关键词：土地储备管理；土地出让利用率；意义
中图分类号：F301 文献标识码：A
土地储备管理的对象是土地，而其纽带却是资金，但是因为土地储备管理性质的问题，使其资金周转比较缓慢，因此难以在短时间内实现资金回笼，另外，现今的土地储备管理融资比较困难，这是我国土地储备管理效率比较低的一个重要原因，基于此，我国有关部门的确应该提高土地储备管理质量，以便对土地出让利用率的提高起到积极的作用，有关部门应该引起重视。
1 现阶段我国土地储备管理现状
土地储备管理事关国家发展规划，甚至关系到国家领土安全，为此，国家各级政府以及各个部门都十分重视土地储备管理，但是因为各种因素综合影响，使得我国的土地储备管理存在着突出的缺陷。
1.1 法律法规不够健全。虽然各地依据自身的土地储备管理情况，制定了相应的规范性文件，这些规范性文件对当地的土地储备管理起到了一定的积极作用，只是规范性文件毕竟不同于法律法规，有些文件并不具备法律效益，因此在执行时，因为没有具体的法律做支撑，很多规定性文件实施之后，根本没有人其执行，而有些规范性条款颁布之后，因为受到了质疑，而不得不停止实施。虽然国家对土地储备管理也颁布实行了有关文件，但是也并不具备法律强制力，只是作为一种指导性原则而存在，所以实际上，土地储备管理效率并不高，而且因为缺乏强制力，有关政府无法强制执行，因此土地出让利用率并不高。
1.2 利益分配机制的制定不够科学合理。恰当好处的土地储备管理可以帮助政府提高自身的效益，增加市政收入，从而进行其他方面的基础设施建设，但是现有的土地储备管理所使用的利益分配机制还有很多不合理之处，逼比如某些地区做出了明确的规定，有关土地储备中心不能进入到利润分配机制中，这就导致土地储备中心工作人员没有动力去进行工作，这是现今管理效率不高，质量也难以保障的重点原因之一。
1.3 主体定位比较模糊。土地储备管理，毋庸置疑，其管理的主要对象是土地，但是资金是土地管理不可或缺的纽带，但是除此之外，土地储备管理还需要考虑多方面的问题，比如土地建设、市政、环境保护以及城市规划等，因此真正做好土地储备管理工作并不简单，需要各个部门之间通力合作，为此，政府需要出台各项政策，加强各个部门彼此之间的合作，以此减少管理成本的同时，提高管理效率。但是实际上，尽管政府出台了有关政策，但是因为土地管理主体没有明确，所以具体哪个部门应该负有更大的责任，无法确定，而各个部门之间都不想承担更多责任，因此各个部门之间并没有进行良好的沟通，彼此之间的协调性依然比较差。
1.4 融资渠道不畅。资金是土地储备得以正常管理的纽带，没有足够的资金，也就无法完成管理任务。现阶段，政府都将重点放在土地出让之后的收益，却忽视了土地收购期间大量的资金投入的问题。因为土地储备管理周期比较长，因此资金不可能在短时间内就能够得到周转，所以资金回笼比较困难。
2 增强土地储备管理，提高土地出让利用率措施
2.1 健全与宣传土地储备管理相关制度。首先，国家要实现土地储备管理相关法律体系的建立健全，努力实现土地储备管理工作中的所有环节都能够有法可依。其次，要对现行的相关土地储备管理法律法规进行宣传工作，让群众能够了解这些规定，确保土地储备工作的规范运作，增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
2.2 对土地出让收益进行合理的分配。为了促进土地储备工作的进一步发展与完善，必须实现土地出让收益分配机制的修改与完善，将土地储备工作的主体纳入到土地收益分配机制中，一方面促进管理机构的不断发展壮大，另一方面调动土地储备管理人员的积极性，提高土地储备工作的管理效率，提高土地出让利用率。
2.3 对土地储备管理机构的主体地位进行强化。要促进土地储备管理相关机构与部门的协作，降低政府在土地储备管理过程中出现的负面干预，通过正面的配合是土地储备管理的成本从整体上实现降低，提高政府的社会效益与经济效益。首先，完善考核体系，将土地储备管理过程中的各项任务进行分解，落实到相关的部门中，并将这些任务纳入到这些部门的年度工作目标中，通过部门责任的明确与监督作用促进土地储备管理效率的提高。其次，提高土地储备管理部门的行政地位，由政府直接领导，实现各个相关部门思维与行动的统一，提高部门之间的协作效果。
2.4 建立土地储备资金筹措新机制。在土地储备的过程中，土地与资金是不可或缺的两个因素。对土地进行收购储备，一方面是对土地进行流转，另一方面是对资金进行循环。在土地储备的过程中，如果缺乏了雄厚资金的支持，储备工作根本无法进行。从政府财政拨款方面来看，能够真正解决问题的可能性不大 ；而银行信贷又呈现出趋紧的情况。这些情况导致了土地储备资金在筹措的过程中困难重重。因此，要积极建立土地储备资金筹措新机制，分散资金风险。
2.5 强化土地储备管理队伍的建设。在土地储备管理工作中，其围绕的中心都是政府实事工程，在管理的过程中容易出现较大的人为干扰因素，因此要提高土地储备管理人员的素质，严格按照办事程序进行工作，通过市场化的管理方式防止腐败现象出现。此外，要积极对管理人员进行培训、进修等，提高管理队伍的整体素质，还要不断引进各种高级人才，适应当前发展形势的新需求，努力增强土地储备管理，提高土地出让利用率。
结语
综上所述，可知对增强土地储备管理对提高土地出让利用率的意义进行研究十分必要，因为现有制度下，我国的土地储备管理制度存在着多方面的问题，正是因其存在着问题，所以土地利用效率并不高，为此，各个部门之间应该加强合作，而国家也应该制定有关的法律，只要有法律依据，管理部门在执行各项标准政策时，才能够有法可依，就有强制力。
