作者简介：蔡博峰，博士，副研究员，主要研究方向为温室气体清单和低碳发展。
摘要
介绍城市温室气体排放特征和国际城市温室气体清单研究进展，研究了全球城市化和城市CO2排放的强正相关性，以及中国城市清单方法研究起步较早但发展缓慢的特点。分析了城市温室气体清单相对国家清单的特征，即城市清单编制往往采用消费模式，区别于国家清单的生产模式；国际城市清单中往往包括了由于外调电和供暖产生的CO2排放，同时城市温室气体清单编制灵活性和针对性更强。针对我国城市温室气体清单研究的不足，提出了我国城市温室气体清单方法，强调中国城市采用尺度1+尺度2的范围，暂不考虑尺度3的范围，即生产+消费的混合模式，并且在城市市域温室气体排放研究的基础上，加强狭义城市温室气体排放水平的研究。选择北京市和纽约市，对比分析了两个城市CO2排放特征，结果显示，在确定的清单体系下，北京市和纽约市具有较好的可比性。纽约市的总排放量(尺度1+尺度2)略低于北京市排放量，人均排放量略高于北京市。
关键词 城市；温室气体；清单；尺度；狭义城市
中图分类号 X321
文献标识码 A
文章编号 1002-2104(2012)01-0021-07 doi:103969/jissn1002-2104201201.005
城市温室气体排放的快速增长成为全球温室气体排放上升的重要原因[1-2]。城市不仅是温室气体排放的关键源和绝对主体，同时也受到气候变化的严重影响。由于城市人口、资源和基础设施相对集中，气候变化的不利影响最可能出现在城市地区[3-4]。城市是创新与技术的热点，也是制定许多世界性难题解决方法的地方。由于城市人口密集、经济发达，因而城市低碳发展具有很强的示范效应。城市在应对全球气候变化和温室气体减排方面发挥着决定性的作用。
发展低碳经济和低碳城市，是全球积极应对气候变化和城市可持续发展的必然选择。低碳城市的前提是清晰、准确地掌握城市各个领域的温室气体排放情况。因而，城市温室气体排放清单是城市低碳发展的基石和参考标尺，通过研究城市温室气体排放清单和排放水平，可以辨识温室气体排放量及其排放特征，跟踪其增减变化及发展趋势，预测未来排放情景，进而确定减排目标，制订和实施行动计划，提出切实、有效的温室气体减排措施和方案，有力推动城市向低碳化方向发展。
国内低碳城市规划和建设进展很快，然而城市温室气体清单研究却相对滞后，难以满足城市发展的需求。中国当前城市温室气体清单在方法体系和城市边界上尚存在诸多问题。本文试图综述国际温室气体清单研究进展，并探讨中国城市温室气体清单的问题和不足，提出中国城市清单方法，并且以典型案例对比分析说明。
1 城市温室气体排放
2010年，城市集中了全球50%以上的人口，到2050年，这一比例会达到70%[4]。城市占地球表面不到1%，却消耗世界约75%的能源。城市是人口、建筑、交通、工业、物流的集中地，也是能源消耗的高强度地区(见图1)，因此必然成为温室气体排放的热点和重点地区。大城市气候领导集团(C40)的研究报告认为，城市排放了世界80%的人为温室气体，尽管这一结论存在一定争议(IEA认为约为71%[1])，但是城市温室气体直接排放和受城市地区消费引发的间接排放总量无疑是非常巨大的。
全球城市化进程对全球温室气体排放有着显著影响。图2显示了全球CO2排放和城市化率的关系，两者之间有很强的正相关性。UNHABITAT认为全球温室气体排放增长和城市化快速进程的一致并非耦合，而是有着深刻的联系，城市聚集了大量人口，经济活动强度大，能源利用量大，因而城市发展对全球温室气体排放有着强劲的驱动[4]。O’Neill等人[5]研究认为城市化仍然会显著影响未来全球CO2排放。一些发展中国家，特别是中国和印度，城市人口增长可能导致高达25%的CO2排放量。这在很
大程度上是由于城市劳动力的高生产力和高消耗偏好导
致了高的温室气体排放。
2 城市温室气体清单研究综述
城市尺度上温室气体清单研究始于20世纪90年代，由于西方发达国家城市自治性很强，所以城市在碳减排方面非常活跃，清单编制越来越受到重视，并且成为城市积极应对气候变化和低碳发展的关键步骤。温室气体清单对于城市有如下作用：①准确掌握城市能源利用中的低效和不足，发现节能和碳减排空间；②明确自身城市在国际、国内城市低碳经济中的定位和优劣势，确定今后低碳重点发展方向；③制订清晰、明确的低碳城市路线图，确保城市实现碳减排的可测量、可报告和可核查(MRV)；④积极开展教育宣传，引导城市公众和温室气体排放涉及者认识自身活动对于城市温室气体的贡献，提高低碳意识。
早期城市温室气体清单方法都是沿用政府间气候变化专门委员会(IPCC)国家清单方法， 此后逐渐出现了专门研究城市温室气体清单的组织和机构。全球地方环境理事会(ICLEI)探索并建立了适合城市特色的温室气体清单编制体系和方法，经过不断完善，当前已经被国际上的城市广为接受，成为主流城市温室气体清单编制方法[8]。ICLEI成立于1990年，为城市温室气体排放清单和排放量计算建立了较为详尽和完善的研究体系。其发起的城市应对气候变化运动(The Cities for Climate Protection, CCP)主要协助城市核算温室气体和制定减排方案。WRI(世界资源研究所)/WBCSD (世界可持续发展工商理事会)提出了企业温室气体核算方法体系[9]，较为系统和全面，对许多城市产生了较大影响，许多城市的清单研究都对其有所借鉴[10]，但其主要是针对企业层次的，因而涉及温室气体排放链条很长，在城市尺度上很难操作。C40组织选择典型城市作为案例，研究其温室气体清单，并且选择典型的部门、行业进行深入研究，提出具有可操作性的政策和措施，分析措施的有效性。C40在建筑、交通等领域温室气体清单及减排方面具有很多成功经验，逐渐成为全球范围研究城市气候变化和温室气体的重要组织。中国北京、上海、香港等城市先后参加了2005年和2007年C40峰会。
不少研究者也对城市温室气体清单进行了研究和探索。以Kennedy为首的研究团队提出城市与外界物质、能量交换较大而需要采用独立的清单体系[10-11]。Kennedy的城市温室气体清单体系较为完整，不仅包括ICLEI建议的范围，而且包括水运和航空排放(这部分涉及大量的跨境排放)(见图3)，同时对城市道路交通的跨境排放问题提出了解决方案。此外，该清单体系还包括燃料的上游排放(即燃料生产导致排放)。Kennedy选择了10个典型城市进行实证分析，认为气候、资源可获取程度、电力、城市设计、废弃物处理等都对城市温室气体排放有着显著影响；城市的地理位置对其温室气体排放有着至关重要的作用[12]。Dhakal研究了东京、首尔、北京、上海的温室气体排放，采用的清单方法包括外调电力和采暖因素，和ICLEI的方法一致。研究发现4个城市的人均能源利用都有趋同表现(1990-1998年)，约1.3-1.6 t标准油/人，但是北京和上海的人均CO2排放量却明显高于东京和首尔[13]。Glaeser等采用了类似ICLEI的方法体系，核算美国66个大城市温室气体排放，发现城市汽油消费量和城市人口大小的对数有较强的线性相关性；家庭天然气消费量(采暖为主)和1月份温度有较显著的线性相关性；家庭用电量和7月份温度有较显著的线性相关性。温室气体排放量和土地利用政策之间存在很强的相关性，许多地区建立严格的政策限制一些产业的发展，使得排放朝向高碳排放地区聚集。城市排放水平明显低于城市郊区，城市-郊区之间的碳排放差异在老城市例如纽约更加明显[14]。Norman等认为城市温室气体清单还应该包括建筑材料使用等全生命周期的排放，发现城市交通是最重要的减排温室气体方向，而建筑是降低能耗的重要方向。同时，疏松型城区的人均能源消耗和温室气体排放是密集型城区的2.0-2.5倍[15]。
Ramaswami等人提出了混合型生命周期碳足迹清单体系，并对城市与周边的跨界交通(道路和航空)的温室气体排放分配问题做出了详细论述[16]。此后，Hillman等完善了混合型生命周期碳足迹清单体系，认为还应该包括4种必需品(食物、燃油、水和建材)生产而带来的温室气体排放。该方法体系核算的CO2排放包括了城市终端能源利用、跨界水运和航空运输，以及城市4种必需品内涵温室气体排放(由于生产这些产品而产生温室气体排放，一般不在城市边界内)，这种清单体系已经超过了Kennedy 等人的方法体系，接近WRI/WBCSD针对企业的清单要求(见图3)[17]。
Dodman等对ICLEI的清单方法提出异议，尤其对电力和供热的归属问题提出异议，并且提出了不同的清单方法，其结果是全球城市温室气体排放还不到人为排放的一半，许多城市人均排放量低于其国家人均排放量[18]。Satterthwaite认为城市温室气体排放占人类活动排放的75-80%的比例有些过高，农业、毁林、重工业、火电等都绝大部分都不在城市，因而全球城市温室气体排放仅占到人为排放30.5-40.8%，许多城市人均排放量低于其国家人均排放量。Satterthwaite认为虽然城市作为终端消费了很多能源，但把产品生命周期的排放归结城市有可能形成误导。因为并不是城市这一地理概念造成了高能耗、高排放，而是高收入水平国家中的个别高收入群体的高消费导致了城市消费生命周期的高排放[19]。
从上述学者的研究可以看出，对于城市碳排放问题，不同的研究方法，研究结果相差很大，尤其城市是一个高度开放的实体，其与外界的能源、物品交换强度很大，因而对于城市排放的不同界定，会导致城市排放水平的很大差异。对比当前国际城市主要采用的方法体系（见图3），总体趋势是，绝大部分城市在核算自身温室气体排放时，都考虑外部电力和热力供应所导致的温室气体排放，即世界地方环境理事会(The International Council for Local Environmental Initiatives，ICLEI)提出的主要考虑尺度1+尺度2+外部垃圾填埋的温室气体排放。全球已经有68个国家的1 200个城市采用ICLEI方法编制了城市温室气体清单。许多研究基于这种清单方法提出了较为系统的
城市碳预算方案[20]。
中国城市温室气体清单研究起步较早，但发展缓慢。1994年，中国与加拿大政府开展了北京市温室气体排放清单研究，并较为全面地核算了北京市1991年温室气体排放清单[21]，但此后一直缺乏城市清单的研究文献。近几年城市清单研究逐渐增加，蔡博峰等人初步提出了城市温室气体清单研究方法，并且针对重点排放领域推荐了排放因子[22]。张晚成等人利用城市清单体系核算了上海CO2排放[23]。陈操操等人对城市温室气体清单方法做了较为详细的评价和总结，并且对比了城市清单和国家清单的异同[24]。蔡博峰探讨了中国城市温室气体清单研究存在的不足和困难，并提出了初步建议[25]。
3 城市温室气体清单研究特点
城市温室气体清单相比国家温室气体清单而言，从编制模式、覆盖领域和针对性等方面都具有自身特色，这些特色也意味着国家清单方法体系（IPCC方法学指南）并不能适用城市温室气体清单编制的需要。
城市温室气体清单方法学早期借鉴了大量国家温室气体清单编制的方法，尽管后期在清单基础方法学、排放因子等方面很难有突破和创新，但在原则、技术路线和方法体系上却体现了城市的自身特点。当前，城市温室气体清单方法学和国家温室气体清单方法学的差异主要体现在如下几点。在编制模式上，由于城市和外界有着大量的能量和物质交流，城市往往采用消费模式，区别于国家清单的生产模式。国际城市清单中往往包括了由于外调电力和供暖带来的间接排放，即发生在城市地理边界以外生产城市用电和热力的温室气体排放。在覆盖范围上，城市清单往往比较简单，特别是发达国家城市，几乎没有农业问题，工业比例也很小，所以能源供应、建筑和交通以及废弃物处理往往是城市清单的主要内容。在针对性和灵活性方面，城市温室气体清单编制灵活、针对性强。国家温室气体清单编制的一个重要目的是为国家宏观制定减排政策提出科学支持和国际温室气体排放对比与谈判，因而国家清单相对比较规范和严格。而城市清单为了提高针对性，往往在组织结构上更加灵活。其提出的政策直接到技术层面，可核查性、可测量性和可报告性都很强，其温室气体减排的实现依赖于城市公众的参与和监督[25]。但城市清单的灵活性某种意义上影响了国际城市之间温室气体排放的可对比性。
4 国内城市温室气体清单研究的不足
中国当前的低碳城市发展很快，但城市温室气体排放清单研究却相对滞后，主要是存在着两个核心问题。其一是城市排放清单方法体系不完善，其中边界、范围等关键问题尚未解决。绝大部分城市尚未编制较为全面的城市温室气体排放清单。许多城市依然沿用IPCC的方法核算温室气体排放，而IPCC方法不适用于城市尺度已经是国际共识。此外，发达国家城市排放清单都包括尺度1和尺度2水平，而我国当前已经编制的城市清单基本相当于尺度1水平，城市清单内容相比国际规范有较多残缺。由于核算方法的混乱，导致中国同一城市出现多种温室气体排放量，极不利于科学研究和政府决策。其二，无法核算真正城市意义的温室气体排放水平。中国城市和西方国家城市有较大差别，后者是专为城市而设立的一种建制类型，同行政区划并无必然联系。它突出了人口聚集点的概念，核心部分是城市建成区。而中国城市是一种行政区划建制，包含大量的农村、林地等非城市建设用地。因而中国城市更类似一种区域概念。对中国城市的特征，Montgomery也提出其不同于西方城市，并且建议将以建成区为核心的地区作为城市加以重点研究[26]。这种城市排放清单很大程度上失去了城市特色，变为与省/区域排放清单性质一致，因而无法有效支持中国低碳城市的积极发展。同时也使得中国城市温室气体排放水平很难直接与发达国家城市排放做直接比较，也不利于最大限度地借鉴西方城市低碳化发展的成功经验。发达国家估算的城市温室气体排放占国家排放比例约在70-80%，而在我国当前的情况，城市温室气体排放总量等于全国排放总量，城市这一极为重要的低碳发展因素无法突出其应有特色。
中国城市温室气体排放清单的不足严重制约了我国低碳城市发展，甚至可能误导城市低碳发展方向。研究解决上述两个中国城市碳排放清单核心问题，有利于规范我国城市温室气体排放核算方法，准确把握我国真正城市意义的温室气体排放水平和特征，澄清城市温室气体排放的一些误区和错误观点，并为低碳城市发展和政府决策奠定坚实基础。同时，清晰、明确的城市温室气体排放清单方法体系，便于城市之间以及城市自身时序上的比较分析，支持政府出台有效的政策措施，并建立相应的核查机制。
5 中国城市温室气体清单编制方法
鉴于中国城市温室气体清单存在的问题和不足，以及当前的研究现状，本研究提出中国城市温室气体清单编制方法，以供研究者和决策者参考。方法介绍侧重城市清单的特色内容，排放因子等技术要素与IPCC一致，所以不作介绍。
5.1 清单边界
中国城市清单边界问题是城市清单体系中较为重要的一个问题。主要原因是中国城市地理边界不明确。西方城市的核心和主要部分是城市建成区，其强调的是城市自治，而不是行政区划等级。由于中国城市的特殊性，本文提出狭义城市的清单边界，以区别于我国当前城市市域范围(城市行政区域)的清单。狭义城市是指包括城市建成区90%面积的最小市辖区/县范围。许多研究城市的学者把市辖区作为狭义城市的概念，但县升区的参考标准主要是整体经济水平，因而会把一些经济体量很大的农业县包括进来，例如北京市怀柔、平谷、门头沟、房山等区，其包括了大量的农村地区和非城市建成区。所以依据市辖区很容易高估狭义城市的面积。事实上，城市建成区是城市的最佳表征，然而城市建成区同城市行政区划并不完全重合，导致数据口径无法统一，难以完成数据收集和积累。
中国城市温室气体清单体系中，可以同时核算城市市域范围内(城市行政区域)的温室气体排放，和狭义城市温室气体排放。我国地级以上城市基本都有较为完整的市域范围内的公开统计数据，因而可以支持城市市域排放清单的编制。着重考虑狭义城市温室气体清单，可以突出城市意义和特色，真正指导中国城市低碳发展，同时也提高中国城市与西方城市温室气体清单的可比性，有利于中国最大限度地借鉴西方城市低碳化发展的成功经验。
排放源的归属问题在西方城市比较显著，因为西方城市中的私人公司或者是私人入股公司占据绝大多数。因而西方城市处理排放源归属问题往往分为运行控制(Operational Control)和金融控制(Financial Control)两类。运行控制是受市政府各项政策法规直接管理的，但其经营和财务关系未必完全受当地市政府控制。而金融控制符合国际财务会计标准，即对于一个排放源实体具有完全的金融管理权利。中国城市温室气体清单可以以行政管辖为边界，即相当于西方城市的运行控制，符合我国城市对企业的管理和统计口径。此外，由于西方城市的行政自治和民主管理的特点，城市温室气体清单都分为全市排放清单(Citywide Inventory)和政府排放清单(Government Inventory)，后者属于前者，但单独列出。政府排放清单主要包括政府部门的用电、采暖、用水、交通、废弃物等，之所以单独列出，是因为全市和政府部门减排的措施有很大不同。对于政府部门的温室气体排放，完全可以采取强制手段进行减排，而对于城市水平的排放，政府只能通过政策鼓励或者财税刺激等市场方法，要想采取强制手段，必须通过地方立法，其操作和实施都较为困难[25]。这一点和我国倡导和实施的绿色政府比较相近，可以充分借鉴。
5.2 清单范围
清单范围是指清单所包括的温室气体排放过程，主要指本地排放和异地排放，即直接排放过程（本地排放）和间接排放过程（异地排放）。具体可分为三个尺度(见图3)。①尺度1：所有直接排放过程，主要是指发生在清单地理边界内的温室气体排放过程。②尺度2：由于电力、供热的购买和外调发生的间接排放过程。以用电为例，大部分城市的电力依靠购买或外调，所以并不直接产生温室气体排放，但可能所购电力来自火力发电，而火力发电产生温室气体，所以这部分温室气体算为城市间接排放。③尺度3：未被尺度2包括的其他所有间接排放。这一尺度所包括的范围很广，包括城市从外部购买的燃料、建材、机械设备、食物、水资源、衣物等等，生产和运输这些原材料和商品都会排放温室气体[25]。
建议中国城市温室气体清单需要同时包括尺度1和尺度2，暂不考虑尺度3排放。这样中国城市编制清单相当于采用了生产+消费的混合模式，即在核算清单时，首先核算城市直接排放（生产模式），然后将外调电力和供暖导致的温室气体排放计入城市本身排放（消费模式）。国际上绝大部分城市都是采用这一“混和”模式编制温室气体清单。
6 案例对比研究
选择北京市和纽约市，基于前文所述的城市温室气体清单原则和方法体系，对比分析两个城市的温室气体排放特征。根据前面所述的狭义城市，北京市包括城市建成区90%面积的区/县共6个，分别为东城区、西城区、海淀区、朝阳区、石景山区和丰台区。
