地使用年限50年。
③容积率修正系数K3的确定。根据基准地价技术工作报告及其说明，其地价内涵定义为单位楼面地价，故直接乘以建筑面积即可得出单位地价，或许直接乘以容积率1.0修正。
④开发程度修正的确定。因本次评估所使用的基准地价设定开发程度与本次评估宗地设定开发程度相同，因此不需再进行开发程度修正。
⑤影响地价区域因素及个别因素修正系数之和（∑K）的确定。
根据《辽阳市市区基准地价测算技术工作报告》，结合待估宗地的各项因素具体条件，编制出辽阳市河东村各项楼面地价修正因素调查及修正系数表，见表2、表3。
故宗地基准地价修正系数为0.27。
⑥宗地地价计算。
宗地地价=基准地价×K1×K2×K3×（1+∑K）
=690×1.2×1.02×1.0×（1+0.27）
=1073.75元/平方米
⑦基准地价系数修正法估价结果。该宗地建筑面积为38.41万平方米，土地总地价为41242.72万元。
3 结束语
综上所述，本文主要分析和研究了土地开发成本估算方法在房地产开发项目中的实际应用，通过对JDC房地产开发项目土地开发成本的估算，基准地价系数修正法在房地产开发项目中应用非常普遍，能够比较准确、合理地确定出土地开发成本，是求取一宗待估宗地的价格的容易掌握的方法。估算时需要掌握待估宗地相同土地级别、区域内该类用地地价标准及各种修正因素说明表，根据差异，确定修正系数，修正计算结果。
参考文献：
[1]王学瓅，魏威.对土地的估价方法及其理论研究[J].绿色财会，2011（05）.
[2]王筑.收益还原法在土地估价中的应用[J].贵阳学院学报（自然科学版），2010（01）.
在近日召开的国务院常务会议上，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。虽然目前具体修改条款还未可知，但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。有专家表示，修正案草案获得通过，也为《农村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。
今年年初，全国经济体制改革工作会议在沈阳市召开。国家发改委相关负责人表示，今年要重点推进征地制度改革，制定出台农村集体土地征收和补偿条例。今年7月，有消息称，由国土资源部制定的《农村集体土地征收补偿条例》已上报国务院。而在条例颁发前，必须先修改土地管理法，才能制定条例，否则不符合法律规定。北京大学法学院教授姜明安及北京大学法学院教授王锡锌均表示，修正案（草案）获通过是农村集体土地征收补偿条例推进到了关键性的一步。
对于此次会议透露出的修改信息，中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授于建嵘表示，应该只涉及提高农民集体土地的征收补偿，不涉及农村集体土地交易主体等改革。姜明安推测，修正案草案对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，应该是修改了土地管理法中的第四十七条。土地管理法第四十七条中规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。
对土地管理法中土地征收的补偿标准作了修改，具体会提高多少征收补偿？对此，姜明安教授表示，目前还不知道修改细节，但征收补偿应该会提高到现在补偿值的至少10倍。姜明安称，农村集体土地或集体土地上房屋的征收，比国有土地上房屋征收复杂很多，包括城乡结合部、乡镇、新城等大量的土地都是集体土地。按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，所以老百姓肯定有意见。
姜明安举例说，政府以一亩地6万元的价格征收后，转手就可以通过招拍挂卖给开发商，价值600万元，巨大的价差导致了矛盾频发。而在土地管理法修正案中，如果将征收补偿提高10倍，农民一亩地能拿到60万的征收补偿。
关键词：土壤修复；行业现状；修复企业；风险；挑战
收稿日期：20131127
作者简介：张文（1985―），女，河北正定人，博士研究生，工程师，主要从事污染场地修复技术研究。中图分类号：S15文献标识码：A文章编号：16749944（2014）01001803