什么是依法行政？依法行政的基本要求有四项：
其一，依行政行为法行政。行政行为法规定行政行为的条件、范围、标准和限度。依法行政自然首先要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政。否则，行政机关的行为就将完全陷入随意性，行政管理的目标就可能完全落空。例如，在土地管理中，土地管理机关如果离开法定条件、范围、标准和限度任意审批、出让土地，有效保护和合理利用土地资源就只能是一句空话。
其二，依行政组织法行政。行政组织法规定行政机关的职权、职责，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的错位、越位和缺位的问题。依法行政不仅要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政，而且要求行政机关依法定职权、职责行政。否则，即可能出现有的事几个机关争着管、抢着管，有的事互相推诿、互相扯皮，没人管的无序现象。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定职权、职责行政，土地管理机关不能行使规划行政机关的职权，国土资源部不能行使国务院的土地管理职权，哪一级土地管理机关都不能拒绝或放弃履行法律规定其应履行的职责。否则，即构成越权违法或不作为违法。
其三，依行政程序法行政。行政程序法规定行政机关行使职权，履行职责的方式、步骤、顺序、时限，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的暗箱操作、偏私、专断、歧视和拖延的问题。依法行政不仅要求实体依法，而且要求程序依法，程序依法不仅是防止腐败、滥权，实现实体公正的保障，而且是尊重相对人人格、人权，体现政府公正形象，实现形式公正的保障。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定方式、步骤、顺序、时限行政，如依法公布土地有偿出让、收回的条件、程序，依法定程序审批、拍卖和签订土地出让合同，依法定程序办理土地使用许可证等。否则，不仅有效保护和合理利用土地资源的管理目标无法实现，而且可能导致我们土地管理公职人员因腐败、滥权而身败名裂。
其四，依法的目的、原则、精神行政。法的目的、原则、精神确定行政机关行使职权，履行职责的宗旨、方向，决定行政机关行使行政自由裁量权的范围、限度，解决行政机关行使法定职权和自由裁量权可能出现的滥权和机械法治主义问题。滥权和机械法治主义都是形式依法而实质背离法的目的、原则、精神。但滥权是通过形式依法去实现私欲，如依法征用土地搞形象工程，为自己的仁途升迁铺路，而机械法治主义是只管按法律条文办事，而不研究通过怎样的适法、执法去实现立法目的，如省级政府批地，只审查相应征地是不是《土地管理法》第45条规定的三种情形和报批者有没有相应法律手续，而不审查该项征地方案是否是实现《土地管理法》第1条规定的“保护土地资源，合理利用土 地，切实保护耕地，促进社会经济可持续发展”的立法目的的最佳方案。很显然，滥权和机械法治主义都是有害的，都不利于实现行政管理的目标。因此，在土地管理中，土地管理机关不仅要按法的明文规定办事，还必须按法的目的、原则、精神办事。
什么是依法行政？依法行政的基本要求有四项：
其一，依行政行为法行政。行政行为法规定行政行为的条件、范围、标准和限度。依法行政自然首先要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政。否则，行政机关的行为就将完全陷入随意性，行政管理的目标就可能完全落空。例如，在土地管理中，土地管理机关如果离开法定条件、范围、标准和限度任意审批、出让土地，有效保护和合理利用土地资源就只能是一句空话。
其二，依行政组织法行政。行政组织法规定行政机关的职权、职责，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的错位、越位和缺位的问题。依法行政不仅要求行政机关依法定条件、范围、标准和限度行政，而且要求行政机关依法定职权、职责行政。否则，即可能出现有的事几个机关争着管、抢着管，有的事互相推诿、互相扯皮，没人管的无序现象。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定职权、职责行政，土地管理机关不能行使规划行政机关的职权，国土资源部不能行使国务院的土地管理职权，哪一级土地管理机关都不能拒绝或放弃履行法律规定其应履行的职责。否则，即构成越权违法或不作为违法。
其三，依行政程序法行政。行政程序法规定行政机关行使职权，履行职责的方式、步骤、顺序、时限，解决行政机关行使职权，履行职责可能出现的暗箱操作、偏私、专断、歧视和拖延的问题。依法行政不仅要求实体依法，而且要求程序依法，程序依法不仅是防止腐败、滥权，实现实体公正的保障，而且是尊重相对人人格、人权，体现政府公正形象，实现形式公正的保障。因此，在土地管理中，土地管理机关必须依法定方式、步骤、顺序、时限行政，如依法公布土地有偿出让、收回的条件、程序，依法定程序审批、拍卖和签订土地出让合同，依法定程序办理土地使用许可证等。否则，不仅有效保护和合理利用土地资源的管理目标无法实现，而且可能导致我们土地管理公职人员因腐败、滥权而身败名裂。
的根本原因就在于土地资源的配置不够科学、分配制度不够合理、产权存在残缺等。针对我国土地管理的现状，本文详细的分析了我国土地管理制度所存在的一系列问题，并且深