本研究对比了2个城市的CO2排放水平。北京市市域的碳排放清单可以基于能源统计年鉴核算，但狭义城市的碳排放清单却缺乏数据支持，没有公开出版的北京市各区县的能源利用情况。因此，只能采用其它数据途径。欧盟和荷兰环保局联合开发了全球0.1°×0.1°(中纬度地区约10 km)温室气体排放空间网格数据库，当前已经更新至EDGAR version 4.1版本(2005年)，该数据库是迄今为止全球水平上空间精度最高的温室气体排放数据库。EDGAR排放源数据主要来源于IEA的排放点源数据库，比较全面地核算了区域空间CO2排放信息，非常有利于我们利用该数据计算狭义城市CO2直接排放水平。因此，基于EDGAR数据库，直接核算北京市2005年狭义城市的直接(尺度1)碳排放量为4 473万t。然而北京市狭义城市间接(尺度2)排放量的估算较为困难，只能基于北京市市域直接排放和间接排放的比例来推算。
根据中国能源统计年鉴[27]、北京市统计年鉴[28]和IPCC排放因子[29]，2005年北京市域CO2排放量为1.413亿t，其中直接排放1.012亿t，间接排放(电力调入量为357.69亿KWh时，2005年无热力输入)0.401亿tCO2，间接排放占直接排放的39.62%。其中，外调电力排放因子取值为1.120 8t CO2/MWh，该值来源于国家2007中国区域电网基准线排放因子中的华北区域电网电量边际排放因子OM(其计算数据基于2004-2006年《中国能源统计年鉴》)。根据北京市市域间接排放和直接排放的比例关系，以及北京狭义城市直接排放量，可以推算北京市狭义城市的间接(尺度 2)碳排放量为1 772万t。北京市和纽约市的温室气体排放对比见表1。
从表1可以看出，狭义城市的温室气体清单体系下，北京市和纽约市具有较好的可比性。纽约市的总排放量(尺度1+尺度2)略低于北京市排放量，人均排放量略高于北京市。较为显著的一点是，纽约市尺度2排放占总排放比例明显高于北京市的这一数值，这主要是因为纽约市内工业很少，主要能源消耗是电力和交通燃料。这也是西方发达国家城市的典型特征，即其低碳发展的主要方向都是建筑、交通、城市废弃物处理等明显具有城市特色的方向。北京市尽管在逐渐搬迁市内的重工业，但2005年依旧存在着不少工业企业。
7 结 论
城市温室气体清单体系的不完善和无法核算真正意义的城市温室气体排放，是我国城市温室气体排放研究的重要不足，直接影响我国低碳城市的积极、健康发展。借鉴和对比分析当前国际城市排放清单研究的主要方法，并对其进行梳理和筛选。选择主流和较为全面的方法体系，结合我国城市实际情况，确定我国城市温室气体排放清单的方法体系，是我国城市温室气体排放清单研究的首要工作。同时，考虑当前数据的可获取性，基于城市市域排放和理论模型，研究狭义城市的温室气体排放水平是一个重要的研究方向。
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Research on Greenhouse Gas Emissions Inventory in the Cities of China
CAI Bofeng
(Center for Climate and Environmental Policy, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012, China)
关键词：幕墙；通风；节能
通风式（又称双层式、呼吸式）玻璃幕墙，它是由双层玻璃幕墙组成，在双层之间的“空腔”（或称为通道）里；空气起作隔离内外层玻璃幕墙因空气温差产生的冷热交换，当它受到外力（如抽风机）或自然通风的作用产生流动时可以被排出；排出“空腔”内受到外层玻璃幕墙传导的冷（热）空气；就能排除或减少其对内层玻璃幕墙外表面层气温的影响；也就能保持室内空气温度相对稳定，从而减轻或不增加室内空调或采暖系统的运行负荷，以达到节能降耗的目的。特别在炎热的夏天或寒冷的冬天，室内外气温相差很大时这种节能降耗更显著，这是与单层玻璃幕墙的根本区别。
能不断排出“空腔”内受到外层玻璃幕墙传导的冷（热）空气；这是通风式玻璃幕墙功能的关键所在，除了要研发创新该项幕墙的构造技术、材料技术、控制技术外，该项幕墙通风原理的探讨；特别是探讨能以自然通风为主、电力通风为辅的排出方式更有意义。因仅靠自然通风的原理难以保持排风的有效性和持续性；靠电力通风排气会增加设备投资和运行费用；达不到节能降耗目的。
我们知道空气定向流动必须要在流动方向的两端存在压力差，由压力高的地方流向压力低的地方，这种压力是空气自身的静压与外来的动压之和。而双层玻璃幕墙之间的“空腔”内，沿建筑物高度如何产生下高上低的空气压力差使空气由下而上地流动呢？在敞开式外循环体系通风式玻璃幕墙中；夏季“空腔”的空气在阳光照射下升温；幕墙上下开通风口使空气对流，产生“烟囟效应”，是利用等压过程中气温升高体积膨张（向各方向产生静压力）的原理。当打开“空腔”上下设置的进排风口，“空腔”内升温的空气在向其他方向膨张受阻的条件下；迫使它向上膨张形成空气上浮经排风口排出（并非是上下排气口之间有静压差），带走外界热空气对内层幕墙玻璃外表面气温的影响。冬季关闭外幕墙上设置的排风口，滞留“空腔”的空气；在阳光照射下升温产生“室温效应”，隔离外幕墙玻璃接受外界冷空气对内层幕墙玻璃外表气温的影响；以保护室内气温稳定。
上述冬季的“室温效应” 和夏季“烟囟效应” 是在有阳光照射下的条件形成的，而实际上还存在着无阳光照射；双层玻璃幕墙之间的“空腔”内难以形成冬季“室温效应” 和夏季“烟囟效应”。那么是否因无阳光照射双层玻璃幕墙内外之间无温差呢？其实不然。实际上在冬季无阳光照射的时段；如一天二十四小时中早上、晚上、夜间将有十几小时；还有降雪下雨天、多云阴天等。室内气温经空调采暖系统处理会保持一定的相对稳定的温度；比如C氏18—25度，而室外在无阳光照射下气温会更低；甚至于零下十几度、二十几度，双层玻璃幕墙内外温差更大，这些时段双层玻璃幕墙之间的“空腔”内无“室温效应”，“空腔”内的气温会大大降低内层幕墙玻璃外表层气温，从而降低或影响室内温度。若要保持室内稳定的温度就需要增加空调采暖负荷。既便夏季炎热的天气里无阳光照射的时段；晚上至夜间22时之前，由于地表在白天阳光照射下吸收大量的热量，到晚上夜间需要散热蒸发而使室外气温升高，这时段双层玻璃幕墙之间的“空腔”内；“烟囟效应”就没有白天阳光照射下那样的效果显著，“空腔”内的空气也会吸收内层幕墙玻璃外表面冷气温度而影响室内温度，若要保持室内稳定的温度也需要增加空调制冷负荷。
作为通风式（双层）玻璃幕墙的本质作用；是利用双层玻璃幕墙之间“空腔”内的空气隔离或减少外界冷（热）空气对室内气温的影响，使室内生活、工作有良好的相对稳定的舒适环境。而“空腔”内作为传媒介质的空气是分子运动较为活跃的物质之一；即对物质温度的传递（吸热或放热）异常活跃。利用这种“介质”本身就存在着矛盾，一方面利用它“隔离”外来冷（热）量，另一方面它又传递（吸收或释放）外来的冷（热）量。
利用双层玻璃幕墙之间“空腔”内的空气介质，就要利用它“隔离” 外来冷（热）空气的长处，避它传递（吸收或释放）外来冷（热）空气的短处，实质上就是让它的气温与室内气温相近，降低它向内层幕墙玻璃外表面传递冷（热）空气的能力，减少它对室内气温的影响。同时要让它在“空腔”内上浮流动，否则，它滞留在“空腔”内的时间长，会吸收外层幕墙玻璃传导的外界空气的冷（热）量；与内层幕墙玻璃外表面气温温差变大；影响室内气温的变化。在敞开式外循环体系通风式玻璃幕墙中，一般外层幕墙采用中空钢化玻璃和利用各种形式的遮阳板遮阳，其意义就在于夏季隔离和遮挡阳光照射使“空腔”内气温升高，减少“空腔”内气温与内层幕墙玻璃外表面气温的温差。打开外玻璃幕墙上下进排风口让“空腔”内热空气上浮流动；既带走内层幕墙玻璃外表层升温的空气，也减少“空腔”内气温与内层幕墙玻璃外表层气温的温差。
双层幕墙之间“空腔”内的空气气温与内层幕墙玻璃外表层气温温差越小；与内层幕墙玻璃外表层的冷（热）交换能力越弱；保护室内气温稳定的能力越强。冬季采取“室温效应” 和夏季采取遮阳换气的“烟囟效应”；都是在有阳光照射的条件下使“空腔”内的气温与内层幕墙玻璃外表层气温温差减小的措施。在无阳光照射的时段；如何调节“空腔”内的气温与内层幕墙玻璃外表气温相近？使冬季“室温效应” 和夏季“烟囟效应”不受无阳光照射的影响而发挥作用，本文将就此问题进行一下探讨。
我们知道建筑物地下室的气温相对于外界气温可谓“冬暖夏凉”，且一年四季保持相对稳定。它是由于地面层和建筑物长期隔离室外；不受室外气温冷暖变化的影响以及与“地气”的交换形成的，又因地下室与室内电梯井及消防安全楼梯通道相通，因此常年与室内气温相近。并且与停车场的进车道相通；由进车道通向外界可引进室外新鲜空气，故地下室空气可谓是无能耗资源。若把地下室空气引入双层玻璃幕墙之间“空腔”内作为介质；隔离内外层玻璃幕墙之间空气的冷（热）交换；对建筑物内空调采暖系统的节能降耗将更有意义。
在通风式玻璃幕墙中；“封闭式通风体系”外层玻璃幕墙为全封闭状态，内层玻璃幕墙下部开设通风口，室内空气经该风口进入双层玻璃幕墙之间“空腔”，“空腔”与室内空调采暖系统的抽风管相通，通过空调采暖系统风机的运行；强制性使“空腔”内空气流动循环，使内层幕墙玻璃外表面气温接近室内气温，以达到室内气温稳定。但这种以室内经过空调采暖系统制冷（或加温）的气体作为“隔离”介质是一种资源浪费，同时为使“空腔”内空气循环流动；需要借助专用设备的运行驱动又增加消耗能源。所以“封闭式通风体系”的玻璃幕墙不被采用也在情理之中。
利用空气压强P、体积V和温度T三者之间的关系，当室内外空气压强P不变时（其实对建筑物所在地；室内外的大气压是一样的）；空气的体积V随着空气温度T的升高而膨胀。敞开式外循环体系通风式玻璃幕墙夏季的“烟囟效应”；就是利用“空腔”内气体升温自然膨胀形成气流，故称自然通风。
利用“封闭式”和“敞开式”通风式玻璃幕墙各有的特点；引入地下室空气作为双层玻璃幕墙之间“空腔”的介质；来实现通风式玻璃幕墙节能；特别是针对无阳光照射条件下的节能很有现实意义。因为地下室的气温相对于外界气温是“冬暖夏凉”；常年与室内气温接近，用这种介质对保护内层幕墙玻璃外表气温不被散失；保持室内气温稳定，且在无阳光照射的条件下也能发挥冬季“室温效应”和夏季“烟囟效应”。
引入地下室空气到双层玻璃幕墙之间的“空腔”里，类似“封闭式”和“敞开式”通风式玻璃幕墙下端开风口；即在地下室护墙体上部开排气口；地下室空气通过排气口经构筑的风道（风道出口要高出室外地面1M左右，且在双层玻璃幕墙之间）进入“空腔”，在外层玻璃幕墙的顶部开设排气口，使地下室排气口与外层玻璃幕墙的顶部的排气口之间因温差而产生压力差，形成自然通风的效果（当然上下排气口需要装置防护网和控制风量风向导流百叶片）。这也是利用空气压强P、体积V和温度T三者之的关系中当体积V不变时气温T上升压强P增大的原理。
冬季在无阳光照射时段（这段时间比有阳光照射的时段更长；达十几小时），内外层玻璃幕墙之间气温相差很大（如果室内气温设置在C氏18—25度：室外气温会零下甚至于零下十几度、二十几度），双层幕墙之间“空腔”里的空气在内外层玻璃气温相差很大的条件下进行冷热交挽；会大量吸收内层幕墙玻璃外表面的热量而降低室内的气温。地下室气温“冬暖”与室内气温相近；将它引入双层幕墙之间“空腔”里；它与内层幕墙玻璃外表面的气温温差小；吸收内层幕墙玻璃外表面热量的能力低；以达到保持内层幕墙内侧气温稳定的作用。夏季在无阳光照射时段；利用地下室气温“夏凉”的特征；将它引入双层幕墙之间“空腔”里；它与内层幕墙玻璃外表面的气温温差也很小；与内层幕墙玻璃外表面的冷（热）交换能力低；同样对保持内层幕墙内侧气温的稳定起作用。
关键词：气候变化；国际碳排放权；气候正义；分配
中图分类号：D996
文献标识码：A
文章编号：1671―6604（2015）01―0034―07
为控制温室气体的排放，通过气候协议制定减排制度已一种共识。然而《京都议定书》之后，国际社会并没有形成一份具有法律约束力的气候协议，原因是各国对国际碳排放权的分配存在巨大分歧。如何为各国分配碳排放权才是正义的引起了各国政府的关注。为此，本文从气候正义的视角提出国际碳排放权分配的原则和路径。
一、国际碳排放权的缘起
国家对温室气体的排放，从不受限制的自由到一种由协议规定的权利，主要基于三个方面的事实。即科学界、国际社会和国家间对温室气体排放限制的共识。
（一）全球变暖已是科学界不争的事实
气候变暖问题首先是由科学界提出并推动的。1820年开始，全球变暖就引起西方科学家的关注。德国天文学家Herschel最早研究太阳黑子对地球气温的影响。1827年，法国物理学家Fourier提出了二氧化碳可能吸收太阳能的结论。1861年，爱尔兰物理学家John Tyndall通过实验发现，大气中的水分子和二氧化碳具有很强的热辐射吸收和释放能力，其量变可能引起气候的异常。1896年瑞典物理学家Arrhenius将Fourier的理论定义为“温室效应”，并首次提出人类活动释放的二氧化碳对气候造成显著影响。
全球变暖问题在20世纪后半叶引起了科学家们的重视。1971年，美国大气研究员会的威廉・凯洛格在一次会议中提到“因人类的疏忽而对气候造成的影响”问题。1979年，第一次世界气候大会提出：倘若大气中的二氧化碳含量仍如现在这样不断增加，那么20世纪末气温的上升将达到可以测量的程度，到21世纪中叶将出现显著的增温现象。1989年，世界气象组织和联合国环境规划署成立了“政府间气候变化专门委员会（IPPC）”，该组织现在是气候变化报告最权威的机构。截至目前，IPPC已经了五次评估报告，结果证实全球变暖已经是一个不争的事实。
同时，证据也表明“温室效应说”解释全球变暖是科学的。关于气候变化的理论有“温室效应说”“太阳活动说”“天文冰期说”“潮汐调温说”“海洋调温说”等理论，但只有“温室效应说”属于人类影响气候的范畴，并得到科学界的普遍认可。对冰芯的空气采样研究表明，过去长达65万年内，大气二氧化碳的碳浓度一直保持在180ppm和300ppm之间。但从工业化革命早期到2005年，这一数值从大约为280ppm达到了379 ppm，并且其他温室气体的浓度也在快速增长，如甲烷从715ppb上升到2005年的1 774ppb，氧化亚氮从270ppb上升到319ppb。虽然甲烷和氧化亚氮在大气中的浓度小，但甲烷对增温效应的贡献是15%，氧化亚氮单分子增温潜势却是二氧化碳的310倍。目前，温室气体浓度的增加被认为是地球升温的主要原因，而化石燃料的大量使用却导致了大气中二氧化碳浓度的上升。因此，从科学上讲，防止气候变暖必然要限制化石燃料的使用。
（二）气候变化引起国际社会的普遍关注
20世纪70年代，国际社会开始关注气候变化问题。1979年，世界气象组织发起了第一届世界气候大会，大会以“气候和人类”为主题。大会承认因人类活动造成气候变化问题的严重性，特别是二氧化碳大量排放造成全球变暖的问题需要迫切的解决。大会同意由世界气象组织、联合国环境规划署和国际科学委员会共同负责制订一个世界气候研究计划，定期讨论全球气候变化问题。
20世纪80年代，全球气候变化引起国际社会广泛关注。1982年在内罗毕人类环境特别会议的召开表明：国际社会不但意识到气候变化的严重性，而且开始积极应对气候变化带来的问题。1985年在奥地利召开的温室气体国际研讨会呼吁，必要时考虑草拟一个控制温室气体、气候变化和能源利用方面的国际公约。1988年在加拿大召开的主题为“变化中的大气：对全球安全的影响”世界大会，呼吁全球应当采取共同行动应对气候变化问题。1989召开的几次有关气候变化的会议，均表明国际社会对气候变化的重视和采取共同行动应对气候变化的共识。
20世纪90年代后，气候变化不但成为人类共同关注的问题，而且由国际社会达成应对的国际公约。1990年，第二届世界气候大会呼吁立即开启气候变化公约谈判，联合国大会通过了关于保护气候的第45/212号决议，决定成立气候变化框架公约政府问谈判委员会。1991年，政府问谈判委员会正式成立，气候变化谈判进入实质性阶段。1992年，联合国环境与发展大会上通过的《联合国气候变化框架公约》（以下简称公约）序言中承认，气候变化及其不利影响是人类共同关心的问题。1994年公约生效，为评估应对气候变化的进展，公约缔约方自1995年起每年召开缔约方会议（COP）。1995年，公约第一次缔约方大会召开，通过了“柏林授权”，并成立“柏林授权特别小组”，负责进行公约的后续法律文件谈判。
（三）各国政府共同制订《京都议定书》
《京都议定书》开启了国际社会以具有约束力的国际协议控制温室气体排放的时代。为了保证公约得到有效实施，1997年公约第三次缔约方会议通过了《京都议定书》，提出了碳排放的总量控制目标，即“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。同时该议定书明确了附件B中的缔约方在第一减排阶段减排目标，并规定了缔约方实现减排目标的三种机制。应当说，《京都议定书》最大的优点是其具有法律约束力，而它的指导思想就是如果不采取多边协定的方式约束缔约国的，就无法在对抗气候变化上取得显著进步。所以，《京都议定书》的签署和生效，标志着控制和减少碳排放已经成为全球共识并上升至法律层面，碳排放权成为一种由法律赋予或规定的权利。
二、国际碳排放权的厘定
全球大气环境中，一定含量的温室气体不会引起气候变化.但如果温室气体超过一定的浓度，就会造成明显的气温升高，引起气候变暖。应对气候变化要将温室气体含量控制在一定的浓度范围内.碳排放权就是这种容许范围内的一定数量的温室气体排放指标，它不同于传统的权利，而是由人类发展过程中产生的一种新型权利。
（一）国际碳排放权的内涵
国际碳排放权是国际法主体为了生存和发展的需要，由国际条约所赋予的向大气排放一定数量温室气体的权利，其实质是权利主体获取的一定数量的气候环境资源使用权。这种权利不同于传统的权利，具有如下特征：
第一.权利的本质上不仅仅是权利，更是义务。国际碳排放权形式上表现为国际条约允许某个国家（地区）或国际组织温室气体排放的指标，实质上是重在限制温室气体排放，即只有在该指标规定的数量范围内排放温室气体才是合法的，否则就要承担相应的法律责任。
第二.权利的主体范围广泛。气候资源无法为任何国家独占使用，是公共物品，全人类都有权使用.所以国际碳排放权的主体是全人类。但国际碳排放权经过分配后，其主体包括国家、国际组织、自然人、法人等。