1引言
目前，出于产业结构调整和城市环境改善的需要，国内许多城市实施了功能布局优化战略，大量处在城区的工业企业纷纷关停或搬迁，其中一些化工、冶金等污染企业的退役场地并未纳入相应管理程序，不经适当处置便进行土地用途变更，存在极大的环境安全隐患[1]。正如中国土壤学专家潘根兴所说：“目前我国土壤污染出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发”。
2013年1月28日，国务院办公厅公开[2013]7号文《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，文件指出，已被污染地块改变用途或变更使用权人的，应按照有关规定开展土壤环境风险评估，并对土壤环境进行治理修复，未开展风险评估或土壤环境质量不能满足建设用地要求的，有关部门不得核发土地使用证和施工许可证。经评估认定对人体健康有严重影响的污染地块，要采取措施防止污染扩散，治理达标前不得用于住宅开发。该文件的颁发，为我国土壤修复工作指明了方向。
我国土壤修复行业还处于起步阶段，本论文基于[2013]7号文件，主要从修复技术、修复资金、修复标准等方向阐明了目前我国在土壤修复行业刚刚起步阶段所面临的主要问题。另外，根据我国土壤修复行业现状，本论文还提出了土壤修复企业的发展方向，以推动该行业的良性发展。
2土壤修复行业现状浅析
2.1修复技术的局限性及发展方向
根据是否移动污染土壤，土壤修复技术的技术路线分为异位修复和原位修复。异位修复是国外早期常用的方法之一，它是将受污染的土壤挖掘之后使用化学、物理方法清洗、水泥窑焚烧处理及生物反应器或预制床等多种方法治理。原位修复技术指在保持现场条件下采用原位气相抽取技术、原位生物修复技术等直接修复污染的土壤，针对原位修复方法，最近几年还发展起来原位土壤冲洗技术、原位电磁波频率加热技术等。与原位修复技术相比，异位修复技术面临土壤修复技术的场地选址、污染土壤运输和场地管理以及二次污染的问题，而原位修复则可避免这些问题，并且修复成本和维护成本较低，但其缺点是修复周期较长，适用于不急于开发的污染地块修复[2～4]。
虽然我国处于实验室中的土壤修复技术储备已超过10年，技术种类近百种，其中植物修复、生物修复、焚烧、气提修复技术研发比较活跃，但这些技术大部分还停留在技术研发阶段，很少有技术能够满足工程应用的要求。目前，由于房地产开放商拿地后不堪开发周期压力，留给场地修复企业的时间一般只有数月或1～2年，相比国外类似污染地块的修复周期短了数年，因此，在这种现状下，为了缩短修复周期，国内的场地污染通常都是采用异位处理技术，这种处理方式成本较高，且挖掘填埋只是考虑到了土壤的挖掘、运输和填埋费用，并没有考虑到污染情况跟踪和环境风险监测等这些昂贵的后续监测成本问题。
因此在上述技术背景下，为了加强我国土壤修复行业技术实力，丰富技术储备，探索适合我国国情技术发展道路，[2013]7号文件指出，以大中城市周边、重污染工矿企业、集中污染治理设施周边、重金属污染防治重点区域、集中式饮用水水源地周边、废弃物堆存场地等为重点，开展土壤污染治理与修复试点示范。在长江三角洲、珠江三角洲、西南、中南、辽中南等地区，选择被污染地块集中分布的典型区域，实施土壤污染综合治理；有关地方要在2013年年底前完成综合治理方案的编制工作并开始实施。今后的污染土壤修复工程并不局限于单一的某种修复技术，可针对污染场地的土壤和污染物的特殊性采用多种方法联合的工程技术示范，从而为污染物成分、污染土壤特性、环境背景条件相近的场地修复提供技术储备，积累工程经验，从而在保证修复效果的前提下缩短修复时间，降低修复成本。选择被污染地块集中分布的典型区域编制综合治理方案，实施土壤污染综合治理，可集中有效、充足的市场资源，完善土壤综合治理技术。
2.2修复资金短缺及筹措可行性