入的探讨了完善和加强土地管理制度的有效措施，希望能够对我国今后的土地管理起到积极的促进作用。
关键词：土地管理制度；法制化；问题；措施
1.前言
土地管理是我国为了科学组织利用土地、维护土地制度以及调整土地关系所采取的技术、行政、法律与经济相结合的一项综合性措施，同时也是国家政府部门及相关土地行政
管理部门根据自身的法定职权和相关法律，对个人、单位和社会组织利用、使用以及占有土地的行为或者过程所进行的管理与组织活动。然而，我国土地管理制度仍然存在着许多
有待于迫切解决的问题。
2.我国土地管理制度存在的诸多问题分析
2.1城市土地管理制度的问题
2.1.1土地产权制度不健全
根据国家相关法律法规的规定可知，城市地区的土地归国家所有，并且城市土地的权利所代表的是国务院。实际上，各项土地管理工作都是由地方政府土地管理部门和中央政
府国土资源部门所共同承担的，其中，中央政府职能部门对各级地方土地管理部门进行垂直管理，而此类管理权能都掌握在各地区县政府以及市政府的手中，在一定程度上来看，
中央职能部门和国务院的土地权利被虚化，进而导致了土地主体产权的混淆。究其原因可以看出，我国的土地产权制度不够健全和完善。
2.1.2土地价格机制有待于完善
土地价格机制不够完善主要体现在三个方面：（1）隐形土地交易对土地价格产生了直接的影响；（2）由于政府的垄断，进而造成了土地价格的不合理；（3）基准地价无法
真实且全面的反映出土地价格的实际水平。
2.1.3土地储备制度存在严重的缺陷
难以有效的协调土地储备部门的双重职能。制定和实施土地储备制度的目的在很大程度上决定了双重的土地储备部门职能：（1）依照经济市场规律进行企业经营。企业经营
的目标是实现利益的最大化，而政府职能的宗旨则是为了实现公共利益的最大化，这便使得土地储备机构扮演着双重角色，无法使取向不同的双重要求得以充分的满足；（2）由政
府授权来对政府职能加以行使。被政府授权进行旧城改造、收购国有企业土地，代表政府部门来对土地收购计划进行制定等等。在现实的工作当中，通常是部门的利益远远的大于
政府的利益，为了追求短期效益，追求最大增值，往往忽视了对经济市场的调控和城市规划的限制，这与制度设计的初衷相背离，导致国有土地无法健康长远的发展。
2.2农村土地管理制度的问题
2.2.1现行制度立法问题
我国现行的农村土地管理制度的立法存在的问题主要包括：（1）在土地管理制度的立法当中，有关集体土地所有权的权能规定都存在着一定的不足和缺失；（2）在土地管理
的相关法律法规当中对集体土地的征收方面的规定存在着一定的缺失和矛盾；（3）在部分法律及法规当中没有重视村民小组土地所有权的重要主体地位；（4）刑事立法中缺乏对
土地违法行为的惩罚力度。
2.2.2现行制度执法问题
一些地方政府部门及政府职能机构未切实的依据法律行使职权，虽然相关法律法规已经明确规定了土地利用的规划问题，但是地方政府部门并没有将这些规定真正的贯彻落实
，造成了农村土地规划的用途不明确、不清楚，并且由于缺乏科学的规划而使得村民申请建设住宅无法得以批准；一些地区的土地管理部门和人民政府没有依法对农村土地的使用
权和所有权确权发证，从而造成了农村土地所有权主体存在“缺位”的不良现象。
3.完善土地管理制度的有效措施
3.1统一土地市场，监督管理土地交易行为
我国市场经济不可或缺的组成部分就是土地市场，随着经济体制改革的不断深入，技术市场、资本市场和劳动力市场已经逐步的得以健全和完善，并且已经形成了统一的城乡
市场体系。然而由于土地市场进展十分缓慢，使得城乡独立、分离运行，无法提高市场化程度。因此，我国相关部门应当尽快的颁布实施科学有效的法律法规，从根本上规范土地
交易行为。与此同时，还应当利用城乡土地市场的各项交易资料，及时的相关土地市场信息，对土地市场的交易行为进行严格的监督管理。
3.2平衡土地收益分配，不断深化改革
土地交换和流转中的利益主体实现经济的形式就是土地的税、租费，并且也是主要的利益分割方式。所以，国家政府部门应当明确的规定土地收益及增值的利益分配，以便于
全面的保障和维护被征地农民的合法权益，并且对地方政府征地的冲动进行约束。
3.3 各级地方政府以及中央政府的共同职责就是有效的管理土地，在现行的我国土地管理体系当中，我国的土地管理部门又逐层的被划分为县级、市级、省级和中央级
，然而由于受到地方政府的影响或者县、市的局部利益及短期行为的影响，无法全面的对宏观利益和全局利益进行考虑。因此，省级政府和中央政府应当集中的对土地进行管理，
将管理的权利集中在省级政府和中央政府的土地管理部门，尽快将健全和完善的土地管理体系建立起来。
3.4 --!> 改革土地财税制度
应当处理好农民、中央政府、开发商三者的利益关系，明确农民的权利，确保政府财权的行使，建立科学的土地财政模式，抑制土地囤积、闲置的不良现象，确保土地财政的
可持续性。除此之外，还应当积极的改革政绩考核制度，从根本上避免或者防止土地资源的浪费和破坏。
4.结束语
总而言之，土地的国家管理不仅是一项不容动摇的重要原则，同时也是客观上的迫切需求。而我国的土地管理应当有机的与法律形式相结合，由法律的强制性和权威性来充分
的保障国家部门土地管理职能的全面实施，同时也体现出了国家在土地管理方面的意志。因此，从国家的管理土地的层面来看，土地管理立法有着重要的长远意义和现实意义。（
作者单位：四川三源房地产开发有限公司）
参考文献
［1］ 陈朝光.浅析我国土地管理制度的现状及改革策略［J］.才智,2011(26).