第三，权利的客体是大气环境的温室气体容量资源。碳排放权概念是在大气环境容量理论的基础上建立起来的，该权利以大气环境容量为客体 。人类的早些时期，温室气体排放量不大，并没有超过大气环境的自净能力或一定的温室气体含量.也就没有将大气环境的温室气体容量作为一种资源。只是由于化石燃料大量使用，温室气体的排放增长太快，严重超过了大气环境的自净能力，使得大气环境的温室气体容量日益成为一种稀缺资源。这种资源不具有特定性和排他性，与传统物权法中的客体有所不同。
第四，权利的内容是主体对若干大气环境温室气体容量资源的占有、使用和收益。具体而言，权利主体可以占有其拥有的排放指标而不做任何使用，也可以自己排放一定数量的温室气体，或者将盈余的排放指标赠予、出卖给其他主体。但权利主体一旦使用，或以其他方式处分了排放指标，这种权利就予以消失。
（二）国际碳排放权的属性
关于碳排放权的性质，目前存在准物权说、生存权说和发展权说。本文重在国际碳排放权的分配，所以仅分析其生存权和发展权属性。
1.国际碳排放权是一种生存权。
生存权是基于人类生存本能而产生的自然权利或者是“法前”权利，即伴随人的出生而产生的一种权利，是指在一定社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件的权利。它不仅指个人的生命在生理意义上得到延续的权利，而且指一个国家、民族及其人民在社会意义上的生存得到保障的权利；不仅包含人们的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受，还包括人们赖以生存的财产不遭掠夺、人们的基本生活水平和健康水平得到保障和不断提高。
国际碳排放权是国家存续的前提。无论是个人，还是国家或民族，只要存续，其衣、食、住、行等过程必然产生温室气体，所以碳排放权的享有及其指标多少直接关系到个人、国家或民族的生存空间和状态。从这个意义讲，国家争取碳排放指标就是保障国家的生存空间，满足人民的生活需要，碳排放权是其他权利的基础，没有碳排放权就没有生存权。产生影响。第一，它是一项天然权利，其是否享有与国家或国际组织的社会地位和经济发展程度无关，分配过程中不能随意剥夺发展中国家和不发达国家的需要。第二，对于一个国家和民族来说，人权首先是生存权，没有生存权，其他一切人权都无从谈起。国际碳排放权对国家和民族的生存空间意义如此重大，分配方案应考虑发展中国家和不发达国家的生存需求。第三，它最终是为了满足国民生存的基本需求，分配方案应当考虑国家的人口因素。第四，生存权是一种靠国家的积极十预来实现人“像人那样生存”的权利。，意味着积极谋求碳排放权是国家的一种责任，国家不能在气候谈判中随意妥协。
2.国际碳排放权是一种发展权。
发展权是个人、民族和国家积极、自由和有意义地参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。它是第二次世界大战后，新生的发展中国家为了摆脱受西方发达国家在经济上的剥削和控制，争取平等的发展机会和发展权利而提出的。后来，瓦萨克提出第三代人权理论时，将发展权归为第五代人权。l979年，联大第34/36号决议通过的《关于发展权的决议》强调发展权利是一项人权，平等的发展机会不仅是国家的特权，而且是各国内个人的特权。1986年，联大通过的《发展权利宣言》指出：“发展权利是一项不可剥夺的人权”。
目前的大多数二氧化碳排放是现代工业文明发展的过程中的“副产品”，“气候变化既是环境问题，也是发展问题，但归根到底是个发展问题”。所以发展中国家强调气候变化本质上是可持续发展问题。有关研究表明.任何发达国家的发展过程中均出现了人均二氯化碳排放高峰期的现象，所以经济发展的过程中难免就要增加碳排放，排放问题本质上是发展问题。控制温室气体排放就要改变原有的经济社会发展方式，因此排放权是…种发展权，这种观点也体现在有关气候变化的国际条约中。
发展权的实现需要建立在公平合理的国际政治经济新秩序之上，也需要发展中国家积极努力消除发展的各种国际，进而平等的参与国际气候事务，还要求发达国家应采取行动为发展中国家的全面发展提供便利条件。应对气候变化是各国共同的义务，但发达国家和发展中国家的责任不同。具体而言，在国际碳排放权的分配中，应充分考虑发展中国家和不发达国家的发展需要，给予特殊的制度安排。
三、气候正义在国际碳排放权分配中的适用
气候正义是环境正义运动向气候变化领域的延伸，它强调在对气候变化领域中的利益和负担进行分配的过程中，各个主体必须得到公平合理的对待。气候正义关系到减排协议是否能够被各个国家所接受，所以“如果不解决气候变化与正义之间的相互影响，就绝不可能成功应对气候变化。但是，公平、正义作为判断一种法律制度具有正当根据的价值标准，具有丰富的内涵， 正如美国法学家博登海墨说：“正义有一张普洛透斯似的脸，可随心所欲地呈现出极不相同的模样”。但从发展中国家来看，气候正义至少应当包括了程序正义、矫正正义和代际公平。国际碳排放权的分配亦应遵从合国际法原则、共同但有区别的原则和国际帕累托主义原则。
（一）合国际法原则
国际法体现了各国的协调意志，是各个国家互谅互让、求同存异的结果。国际碳排放权问题事关各国的生存和发展利益，其分配必须符合国际法，否则其分配协议无法得到有效的实施。合国际法原则要求国际减排协议应当得到国际社会的认可，其内容与现存的气候协议相一致。首先，国际减排协议的拟定过程是透明和民主的。公约所有缔约方都有参与协议拟定的机会，都能充分表达自己意愿，而不仅仅是个别强权国家或利益集团的参与，或者是由个别利益集团依据区域性条约进行的制度安排。如欧盟单方面对国际航班征收碳税的措施，引起了各国政府和航空公司的不满，其合法性也受到了质疑。其次，国际减排协议的谈判应建立在已有的气候协议机制之上，如《公约》《京都议定书》等，不能抛开现有的机制，以未被国际社会接受的新机制进行。最后，国家减排协议的内容应与现有的国际法规范一致，如《联合国》、国际社会公认的原则、国际习惯.特别是他们不能与《公约》和《京都议定书》的规定存在矛盾或冲突。
（二）共同但有区别的原则
国际环境法领域中，“共同但有区别的原则”最早出现在1972年《斯德哥尔摩宣言》中，最终由1992年《里约宣言》予以确认。同时，该原则也写入了1992年公约的序言、第3条和第4条。《京都议定书》虽然没有明确规定共同但有区别的原则.但对公约附件一国家和其他国家规定了不同的减排义务，这种制度安排是共同但有区别原则的具体实施。气候变化是由温室气体累积的排放造成的，发达国家较早进入工业化，温室气体历史排放值多，发展中国家的工业化起步较晚，历史排放值少。且发达国家应对气候变化的脆弱度也明显强于发展中国家。所以，在国际碳排放权分配过程中，不能完全按照“祖父原则”，应考虑各国的碳排放和碳汇贡献，针对发达国家和发展中国家做出不同的制度安排。同时，还应当考虑发展中国家减排的压力和面临的困难，由发达国家给予发展中国家减排技术和资金的援助。
（三）国际帕累托主义原则
国际帕累托主义不是一条伦理原则，而是一种实利性制约因素：在国家间体制下，如果协议得不到所有国家的认同，那么它是不可能达成的，国家只会加入服务于自身利益的协议。全球减排协议必须遵守国际帕累托主义原则，即所有国家必须相信自己会因为国际减排协议的签署而使自身境况自然好转。并且，“有效的气候行动必须把绝大多数乃至所有的排放量较大的国家动员起来”。所以，全球减排协议必须反映各国的利益需求，让所有国家能享受到减排带来的好处，不能因为减排让某些国家的发展受到阻碍，或者让个别国家享有“超额”利益。
四、国际碳排放权的分配路径
国际碳排放权的分配路径，是国际社会通过何种方式将碳排放权分配给各个国家（包括地区）和国际组织的问题。气候变化的应对需要全球各个国家共同行动，国际减排协议的实施更有赖于各国的积极遵守，所以其拟定者应满足全球性、政府性和职能性三个特征。目前主要有两种路径，即国际社会以公约缔约方大会、联合国专门机构的大会的形式通过碳减排协议，分配国际碳排放权。
（一）公约缔约方大会
根据公约的有关规定，公约的缔约方会议有权通过国际碳排放权分配的协议。公约第二条规定：“本公约以及缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是：根据本公约的各项有关规定，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济发展能够可持续地进行的时间范围内实现。”第七条第二款规定：“缔约方会议作为本公约的最高机构，应定期审评本公约和缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的履行情况，并应在其职权范围内作出为促进本公约的有效履行所必要的决定……”据此，公约缔约方大会有权通过应对气候变化的法律文书和促进公约有效履行的必要制度，这种法律文书和必要制度当然包括含有国际碳排放权分配的减排协议。事实上，公约第三次缔约方会议通过了《京都议定》，各缔约方也积极履行了议定书的内容，说明国际社会承认公约缔约方大会通过气候协议分配碳排放权的方式。目前缔约方大会主要是通过柏林授权特别小组，负责进行公约的后续法律文件谈判。
关键词: 气候变化/法律体系/专门法律/启示 内容提要: 当前，日本已构建了以《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《促进新能源利用特别措施法》等相关配套法规为内容的应对气候变化法律体系，积累了诸多丰富经验。我国在加强应对气候变化的法制建设过程中，应积极借鉴日本的成功立法经验，尽快构建我国应对气候变化法律体系。 一、问题的提出 2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议，再一次向世人昭示气候变化问题是人类社会可持续发展所面临的重大挑战。为应对这场重大挑战，国际社会进行了旷日持久的谈判，缔结了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等相关公约和议定书，从法律上对气候系统的保护进行了回应。为落实《京都议定书》所规定的减少温室气体排放量的义务，日本、英国、美国等发达国家，纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，限制温室气体的排放量，为避免全球气候变暖危害人类做出了重要贡献。如英国于2008年通过的《气候变化法案》明确规定，到2050年国内二氧化碳排放量须削减60%；国家须制定减少碳排放量的5年预算，分阶段的实现其减排义务。美国自2007年以来，在地方立法的基础上，已提出了《气候责任和创新法案》、《全球变暖污染控制法案》、《气候责任和创新法》、《减缓全球变化法案》、《安全气候法案》、《低碳经济法案》、《美国气候安全法案》等一系列国家议案，昭示着美国正在迈向气候变化的联邦立法。日本也构建了较为完善的应对气候变化法律体系。 作为发展中国家，尽管我国并不是《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确定的温室气体减排义务国家，但是，我国在发展进程中高度重视气候变化问题，在应对气候变化立法方面，我国把法律法规作为应对气候变化的重要手段。不仅是发展中国家最早制定实施《应对气候变化国家方案》的国家，而且还积极制定与修订了《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》、《民用建筑节能条例》等一系列法律法规，为构建我国应对气候变化立法体系奠定了良好基础。当然，我们应该看到，与美国、日本等发达国家立法相比，在我国应对气候变化相关立法中，尚存在如下主要亟待解决的问题：一是，我国尚缺乏专门应对气候变化的法律，亟待加强相关法制建设。我国《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》已经意识到这一问题，明确规定了国家“加强应对气候变化的法制建设”的任务，因此，研究起草有关我国应对气候变化专门法律，科学建构我国应对气候变化法律体系成为当务之急。二是，我国现行管理体制制约着温室气体排放控制战略的实施。我国虽已成立了国家应对气候变化领导小组（以下简称“领导小组”）。（注释1：国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知（国发〔2007〕18号）。）但因“领导小组”组成成员的22个职能部门在应对气候变化方面的具体职责不清，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。因此，通过应对气候变化专门法律，明确设置应对气候变化的国家专门机构，确定其职责也成为必要。三是，我国确定的控制温室气体排放的行动目标是一项政策性规定（注释2：2009年11月25日召开的国务院常务会议，决定到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。），为保障该行动目标得到落实，还须由应对气候变化专门法律明确规定国家、企事业单位、地方政府及公民个人的具体职责、义务，因此，加强我国应对气候变化相关立法已迫在眉睫。 之所以选择日本应对气候变化立法作为研究与借鉴对象，是因为在应对气候变化的国内立法方面，其成绩最为显著。一是，日本制定了世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》。通过该法，日本为应对气候变化专门立法提供了蓝本。长期以来，日本作为亚洲环境立法发达国家，其应对气候变法立法的成功经验，对我国依然有重要借鉴意义。二是，日本已构建了较完善的应对气候变化法律体系。早在1993年的《环境基本法》中，就以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系，并构建了以《全球气候变暖对策推进法》、《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《新能源利用促进特别措施法》等法律为内容的日 本应对气候变化法律体系，积累了丰富的立法经验，既为日本实现低碳社会目标奠定了坚实基础，也为世界各国构建低碳社会提供了立法榜样。日本的这种立法体系与我国应对气候变化立法所初步搭建的应对气候变化法律体系在本质上是一致的。相比较而言，日本已构建了较为完善的法律体系，而我国在应对气候变化立法方面，尚存在缺乏专门法律，以及相关配套法律制度不够完善等缺陷。因此，对国内法学界尚未系统而全面对日本应对气候变化立法问题展开考察的重要立法领域进行研究，探究其对我国立法的有益借鉴经验及启示，则尤为重要。 二、日本应对气候变化法律体系的建构 日本观测点的长期观测结果表明，日本气温最近100年间约上升1. 1℃。在不能完全实现削减全球温室效应气体的情况下，至21世纪末，日本平均气温将上升2~4℃。气候变化将给日本带来巨大灾害。一方面，日本自然灾害频繁发生。据统计，洪水、土砂灾害、橡胶林生存地丧失、砂滨丧失、西日本的高潮损害等自然灾害所造成的损害将达到每年17兆日元。另一方面，由于日本是世界上单位面积海岸线最长的国家之一，日本46%的人口、47%的工业产值、77%的商业销售额均集中于沿海地带，因此，受气候变化影响，海平面上升将导致日本经济、国土等损失。面对全球气候变暖所带来的巨大灾害，日本政府十分重视气候变化问题，并采取有效措施积极应对，在立法方面主要采取了如下应对措施，以构建较为完善的应对气候变化法律体系。 （一）通过《环境基本法》将全球气候变暖对策纳入环境法体系 日本1993年《环境基本法》以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系。根据该法第15条关于政府制定环境保全基本计划的规定，日本于1994年制定的《环境基本计划》就将有关应对全球气候变暖的对策置于重要地位，并明确规定了应在国际协作下，以实现《联合国气候变化框架公约》规定的“减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化”目标为宗旨，并考虑“增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展”等。当然，这一时期的日本应对全球气候变暖的对策尚停留于依托有关省厅的各种措施，而真正采取法律措施应对全球气候变暖问题，则始于加入《京都议定书》的前后。 （二）制定世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》 作为日本应对全球气候变暖的第一步对策，是1998年10月9日通过的《全球气候变暖对策推进法》。该法是世界上第一部旨在防止全球气候变暖的法律，显示了日本积极应对全球气候变暖的姿态。在内容安排上，共包括总则、京都议定书目标达成计划、全球气候变暖对策推进本部、抑制温室效果其他排出的政策、保全森林等的吸收作用、分配数量账户等、杂则、罚则等8章共50条。该法具有如下显著特色： 第一，立法目的明确。其立法目的是：“由于全球气候变暖将对地球全体的环境产生深刻影响，在对气候圈保持着不致达到危险的人为干涉的情况下，促使大气中的温室效应气体的浓度予以安定，防止全球气候变暖已成为人类共同面临的课题。鉴于所有人均自主且积极地参与这一课题将至关重要，因此，关于全球气候变暖对策，在制定达成京都议定书目标计划措施的同时，通过制定有关促进抑制社会经济活动及其他活动所排出的温室效果的措施等，实现推进全球气候变暖对策之目的，在确保现在及未来之国民的健康与文化的生活的同时，为人类的福祉做出贡献”。 第二，明确了国家、地方公共团体、事业者、国民应对温室气体的基本职责。关于国家的基本职责，该法第3条规定，国家在为掌握大气温室效应气体浓度变化状况及相关气候变化、生态系统状况而进行观测与监测的同时，综合且有计划地制定并实施全球气候变暖对策。国家在推进旨在抑制温室效应气体排出等的措施的同时，对于抑制温室效应气体排出等相关措施，应谋求该措施达成目的之调和，以顺利执行抑制温室效应气体排出等。国家就其自身事务及事业，在采取措施强化削减温室效应气体排出量及吸收作用保全的同时，应支援地方公共团体抑制温室效应气体排出等，以及为促进事业者、国民或者由其组织的民间团体开展有关抑制温室效应气体排出的活动，应该努力采取技术建议及其他措施。关于地方公共团体的职责，该法第4条规定，地方公共团体应配合区域之自然的社会的条件，推动有关抑制温室效应气体排出等的措施。地方公共团体在对其自身事务及事业采取措施削减温室效应气体排出，保全吸收作用及有关强化措施的同时，为促进该区域的事业者或者居民开展抑制温室效应气体排出等相关活动，应努力提供前款所定措施 的相关信息以及采取其他必要措施。关于事业者的职责，该法第5条规定，事业者就其相关的事业活动，应在努力采取措施抑制温室效应气体排出等的同时，必须协助实施国家及地方公共团体所作出的有关抑制温室效应气体排出等措施。