在我国，毒地治理的资金问题也同样也决定着土壤修复行业命运。在国外，如美国、荷兰等发达国家，长期实行的是“污染者付费”政策，企业和土地所有者分别承担着不同数额、比例的修复资金。而在我国，“退二进三”退出城市的大都是老国企，首先，这些企业在开办与运营过程中没有相应的环保付费政策，后期治理资金未得到积累，无法承担高额的治理费用；另外，这些企业在搬迁时绝大多数处于经营困难或濒临破产状态，难以实现利用其运营利润来支付治理费用，且向土地管理部门出让地块所获得的收益也基本用于支付职工安置费用与企业搬迁工程费用。因此，“谁污染、谁治理”原则在我国具有一定的局限性，只能针对经营状况良好的国有企业采用这样的模式。
在这样的背景下，“谁投资、谁受益”策略筹集资金便成为最可行的途径了[2， 5]。对于城市内部的污染地块再利用大致有两种可能，一种是用于绿地等无利润公益性地块建设，一种是用于有利润的经营性地块建设，如商业及住宅用地建设。对于公益性地块建设，其受益者是公众，费用来源只能是公共财政，从另一层面来说，造成毒地污染的国企在历史上其利税都上缴给国家或地方政府财政且并没有积累治理资金，因此公共财政也有责任来承担当前的治理费用。用于经营性用途的污染场地再利用，由于有了直接的利润获得者，如地方土地储备部门、房地产开发商等，其费用由污染场地开发后受益方支付是较合理可行的。具体的支付方式有两种：一种是体现在土地出让金中，由政府的土地储备部门承担治理职能，未来即将出让的地块不仅要场地净、权利净、还要污染净；一种是开发企业的开发成本，政府将未治理的毒地出让，企业竞争获得土地后由其开展治理，达到环保标准经过验收后再进行开发建设。对于土地归属于国土部门或者经营状况良好的国有企业，一般采取第一种支付方式，如重庆、苏州等城市利用国有融资平台，争取国家、地方财政专项资金支持或企业自筹部分资金对其储备的土地采用先行治理再进行出让，这种方式要求政府或经营状况良好的国有企业承担更多的资金压力，但是可以缩短开发周期，提高市场效率。北京、山东等城市一些国有、私营房地产开发商拿到污染地块后，自筹资金进行场地修复待相关部门验收后进行环评及开发建设，这样的出让后治理方式增加了开发程序，延长了开发时间，造成了开发企业的经济损失，同时也给某些企业的囤地行为提供了新的借口[1]。
[2013]7号文件指出：“为了健全投入机制，按照'谁污染、谁治理'的原则，督促企业落实土壤污染治理资金；按照“谁投资、谁受益”的原则，充分利用市场机制，引导和鼓励社会资金投入土壤环境保护和综合治理。中央财政对土壤环境保护工程中符合条件的重点项目予以适当支持”。笔者认为政府治理后出让土地更符合我国的国情，基于我国现行的行政管理职能设置。国土资源部门应联合环境保护部门、工业和信息化部门、住房和城乡建设部门，尽快完善毒地排查及登记并结合具体污染类型与严重程度进行合理的利用规划，否则开发利用之后再进行修复的成本会大大提高，更重要的是环境风险不容忽视。另外，在当前我国的土地储备与出让制度下，国土资源部门应发挥重要作用，积极筹措资金，组织实施污染场地修复工作。
2.3标准体系与法律法规亟需健全
污染场地修复产业刚刚兴起，城市化进程的加快和对环境友好型城市的要求对开展专门的污染场地管理提出了迫切的需求。除了技术局限和资金短缺问题，政策与责任的不明晰也是制约场地修复行业发展的另一大瓶颈。尽管相继提出的国发[2011]35号文件、环发[2012]140号文件及[2013]7号文件均规定“被污染场地再次进行开发利用的，应进行环境评估和无害化治理”，但由于石化、钢铁等易造成环境污染的行业背景及污染场地本底情况复杂，环境评估标准值、土壤修复标准值等尚未完善。环保部于2004年和2008年先后了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的意见》和《关于加强土壤污染防治工作的意见》，明确了土壤污染防治的指导原则、基本原则、主要目标和重点领域，提出要把建立健全土壤污染防治法律法规和标准体系作为重点领域之一，但这一法律法规和标准体系至今未能建立起来。除目前已和正在征求意见的场地调查、风险评估、场地修复、监测等技术规范外，还有诸如修复过程控制、施工管理等一系列的规范和政策也需要编制。目前我国已经开展修复的省市如北京、武汉、沈阳、重庆、和江浙一带遵循的都是地方环保部门出台的标准，国家层面也需要出台统一标准以便加强行业管理。
3国内修复企业面临的风险及挑战
3.1市场机遇及挑战