［2］ 张益项,赵利斌,侯雪.我国土地管理制度剖析［J］.经济师,2011(4).
关键词：国土资源管理；执法监督；问题解决
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：16723198（2012）20015701
1 国土资源管理执法监督产生的问题分析
1.1 执法队伍执行能力差
我国国土资源部门的一些管理人员还不具备专业的执法素质以及较强的执法能力，加上我国的市场经济快速发展，导致国土资源违法现象也越来越多，这就加大了对国土资源管理人员的素质要求，而一些国土资源执法人员的执法素质及能力不能够满足新时期的执法工作要求，尤其在经济欠发达的地区，这个问题很突出。在国土资源部门进行动态的巡查作业时执行效率不高，地方违法占地现象、违规采矿现象、违背国土资源管理法律的现象时有发生，当国土资源部门加大巡查力度的时候，由于专业执法人员数量不多往往导致违法占地问题不能及时得到解决。
1.2 执法监督制度不完善
我国的国土资源管理部门，在基层的国土资源执法上，面临违法行为时制止难、发现难，调查取证难、有效处理难。一些单位和个人擅自变更国土资源部门的批准用途，乱开矿厂。进行国土资源执法时，个别单位对国土资源部的查处不配合，甚至出现暴力抗拒执法的现象。国土资源管理执法监督制度没有强有力的控制措施，给国土资源管理执行监督带来困难。
1.3 国家国土资源管理法律法规不完善
我国在土地资源管理方面已经出台了很多的管理措施，在土地资源管理上也取得了一定的成效，但实际法律政策的执行过程中，一些地方政府只考虑到自身利益，地方利益，没有按照国家法律制度执行，例如向不具备合法手续的单位发放土地用地许可，使国家土地资源管理法律法规制度不能有效落实。在国土资源法律法规宣传方面，国土资源部门没有进行足够的宣传，使民众法制观点薄弱，特别在涉农方面，存在很多违法占地现象。
2 完善国土资源管理执法监督的方法措施
2.1 提高国土部门服务能力
国家的土地资源管理部门，需要提高对社会的服务能力，作为国土资源方针政策的实施者，执行人员素质的高低影响着国土资源服务能力的强弱。在国土资源工作人员方面，需要开展国土资源管理方面的教育培训，例如房地产交易涉及的土地转让问题，国土资源工作人员服务素质的提高给国土行政部门带来便利。根据国土资源管理执法人员的工作绩效来加强他们的教育培训，从本地实际情况出发，组织执法人员对国土资源法律、政策、规范文件的学习，还要在教育培训时加入错误案例的追究制度，奖惩制度等，保证国土资源管理执法监督工作有序运行。
2.2 加强国土资源管理制度建设
国土资源管理部门还需要不断加强国土资源管理制度的建设，整个管理制度要根据当地区域实际，对国土资源管理遇到的难题制定出合适的计划，让国土资源管理执法监督工作可以进入标准化、科学化、统一化的运行轨道中，从源头上保障国土资源管理执法监督工作。国土资源管理部门需要摒弃传统的管理思想，发散思维，深入内部进行分析调查，探讨出问题出现的根源以及问题的解决措施，例如农村耕地问题、土地转让问题、土地矿产问题等等。真正落实国家土地资源执法监督制度，对于复杂的问题例如土地评估、土地复垦整理、集体土地的征收征用展开专题会议研究探讨，以文件形式落实到具体的责任人身上，要形成主管人员亲自抓、分管人员具体抓的局面，层层抓落实。依法收缩划拨土地的数量规模，在经营性土地资源、工业用地资源上实施土地最低价标准，强化市场监督。
2.3 加大执行监督力度
国土资源的管理在进行内部监督工作时，需要根据职能分离制度，审裁分离原则、听证人内部独立原则，提高国土资源的执法监督力度。当涉及到国家土地管理的人大监督，需要有效落实人大监督形式，完善人大监督机构，使人大监督制度通过不断完善的立法变的固定化、规范化、制度化；当涉及到国土资源司法监督，需要根据实际情况，保证司法可以独立进行办案。在社会公众的监督工作上，要强化舆论监督的力度，完善社会立法保障，可以在舆论监督上出台监督法律，让社会公众监督有法律上的保障。
2.4 注重权利的运行建设
国土资源管理执法监督，还要注重权利的运行建设，权利运行建设工作中心可以放在比较突出问题方面，例如国有土地转让、征地拆迁方面、政府采购方面，这些方面很容易造成国土资源管理执法人员的腐败堕落。坚持民主决策能够很好防治国土资源的权利失控、决策失误。有主次、有轻重的细分国土资源管理执法监督措施，第一时间发现的问题第一时间解决。
3 总结
国家土地资源的执法监督工作需要多种措施共同运作，及时有效解决国土资源管理执法监督出现的一系列问题，从提高国土部门服务能力、加强国土资源管理制度建设、加大执行监督力度、注重权利的运行建设方面抓起，使国土资源管理执法监督可以发挥出应有的作用，保证我国经济可持续发展。
参考文献
[1]徐然林，凌森，张永栋等.论国土资源执法监察效能建设[J].科技和产业，2009，（03）.
[2]叶岱夫.人地关系地域系统与可持续发展的相互作用机理初探[J].地理研究，2008，（03）.