关于国民的职责，该法第6条规定，国民，就其日常生活，在努力采取措施抑制温室效应气体排出的同时，必须协助实施国家及地方公共团体实施的抑制温室效应气体排出等措施。 第三，设置全球气候变暖对策推进本部，落实政府机构职责。该法第3章第11条明确规定，为综合且有计划地推进全球气候变暖对策，在内阁设置“全球气候变暖对策推进本部”，具体管理的事务包括：其一，制定京都议定书目标实现计划方案，以及推进实施该方案；其二，综合调整有关推进实施长期全球气候变暖对策。此外，根据该法第12条至第19条的规定，在组织机构上，全球气候变暖对策推进本部设立推进本部长、副本部长及本部部员。本部长由内阁总理大臣担任，全面负责本部事务及指挥监督；副本部长由内阁官房长官、环境大臣及经济产业大臣担任，职责是协助本部长工作；本部部员由其他国务大臣担任。此外还由内阁总理大臣任命若干名干事担任具体工作。除法律已经确定的事项外，有关推进中的措施由政府的政令规定。 第四，规定了抑制温室效应气体排出的基本措施。一是，实行温室效应气体算定、报告、公布制度。即一定数量以上的温室效应气体排出者负有算定温室气体排出量并向国家报告义务，国家对所报告的数据集中计算并予以公布的制度。根据该法第21条第2款的规定，伴随着事业活动而在相当程度上排出较多温室效应气体、并由政令规定的排出者（称为“特定排出者”），每年度必须由各事业所分别就温室气体的排出量向事业所管大臣进行报告。事业所管大臣，将报告事项及集中计算的结果向环境大臣及经济产业大臣予以通知，与此同时，要适当保护特定排出者的权利利益，国家对所报告的数据集中计算并公布。环境大臣及经济产业大臣，在采用文档记录事业所管大臣等通知的报告事项等的同时，集中计算、公布该记录内容，以便任何人均能够请求公开该记录文档。为增加对公布、公开的资料的理解，特定事业者可以提供排出量增减状况相关的资料及其他资料。二是设立全球气候变暖防止活动推进员。即根据地域全球气候变暖的现状，都道府县知事等有权挑选并委任旨在通过开展启发普及全球气候变暖对策，加快促进防止全球气候变暖活动的热心与有识之士为全球气候变暖防止活动推进员的制度（第23条）。全球气候变暖防止活动推进员主要向居民进行启发普及全球气候变暖对策，进行有关咨询、提供信息等活动。三是，设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心。为积极推进有关启发普及与广泛宣传全球气候变暖对策，有效开展座谈、培训推进员、对日常生活排放温室效应气体的调查研究、提供日常生活使用产品排放温室效应气体信息的提供等活动，该法明确规定了设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心的制度。 第五，构建了保全森林等吸收作用制度。该法第28条规定，政府及地方公共团体，为实现《京都议定书目标达成计划》所规定的温室效应气体的吸收量相关的目标，以1964年《森林·林业基本法》第11条第1款规定的森林、林业基本计划以及其他完善及保全森林或者保全绿地、绿化推进计划为基础，应保全及强化森林对温室效应气体的吸收作用。 第六，实行分配数量账户簿制度。该法第29条规定，环境大臣及经济产业大臣，以《京都议定书》第7条第4款为基础，根据计算分配数量的方式的有关国际性决定，制定分配数量账户簿，开设可以进行取得、保有及移转算定分配数量的账户。 （三）明确环境省“抑制温室气体排放”的管理职责 日本《环境省设置法》（1999年通过，2001年1月6日施行）第2章明确规定了环境省的任务及所管理事务。其中，第4条第22款明确规定，从环境保全观点出发，环境省的职责之一便是制定抑制温室气体排放事务及事宜相关的标准、指示、方针、计划以及其他与此类似政策；并制定抑制温室气体排放事务及事业相关法律规范以及其他类似规制。为实施《环境省设置法》与《环境省组织令》，日本制定了《环境省组织规则》（2001年1月6日），其第3章明确规定在环境省设置地球环境局，地球环境局由总务课、环境保全对策课、全球气候变暖対策课组成，负责推进实施政府有关防止全球气候变暖、臭氧层保护等地球环境保全的政策。此外，还负责与环境省对口的国际机构、外国政府等进行协商和协调，向发展中地区提供环保合作。 （四）完善相关配套法律制度 除《全球气候变暖对策推进法》之外，日本还制定、修订了相关配套立法，初步形成了日本应对全球气候变暖对策的法律体系。 首先，为有效推动《全球气候变暖对策推进法》的施行，日本于1999年制定的《全球气候变暖对策推进法实施细则》，具体就温室效应气体总排出量相关的温室效应气体的排出量算定方法、温室效应气体算定排出量的报告、分配数量账户簿等实施进行了详细规定。 其次，以《全球气候变暖对策推进法》为中心，日本制定、修订了相关配套法律： 一是，修订了《能源利用合理化法》，强化节能与能源效率。该法又称《节约能源法》，是日本能源的核心法律，在体系结构上包括总则、基本方针等、工厂的相关措施等、运输相关的措施、建筑物相关的措施、机械器具相关的措施、杂则、罚则和附则等8章，共99个条文。该法明确了“从综合推进工厂、运输、建筑物以及机械器具等行业合理使用能源的思想出发，经济产业大臣制定有关能源合理化使用的基本方针”的同时，强化了企业计划性和自主性的能源管理，规范了政府、企业和个人之间的用能管理关系和节能行为。该法分别对工厂、运输、建筑物、机械器具等相关行业合理使用能源的具体措施进行了详细规定。该法通过严格规定能源标准，提高了建筑、汽车、家电、电子等产品的节能标准，不达标产品禁止上市。同时，该法对国家应在财政上、金融上以及税制上采取相关措施，以推进普及能源合理化使用。通过教育、广告活动等加强国民对能源合理化使用的理解的同时，对国民的参与等义务进行了规定，并对地方公共团体关于通过教育、宣传活动增进地方居民对能源合理化使用的理解等的义务进行了规定，并明确了一般消费者关于提供相关促进合理化使用能源信息的义务等。该法的施行，一方面使工厂、事业场所的能源使用得到了彻底合理化，另一方面强化了有关与全球气候变暖相关联、并由政令规定的汽车、家电产品等11个种类产品的燃料费标准、节能标准等目标值，使相关企业在不增加能源消耗的前提下，有效实现了经济总量的大幅增加。目前日本节能法已从原来的生产领域延伸到运输部门和生活领域。 二是，制定《氟利昂回收破坏法》，抑制温室效应气体排放。该法将氟利昂类冷媒CFC（氟氯烷烃）、HFCs（氢氟碳化物）、HCFC（含氢氯氟烃）纳入其法定义务范围，以减少对大气臭氧层的破坏，抑制温室效应气体排放，从而降低温室效应。该法在明确事业者、制造业者、地方公共团体、国民与国家各主体职责的基础上，对第一种类特定产品产生的氟利昂的回收进行了详细规定。并明确规定从事第一类氟利昂回收业、第二种特定产品交付业以及第二种氟利昂回收业的从业者，必须获得都道府县知事的登记；从事特定产品氟利昂类破坏事业的从业者必须获得经济产业大臣及环境大臣的许可；在回收、搬运、破坏过程中，必须遵守主管省令规定的标准。对于违反交付、领回义务者，给予指导、建议、劝告、命令；对于违反规定标准者，由传告改为命令。由于该法以排放高浓度温室效应气体的氟利昂类的3种物质的回收、破坏为目的，对应减少温室气体排放具有重要意义。 三是，制定了新能源发电法，促进新能源利用。为保障与国内外经济社会环境相适应的能源稳定和适当供给，完善电力事业者利用新能源的必要措施，促进环境保护和国民经济健康发展，日本于2002年制定了《电力事业者利用新能源等的特别措施法》。该法第4条明确规定，“电力事业者应当在每年的6月1日前，按照经济产业省令的规定，将该年度4月1日起至次年3月31日一年期间预计利用的新能源电力的基准利用量和经济产业省令规定的其他事项向经济产业大臣备案”，并且，“电力事业者应当在每年度按照经济产业省令的规定，利用超过基准利用量的新能源电力”（第5条）。电力事业者和接受了第9条第1款规定的其他人，应当按照经济产业省令的规定，置备账簿，记载其利用和生产新能源的电量和经济产业省令规定的其他事项，并予以保存（第11条）。对于违反第8条规定，当电力事业者所利用的新能源电力的数量未达到基准利用量，经济产业大臣认为该电力事业者未达到基准利用量没有正当理由并给予劝告、命令后，依然不履行法定义务者，本法规定了“处以100万日元以下的罚金”的处罚措施，以保障法律措施得到正常实施。 四是，制定了促进新能源利用法，促进企业对新能源的利用。“为确保安定稳妥地供应内外社会经济环境的能源，在促进公民努力利用新能源的同时，采取必要措施以顺利推进新能源的利用，为国民经济健康发展以及人民生活安定作出贡献”之目的，日本于1997年4月18制定了《促进新能源利用特别措施法》，大力发展风 力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源与可再生能源。此后，该法于1999年、2001年、2002年、2009年等先后进行了修订。该法明确了其立法目的、基本原则、促进企业对新能源的利用等进行了规定。为贯彻实施《促进新能源利用特别措施法》，1997年6月20日又制定了《促进新能源利用特别措施法施行令》，并于1999年、2000年、2001年、2002经过多次修订，具体规定了新能源利用的内容、中小企业者的范围。 五是，制定能源基本法，确定国家合作方针。日本于2002年6月14日制定并施行了《能源政策基本法》。该法明确规定了立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施等、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。为加强国际合作，防止温室效应气体产生，该法第13条明确规定，“为有助能源于稳定世界能源供需，防止伴随能源利用而产生的地球温室化等，国家应努力改善为推进与国际能源机构及环境保护机构的合作而进行的研究人员之间的国际交流，参加国际研究开发活动、国际共同行动的提案、两国间和多国间能源开发合作及其他国际合作所采取的必要措施”，为日本参与温室效应气体减排的国际合作工作，指明了方向。 （五）实行税制改革，探讨实施全球气候变暖对策税 作为日本实现《京都议定书》规定的削减温室效应气体6%的减排目标的手段之一，日本政府正在大力推进税收改革，探讨征收全球气候变暖对策税（又称“环境税”），拟在石油、天然气和煤炭的进口、开采及精炼环节等方面课税，除征收煤和汽油等矿物燃料的税额外，居民也需要缴纳环境税，并将这些税款用于执行《京都协议书》的有关事项，减少温室气体排放。日本环境省自2011年11月5日公布《环境税具体方案》以来，每年均公布该年度环境省相关税制改革方案。2009年公布的《2010年度税制改革要求，征收全球气候变暖对策税的具体法案》，将原油、石油产品、气体状碳化氢（天然气、LPG等）、煤为对象，对输入者、提取者进行阶段性课税（灵活运用石油煤炭的纳税制度）。关于汽油，在前述基础上，对汽油制造者等进行阶段性课税（灵活运用挥发油税的纳税制度）。报道说，一旦2010年开征环境税，其税收预计可达2万亿日元。这些收入将优先用于开发太阳能发电等新能源，以及推广低油耗、节能环保型汽车。鉴于开征环境税不仅将增加产业界的成本，煤油、电费的涨价也将影响国民生活，首相鸠山由纪夫对2010年4月起开征全球气候变暖对策税的预定计划持谨慎态度。因此，日本政府于2009年12月14日做出决定，放弃从2010年4月起对煤炭、煤油、汽油等所有石化燃料开征全球变暖对策税，将在对该制度设定进行充分讨论的基础上，力争2011年度以后开征。 （六）探讨制定《全球气候变暖对策基本法》 时至今日，日本确立了到2020年将日本的温室气体排放量减少到1990年时25%的水平（中期目标）；到2050年，将日本的温室气体排放量减少到1990年时80%的水平（长期目标）。因此，为明确相关政策的地位、基本方向，日本已着手制定《全球气候变暖对策基本法》，并将《全球气候变暖对策基本法草案》提交于2010年1月18日至6月16日期间召开第174回国会审议。该草案包括总则、中长期目标、气候变化对策基本计划、基本措施、完善推进气候变化对策目的的体制等5章共52条。 三、日本立法经验对我国的启示 经过多年的努力，日本已构建较为完备的应对气候变化的法律体系，为日本政府有效推进其温室气体减排目标提供了法律保障。日本在应对气候变化立法方面积累的立法经验，对我国完善与健全应对气候变化立法具有如下重要启示： 其一，科学定位应对气候变化法律规范地位，及早完善环境法体系。就传统的环境法体系而言，并无有关应对气候变化对策的相关法律规范。随着国际社会应对气候变化的国际合作的展开，世界各国开始注重通过国内立法以强化应对气候变化对策的实施。日本非常注重加强国内立法，明确国家、地方公共团体、事业者及国民在应对气候变化方面的职责，并在1993年《环境基本法》中明确规定将应对全球气候变暖相关法律制度纳入环境法体系，不仅为日本制定有关应对全球气候变暖法律制度指明了方向，还有利于从整体上完善其环境法体系。有鉴于此，我国在探讨制定全球气候变暖法律制度时，也应该明确将有关应对全球气候变暖法律制度纳入环境法体系，以便从整体上理 顺应对全球气候变暖法律规范与其他环境法律规范之间的关系，为完善我国环境法体系奠定基础。 其二，科学设置国家应对气候变化主管机构，明确政府有关部门的职责。从日本完善其应对全球气候变暖法律制度的经验来看，日本通过1999年的《环境省设置法》、2000年的《环境省组织令》、2001年的《环境省组织规则》等，明确规定了环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的职责、权限，从立法上确立各政府机构的职责，避免部门之间在应对全球气候变暖对策方面因职责、权限不清所带来的低效率问题。 与此相对，为切实加强对应对气候变化工作的领导，我国于2007年6月由国务院决定成立了国家应对气候变化领导小组（以下称“领导小组”），目前，“领导小组”由国务院总理温家宝任组长，国务院副总理李克强、国务委员戴秉国任副组长，由22个部门的相关负责人为组成成员。“领导小组”作为国家应对气候变化工作的议事协调机构，国家发展和改革委员会具体承担领导小组的日常工作。“领导小组”的主要任务是：研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题；组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题。 但是，我们应该看到，一方面，作为“领导小组”组成成员的22各职能部门在应对气候变化方面的具体职责并不明确，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。另一方面，“领导小组”的主要任务是决定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策等，并没有涉及相关法律规范的制定工作。而有关应对全球变暖，节能减排的终极目标实际上是保全地球环境，有关规制节能减排的法律规范属于环境法体系，应由环境保护主管部门负责有关立法、管理工作。有鉴于此，笔者认为，我国应从立法上明确规定国家环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的主导地位，主管全国相关温室效应气体减排的政策、法规制定、管理工作。 其三，加强专门应对气候变化法律的制定，尽快完善我国应对气候变化法律体系。从日本应对全球气候变暖立法动态来看，一旦日本通过正在审议的《全球气候变暖对策基本法草案》，则日本将形成以《全球气候变暖对策基本法》、《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》等相关配套法规为内容的完善的应对全球气候变暖法律体系。 就我国而言，如前所述，我国已制订了一系列与温室气体减排有关的法律规范。如《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》、《森林法》等。这些法律的贯彻与实施，在一定程度上对于保护环境，控制温室效应气体排放均具有积极作用。但是，我们应该看到，这些法律规范都是应对全球气候变暖对策的相关配套法规，而从实质上而言，我国尚未制定应对全球气候变暖的专门法律，不利于从整体上规范国家、地方政府、企事业者、公民个人等在应对温室效应气体方面的职责，也不利于国家从整体上明确应对全球气候变暖的政策、方针与基本制度，严格落实国家节能减排目标。因此，为保证国家减排目标等积极应对措施的真正落实，我国有必要制定专门应对气候变化法律以明确国家、地方政府、企事业单位、公民个人等相关责任，明确应对气候变化的国家主管机构及其职责，构建有利于推进温室效应气体减排工作的具体制度。 总之，笔者认为，我国在加强应对气候变化的法治建设的过程中，应根据我国经济社会发展的实际情况，深入研究借鉴国际社会制定应对气候变化专门法律的经验，制定出具有中国特色社会主义应对气候变化的专门法律，并以现有相关配套立法为内容，构建完善的中国应对气候变化的法律体系。 注释: 邓梁春.美国气候变化相关立法进展及其对中国的启示[J].世界环境，2008，（2）. 温家宝.凝聚共识•加强合作•推进应对气候变化历史进程[N].人民日报，2009-12-19（2）. [日]文部科学省，等.日本气候变动及其影响[EB/OL]. http：//www. nies. go. jp/escience/ondanka/ondanka03/lib/f_03. htm，l 2010-01- 06. [日]国立环境研究所.温室化的新证据和可预料的严重影响[M].日本环境省印发，2001：10. [日]大塚直.环境法[M].日本东京：有斐阁，2002：123-170. [日]环境省.税制的绿色化[DB/OL]http：//www. env. go. jp/policy/tax/kento. htm，l 2009-11-02. 钱铮.日探讨征环境税可行性[DB/OL].新华每日电讯，2009-10-31. http：//news. xin-huane.t com/mrdx/2009 - 10/31/content _12364925. htm，2009-11-02. 日本放弃从明年4月开征环境税[EB/OL].中国新闻网2009-12-14. 日本环境省.关于全球气候变暖对策基本法草案的阁议决定（通知） [EB/OL]. http：//www. env. go. jp/press/press. php？serial =12257，2010-03-15.