近年来土壤修复行业受到国家和地方政府越来越多的重视，相关政策的提出和中央资金支持的力度使其具有良好的发展前景，国外有着丰富经验的外资公司纷纷进入到中国市场，但出于污染场地修复行业特殊的数据敏感性，主流市场活跃的仍是国内科研院所或修复企业[6]。此外，从国外引进的技术和设备存在本土化适应性不高且成本较高的问题，目前也缺少较为成功的案例。作为国内修复企业，应自主研发适用于本土市场的技术和设备，基于拥有的完善的营销网络和丰富的工程管理经验，对其技术和设备产品面向市场推广。遵循优势互补、核心能力增强的原则，有选择地进行战略并购或合资合作，从而提高市场影响力与占有率。同时还应积极开展国际交流与合作，引进国外先进的技术与设备，学习并借鉴国外先进的污染场地修复企业丰富的市场运营及施工建设经验。
3.2技术风险及挑战
自主技术易被同行业仿制，同时随着污染场地治理技术领域的不断更新，会产生多种新的技术手段，将给企业的技术创新提出更高的要求，对此，需要修复企业在现有技术的基础上不断进行探索与创新。针对同类技术和产品的挑战，根据污染场地的不同土壤和污染物特性，以及治理要求细化修复技术方案，研发和储备各种处理工艺，提高污染土壤治理设备的加工能力，通过成套技术的研发改进，实现污染土壤的全程无害化处理。在有效实现多种复杂场地一站式修复的同时，降低治理成本。针对有可能会出现的新的技术挑战，提出并完善以市场为导向的技术创新体系，加强技术中心与战略市场部门的互动，充分发挥技术集成业务对市场开拓的拉动作用，进一步加大各类技术型、管理型人才的引进和培育，打造一支专业化和高层次的科技人才队伍。另外，进一步加强与国内外科研院所及国际知名环保企业的密切技术合作，通过不断引入先进的技术手段完善企业的技术体系，不断提高企业创新技术的应用能力，保持企业在污染场地治理行业的技术领先优势。
3.3经营风险及挑战
污染场地修复行业属于朝阳产业，未来市场经营格局的改变，也将给国内修复企业带来管理模式、经营思路的挑战。努力创造吸引和留住优秀人才的良好环境，进一步提高核心技术人才的薪酬和福利待遇，用股票期权等长期激励形式，保持和培养一支国际一流的研发与技术人才队伍。通过签署技术保密协议、建立知识管理系统等方式持续提高技术创新能力的同时，有效地减少人才流失所导致的技术风险。
4结语
正如中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室/环境基准与风险评估国家重点实验室杜晓明研究员所说：“目前，我国土壤重金属和地下水污染存在污染范围广、污染程度重和治理难度高等特点，在许多地区还存在当地政府为了保护当地经济发展，掩盖污染事实，阻挠有关部门监管和治理等问题”。我国《重金属污染综合防治十二五规划》和《全国地下水污染防治规划（2011～2020）》等相关法律法规的制定和实施，将有效规范我国污染场地土壤治理和地下水污染防治程序和行为，并明确了我国污染场地治理和修复工作在政策和资金上的支持，这对我国污染场地的修复是极大的机遇。面对机遇，风险与挑战并存，相关政策要求和管理力度的提高、修复技术的缺乏及单一、治理资金的不足将是未来我国污染场地修复工作面临的巨大挑战。
2014年1月绿色科技第1期在机遇、风险与挑战并存的修复行业发展初期，作为国内的修复企业，应积极进行创新型技术储备，基于灵活的市场运作能力，整体协同研、产、销各环节，从而提升企业各环节响应市场的速度和成效；并在企业内部建立完善的内部协同和服务机制的同时，强化企业高层制定总体策略的功能；加强市场拓展队伍建设，用股票期权等激励方式，逐步提高核心团队的薪酬和福利待遇，协同业内相关行政管理部门，最终达到快速而有效地实现创新技术产业化的目标。
参考文献：
[1] 谢剑，李发生.中国污染场地的修复与再开发的现状分析[J].世界银行，2010（9）：24～26.
[2] 赵金艳，李莹，李珊珊，等.我国污染土壤修复技术及产业现状[J].中国环保产业，2013（3）：53～57.
[3] 骆永明.污染土壤修复技术研究现状与趋势[J].化学进展，2009，21（2/3）：558～565.
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