【关键词】基层土地管理 执法难 对策
我国正处在社会发展变革的关键时期，在建设中国特色社会主义，落实科学发展观中，为保证粮食安全，解决建设用地矛盾，实现可持续发展，必须实行最为严格的耕地保护和土地管理政策。
1.基层土地管理执法基本情况
1.1 整体与局部的规划冲突导致地方保护现象出现
经济快速发展、土地资源的紧缺以及土地资源保护三者之间的矛盾成为基层土地管理难的基本原因。在国家整体的、长远的土地规划确定后，各个地区根据自身的发展状况和实际情况制定了局部规划与当前规划，因此在实际过程中长远的与当前的，整体的与局部的规划出现了矛盾。当地政府在促进地区经济发展的同时要求土地管理部门对涉及土地使用的项目放行，加强服务意识，使得基层土地管理人员在管理过程中存在来自地方保护与行政干预方面的阻力，造成了基层土地管理和执法难的问题较为突出。
1.2 违法行为不易发现，违法方式多样化
随着国家对土地管理的不断加强，违法行为逐渐从地上转到地下，如非法买卖土地、非法批地、非法转让集体土地、非法低价出让国有土地等行为。违法行为的隐蔽性越来越强，而且越来越不易被发现。特别是一些地方招商引资、政绩形象工程等都隐藏在政绩工程的背后，打着“公共利益”的旗号将法律规定形式化、违法行为隐藏化、土地管理空白化。违法方式的多样化也使执法人员在辨别违法行为时遇到困难，出现了以租、明租暗征、老城新建、扩建开发区、擅自调整土地利用规划，规避占用基本农田报国务院审批和违规下放规划审批权，拆分项目化整为零报批用地等多种形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地执法监察人员就目前法律赋予的权力很难找到和取得证据。
1.3 农民保护土地意识薄弱
由于国家在要求办理征地出让手续时有严格的审核、审批手续，部分基层干部为了躲避手续的办理，而非法将集体土地私自转让给开发使用或是承包人。部分农民只看到土地占用补偿费用或是使用土地的经济收入等眼前短期利益，使得农民或基层干部支持甚至纵容违法用地行为。农民保护土地意识薄弱，不能从长远的角度出发，在经济利益的面前妥协退让，从而使执法人员很难发现土地问题，即便发现问题在进行管理时也会受到来自农民和基层干部的阻力。
1.4 管理体系不健全，运行机制存在疏漏
从土地管理执法体系、管理机制来看，基层土地管理还存在一定的漏洞。如土地执法人员在执法过程中由于得不到其他职能部门的协助与配合，使得管理成效较低。同时相关制度法规规定的模糊，可操作性差，原则化过强，规定查处案件时间较长，再加上违法手段和工具较为先进等问题，导致违法行为被发现时已成事实，土地的破坏或非法使用已基本建成。违法者在收到执法者的书面停工通知后，仍继续施工，基层土地管理者由于没有办法通过强制手段阻止，所以管理失去力度与威信。如果涉及强制执行还要依法申请法律程序，时间拖延较长，给执法带来难度，同时也助长了违法者的嚣张气焰。再加上，违法当事人躲避工作人员，不协助配合工作进行，造成工作人员调查取证较难，管理被动。在惩治力度上，由于规定惩罚金额较小，对于非法占用土地的单位和个人来说起不到威慑和以儆效尤的作用。
2.基层土地管理执法对策
2.1 建立健全管理体系，充分调动各部门积极性协同工作
依据《中华人民共和国土地管理法》及其相关法律法规，制定关于违反土地管理规定的行为处分办法、制度、措施，使其具有可操作性，缩短办案时间、减化执行环节，健全管理体系。加强基层土地管理执法应与相关行政执法部门协作，如规划、建设、城管、环保、电力、供水、工商、税务等，全面管理和制衡违法使用土地的行为；与纪检监察、公安、法院、司法联合查处，实施违法行为联合问责，以法律法规、行政制度等形式增加对违法侵占土地的行为进行经济处罚，加大基层土地管理的力度。
2.2 加强农民法律法规政策教育，增强保护土地意识
对于土地保护意识较为薄弱的农民应加强相关法律知识、环境保护的宣传教育，促进国家的土地政策与制度的贯彻与落实，从而提高农民对土地的保护与利用的正确认识，可以从长远性、全局性、生态发展等角度进行考虑，摒弃狭隘的、自私的、个人的经济利益观念，减少基层土地管理执法的难度。
3.结论
土地是人类生活和生产活动的重要资源，具有数量有限、可持续使用、方向变更较难、经济供给稀缺等特征。随着我国经济的发展，人们加大了对土地的使用，同时也增加了对土地的破坏，人类生产生存活动与土地资源出现了矛盾，土地资源合理优化配置的问题逐渐凸显。为了避免国家土地资产的流失，维护土地管理和土地市场的秩序，保护土地合理的使用，加强土地管理成为社会、经济、生态发展的必然趋势和基本途径。我们需要从与时俱进地解放思想、更新观念入手，从立法的更全面、更具可操作性入手，从建立、健全完备而有效的机制、体制方面入手，从根本上全方位地解决。实现可持续发展，保护19亿亩耕地红线，解决土地执法难问题是各级政府、各个部门、每个公民共同的义务。
【参考文献】
第一条为保证土地管理部门正确、及时查处土地违法案件，依法追究土地违法者的法律责任，维护土地的社会主义公有制和国家的土地管理秩序，根据国家有关土地法律、法规，制定本办法。
第二条土地违法案件，是指违反土地法律、法规规定，依法应当追究行政法律责任的案件。
第三条查处土地违法案件，必须以事实为根据，以法律为准绳，做到事实清楚、证据确凿、定性准确，处理恰当，手续完备、适用法律法规正确、符合法定程序和法定职责权限。
第四条县级以上人民政府土地管理部门查处土地违法案件依照本办法的规定执行。
第二章管辖
第五条土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。
第六条县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。
第七条设区的市已实行土地监察集中统一管理体制的，由市人民政府土地管理部门管辖所辖区内的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。
第八条政府非法批地的土地违法案件，由人民政府土地管理部门管辖。
第九条国家土地管理局管辖下列案件：
(一)国务院交办的省级人民政府非法批地的案件或者其他案件；
(二)在全国范围内有重大影响的案件；
(三)法律、法规规定由其管辖的案件。