内容提要: 当前，日本已构建了以《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《促进新能源利用特别措施法》等相关配套法规为内容的应对气候变化法律体系，积累了诸多丰富经验。我国在加强应对气候变化的法制建设过程中，应积极借鉴日本的成功立法经验，尽快构建我国应对气候变化法律体系。
一、问题的提出
2009年12月在丹麦首都哥本哈根召开的《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议，再一次向世人昭示气候变化问题是人类社会可持续发展所面临的重大挑战。为应对这场重大挑战，国际社会进行了旷日持久的谈判，缔结了《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等相关公约和议定书，从法律上对气候系统的保护进行了回应。为落实《京都议定书》所规定的减少温室气体排放量的义务，日本、英国、美国等发达国家，纷纷以应对气候变化专门立法形式，明确国家相关部门职责，限制温室气体的排放量，为避免全球气候变暖危害人类做出了重要贡献。如英国于2008年通过的《气候变化法案》明确规定，到2050年国内二氧化碳排放量须削减60%；国家须制定减少碳排放量的5年预算，分阶段的实现其减排义务。美国自2007年以来，在地方立法的基础上，已提出了《气候责任和创新法案》、《全球变暖污染控制法案》、《气候责任和创新法》、《减缓全球变化法案》、《安全气候法案》、《低碳经济法案》、《美国气候安全法案》等一系列国家议案，昭示着美国正在迈向气候变化的联邦立法。[1]日本也构建了较为完善的应对气候变化法律体系。
作为发展中国家，尽管我国并不是《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确定的温室气体减排义务国家，但是，我国在发展进程中高度重视气候变化问题，在应对气候变化立法方面，我国把法律法规作为应对气候变化的重要手段。不仅是发展中国家最早制定实施《应对气候变化国家方案》的国家，而且还积极制定与修订了《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》、《民用建筑节能条例》等一系列法律法规，为构建我国应对气候变化立法体系奠定了良好基础。[2]当然，我们应该看到，与美国、日本等发达国家立法相比，在我国应对气候变化相关立法中，尚存在如下主要亟待解决的问题：一是，我国尚缺乏专门应对气候变化的法律，亟待加强相关法制建设。我国《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》已经意识到这一问题，明确规定了国家“加强应对气候变化的法制建设”的任务，因此，研究起草有关我国应对气候变化专门法律，科学建构我国应对气候变化法律体系成为当务之急。二是，我国现行管理体制制约着温室气体排放控制战略的实施。我国虽已成立了国家应对气候变化领导小组（以下简称“领导小组”）。（注释1：国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知（国发〔2007〕18号）。）但因“领导小组”组成成员的22个职能部门在应对气候变化方面的具体职责不清，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。因此，通过应对气候变化专门法律，明确设置应对气候变化的国家专门机构，确定其职责也成为必要。三是，我国确定的控制温室气体排放的行动目标是一项政策性规定（注释2：2009年11月25日召开的国务院常务会议，决定到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40% -45%。），为保障该行动目标得到落实，还须由应对气候变化专门法律明确规定国家、企事业单位、地方政府及公民个人的具体职责、义务，因此，加强我国应对气候变化相关立法已迫在眉睫。
之所以选择日本应对气候变化立法作为研究与借鉴对象，是因为在应对气候变化的国内立法方面，其成绩最为显著。一是，日本制定了世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》。通过该法，日本为应对气候变化专门立法提供了蓝本。长期以来，日本作为亚洲环境立法发达国家，其应对气候变法立法的成功经验，对我国依然有重要借鉴意义。二是，日本已构建了较完善的应对气候变化法律体系。早在1993年的《环境基本法》中，就以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系，并构建了以《全球气候变暖对策推进法》、《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》、《电力事业者利用新能源等的特别措施法》、《新能源利用促进特别措施法》等法律为内容的日本应对气候变化法律体系，积累了丰富的立法经验，既为日本实现低碳社会目标奠定了坚实基础，也为世界各国构建低碳社会提供了立法榜样。日本的这种立法体系与我国应对气候变化立法所初步搭建的应对气候变化法律体系在本质上是一致的。相比较而言，日本已构建了较为完善的法律体系，而我国在应对气候变化立法方面，尚存在缺乏专门法律，以及相关配套法律制度不够完善等缺陷。因此，对国内法学界尚未系统而全面对日本应对气候变化立法问题展开考察的重要立法领域进行研究，探究其对我国立法的有益借鉴经验及启示，则尤为重要。
二、日本应对气候变化法律体系的建构
日本观测点的长期观测结果表明，日本气温最近100年间约上升1. 1℃。在不能完全实现削减全球温室效应气体的情况下，至21世纪末，日本平均气温将上升2~4℃。气候变化将给日本带来巨大灾害。一方面，日本自然灾害频繁发生。据统计，洪水、土砂灾害、橡胶林生存地丧失、砂滨丧失、西日本的高潮损害等自然灾害所造成的损害将达到每年17兆日元。[3]另一方面，由于日本是世界上单位面积海岸线最长的国家之一，日本46%的人口、47%的工业产值、77%的商业销售额均集中于沿海地带，因此，受气候变化影响，海平面上升将导致日本经济、国土等损失。[4]面对全球气候变暖所带来的巨大灾害，日本政府十分重视气候变化问题，并采取有效措施积极应对，在立法方面主要采取了如下应对措施，以构建较为完善的应对气候变化法律体系。
（一）通过《环境基本法》将全球气候变暖对策纳入环境法体系
日本1993年《环境基本法》以地球环境保全为基本理念，将全球气候变暖对策纳入环境法体系。根据该法第15条关于政府制定环境保全基本计划的规定，日本于1994年制定的《环境基本计划》就将有关应对全球气候变暖的对策置于重要地位，并明确规定了应在国际协作下，以实现《联合国气候变化框架公约》规定的“减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化”目标为宗旨，并考虑“增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展”等。当然，这一时期的日本应对全球气候变暖的对策尚停留于依托有关省厅的各种措施，而真正采取法律措施应对全球气候变暖问题，则始于加入《京都议定书》的前后。
（二）制定世界首部应对气候变化的法律——《全球气候变暖对策推进法》
作为日本应对全球气候变暖的第一步对策，是1998年10月9日通过的《全球气候变暖对策推进法》。该法是世界上第一部旨在防止全球气候变暖的法律，显示了日本积极应对全球气候变暖的姿态。在内容安排上，共包括总则、京都议定书目标达成计划、全球气候变暖对策推进本部、抑制温室效果其他排出的政策、保全森林等的吸收作用、分配数量账户等、杂则、罚则等8章共50条。该法具有如下显著特色：
第一，立法目的明确。其立法目的是：“由于全球气候变暖将对地球全体的环境产生深刻影响，在对气候圈保持着不致达到危险的人为干涉的情况下，促使大气中的温室效应气体的浓度予以安定，防止全球气候变暖已成为人类共同面临的课题。鉴于所有人均自主且积极地参与这一课题将至关重要，因此，关于全球气候变暖对策，在制定达成京都议定书目标计划措施的同时，通过制定有关促进抑制社会经济活动及其他活动所排出的温室效果的措施等，实现推进全球气候变暖对策之目的，在确保现在及未来之国民的健康与文化的生活的同时，为人类的福祉做出贡献”。
第二，明确了国家、地方公共团体、事业者、国民应对温室气体的基本职责。关于国家的基本职责，该法第3条规定，国家在为掌握大气温室效应气体浓度变化状况及相关气候变化、生态系统状况而进行观测与监测的同时，综合且有计划地制定并实施全球气候变暖对策。国家在推进旨在抑制温室效应气体排出等的措施的同时，对于抑制温室效应气体排出等相关措施，应谋求该措施达成目的之调和，以顺利执行抑制温室效应气体排出等。国家就其自身事务及事业，在采取措施强化削减温室效应气体排出量及吸收作用保全的同时，应支援地方公共团体抑制温室效应气体排出等，以及为促进事业者、国民或者由其组织的民间团体开展有关抑制温室效应气体排出的活动，应该努力采取技术建议及其他措施。关于地方公共团体的职责，该法第4条规定，地方公共团体应配合区域之自然的社会的条件，推动有关抑制温室效应气体排出等的措施。地方公共团体在对其自身事务及事业采取措施削减温室效应气体排出，保全吸收作用及有关强化措施的同时，为促进该区域的事业者或者居民开展抑制温室效应气体排出等相关活动，应努力提供前款所定措施的相关信息以及采取其他必要措施。关于事业者的职责，该法第5条规定，事业者就其相关的事业活动，应在努力采取措施抑制温室效应气体排出等的同时，必须协助实施国家及地方公共团体所作出的有关抑制温室效应气体排出等措施。关于国民的职责，该法第6条规定，国民，就其日常生活，在努力采取措施抑制温室效应气体排出的同时，必须协助实施国家及地方公共团体实施的抑制温室效应气体排出等措施。
第三，设置全球气候变暖对策推进本部，落实政府机构职责。该法第3章第11条明确规定，为综合且有计划地推进全球气候变暖对策，在内阁设置“全球气候变暖对策推进本部”，具体管理的事务包括：其一，制定京都议定书目标实现计划方案，以及推进实施该方案；其二，综合调整有关推进实施长期全球气候变暖对策。此外，根据该法第12条至第19条的规定，在组织机构上，全球气候变暖对策推进本部设立推进本部长、副本部长及本部部员。本部长由内阁总理大臣担任，全面负责本部事务及指挥监督；副本部长由内阁官房长官、环境大臣及经济产业大臣担任，职责是协助本部长工作；本部部员由其他国务大臣担任。此外还由内阁总理大臣任命若干名干事担任具体工作。除法律已经确定的事项外，有关推进中的措施由政府的政令规定。
第四，规定了抑制温室效应气体排出的基本措施。一是，实行温室效应气体算定、报告、公布制度。即一定数量以上的温室效应气体排出者负有算定温室气体排出量并向国家报告义务，国家对所报告的数据集中计算并予以公布的制度。根据该法第21条第2款的规定，伴随着事业活动而在相当程度上排出较多温室效应气体、并由政令规定的排出者（称为“特定排出者”），每年度必须由各事业所分别就温室气体的排出量向事业所管大臣进行报告。事业所管大臣，将报告事项及集中计算的结果向环境大臣及经济产业大臣予以通知，与此同时，要适当保护特定排出者的权利利益，国家对所报告的数据集中计算并公布。环境大臣及经济产业大臣，在采用文档记录事业所管大臣等通知的报告事项等的同时，集中计算、公布该记录内容，以便任何人均能够请求公开该记录文档。为增加对公布、公开的资料的理解，特定事业者可以提供排出量增减状况相关的资料及其他资料。二是设立全球气候变暖防止活动推进员。即根据地域全球气候变暖的现状，都道府县知事等有权挑选并委任旨在通过开展启发普及全球气候变暖对策，加快促进防止全球气候变暖活动的热心与有识之士为全球气候变暖防止活动推进员的制度（第23条）。全球气候变暖防止活动推进员主要向居民进行启发普及全球气候变暖对策，进行有关咨询、提供信息等活动。三是，设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心。为积极推进有关启发普及与广泛宣传全球气候变暖对策，有效开展座谈、培训推进员、对日常生活排放温室效应气体的调查研究、提供日常生活使用产品排放温室效应气体信息的提供等活动，该法明确规定了设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心的制度。
第五，构建了保全森林等吸收作用制度。该法第28条规定，政府及地方公共团体，为实现《京都议定书目标达成计划》所规定的温室效应气体的吸收量相关的目标，以1964年《森林·林业基本法》第11条第1款规定的森林、林业基本计划以及其他完善及保全森林或者保全绿地、绿化推进计划为基础，应保全及强化森林对温室效应气体的吸收作用。
第六，实行分配数量账户簿制度。该法第29条规定，环境大臣及经济产业大臣，以《京都议定书》第7条第4款为基础，根据计算分配数量的方式的有关国际性决定，制定分配数量账户簿，开设可以进行取得、保有及移转算定分配数量的账户。
（三）明确环境省“抑制温室气体排放”的管理职责
日本《环境省设置法》（1999年通过，2001年1月6日施行）第2章明确规定了环境省的任务及所管理事务。其中，第4条第22款明确规定，从环境保全观点出发，环境省的职责之一便是制定抑制温室气体排放事务及事宜相关的标准、指示、方针、计划以及其他与此类似政策；并制定抑制温室气体排放事务及事业相关法律规范以及其他类似规制。为实施《环境省设置法》与《环境省组织令》，日本制定了《环境省组织规则》（2001年1月6日），其第3章明确规定在环境省设置地球环境局，地球环境局由总务课、环境保全对策课、全球气候变暖対策课组成，负责推进实施政府有关防止全球气候变暖、臭氧层保护等地球环境保全的政策。此外，还负责与环境省对口的国际机构、外国政府等进行协商和协调，向发展中地区提供环保合作。
（四）完善相关配套法律制度
除《全球气候变暖对策推进法》之外，日本还制定、修订了相关配套立法，初步形成了日本应对全球气候变暖对策的法律体系。
首先，为有效推动《全球气候变暖对策推进法》的施行，日本于1999年制定的《全球气候变暖对策推进法实施细则》，具体就温室效应气体总排出量相关的温室效应气体的排出量算定方法、温室效应气体算定排出量的报告、分配数量账户簿等实施进行了详细规定。
其次，以《全球气候变暖对策推进法》为中心，日本制定、修订了相关配套法律：
一是，修订了《能源利用合理化法》，强化节能与能源效率。该法又称《节约能源法》，是日本能源的核心法律，在体系结构上包括总则、基本方针等、工厂的相关措施等、运输相关的措施、建筑物相关的措施、机械器具相关的措施、杂则、罚则和附则等8章，共99个条文。该法明确了“从综合推进工厂、运输、建筑物以及机械器具等行业合理使用能源的思想出发，经济产业大臣制定有关能源合理化使用的基本方针”的同时，强化了企业计划性和自主性的能源管理，规范了政府、企业和个人之间的用能管理关系和节能行为。该法分别对工厂、运输、建筑物、机械器具等相关行业合理使用能源的具体措施进行了详细规定。该法通过严格规定能源标准，提高了建筑、汽车、家电、电子等产品的节能标准，不达标产品禁止上市。同时，该法对国家应在财政上、金融上以及税制上采取相关措施，以推进普及能源合理化使用。通过教育、广告活动等加强国民对能源合理化使用的理解的同时，对国民的参与等义务进行了规定，并对地方公共团体关于通过教育、宣传活动增进地方居民对能源合理化使用的理解等的义务进行了规定，并明确了一般消费者关于提供相关促进合理化使用能源信息的义务等。该法的施行，一方面使工厂、事业场所的能源使用得到了彻底合理化，另一方面强化了有关与全球气候变暖相关联、并由政令规定的汽车、家电产品等11个种类产品的燃料费标准、节能标准等目标值，使相关企业在不增加能源消耗的前提下，有效实现了经济总量的大幅增加。目前日本节能法已从原来的生产领域延伸到运输部门和生活领域。
二是，制定《氟利昂回收破坏法》，抑制温室效应气体排放。该法将氟利昂类冷媒CFC（氟氯烷烃）、HFCs（氢氟碳化物）、HCFC（含氢氯氟烃）纳入其法定义务范围，以减少对大气臭氧层的破坏，抑制温室效应气体排放，从而降低温室效应。该法在明确事业者、制造业者、地方公共团体、国民与国家各主体职责的基础上，对第一种类特定产品产生的氟利昂的回收进行了详细规定。并明确规定从事第一类氟利昂回收业、第二种特定产品交付业以及第二种氟利昂回收业的从业者，必须获得都道府县知事的登记；从事特定产品氟利昂类破坏事业的从业者必须获得经济产业大臣及环境大臣的许可；在回收、搬运、破坏过程中，必须遵守主管省令规定的标准。对于违反交付、领回义务者，给予指导、建议、劝告、命令；对于违反规定标准者，由传告改为命令。[5]由于该法以排放高浓度温室效应气体的氟利昂类的3种物质的回收、破坏为目的，对应减少温室气体排放具有重要意义。