第十条有管辖权的土地管理部门因特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民政府土地管理部门指定管辖,管辖权有争议的土地违法案件，争议双方应当协商解决；协商不成的，报共同的上级人民政府土地管理部门指定管辖。
第十一条上级人民政府土地管理部门在必要时，可以查处下级人民政府土地管理部门管辖的土地违法案件，也可以将自己管辖的土地违法案件交下级人民政府土地管理部门查处,下级人民政府土地管理部门对其管辖的土地违法案件，认为需要由上级人民政府土地管理部门管理的，可以报请上级人民政府土地管理部门决定。
第十二条上级人民政府土地管理部门对交由下级人民政府土地管理部门查处的土地违法案件，必要时可以督促办理,上级人民政府土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门对依法由其管辖的土地违法案件不查处或者不及时查处的，可以发出土地违法案件查处督办通知书，必要时也可以自己依法查处。
第三章受理和立案
第十三条土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。
第十四条举报案件要用书面或者口头举报方式,土地管理部门受理口头举报案件，必须详细记录，经核对无误后，由举报人签名或盖章,举报人举报案件，应当尽量使用真实姓名；举报人不愿意使用真实姓名并要求保密的，土地管理部门应当尊重举报人的意愿。
第十五条土地管理部门受理的举报案件，发现不属于自己管辖的，应当向举报人说明，同时将举报信函或者笔录移送给有权处理的机关。
第十六条土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。
第十七条符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：
(一)有明确的行为人；
(二)有违反土地法律、法规的事实；
(三)依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；
(四)属本部门管辖和职责范围内处理。
第十八条土地管理部门对在巡回检查中发现的违反土地法律、法规的行为，应当及时制止，对符合本办法第十七条规定的违法行为，应当立案。
第十九条符合立案条件的案件，应当填写《土地违法案件立案呈批表》，经土地管理部门主管领导批准后立案。
第二十条土地管理部门立案处理的重大案件，应当抄报上一级人民政府土地管理部门备案。
第四章调查和处理
第二十一条经批准立案的案件，土地管理部门应当及时指派承办人,承办人应当全面、客观、公正地调查、收集有关证据,承办人调查取证时，不得少于两人，并应当向被调查人出示土地执法证件。
第二十二条承办人可以向当事人、证人或者关系人提出询问，并应当制作询问笔录。询问笔录由被调查人阅读或者向其宣读，并由调查人和被调查人签名或者盖章。
第二十三条承办人在必要时，可以勘验物证或者现场,勘验物证或者现场，勘验人员应当邀请有关组织或者人员参加,勘验人员勘验时，可以对物证或者现场进行拍照和测量。对勘验情况和结果应当制作笔录，由勘验人员、见证人和当事人签名或者盖章,当事人拒绝参加的，不影响勘验的进行。
第二十四条证据有下列几种：
(一)物证；
(二)书证；
(三)视听材料；
(四)证人证言；
(五)当事人陈述；
(六)调查笔录和勘测笔录；
(七)鉴定结论；
(八)其他。
承办人必须认真鉴别上述证据，未经查证属实，不得作为认定事实的根据。
第二十五条经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。
第二十六条承办人在案件调查结束后，应当根据事实和法律、法规，提出《土地违法案件调查报告》。
第二十七条土地违法案件应当由土地管理部门领导集体审议，但实行行政首长负责制。审议应当制作笔录，由参加审议的成员签名。审议中的不同意见，应当如实记入笔录，并将笔录归入案卷。
第二十八条经审议的土地违法案件，土地管理部门应当分别情况予以处理：
(一)认定举报不实或者证据不足，未发现违法事实的，发出《撤销立案决定书》，立案予以撤销，重大案件的撤销应当报上一级人民政府土地管理部门备案；
(二)认定违法事实清楚，证据确凿的，依法作出行政处罚决定，发出《土地侵权案件行为处罚决定书》，送达当事人；
(三)认定侵犯土地的所有权或者使用权的，依法作出处理决定，发出《土地侵权行为处理决定书》，送达当事人；
(四)认定当事人拒绝、阻碍土地管理工作人员依法执行职务的，应当提请公安机关处理；
(五)认定国家工作人员违法，依法应当给予行政处分的，应当提出书面建议并调查报告有关证据，移送当事人所在单位或者上级机关处理，处理结果应当抄送移送案件的机关；
(六)认定违法行业构成犯罪的，应当将案件及进移送司法机关依法追究刑事责任。
第二十九条在土地违法案件调查处理过程中，承办人、主管领导有下列情形之一的，应当回避：
(一)与被调查人有近亲属关系的；
(二)本人或者近亲属与本案有利害关系的；
(三)与本案当事人有其他关系，可能影响公正查处案件的。
承办人员的回避，由主管领导决定；主管领导的回避，由案件处理机关的领导集体决定或者报上一级机关决定。
第五章送达和执行
第三十条《土地违法案件行政处罚决定书》、《土地侵权行为处理决定书》等作出后，土地管理部门应当在三日内送达当事人及利害关系人。
第三十一条送达有关法律文书，土地管理部门应当直接送交当事人及利害关系人签收。本人不在的，交其同住的成年家属或者所在单位签收；本人已向土地管理部门指定代收人的，交代收人签收；当事人及利害关系人是法人或者其他组织的，交其法定代表人或者主要负责人签收,当事人及利害关系人拒绝签收时，土地管理部门应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由土地管理部门负责送达的人员，见证人签名或者盖章，把送达的文书留在当事人及利害关系人的住所或者收发部门，即视为送达。
第三十二条《土地违法案件行政处罚决定书》、《土地侵权行为处理决定书》等送达当事人后，作出决定的机关应当督促当事人履行，并将履行情况记入《土地违法案件行政处罚(处理)决定执行笔录》。