三是，制定了新能源发电法，促进新能源利用。为保障与国内外经济社会环境相适应的能源稳定和适当供给，完善电力事业者利用新能源的必要措施，促进环境保护和国民经济健康发展，日本于2002年制定了《电力事业者利用新能源等的特别措施法》。该法第4条明确规定，“电力事业者应当在每年的6月1日前，按照经济产业省令的规定，将该年度4月1日起至次年3月31日一年期间预计利用的新能源电力的基准利用量和经济产业省令规定的其他事项向经济产业大臣备案”，并且，“电力事业者应当在每年度按照经济产业省令的规定，利用超过基准利用量的新能源电力”（第5条）。电力事业者和接受了第9条第1款规定的其他人，应当按照经济产业省令的规定，置备账簿，记载其利用和生产新能源的电量和经济产业省令规定的其他事项，并予以保存（第11条）。对于违反第8条规定，当电力事业者所利用的新能源电力的数量未达到基准利用量，经济产业大臣认为该电力事业者未达到基准利用量没有正当理由并给予劝告、命令后，依然不履行法定义务者，本法规定了“处以100万日元以下的罚金”的处罚措施，以保障法律措施得到正常实施。
四是，制定了促进新能源利用法，促进企业对新能源的利用。“为确保安定稳妥地供应内外社会经济环境的能源，在促进公民努力利用新能源的同时，采取必要措施以顺利推进新能源的利用，为国民经济健康发展以及人民生活安定作出贡献”之目的，日本于1997年4月18制定了《促进新能源利用特别措施法》，大力发展风力、太阳能、地热、垃圾发电和燃料电池发电等新能源与可再生能源。此后，该法于1999年、2001年、2002年、2009年等先后进行了修订。该法明确了其立法目的、基本原则、促进企业对新能源的利用等进行了规定。为贯彻实施《促进新能源利用特别措施法》，1997年6月20日又制定了《促进新能源利用特别措施法施行令》，并于1999年、2000年、2001年、2002经过多次修订，具体规定了新能源利用的内容、中小企业者的范围。
五是，制定能源基本法，确定国家合作方针。日本于2002年6月14日制定并施行了《能源政策基本法》。该法明确规定了立法目的、基本制定思想、具体措施、市场机制的利用、国家义务、地方公共团体义务、事业者的义务、国民的义务、国家地方公共团体事业者和国民的相关协助、法制措施等、政府的报告义务、能源基本计划、国际合作的推进和能源相关知识的普及等内容。为加强国际合作，防止温室效应气体产生，该法第13条明确规定，“为有助能源于稳定世界能源供需，防止伴随能源利用而产生的地球温室化等，国家应努力改善为推进与国际能源机构及环境保护机构的合作而进行的研究人员之间的国际交流，参加国际研究开发活动、国际共同行动的提案、两国间和多国间能源开发合作及其他国际合作所采取的必要措施”，为日本参与温室效应气体减排的国际合作工作，指明了方向。
（五）实行税制改革，探讨实施全球气候变暖对策税
作为日本实现《京都议定书》规定的削减温室效应气体6%的减排目标的手段之一，日本政府正在大力推进税收改革，探讨征收全球气候变暖对策税（又称“环境税”），拟在石油、天然气和煤炭的进口、开采及精炼环节等方面课税，除征收煤和汽油等矿物燃料的税额外，居民也需要缴纳环境税，并将这些税款用于执行《京都协议书》的有关事项，减少温室气体排放。日本环境省自2004年11月5日公布《环境税具体方案》以来，每年均公布该年度环境省相关税制改革方案。2009年公布的《2010年度税制改革要求，征收全球气候变暖对策税的具体法案》，将原油、石油产品、气体状碳化氢（天然气、LPG等）、煤为对象，对输入者、提取者进行阶段性课税（灵活运用石油煤炭的纳税制度）。关于汽油，在前述基础上，对汽油制造者等进行阶段性课税（灵活运用挥发油税的纳税制度）。[6]报道说，一旦2010年开征环境税，其税收预计可达2万亿日元。这些收入将优先用于开发太阳能发电等新能源，以及推广低油耗、节能环保型汽车。[7]鉴于开征环境税不仅将增加产业界的成本，煤油、电费的涨价也将影响国民生活，首相鸠山由纪夫对2010年4月起开征全球气候变暖对策税的预定计划持谨慎态度。因此，日本政府于2009年12月14日做出决定，放弃从2010年4月起对煤炭、煤油、汽油等所有石化燃料开征全球变暖对策税，将在对该制度设定进行充分讨论的基础上，力争2011年度以后开征。[8]
（六）探讨制定《全球气候变暖对策基本法》
时至今日，日本确立了到2020年将日本的温室气体排放量减少到1990年时25%的水平（中期目标）；到2050年，将日本的温室气体排放量减少到1990年时80%的水平（长期目标）。因此，为明确相关政策的地位、基本方向，日本已着手制定《全球气候变暖对策基本法》，并将《全球气候变暖对策基本法草案》提交于2010年1月18日至6月16日期间召开第174回国会审议。该草案包括总则、中长期目标、气候变化对策基本计划、基本措施、完善推进气候变化对策目的的体制等5章共52条。[9]
三、日本立法经验对我国的启示
经过多年的努力，日本已构建较为完备的应对气候变化的法律体系，为日本政府有效推进其温室气体减排目标提供了法律保障。日本在应对气候变化立法方面积累的立法经验，对我国完善与健全应对气候变化立法具有如下重要启示：
其一，科学定位应对气候变化法律规范地位，及早完善环境法体系。就传统的环境法体系而言，并无有关应对气候变化对策的相关法律规范。随着国际社会应对气候变化的国际合作的展开，世界各国开始注重通过国内立法以强化应对气候变化对策的实施。日本非常注重加强国内立法，明确国家、地方公共团体、事业者及国民在应对气候变化方面的职责，并在1993年《环境基本法》中明确规定将应对全球气候变暖相关法律制度纳入环境法体系，不仅为日本制定有关应对全球气候变暖法律制度指明了方向，还有利于从整体上完善其环境法体系。有鉴于此，我国在探讨制定全球气候变暖法律制度时，也应该明确将有关应对全球气候变暖法律制度纳入环境法体系，以便从整体上理顺应对全球气候变暖法律规范与其他环境法律规范之间的关系，为完善我国环境法体系奠定基础。
其二，科学设置国家应对气候变化主管机构，明确政府有关部门的职责。从日本完善其应对全球气候变暖法律制度的经验来看，日本通过1999年的《环境省设置法》、2000年的《环境省组织令》、2001年的《环境省组织规则》等，明确规定了环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的职责、权限，从立法上确立各政府机构的职责，避免部门之间在应对全球气候变暖对策方面因职责、权限不清所带来的低效率问题。
与此相对，为切实加强对应对气候变化工作的领导，我国于2007年6月由国务院决定成立了国家应对气候变化领导小组（以下称“领导小组”），目前，“领导小组”由国务院总理温家宝任组长，国务院副总理李克强、国务委员戴秉国任副组长，由22个部门的相关负责人为组成成员。“领导小组”作为国家应对气候变化工作的议事协调机构，国家发展和改革委员会具体承担领导小组的日常工作。“领导小组”的主要任务是：研究制订国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，统一部署应对气候变化工作，研究审议国际合作和谈判对案，协调解决应对气候变化工作中的重大问题；组织贯彻落实国务院有关节能减排工作的方针政策，统一部署节能减排工作，研究审议重大政策建议，协调解决工作中的重大问题。
但是，我们应该看到，一方面，作为“领导小组”组成成员的22各职能部门在应对气候变化方面的具体职责并不明确，不利于国家温室效应气体减排工作的展开。另一方面，“领导小组”的主要任务是决定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策等，并没有涉及相关法律规范的制定工作。而有关应对全球变暖，节能减排的终极目标实际上是保全地球环境，有关规制节能减排的法律规范属于环境法体系，应由环境保护主管部门负责有关立法、管理工作。有鉴于此，笔者认为，我国应从立法上明确规定国家环境保护主管部门在应对全球气候变暖方面的主导地位，主管全国相关温室效应气体减排的政策、法规制定、管理工作。
其三，加强专门应对气候变化法律的制定，尽快完善我国应对气候变化法律体系。从日本应对全球气候变暖立法动态来看，一旦日本通过正在审议的《全球气候变暖对策基本法草案》，则日本将形成以《全球气候变暖对策基本法》、《全球气候变暖对策推进法》为中心，以《全球气候变暖对策推进法实施令》、《能源利用合理化法》、《氟利昂回收破坏法》等相关配套法规为内容的完善的应对全球气候变暖法律体系。
就我国而言，如前所述，我国已制订了一系列与温室气体减排有关的法律规范。如《大气污染防治法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《循环经济促进法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《电力法》、《森林法》等。这些法律的贯彻与实施，在一定程度上对于保护环境，控制温室效应气体排放均具有积极作用。但是，我们应该看到，这些法律规范都是应对全球气候变暖对策的相关配套法规，而从实质上而言，我国尚未制定应对全球气候变暖的专门法律，不利于从整体上规范国家、地方政府、企事业者、公民个人等在应对温室效应气体方面的职责，也不利于国家从整体上明确应对全球气候变暖的政策、方针与基本制度，严格落实国家节能减排目标。因此，为保证国家减排目标等积极应对措施的真正落实，我国有必要制定专门应对气候变化法律以明确国家、地方政府、企事业单位、公民个人等相关责任，明确应对气候变化的国家主管机构及其职责，构建有利于推进温室效应气体减排工作的具体制度。
总之，笔者认为，我国在加强应对气候变化的法治建设的过程中，应根据我国经济社会发展的实际情况，深入研究借鉴国际社会制定应对气候变化专门法律的经验，制定出具有中国特色社会主义应对气候变化的专门法律，并以现有相关配套立法为内容，构建完善的中国应对气候变化的法律体系。
注释:
[1]邓梁春.美国气候变化相关立法进展及其对中国的启示[J].世界环境，2008，（2）.
[2]温家宝.凝聚共识加强合作推进应对气候变化历史进程[N].人民日报，2009-12-19（2）.
[3][日]文部科学省，等.日本气候变动及其影响[EB/OL]. http：// nies. go. jp/escience/ondanka/ondanka03/lib/f_03. htm，l 2010-01-06.
[4][日]国立环境研究所.温室化的新证据和可预料的严重影响[M].日本环境省印发，2001：10.
[5][日]大塚直.环境法[M].日本东京：有斐阁，2002：123-170.
[6][日]环境省.税制的绿色化[DB/OL]http：// env. go. jp/policy/tax/kento. htm，l 2009-11-02.
[7]钱铮.日探讨征环境税可行性[DB/OL].新华每日电讯，2009-10-31. http：//news. xin-huane.t com/mrdx/2009 - 10/31/content _12364925. htm，2009-11-02.
关键词：热环境；热舒适；评价指标
中图分类号：X8文献标识码：A 文章编号：
1．引言
建筑是人们生活与工作的场所，现代人类大约有80%的时间在建筑物中度过，人们渐渐认识到建筑内环境品质如声环境、室内光环境、热湿环境及室内空气品质对人的身心健康、舒适感及工作效率都会产生直接的影响[1]。随着经济的发展,提高生活质量已日益为人们所关心。改善室内环境，尤其是室内热湿环境,是提高生活质量的主要途径之一。对热环境的评价可根据三类不同的标准：1)生存标准：由于人的体温影响体内化学反应速度，尤其是酶系统最佳工作状态的维持，只允许体温在很窄的范围内波动，因此，机体内热调节系统的首要任务是使人在休息时能保持体温恒定在(37±0.15)℃左右，超过或低于标准体温2℃时,在短期内还可以忍受，但如持续时间太长时，就会损害健康,甚至危及生命；2)舒适性标准：人可生存、适应的热环境往往并不一定使人感到舒适，在人类赖以生存的热环境范围内，只有一较小的范围可定义为热舒适区域；3)工作效率标准：热环境会影响人的敏感、警觉、疲乏、专注和厌烦程度，通过上述作用对体力劳动和脑力劳动的效率产生影响。我们这里讨论的主要是热环境的舒适性[2]。
热舒适指标是表示人们对室内热环境满意程度的一项重要指标。从2O世纪初，人们便开始对人体热舒适性和热环境之间的关系进行研究。由于我国各地气候差异较大，各个地区又缺乏实际的针对性的研究，降低了人们对夏季舒适性的要求。本论文通过对室内热环境舒适性研究状况的回顾,对影响室内热环境的各项评价指标进行了较详细的综述，为今后的研究提供了参考。
2.室内热环境舒适性的影响因素及研究状况
人体热舒适在ASHRAE标准中，定义为人对热环境表示满意的意识状态。它通过研究人体对热环境的主观反映，得到人体热舒适的环境参数组合的最佳范围和允许范围以及实现这一条件的控制、调节方法。影响人体热舒适的环境参数主要有四个：空气温度、空气速度、空气相对湿度和平均辐射温度，人自身参数两个：衣服热阻和劳动强度[3]。人们对热舒适性的认识和研究是不断发展的。在20世纪初，一些发达国家的学者就已开始了对室内热环境的研究，目前人体热舒适问题已发展成为热工学、建筑物理学、生理学和心理学的交叉学科。早期的热舒适评价标准只规定室内温、湿度，最多加上送风速度要求，例如，夏季温度26℃、相对湿度50%，冬季18℃、相对湿度40%，风速≤0.125m/s等。稍后，ASHRAE(美国采暖空调制冷工程师学会)提出有效温度(ET)概念，以综合考虑温度和相对湿度的影响。由于房间围护结构内表面与人体的辐射热交换对热舒适性影响极大，在评价房间的热舒适性时，为了综合考虑辐射影响，又相继提出了等感有效温度、合成温度、房格尔热舒适方程、平均辐射温度(MRT)、作用温度(OT)、标准有效温度(SET)、主观温度等概念和指标，对人体热舒适性评价又提高了一步。1984年，国际标准化组织提出了室内热环境评价与测量的新标准化方法ISO7730，采用PMV-PPD指标评价人体热舒适性[4]。目前用于室内热环境舒适性的预测评价主要指标见表1。
3.室内热环境舒适性的评价指标
3.1 PMV-PPD指标
Fanger的预测平均投票值PMV(Predicted Mean Vote)和预测不满意百分数PPD(Predicted Percentage Of Dissatisfied)指标是目前为止公认的最合理的评价方法，它是在大量实验数据的统计分析的基础上,并以人体的热舒适方程和ASHRAE七点标度为出发点，对McNall等在Kansas州立大学所进行的实验得出的四种新陈代谢率情况下的热感觉数据进行曲线拟合分析，提出的表征人体热舒适的一个较为客观的指标。该指标综合考虑了环境因素和人的因素，包括人体活动情况(新陈代谢率)，衣着情况(服装热阻)，空气温度，空气相对湿度，空气流速，平均辐射温度六个因素[1]，并从心理、生理学主观热感觉的等级为出发点,是迄今为止,考虑人体热舒适感诸多因素最全面的评价指标，但PMV-PPD评价指标只考虑稳态热环境，有一定的使用范围。PMV与PPD之间的定量关系为：
，1984年国际标准化组织(ISO)提出室内热环境评价与测量的新标准化方法ISO 7730，并推荐可接受的热环境参数为-0.5
3.2 卡他冷却能力
卡他温度计由一根长为40mm，直径为20mm的圆柱形大温包的酒精玻璃温度计组成。温度计杆上有38℃和35℃两条标线，使用时将温度计加热到酒精柱高于38℃这一刻度。然后将其挂于流动空气中,测量酒精柱从38℃下降到35℃所需的时间。根据这一时间和每一温度计所配有的校正系数，即可计算环境的“冷却能力”。它综合了平均辐射温度、空气温度、空气流速的影响，但未考虑湿度的影响[6]。
3.3 有效温度
有效温度的定义为：“这是一个将干球温度、湿度、空气流速对人体温暖感或冷感的影响综合成一个单一数值的任意指标。它在数值上等于产生相同感觉的静止饱和空气的温度。”他意味着在实际环境和饱和空气环境中衣着和环境情况均相等，且平均辐射温度等于空气温度。有效温度指标的建立是一项卓越的成就，使用了近50年，但曾一度认为有效温度在低温时过分强调了湿度的影响，而在高温是对湿度的影响强调不够。由于它存在一些缺陷，美国采暖制冷和空气调节工程师推荐使用新的有效温度ET*代替。
3.4 新有效温度ET*
1971年盖奇（Gagge）等人引入了皮肤湿润度的概念从而得到了新有效温度ET*提供了一个适用于穿标准服装和坐着工作的人的舒适指标。ET*的定义是：通过对身着0.6clo服装静坐在0.15m/s的空气中的人的热舒适试验，采用相对湿度50%时的空气温度作为与其冷热感相同，则后者所处环境的空气干球温度就是前者的ET*。该指标只适用于着装轻薄，活动量小，风速低的环境。
3.5 标准有效温度SET*
在ET*提出后不久，ET*的主要内容又有了扩展，综合考虑了不同的活动水平和衣服热阻，产生了目前最通用的指标--标准有效温度SET*，并且称为合理的导出指标。标准有效温度应包含平均皮肤温度和皮肤湿润度,以便确定某个人的热状态。其定义是：某个空气温度等于平均辐射温度的等温环境中的温度，其相对湿度为50%，空气静止不动，在该环境中身着标准热阻服装的人若与他在实际环境和实际服装热阻条件下的平均皮肤温度和皮肤湿润度相同时，则必有相同的热损失，这个温度就是实际环境的SET*[7].