第三十三条当事人对土地管理部门作出的行政处罚或者处理决定不服的，可以依照《行政复议条例》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十四条当事人对土地管理部门作出的行政处罚决定，在法定期限内既不申请复议，也不向人民法院，又不履行的，期满后由作出处罚决定的土地部门提出《土地违法案件行政处罚强制执行申请书》，连同案卷副本送交人民法院，申请人民法院强制执行,当事人对土地管理部门作出的土地侵权处理决定，在法定期限内既不申请复议，又不向人民法院，又不履行的，期满后被侵权人可以申请人民法院强制执行。
第三十五条土地管理部门发现下级人民政府土地管理部门的未经行政诉讼或者行政复议程序，但已发生法律效力的行政处罚决定确有错误的，可以责令下级人民政府土地管理机关重新处理，也可以自己依法处理。
第六章查封
第三十六条依法受到限期拆除新建的建筑物和其他行政处罚的单位和个人，继续施工的，作出处罚决定的土地管理部门有权对继续施工的设备、建筑材料予以查封，并发出《查封决定书》，送达当事人,被查封的财物，由作出处罚决定的土地管理部门加封条，任何人不得擅自动用。
第三十七条土地管理部门在对继续施工的设备、建筑材料进行查封时，被查封人是公民的，应当通知被查封人或者成年家属到场；被查封人是法人或其他组织的，应当通知其法定代表人或者主要负责人到场，拒绝到场的，不影响查封程序的进行,对被查封的设备、建筑材料，查封时必须造具清单，被查封人、在场人签名或者盖章后，交被查封人一份。
第三十八条被查封的设备、建筑材料，查封人可以要求被查封人负责保管。因被查封人的过错造成的损失，由被查封人承担,被查封人拒绝保管的，土地管理部门可以委托有关单位保管。保管费用由被查封人支付。
第三十九条被查封人抗拒土地管理部门实施查封的，或者被查封人隐藏或者转移已被查封财产的，土地管理部门可以提请公安机关依照治安管理处罚条例的有关规定处罚。
第七章结案
第四十条承办人在案件处理完毕后，应当填写《土地违法案件结案报告》，经土地管理部门主管领导批准后结案。
第四十一条承办人在案件结案后，应当将办案过程中写成的文书、图件、照片等，编日装订，立卷归档。
第四十二条重大案件和上级交办的案件结案后，应当将下列文书报上一级人民政府土地管理部门备案：
(一)《土地违法案件行政处罚决定书》；
(二)《土地侵权行为处理决定书》；
(三)《土地违法案件结案报告》。
经人民法院审理的，应当附人民法院判决书副本。
第四十三条土地违法案件的罚没财物和追回的赃款和赃物，由国家法律、法规规定的机关收缴。
第八章附则
第四十四条土地违法案件查处期间，土地管理部门应当停止为当事人办理用地和土地权属登记手续。
第四十五条查处土地违法案件的文书格式由国家土地管理局统一规定。
第四十六条乡级人民政府查处本行政区域内农村土地违法占用土地的案件，参照本办法执行。
一、我国耕地保护的目标与现状
1.我国耕地保护目标
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出规划期内的耕地保护目标：守住18亿亩耕地红线，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷（18.18亿亩）和12033.33万公顷（18.05亿亩）。从我国近几年耕地保护的现状来看，基本上完成了上述目标：2009年—2013年，我国耕地面积分别为20.31亿亩、20.29亿亩、20.29亿亩、20.27亿亩、20.27亿亩，均完成了《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确定的控制目标，守住了18亿亩耕地红线。
2.我国耕地保护的现状
一是耕地总体质量水平堪忧。第二次全国土地调查的耕地质量等别成果显示，全国耕地平均质量等别为9.96等，总体偏低：在优等地、高等地、中等地、低等地四大类别中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，两类合计占总耕地面积的70.6%。二是新增耕地质量堪忧。2010年—2013年4年期间，全国因建设占用、灾害损毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积159.25万公顷，同时通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积137.36万公顷，合计净减少耕地面积21.89万公顷。这期间减少的耕地实实在在的减少了，但增加的耕地在质量上令人堪忧。我国《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少、补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。2014年国家土地督察机构以粮食主产区为重点对56个城市开展的例行督察发现，有47个市的1215个项目（批次）没有按照规定的数量质量要求补充耕地，或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积15.3万亩（1.02万公顷）；有45个市将一些现状为住房、工厂、水库水面等建设用地认定为耕地，涉及面积10.74万亩（0.716万公顷）。据此，我国通过土地整治等方式增加的耕地质量（甚至数量）状况可见一斑。
二、我国当前耕地保护行政管理制度的构成与问题
1.我国现行耕地保护制度的构成
第一，在中央层面，形成了对地方政府领导、监督、督察“三合一”的耕地保护管理制度。
（1）国土资源部。国土资源部为国务院组成部门，统一负责全国土地的管理和监督工作，对各省（自治区、直辖市）国土资源管理业务进行领导或监督。内设政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、执法监察局等15个司局。国土资源部机关行政编制为366名。
（2）国家土地总督察。国务院设立国家土地总督察，授权国家土地总督察对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。
（3）国土资源部与国家土地总督察的关系。国务院委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局和西安局共9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。国家土地督察机构行政编制360名，在国土资源部机关行政编制外单列。第二，在地方层面，形成了省以下国土资源部门人事垂直管理体制。
（1）市（地市级）、县（市）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门（而非组成部门），其领导干部实行双重管理体制，以上一级主管部门党组（党委）管理为主，其机构编制仍由同级人民政府管理。截至2012年末，我国国土资源管理机构省级32个，地市级442个，县级2819个。市、县级国土资源管理部门实有行政人员68692人（其中处级6162人、科级50431人），直属事业机构19121个、实有人员181468人。
（2）市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。
（3）乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市）人民政府管理，县（市）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市）国土资源主管部门的派出机构。截至2012年末，我国乡镇级国土资源管理所25502个，实有131173人。
2.我国耕地保护行政管理存在的问题
（1）地方政府主导违法用地2005年至2013年，全国发现违法用地涉及耕地面积合计为20.04万公顷，其中地方政府占2.67万公顷、占比12.7%，村组占2.02万公顷、占比9.6%，企业事业单位占11.65万公顷、占比55.4%，个人占4.7万公顷、占比22.3%。从数据上看，地方政府直接违法用地占比不大，但从国土资源部2008年以来每年的《国家土地督察公告》来看，企事业单位发生的涉及数量较大的违法用地行为都与当地政府有很大关联，很多都是地方政府主导。2014年3月12日的《国家土地督察公告》尤其指出，通过2013年对全国48个城市2012年度土地利用和管理情况的例行督察发现，地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题，涉及土地面积20.12万公顷，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止。综上，粗略估算，与地方政府有关联的违法用地涉及耕地约占总量的60%以上。以2005年实行的省级以下国土资源管理体制改革为界点，2000年至2004年五年间违法用地涉及耕地面年均2.32万公顷；2005年至2013年9年间违法用地涉及耕地面积年均2.34万公顷。两相比较，体制改革前后年均面积减少比例仅为0.86%，基本未有改善。尤其是在以省以下体制改革后的头三年，这种情况更为糟糕：2005年至2007年违法用地涉及耕地面积年均3.77万公顷，比改革前的2000年至2004年年均面积增加62.5%。从这个角度来看，我国实行的以省以下土地管理体制改革未能遏制违法占用耕地现象。
（2）“大的管不了”国家土地督察体制对违法用地具有较强震慑作用，但土地督察只是事后监管，是在违法用地行为发生的既定事实下对地方政府施加压力，促其整改。违法用地的及时发现、制止和查处职责在地方国土资源管理部门，但地方土地部门在执法过程中存在着“大的管不了、小的管不好”的问题。县级和乡级党委政府主导的违法用地是目前我国违法用地的主要特点。在现行土地管理体制下，以县级土地部门为例，其领导班子由市级土地部门任免，但是市级部门要事先征求县级党委的意见；而同时，县级土地部门的机构设置、人员编制、经费保障、人员调动等仍由县级党委政府决定。因此，对于县级土地部门来说，市级土地部门管着“官帽子”，县级党委政府管着“钱袋子”，在这样的管理体制下，土地部门的处境比较尴尬，实际工作受到地方的掣肘，增加了日常工作的协调量。此外，即使对于设区的市，作为市级土地部门的直属分局，区级土地管理分局实际工作中在制止政府主导的违法用地行为上，也很难以完全严格执法，很多时候要考虑到土地管理工作的其他方面与当地政府的协同和配合。
（3）“小的管不好”目前在各级土地管理部门中，一般设土地规划、土地征收、土地利用、土地登记、土地执法、矿产管理以及地质灾害防治等多个内设机构，土地执法在人员配合和资源调配上只占整个土地管理部门很少的一部分，体制力量薄弱，由此造成：一是土地执法监察工作在整个土地管理工作中的地位较低，难以适应现阶段耕地保护面临的严峻形势，亟需加强和改革；二是在实际执法过程中尤其是对村组为主导的违法用地和个人建房建厂违法用地方面力不从心，缺乏强制手段。个人未经批准占用耕地私自建设小厂房、驾校培训场地、农家乐、农村住宅等情况发生时，土地执法人员在处置过程中的程序是责令停止违法用地行为、立案调查、罚款并责令拆除，如违法用地行为人对土地部门的行政处罚不理会，则土地部门只能申请法院强制执行，而自身缺乏有效地强制制止手段。在进入申请法院强制执行的阶段，土地违法占用耕地事实已经发生，违法建筑已经建成，因此在现行土地管理体制下，在违法用地发生的初始阶段难以进行及时有效地制止，造成违法用地“小的管不好”。
三、完善我国耕地保护行政管理体制的建议
1.进一步强化国家土地督察机制
我国2006年开始筹建土地督察体制，2007年“边组建、边工作”全面推进督察工作，对耕地保护起了很大的推进作用。因为在督察工作中，派驻地区的国家土地督察局对监督检查中发现的问题，有权向其督察范围内的省级政府提出整改意见，对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改；整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。而这一“暂停”所造成的后果是任何地区经济发展都难以长期承受的，对地方政府具有极强的约束力。但是由于土地督察制度还在建设滞后，尚待进一步充实人员力量，丰富督察手段，完善督察制度，提升督察效力，强化土地督察对地方政府的督察和制约力度。
2.改革省以下土地管理体制
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