3.6热舒适指标PD（Percentage of Dissatisfied）[8]
PD被定义为由空气流动而造成的人体所不希望的局部冷却。由ISO7730所示的PD计算式为：
式中 --当地空气平均风速，m/s；
--当地空气紊流强度，%。
当100%时，取=100%
3.7 主观温度
主观温度的定义为：一个具有空气温度(Ta)等于平均辐射温度(Tr),相对空气流速(v)等于0.1m/s和相对湿度50%的均匀封闭空间的温度，该环境将产生与实际环境相同的温暖感。它要求有两种数据，即居住者需要什么样的温度、以及什么样的物理变量组合会产生这一温度。主观温度取决于主观温暖感,利用环境变量表示的主观公式无论何时均可由现有的温暖感数据加以确定，因此这是由经验得出的公式[5]。
4 结合我国气候特征及国情举例说明热舒适评价指标的研究与应用
目前在我国虽然已经有不少人开始着手热舒适性的理论研究，但人体热舒适还没有得到广泛应用。由于我国的地理特征复杂，幅员辽阔，南北气候差异较大，人们生活习惯多变。因此需要对各地区进行实际的针对性的研究，结合当地的气候条件和人们的舒适感，选择最优的评价指标，以满足人们对舒适性的要求。例如：我国北方地区冬季寒冷干燥，夏季气温高，湿度大，生活或工作在非空调建筑中的舒适度成为一个值得研究的问题，用PMV指标对我国北方地区非空调住宅建筑冬季、夏季的热舒适性进行分析发现，对PMV 影响的六个因素中，空气相对湿度φ与空气流速v对PMV 的影响不大，而且，如果在空调房间内这两个值一般为定值；而对PMV 值影响比较大的两个因素为室内空气温度ta 及服装热阻Icl ，其实人体的新陈代谢率M 对PMV 的影响也比较显著，但是在住宅建筑内，人们一般以休息为主，M 为定值。对于北方地区，冬季供暖技术已比较成熟也得到普及，除一些供暖条件差或室内温度过高的住宅建筑内，室内的环境几乎全部满足人们的热舒适度要求；而夏季使用空调的家庭并不是很多，在非空调住宅建筑中很大一段温度范围内，人们都处于不舒适状态，从人们舒适角度来讲，建议普及家庭空调。
5 结论
到目前为止所有的热舒适指标均存在一定的局限性, 突出表现在所有指标均未反映出某些细节的但很重要的热物理参数的影响, 这主要包括室内气温垂直变化程度、壁面热辐射均匀程度, 气流的垂直和水平分布情况等[9]。我国是发展中国家由于经济状况、能源状况不同, 生活习惯等导致的心理期望值不同。因此,我们不能全部照搬国外的研究成果，而应立足于我国的实际情况,研究适合我国国情的室内热环境热舒适理论。这就要求我国科技工作者结合我国人的生理参数及实际情况，在热环境领域尤其是在对室内热环境的评价标准和方法方面做较深入的研究，且在暖通空调设计时必须从人体的热舒适角度考虑其设计方案。
参考文献
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关键词：气候变化；温室气体减排；碳排放交易；碳税
中图分类号：DF468 文献标识码：A 文章编号：1008-2972（2013）01-0105-08
一、引言
在气候变化国际谈判和国内政策制定中，通过碳排放交易还是碳税来实现温室气体减排目标是一个核心的论题。碳排放交易是基于减排成本差异而产生的碳排放权交易体系，以国家实施温室气体排放总量控制并分配碳排放权为前提。碳税是指以化石燃料中的碳含量或者燃烧化石燃料所产生的二氧化碳排放量为计税依据所征收的税。碳排放交易和碳税都是政府对于自由市场的干预。就碳排放交易而言，是政府对温室气体排放总量进行限定而由市场机制决定温室气体排放权的价格；就碳税而言，是由政府决定温室气体排放权的价格而由市场机制决定温室气体排放总量。从理论上讲，如果是在完全竞争的市场条件下（如确定性和完全的信息），碳排放交易和碳税都可以实现同样的结果——以最低成本实现温室气体减排目标。但是，完全竞争市场只是一种理论模型。在现实中，温室气体排放的外部成本、减排成本和收益等往往具有不确定性，这种不确定性使得碳排放交易和碳税在实现温室气体减排目标过程中各有优劣并因此产生不同的减排效果。到底是选择排放权交易还是碳税，或者将两者相结合，成为应对气候变化立法的一项重要课题。
二、文献述评
综合分析国内外有关碳排放交易与碳税比较研究的文献，笔者发现学界当前对于碳排放交易和碳税在应对气候变化立法中的适用大致存在三种观点。第一，认为碳排放交易优于碳税，应当采取碳排放交易控制温室气体排放。边永民（2009）从中国国情出发，认为“碳排放交易是能够比较灵活地包容发展中国家的特殊利益而且对全球减排量予以稳定控制的模式，因为中国能源价格没有完全市场化而缺少采用碳税手段刺激企业减排温室气体的基础”。吴巧生和成金华（2009）提出“碳税不能有效解决中国的碳减排问题，征收碳税将会导致较大的GDP损失”。周文波等（2011）认为“碳排放权交易机制作为市场经济体制下最有效率的污染控制手段已经在世界范围内被广泛采用”。谢来辉（2011）对温室气体规制的经济学文献进行了一个较为系统的回顾，发现“碳税是经济学家们认为更加适合于规制温室气体排放的政策工具，许多发达国家的经济学家在现实中之所以非常推崇碳排放交易，主要是出于政治可行性的考虑”。付强等（2010）提出“由于碳排放税无法确保达到既定的减排目标，为了使大气中的二氧化碳含量保持在目标排放量以下，碳排放交易应是优先考虑的政策工具”。梅肯研究院资深研究员乔尔·库兹曼（Joel Kurtzman，2009）也认为碳排放交易比碳税的效果更优。第二，认为碳税优于碳排放交易，应当适用碳税控制温室气体排放。王慧、曹明德（2011）从信号传递、行政管理、国际协调、经济成本、诈骗和腐败等方面比较了排污权交易和碳税的优劣，并指出“由于气候变化存在不确定性，所以很难对排污权交易和碳税的优劣做出一般判断，需要具体问题具体分析。根据中国的国情来看，借助碳税而不是排污权交易来应对气候变化问题符合中国的政治、经济和外交利益”。陈秀梅（2008）认为碳税在治理碳排放时比许可证的交易更为优越，其不但具有财政收入的特点，而且政策实施的可操性较好。美国密歇根大学法学院国际税法项目主任鲁文·s。阿维·约纳（Reuven s.Avi-Yonah，2009）认为，在应对全球气候变化方面碳税要优于碳排放交易。他认为碳税不但可以根据实现碳减排目标的需要而适时调整，而且还可以促进能源替代以及土地和自然资源的可持续管理。俄勒冈大学法学院教授罗伯特·F.曼（Roberta F.Mann，2009）认为碳税优于碳排放交易，因为碳税具有更加简单、透明、高效和成本确定性等特点。澳大利亚国家党前联邦主卫·罗素（David Russell，2008）认为与碳排放交易相比，碳税具有更高的可预见性和可执行性，并指出碳排放交易将会成为人类历史上代价巨大的错误。第三，认为碳排放交易和碳税并非对立，可以综合利用两种制度共同控制温室气体排放。曾鸣等（2010）从减排成本和减排效果两方面比较研究碳税与碳交易，认为碳税与碳排放交易两种机制并不是对立关系，可以并存。许光（2011）认为碳税和碳交易作为环境规制的不同手段，本质上并不对立，而是基于不同经济理论之上的政策演绎，审慎区别并总结二者的适用范围，是加快经济发展方式转型和能源结构调整的必由之路。杨晓妹（2011）认为从短期来看，由于中国的经济社会发展水平比起发达国家来说相对落后，而且排污权交易制度尚不健全，相关政策和法律缺失，这些都阻碍了短期内碳交易方式的实行。因此，中国可以考虑先开征碳税，促进企业技术更新和产业结构调整。从长远来看，碳交易市场是必须要建立的。佛蒙特法学院教授珍妮特·E·米尔内（Janet E.Milne，2008）认为碳排放交易与碳税并用是一种明智的温室气体减排策略。
关于碳排放交易和碳税的比较研究在近几年才得到学术界的关注。国内学者倾向于利用碳排放交易控制温室气体排放，而国外学者更倾向于利用碳税。也有少数学者注意到了碳税和碳排放交易在控制温室气体排放方面不是非此即彼的关系，提出两种手段可以并用。笔者认为，当前对于碳排放交易和碳税的比较研究主要集中于经济学方面，很少从政治和法律层面深入研究，其不足主要表现在以下几方面。第一，忽视了碳排放交易或碳税与现行政策法律之间的协调，特别是没有与应对气候变化的国际立法相结合。第二，过于重视从经济理论上比较碳排放交易和碳税的优缺点，而对于制度的设计、运行以及实效欠缺考虑。第三，大多数学者将碳排放交易和碳税对立，仅通过简单比较两者的优缺点提出选择碳排放交易或者碳税，并没有深入研究如何去弥补两者的不足或者发挥两者的长处。第四，少数提出碳排放交易和碳税可以并用的学者，并没有进一步分析如何协调两者之间的关系。
三、碳排放交易与碳税的比较分析
（一）环境效益的确定性
一个设计良好的制度必须能够有效地实现温室气体减排目标。碳排放交易制度对温室气体排放实行总量控制，并且通过配额的初始分配对于每个温室气体减排义务主体的排放行为实行直接控制，因此可以保证环境效益的实现。而碳税只是通过税收刺激纳税主体采取减排措施，也就是说，碳税只是利用价格信号间接地对温室气体排放实施控制，然而在化石能源需求呈刚性时价格信号激励作用比较有限，只要纳税主体缴纳税款其排放就可以不受限制，因而对于温室气体的排放总量没有直接控制，温室气体减排目标的实现不能得到确实的保证。
（二）减排成本或投资收益的确定性
成本或收益的确定性是企业选择是否减排以及采取何种减排投资的重要依据。就碳排放交易而言，由于排放配额或者信用的价格由市场决定，同时又受到政府发放配额数量的影响，从而具有很大的波动性或不稳定性，导致企业对于减排成本或者减排投资的收益没有稳定的预期，不利于企业进行长期减排投资。例如，在欧盟排放权交易的第一阶段，2006年排放配额价格大幅度下降并在后来跌至零欧元。就碳税而言，税率在一定时期内是稳定的，从而可以为企业和减排投资者提供稳定的成本预期，有利于企业在减排成本与缴纳碳税之间做出自由选择，进而有利于企业进行长期减排投资。
（三）减排的灵活性和高效性
减排的灵活性对降低减排的成本具有重要作用。就碳排放交易而言，其最大的优势就是充分赋予企业减排的灵活性，允许各个企业进行排放配额或信用的交易，减排成本高的企业可以选择从碳市场上购买排放配额或信用，减排成本相对较低的企业可以将节省的配额在碳市场上出售从而获得减排效益，另外，基于减排项目产生的排放信用也可以在碳市场中实现其价值，由此极大地激励了企业和社会采取温室气体减排行动的积极性。碳排放交易体系通过企业之间的交易实现了减排资源的最优配置，整个经济以最低成本实现了减排目标。而就碳税而言，纳税义务不可交易，企业只能通过明确的税率在自身减排成本和应纳税额之间做出选择——即采取措施减排还是纳税，因此，碳税体系下只是相对于单个企业来说实现了减排的成本效益性，而就整个经济体来讲，不一定以最低成本实现减排。
（四）行政成本和守法成本
与碳排放交易相比，碳税简单易行、行政成本更低。这主要是因为碳排放交易体系比碳税更加复杂。首先，碳排放交易需要政府创建交易市场。一方面，政府要设定并分配温室气体排放权；另一方面，政府要对排放权市场进行监测和调控。其次，碳税可以在现行的税收体制下进行征收和管理，不会产生创建市场等复杂问题。
与碳排放交易相比，推行碳税将给企业带来更低的守法成本。这主要是因为碳税的覆盖范围要比碳排放交易更加广泛，因此温室气体减排目标将会由更多的企业进行分担。就目前碳排放交易的实践来看，碳排放交易的义务主体范围仅限于排放量大且容易监测的企业，政府只能将减排任务分担到这些数量有限的企业身上，往往造成这些企业承担不成比例的减排负担。例如，欧盟7%的大型设备承担了60%的温室气体减排任务。而碳税的纳税主体则比较广泛，而其碳税具有税收收入中性的特征，政府将税收收入以鼓励减排投资等形式重新返还到纳税主体，减轻了纳税主体的负担。
（五）政治可接受性
碳排放交易比碳税具有更强的政治可接受性。第一，税收是政府增加财政收入的工具，并且税收的征管和使用容易产生寻租行为。而碳排放交易直接针对温室气体排放进行管制，在碳排放交易的开始阶段还存在配额的免费分配，从而容易得到企业的支持。第二，税收仅仅靠价格信号改变纳税主体的行为，具有潜在的和不确定的环境效益，从而很难得到环保主义者和社会团体的支持。相反，碳排放交易实行总量控制，具有环境效益的确定性，从而容易得到人们的支持。第三，由于工业利益团体的游说，碳税常常会对大型温室气体排放源进行税收豁免或优惠，从而影响了碳税的效果。
（六）与现有政策的协调性和全球性
相较于碳税来说，碳排放交易已经在国际和国内层面得到更为普遍的推行。“根据联合国和世界银行预测，2012年全球碳交易市场容量为1900亿美元，因而全球碳交易市场容量有望超过石油市场，成为世界第一大交易市场，而碳排放权也将有望取代石油成为世界第一大商品”。各国和地区实行的碳排放交易计划都收到了较好的效果，并且各地区已经在探索如何将各地区的碳排放交易体系相互连接。因此，实施碳排放交易更加有利于跟现行气候变化政策的协调，尤其是可以有效连接国家之间的碳排放交易。控制温室气体排放、减缓气候变暖是全人类共同面临的课题，需要一个全球性的政策体系，以促进和联合全球人类的共同行动。在《京都议定书》下，全球性的碳排放交易体系已经初步形成。然而，如果要构建一个全球性的碳税体系恐怕需要经受非常大的挑战，如税收原则。
综上所述，碳排放交易和碳税作为一种以市场为基础的管制制度各有优劣，并且两者优劣互补。Jason Furman等认为“一种设计良好的碳排放交易与一种设计良好的碳税都会产生相似的效果。因此，在这两种制度中选择哪一种作为政策工具主要看两个方面：一是看哪一种制度更加具有政治可接受性；二是看哪一种制度更容易进行良好的设计”。如前所述，碳排放交易比碳税更加具有政治可接受性。相比较碳税的优点（成本确定性、执行和守法成本低）而言，碳排放交易具有更多的优势（如环境效益确定性、减排的灵活性和高效性以及协调性等）。另外，政府和实务界人士似乎也都倾向于选择碳排放交易体系。例如，新西兰政府选择了碳排放交易而否决了碳税建议，因为碳税不能足够地减少排放。㈣另据法新社报道，奥巴马政府已经催促国会起草有关碳排放交易的立法，并且2009年7月众议院通过的《清洁能源与安全法案》中已经对碳排放交易做了详细的规定。国际会计师事务所德勤表示，“虽然开征环保税将增加企业的成本，但碳税在刺激减少二氧化碳排放方面的作用非常有限，这一税种也没考虑更为协调配套的能源政策。南非政府应积极通过温室气体排放贸易体系来促进节能减排和经济发展，而开征碳税不是最佳选择”。因此，在碳排放交易和碳税之间，应当优先选择前者，同时，应当借鉴由碳税的优势带来的启示——在碳排放交易制度的设计中要增强碳排放交易中减排成本或投资收益的确定性。
碳税的优势在于将温室气体排放的外部成本内部化为固定税额，从而为企业减排投资提供了稳定的预期。而碳排放交易的成本不确定性表现在碳市场中排放配额或信用的价格非正常波动，从而不能为企业的减排投资提供稳定的预期。因此，在碳排放交易制度的设计中要引入成本稳定性的理念，为企业提供比较稳定的成本或投资收益预期。为了矫正价格的非正常波动带来的消极影响，碳排放交易中设计了排放配额或信用的存储和借贷机制。存储和借贷可以提高企业应对配额或信用价格大幅波动的能力。一方面，当配额或信用的市场价格低迷时，企业可以将配额或信用存储到银行；另一方面，当配额或信用的市场价格过高时，企业可以从银行预借配额或信用。可以说，排放配额或信用的存储和借贷在一定程度上弥补了碳排放交易中减排成本不确定性的缺陷。另外，还有的学者提出，政府在碳市场价格低迷或者过高时实行价格保护政策，即为排放配额或者信用设定最低价格和最高价格。当碳市场的价格低于最低价格时，政府可以以最低价格购买排放配额或信用，从而给进行长期减排投资的企业提供保障；当碳市场的价格高于最高价格时，企业可以从政府手中以最高价格购买配额，从而为企业履行减排义务提供比较稳定的预期。另外，在强调碳排放交易具有比较优势的同时，还需考虑到碳排放交易的适用范围会受到碳排放监测、统计、交易成本等因素的限制。对于难以实施监测、统计以及交易成本高的温室气体排放部门，不宜采用碳排放交易手段，例如交通领域。而碳税具有执行和守法成本低的优势，对于未能纳入碳排放交易体系的温室气体排放部门，可以利用碳税控制其温室气体排放。
四、中国气候变化立法的制度选择
根据中国在气候变化国际条约中承担的责任以及国内的经济和社会发展情况，中国以市场为基础的气候变化法律制度应当采取基线和信用型交易与碳税相结合的方式。
（一）基线和信用型碳排放交易
碳排放交易有“总量控制型交易”和“基线和信用型交易”两种设计模式。总量控制型交易的特点是政府预先为其管辖区域内的温室气体排放源设定总的排放上限，以及一定期间内的削减计划时间表。由于存在总量上限，此类计划又被称为“封闭市场体系”。确定总量上限之后，政府将排放总量以配额的形式分配给被要求参与交易计划的温室气体排放源。总量控制型交易计划要求参加的企业在计划执行阶段向政府提交与其实际温室气体排放量相等的配额。在基线和信用型交易体系下，政府为每个纳入该体系的企业设立一定的排放基线，并且要求企业的温室气体排放不得超过排放基线，如果企业的温室气体排放量低于排放基线，那么该企业在经过政府认证后可以获得与其削减排放量相当的可交易的信用，如果企业的温室气体排放量超过了排放基线，则其必须在规定的时限内向政府提交与其超过基线的排放量相当的信用。基线和信用型交易体系仅是对每个企业设定一定水平的排放基准，而对区域内温室气体排放总量没有上限，因此该体系也被称为“开放市场体系”。
由于中国不承担强制性的温室气体减排义务，所以中国对温室气体排放没有必要实行绝对的总量控制。但与此同时，作为一个负责任的发展中国家，我们应该尽量兑现我们承诺的温室气体减排量化目标，即到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放水平比2005年的排放水平降低40%～45%。在这种情况之下，选择基线和信用型碳排放交易模式最适合中国的情况。一方面，基线和信用型碳排放交易不以温室气体排放实行总量控制为前提，而是通过基准排放水平来确定温室气体排放主体应当履行的减排义务或者获得的减排信用。另一方面，基线和信用型碳排放交易可以通过基准排放水平的设定实现温室气体排放总量的相对控制，从而可以在不对温室气体排放企业实行绝对的总量控制的同时，确保温室气体减排目标基本能够得到实现。
政府应当对以下两类温室气体排放主体设定排放基线：受管制的温室气体排放企业和自愿减排以期获得排放信用的企业。之所以对受管制的温室气体排放企业设定排放基线，是因为要确保温室气体自愿减排目标的实现，必须要对一些重大的温室气体排放源进行控制，通过设定排放基线使这些企业的温室气体排放得到一定的约束。关于受管制的温室气体排放企业应当包含哪些部门，当前可以将电力部门纳入到受管制的主体范围内。主要基于以下考虑。第一，电力部门是中国重要的温室气体排放部门。对电力部门进行温室气体排放管制，相当于控制了中国近一半的温室气体排放。第二，相对于工业部门等其他温室气体排放部门而言，电力部门的供需弹性呈刚性，并且作为自然垄断行业，承担温室气体减排义务基本上不会损害其市场竞争力。这一点也可以从国外温室气体排放配额有偿分配的实践中看出。例如，在英国温室气体排放权交易的第二阶段，排放配额的有偿分配也仅限于电力部门，主要是因为电力部门的竞争力不会受到损害，而其他部门如果有偿取得排放配额的话，其国际竞争力会受到损害，从而影响本国的经济。第三，电力部门履行温室气体减排义务的成本可以转嫁给电力消费者。此外，为了激励企业积极进行温室气体减排投资，对于自愿减排以获取排放信用的企业。政府也应当为其设定排放基线，如果该企业在排放基线以下实现了减排，那么经审核政府授予该企业与其减排量相等的排放信用。
排放基线的确定一般有两种方法。一是通过投入或产出标准确立排放基线，如对化石燃料燃烧设备的燃料含碳量制定标准，低于此类燃烧标准的设备可以经政府审核后获得可交易的信用，而高于此类标准的燃烧设备则需要购买信用以抵消其超过标准进行燃料投入所产生的温室气体排放。另一种是通过预先规定一定水平的温室气体排放量确立排放基线，如果企业的温室气体排放低于基线排放量，则可以获得可交易的信用，如果企业的温室气体排放高于基线排放量，则需要购买信用以抵消其超额排放量。为了更好地控制电力部门的温室气体排放总量，电力部门的排放基线设定应当采取第二种方式，即预先规定一定水平的温室气体排放量。由于中国尚未形成统一的准确的温室气体排放监测体系，电力部门温室气体排放水平的确定最好依据化石燃料投入量及其碳含量进行预估温室气体排放量。此外，为了提供更大的灵活性，对于自愿减排以期获得排放信用的企业，则可以依据企业的意愿自行选择排放基线的设定方式。
（二）碳税
对于基线和信用型碳排放交易没有覆盖的领域，可以有选择地利用碳税实施温室气体排放控制。选择的方法是对征收碳税所带来的成本和收益进行对比分析，只有符合比例原则时才可以征收碳税。
1.征收目的和原则
征收碳税的直接目的是减少二氧化碳排放。通过征收碳税，形成二氧化碳排放的价格（将二氧化碳排放的外部性内部化），进而通过价格机制引导排放主体向低碳经济和低碳消费发展，从而减少甚至避免二氧化碳排放。同时，除了可以达到减排二氧化碳的目的之外，还可以通过减少化石燃料的使用从而减少其产生的其他污染物，如二氧化硫。另外，就中国的国情而言，发挥碳税的教育功能应当作为征收碳税的一个重要目的，即提高人民的气候变化意识、促进人民改变高碳消费行为。
开征碳税要坚持以下几个原则。第一，兼顾环境保护与经济发展的原则。一方面，发展经济不能以牺牲环境为代价，碳税要体现环境的内在价值，要保证碳税对企业的行为具有较强的刺激力度，以促使其改变化石能源的消费行为。另一方面，碳税的征收会给企业的生产经营带来·定的负面影响，在开征碳税时，要注意采取措施缓和这些负面影响。中国作为一个发展中国家，为了满足全体人民的基本需求和日益增长的物质文化需要，保持较快的经济增长速度尤为重要。碳税制度的设计要考虑企业的承受能力和对经济发展的负面影响，合理地平衡环境保护和经济发展之间的关系。第二，坚持碳税税收收入的中性原则。一方面，碳税的开征要与其他税种相互协调，减少碳税纳税主体的其他相关税负，使纳税主体的整体税收负担与碳税开征以前相平衡。另一方面，碳税的税收收入主要用于修正扭曲的税种，并且用于激励和补贴温室气体减排行动，如提高能效的投资、碳捕捉和封存活动等等。第三，立足国情和合理借鉴原则。一方面，开征碳税要学习发达国家（如丹麦、荷兰、挪威等）的先进经验，并考察这些国家在征收碳税过程中遇到的问题。另一方面，借鉴国外先进经验的同时，要注意立足国情。一是要关注国外开征碳税的国家的国情，分析其碳税制度设计的经济和社会背景以及实施效果。二是要立足于中国的国情。比较分析中国国情与其他国家国情的不同，并从中找出适合中国国情的制度设计模式。第四，循序渐进的原则。最优的或者最能发挥温室气体减排效益的碳税制度，往往在课税对象、税率等方面的要求比较高，同时对于经济和社会的影响也较大，尤其对于企业的国际竞争力产生不利影响。中国正处于经济和社会的发展上升阶段，推行碳税应当采取循序渐进的方式，如分步推行碳税（逐步扩大征税范围）和逐步提高税率。这样既可以给经济和社会一个适应碳税的缓冲期，又能减少推行碳税的阻力。
2.纳税主体
纳税主体涉及到两个问题，即针对上游企业还是下游企业征收碳税，以及纳税主体的范围。
第一，应当针对下游企业征收碳税。上游企业是化石能源的生产者或进口者。如果对上游企业征收碳税，碳税则覆盖了经济和社会中所有利用化石能源的领域，相当于对所有的温室气体排放主体征收了碳税，这将会对经济的发展带来许多不利影响。中国应当针对下游企业征税，即直接利用化石能源并排放二氧化碳的企业。只有针对下游企业征税，才能对纳税主体的范围实施有选择的控制。
第二，纳税主体的范围。纳税主体的范围是指在下游企业中选择针对哪些企业征收碳税。由于中国作为发展中国家的国情，选择针对哪些下游企业征收碳税，必须考虑到碳税对这些企业的竞争力以及整个经济运行的负面影响。魏一鸣等人认为从保护经济增长、改善能源结构、提高政策可行性的角度看，效仿丹麦税制有利于中国实现二氧化碳减排目标和经济发展的双赢。丹麦的碳税对生产部门实行税收宽免，对能源密集型部门实行免税，并且各非免税部门所缴纳的碳税收入都用于降低该部门的生产间接税。为了尽量减少碳税对于经济发展的负面影响同时又发挥碳税的减排效益，中国应当对钢铁工业、建材工业、化学工业、有色金属工业和造纸印刷业完全免税，这些部门的温室气体排放控制可以通过其他措施，如鼓励节约能源、清洁生产等。本文认为，碳税应当针对基线和信用型温室气体排放权交易不能覆盖的部门征收。按照循序渐进的原则，其中首先针对化石能源的消费者（主要包括居民部门、公共机构和商业部门）征税，等时机成熟时（能源消费结构和产业结构转变、负有强制性温室气体减排义务等）再对其他部门征税。一方面，对化石能源的消费者征收碳税，可以提高这些部门的气候变化意识，促进其转变能源消费模式、节约能源。另一方面，对化石能源的消费者征收碳税，不仅对于整个经济发展的负面影响较小，而且可以引导低碳经济的发展。例如，对于家庭汽车的碳排放征收碳税，可以提高汽车用户的节能和环保意识，同时可以引导和促进小排量和新能源汽车以及可再生能源产业的发展。
3.征税环节、税基和税率
开征下游碳税，其征税环节应当是消费环节，即在批发或零售环节，由化石能源的销售商缴纳。在消费环节征税，采取价外税的形式，更有利于刺激消费者减少能源消费。税基应当是根据化石能源的碳含量估计的二氧化碳排放量，针对二氧化碳排放量从量计征。
碳税税率的设定应当考虑以下几方面的因素。第一，碳税税率应当最大限度地反映二氧化碳减排的边际成本。税率水平的设计要有利于激励纳税主体改变其高碳消费行为，积极采取二氧化碳减排措施，因此，其应纳税额应当高于企业为减排所使用替代能源或者采取减排技术的预期边际成本。第二，碳税税率设定应当考虑对于宏观经济和企业竞争力的影响。第三，税率的设定应当考虑差别因素，即对于煤炭、石油、天然气等具有不同二氧化碳排放特征的燃料实行差别税率。应当按照不同化石燃料的碳含量不同设置不同的税率，以鼓励消费者使用更加具有环境友好性的产品。第四，税率水平遵守由低到高、循序渐进的原则。在开征初期，先实行低税率，然后逐步提高，以减小碳税对社会经济的冲击，同时也提高碳税政策的政治可接受性。
摘要 《环境保护税法（征求意见稿）》中的环境保护税实为环境污染税，碳税朱纳入环境保护税足缺憾，将影响温室气体控排效果。二氧化碳法律定位存在学理分歧、现行相关立法的障碍是其局限性的成冈。碳税是否执行需要考量现实因素。中国碳税纳入环境保护税问题应该结合经济、环境、政策、国际气候政治等因素，在相关立法上作出务实选择。
关键词 污染物；氧化碳：碳税；环境保护税
2015年6月，财政部、税务总局、环境保护部公布了起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其是对党的十八届三中全会提出的环境保护费改税和《大气污染防治行动计划》《节能减排“十二五”规划》、新《环保法》控制污染物排放要求的落实，旨在通过征收环境保护税实现保护和改善环境，促进社会节能减排，推进生态文明建设之目的。但是，从《征求意见稿》条文规定来看，学界期待已久的碳税却未被纳人环境保护税范围，这难免会引发学界热议。那么，《征求意见稿》的局限性体现在哪里，为何会产生如此局限，碳税是否应该纳入环境保护税，若不应该纳入，理由是什么，若需要则如何纳入、如何实现？换句话说，以碳税为中心来审视《征求意见稿》的局限，探究该局限背后的学理和现实障碍是什么，碳税纳入环境保护税问题应该如何解决。本文尝试对这些问题作出回答。
《征求意见稿》的局限性：碳税视角的审视排污费化身环境保护税，实为环境污染税
《征求意见稿》第3条第1款将应税污染物界定为大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声以及其他污染物。即征税对象为排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者（以下简称“纳税人”），污染物范围主要包括大气污染物、水污染物、固体废物、建筑施工噪声和工业噪声5种。若纳税人依法按照《征求意见稿》第3条第2、3款分别规定的“向依法设立的城镇污水处理厂、城镇生活垃圾处理场”“在符合环境保护标准的设施、场所”处置污染物，则不征收环境保护税。若纳税人有第11条规定的非规模化养殖的农业生产、流动污染源、不超过国家规定排放标准排放污染物情形的，则给予免征环境保护税优惠。若纳税人具有第1 2条规定的排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定污染物排放标准50%以上，且未超过污染物排放总量控制指标的情形，省级人民政府可减半征环境保护税。
《排污费征收使用管理条例》第2条第1款规定的征收排污费对象为“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户”；第2款分别规定符合“向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的”“建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的”情形时免征收排污费。
对比二者发现，环境保护税是对排污费外在形式上的简单“装饰”，只是为排污费换了个漂亮的“新马甲”或者说是排污费向环境保护税的平移，这距环境保护税涵盖的环境污染税、资源税、生态税之应然内涵相差甚远。所以说， 《征求意况稿》中的环境保护税仍是狭义概念，而非广义概念，确切地讲应该称之为“环境污染税”。
环境保护税排除碳税，二氧化碳控排效果恐将打折
根据《国务院2012年立法工作计划》提出的制定环境保护税法的要求，财政部、国家税务总局、环境保护部联合国务院法制办于2013年5月形成了《中华人民共和国环境保护税法（送审稿）》（以下简称《送审稿》），并送达煤炭、电力、有色金属等中国“高排放、高污染”行业协会征求意见。 《送审稿》首次将二氧化碳税（以下简称“碳税”）纳入环境保护税。
然而，近日公布的《征求意见稿》却将碳税从环境保护税中剔除。目前，我国已成为世界温室气体排放第一大国，处于“内忧外患”之中。所谓“内忧”，中国是世界第一人口大国，地区经济发展不平衡问题依然存在，经济发展与环境保护矛盾日益突出；所谓“外患”是指虽然我国尚无强制减排的国际义务，但是温室气体第一排放大国的事实已经招致来自国际社会强烈要求减排的呼声和压力。中国是一个负责任的大国，2014年修订了新《环保法》，2015年正在推进《大气污染防治法》修订、“应对气候变化法”和“碳排放权交易管理条例”等立法工作，也在为2016年启动全国碳排放权交易市场作准备，这均将对控制、减少二氧化碳排放具有重要作用。但是，正在推行的7个试点碳市场交易体系主要覆盖的是高耗能、高排放、高污染的企业，纳入行业还不够广，行政地域覆盖面尚小，试点控排总量占国家控排总量比例较低，加上一些中小企业并未被纳入，这不利于温室气体的全面减排和国家生态文明建设。碳税的纳入，则可弥补碳排放权交易机制之不足，成为控制二氧化碳排放的一种重要手段。
碳税未纳入《征求意见稿》之成因
二氧化碳法律地位存在学理分歧
二氧化碳的法律地位，是指二氧化碳究竟应否确立为法律意义上的大气污染物。二氧化碳法律地位的确立，对是否应当征收碳税具有重要意义。然而，学界对此存在重大分歧，大致可分为两种，即大气污染物论和非大气污染物论。
大气污染物论者认为，二氧化碳是一种大气污染物，其典型观点主要有：其一，二氧化碳与传统污染物在来源、危害、应对手段方面具有契合之处。其二，二氧化碳应确立为大气污染物，对其进行环境监管就有了法律依据。
非大气污染物论者认为，二氧化碳不是一种大气污染物，其主要理由体现在：一是二氧化碳与传统污染物存在诸多不同。例如，二氧化碳无毒，是生命必需品，也是大气环境的重要成分。二是二氧化碳作为污染物，缺乏法律依据。例如，新《环保法》《大气污染防治法》等现行立法均未将二氧化碳作为污染物纳入。三是环境监管分工的掣肘，部门利益难协调。例如，二氧化碳作为温室气体现由发改部门主管，若确立为大气污染物，则将转移给环保部门主管，两部门对此存在不同认识。
碳税纳入环境保护税尚有立法障碍
碳税未能纳入《征求意见稿》除了在学理上的分歧外，实践中也存在一些障碍。例如，国际气候变化公约的影响和国内现行环境立法的障碍。
国际气候变化公约未明确二氧化碳的法律地位。《联合国气候变化公约》将温室气体定义为“大气中那些吸收和重新放出红外辐射的自然的和人为的气态成分。”根据该定义，温室气体可分为自然产生的温室气体和人为产生的温室气体。《京都议定书》附件A进一步明确了温室气体范围，即二氧化碳(C02)、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N20)、氢氟碳化物(HFCs)、全氟化碳(PFCs)、六氟化硫(SF6)6种。虽然《京都议定书》是一个具有法律约束力的国际气候变化公约，但是其仅仅是将二氧化碳纳入温室气体范围，并未对其法律地位进行明确。受此影响，发达国家气候变化立法多是履行国际减排义务之所需，只有极少数国家将二氧化碳作为污染物；发展中国家将二氧化碳作为大气污染物的立法更是少见。2015年底巴黎气候大会形成的气候协议是否会明确二氧化碳的法律地位依旧是个未知数。
国内现行环境立法也存在诸多障碍。现行立法，涉及二氧化碳排放控制的可分为3类，分别是环境保护领域的基本法、单行法和温室气体控制立法，这些立法是否能够为碳税纳入环境保护税提供法律依据，笔者将分别分析之。
首先，环境保护基本法方面。新《环保法》是中国环保领域的基本法、基础法，据该法第4章 （防治污染和其他公害）第42条第1款可知，“排放污染物”是指企事业单位和其他生产经营者在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、医疗废物、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、光辐射、电磁辐射。可见，新《环保法》并未将二氧化碳确立为污染物。
其次，环境保护单行法方面。现行《大气污染防治法》第3、4、5章分别是防治燃煤产生的大气污染、机动车船排放污染以及废气、尘和恶臭污染的规定，从其具体条款规定来看，也未将二氧化碳明确为污染物。正在推进的《大气污染防治法（修订草案）》（以下简称《修订草案》）第2条规定“……对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物和温室气体实施协同控制。”不难看出， 《修订草案》也未将二氧化碳等温室气体作为大气污染物，而是将两者并列对待。目前， 《修订草案》已经递交全国人大常委会第二次审议，并提出了诸多修改意见，最终的《修订草案》是否会将二氧化碳作为大气污染物仍不得而知。
最后，温室气体控制立法方面。现行的国家层面的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》，以及北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳7个碳排放权交易试点的管理办法均是将二氧化碳作为温室气体而非大气污染物纳入自愿减排交易和强制减排交易机制之中。鉴于上述立法，可预知正在起草的“应对气候变化法”“碳排放权交易管理条例”也很难将二氧化碳等温室气体作为大气污染物，这是由于其立法目的均是控制温室气体排放。此外，企业界、发改委等政府相关部门反对将二氧化碳认定为污染物，对前者而言可能面临着被征收碳税、税负加重的风险，对后者而言则是部门利益、权力的整合、调整。
碳税纳入环境保护税的务实选择美国相关立法的考评
通过上述分析可知，我国因二氧化碳法律地位存在重大分歧和现行相关立法、政策的影响，使碳税游离于环境保护税之外。那么，碳税与大气污染物是什么关系？是不是二氧化碳被认定为大气污染物的国家必然会推行碳税？下面，将以美国为例进行考察，以期从中获得启发。
早期的美国《清洁空气法》(CAA)并未对应对全球变暖和气候变化作出明确规定。直到2007年，在马萨诸塞州诉美国国家环保局一案中，美国最高法院才将二氧化碳和其他温室气体认定为CAA中的“空气污染物”。据此，最高法院认为，美国国家环保局拒绝判断温室气体是否导致气候变化或者对气候变化产生影响，属于不作为。此案后，美国试图通过《2009年清洁能源和安全法案》来控制温室气体排放，但该法案最终未能在参议院通过。而后，美国国家环保局利用CAA的授权先后温室气体对人的健康和福利的“危害性报告”、针对机动车或移动源的“尾气规则”(Tailpipe Rule)，以及温室气体排放量较大的固体污染源的“裁剪规则”(Tailoring Rule)。而美国的碳税可追溯至20世纪90年代，例如1991年马里兰州基于平衡税收收支目的的碳税设计、1992年明尼苏达州基于温室气体减排目的的碳税建议议案和1993年加利福尼亚州基于竞争和环境双重目的的碳税建议。这些碳税立法建议，大多因税负增加损害经济发展、影响企业竞争力等原因遭致产业界、政府部门、立法部门反对而未能获得通过。目前，美国国家层面并未推行碳税，碳税只是在个别州、市推行，例如，2007年科罗拉多州的博尔德市、2008年加州港湾地区空气质量管理区开始实施碳税。
至此，我们可以看出碳税征收与二氧化碳大气污染物法律地位间没有必然的联系。是否推行碳税往往考虑的是以下因素：其一，碳税执行会不会增加纳税人税负，影响其市场竞争力，制约国家或者地方经济的发展；其二，碳税执行是否会遭致各方面的巨大阻力；其三，碳税执行是否有助于平衡税收收支；其四，碳税执行是否有助于经济与环境协调发展；其五，碳税执行是否会促进温室气体减排，成为应对气候变化的有力手段。总之，碳税执行与否必须结合国家或者地方的经济、环境、立法、社会、政策等综合因素，作出务实选择。
我国碳税法律依据的完善
过去30年，我国经济高速发展，环境问题随之愈加凸显，我国已成为世界温室气体排放第一大国。对此，我国政府承诺：到2020年，单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%～45%；到2030年左右二氧化碳排放达到峰值，非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右，拟在提高能源效率和发展可再生能源领域投资41万亿元人民币来实现这一目标。中国还先后了《中国应对气候变化国家方案》和《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，正在推进低碳城市、低碳社区、碳排放权交易试点建设。2015年《政府工作报告》提出，将积极应对气候变化，扩大碳排放权交易试点。官方还表示，拟于2016年启动全国碳排放权交易市场，首批行业企业将由电力、冶金、有色、建材、化工5个传统制造业和航空服务业、年排放量大于2.6万吨的企业构成，碳市场排放量可能涉及30亿～40亿吨。可见，鉴于中国严峻的经济和环境形势，中国政府在控制温室气体排放方面作了政策、财政支持等诸多重大努力，向世界展示了负责任大国的形象。
但是，我们应该认识到目前纳入碳排放权交易体系的试点控排企业才1737家，主要分布在高能耗、高排放、高污染的行业，还有20余个省、数以万计的中小型企业、碳排放相对较少的领域未纳入进来。这既不符合环境保护整体性的要求，也有违环境公平正义，不利于市场主体公平竞争，甚至会产生碳泄漏风险问题。因此，需要借助立法来平衡利益关系、确保公平正义、防范碳泄漏等风险。其中，碳税就是弥补碳交易机制现存缺憾的一个重要手段。具体来说，应将碳税重新纳入《征求意见稿》，考虑到现行碳市场建设政策的稳定性、持续性，应对碳税的适用设置一些条件，同时修改完善相关法律，确保立法间有效衔接、可实施。
首先，明确二氧化碳法律地位。在《修订草案》中可仅将二氧化碳先纳入“大气污染物”，明确其法律地位。随着国家经济发展、法治建设推进、环境保护形势的进一步需要、人民生活品质要求的进一步提升，以及国家碳市场建设政策的调整，再逐渐把其他温室气体纳入进来。具体而言，可把《送审稿》第2条修改为“……对颗粒物、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物和温室气体实施协同控制。其他温室气体的控制依据专门规定。”这里的“专门规定”包括正在推动的“应对气候变化法”和“碳排放权交易管理条例”，以及现行的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》等，这里若存在立法冲突的问题，可由有权机关按照法律位阶、一般法和特殊法、新法和旧法的处理原则依法处理即可。
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