关键词：民事纠纷 解决 方式
一、引言
以现实的知识和经验为判断基础，纠纷——不论其发生范围是广泛或是狭窄，参与主体是复杂或是简单等等——应当是人类社会的一种常态。纠纷的不断产生破坏着人类生活的秩序，对纠纷的不断解决为人类社会的发展提供着不竭的前进动力。对纠纷解决方式的不倦探索，成为人类社会追求更加和谐地自我发展、从文明走向更高文明的重要课题。
纠纷解决方式在广义上应当包括解决纠纷的场所和机构的设置、解决纠纷的程序规则和实施过程的设计等等内容。在现代法治文明社会中，纠纷解决方式可分为诉讼和非诉讼两个大类。对后者，世界上比较统一的称谓是Alternative Dispute Resolution（一般缩写为ADR），中文通常从其字面意义译作“替代性纠纷解决方式”，从其实质性意义则可译作“非诉讼纠纷解决方式”。
法学视野下，关于纠纷解决的理论广涉法社会学、诉讼法学、比较法学、经济分析法学、比较法学、法文化等诸多范畴，成为法学的一个专门领域，相关论著可谓汗牛充栋。尽管如此，从研究纠纷解决方式的发展历程看，实践的探索和经验的总结在这一领域占据着不可动摇的先行地位。并且，“毋庸置疑，法院在任何一个民主社会中都扮演着重要的角色。它不仅是解决公民之间纠纷的场所，而且也是解决公民与国家之间纠纷的场所。社会变得越复杂，法院的（纠纷解决）功能就越重要。” 因此，在一种程序严密、正式的纠纷解决方式——审判之外，主要通过自身的司法活动参与和规范社会实践的法院，应当激活并不断丰富其替代性纠纷解决方式，强化其纠纷解决的功能，以此折射其所处社会的纷繁复杂，彰显其定纷止争的特殊权威，为纠纷解决的研究提供更加鲜活的实践素材。但是，“法院能否担当替代性纠纷解决方式的主体”、“怎样担当好替代性纠纷解决方式的主体”等等问题的提出与解决，在试图赋予“法院丰富纠纷解决方式”这一课题现实性和可操作性的过程中，具有前置的、不可跨越的意义。本文据此立论，在考虑各级人民法院法定职权有一定差异的基础上，聚焦于基层法院，作出相关探析。以期在我国能逐步建立和完善以司法为主导的多元化纠纷解决机制，进而切实发挥司法在适用法律、解释法律、统一规范方面的作用。
二、基层人民法院可以担当替代性纠纷解决方式的主体
这里所说的“担当主体”，系指在纠纷解决方式所包含的场所、机构、程序等诸元素中，注入以下内容：法院作为纠纷解决的主持机构，在法院办公场所或其他一切有利于纠纷解决的场所，运用与诉讼程序可能截然不同的、但仍然相对固定的程序规则甚至特别的程序法，解决各种纠纷。
（一）担当主体的法律依据。由法院担当主体，必然涉及对法院原有工作内容的创新和改革，法院自身的改革又必须建立在合法的基础之上。
《中华人民共和国人民法院组织法》第二十二条规定“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：（一）处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；（二）指导人民调解委员会的工作”表明，基层人民法院在以审判程序作为纠纷解决方式的同时，本身就有运用非诉讼的、替代性的纠纷解决方式处理民事纠纷甚至刑事（纠纷）案件的法定职权。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第十六条第三款“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正”、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第91条“人民法院受理案件后，经审查，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解”等规定也进一步说明，基层人民法院可以甚至实际上正运用审判以外的替代性方式参与纠纷解决。
（二）担当主体的实证范例。由法院担当替代性纠纷解决方式的主体在国外称之为court-annexed ADR即法院附设ADR.尽管其解决程序区别于民事诉讼法，但二者在程序上往往又有制度上的联系。在一定条件下，替代性纠纷解决方式甚至可以是诉讼程序的前置阶段。实践中的范例包括日本的民事和家事调停、美国各种法院附设ADR ，以及加拿大安大略省法院的大法官与省检察官的负责人共同宣布实施的、以法院为基础的替代性纠纷解决服务。 在我国，法院的纠纷解决功能、尤其是调解方式本身就兼具司法与替代性两种性质。我国80-90年代在法院设立的“经济纠纷调解中心”实际上也大致属于这种类型，目前许多法院（主要是基层法院）设立的便民法庭、速裁法庭等，虽名称各异，从其功能着眼，也可以看出是略具雏形。
值得一提的是，近年来，法院附设ADR在许多国家发展迅猛，替代性纠纷解决方式的程序与诉讼程序之间的关系出现了许多新的问题和动向，这一领域实践活动的高度活跃再次吸引了研究者关注的目光，也必将促进实践的再次跨越。
（三）担当主体的现实空间。这里所说现实空间，应该包含两个方面的内容。一方面，《人民法院组织法》中“基层人民法院……处理不需要开庭审判的民事纠纷……”的规定，是一个高度概括性的授权。决定纠纷是否需要开庭审判，应当属于基层法院的职权范围。在设定合法、科学的甄别条件、有效限制决定权滥用的基础上，法院可以通过替代性纠纷解决方式处理大量的纠纷。另一方面，通过对基层人民法院受理和处理案件的特点及隐藏其后的规律进行统计分析，可以证明，即使是那些原本已通过或正在通过诉讼程序解决的纠纷，其实也包含着大量的、可用替代性纠纷解决方式处理的情形。
分地印证对后一问题的判断，笔者对某基层法院1995-2002年民商事案件总结案数和以判决、调解、撤诉等不同方式结案的数量进行了统计和对比显示，虽然几年前的民事审判方式改革中，许多法院的案件质量评价体系曾出现过度渲染庭审功效、片面强调直接开庭率、当庭宣判率等诸多以提高公正与效率程度为良好愿望，实际却不尽恰当的指标，但调解达成协议、当事人撤诉等纠纷解决方式 仍然显示出了强大的活力，在受调查样本中，两种方式的比例超过了三分之二。不可否认，这里的调解、撤诉绝大多数是在正式的诉讼程序之中进行的，但进一步抽样分析显示，这一部分案件所涉及的纠纷复杂比例不高，解决纠纷所需成本还可以继续降低。
在受调查样本中，法律关系相对简单的纠纷占据绝大多数，3个月内得到解决的达总数的63%，再加上法律关系相对复杂的纠纷，3个月内得到解决的更高达总数的84%.因此，笔者认为，在适度延伸和扩展证据展示功能的基础上，由法院主持作好纠纷所涉事实及法律关系的中立评价后，许多纠纷在进入正式诉讼程序之前，就应该可以得到顺利解决。
三、基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体的途径
“法院能否担当替代性纠纷解决方式主体”的问题明确之后，担当主体的途径问题是使笔者试图提出的方案具备现实意义的又一项奠基性工作。在开展这项工作之前，必须理清替代性纠纷解决方式的一些基本要素，才能在法院进一步构建符合基本要素要求的替代性纠纷解决方式的工作模式。
（一）替代性纠纷解决方式的基本要素。与民事诉讼“实现权利保障、解决民事纠纷、维护社会秩序”等多重性、层次性目的相比较 ， 替代性纠纷解决方式，无论是传统还是新型，其最主要目的是帮助当事人在正式诉讼程序之外解决纠纷。从两者既有区别又有联系的互动和互补关系出发，有学者归纳出了替代性纠纷解决方式的基本要素 ：
一是替代性，即对法院审理及判决的替代。包括当事人借助第三者介入后达成的自行协商和解，各种专门设立的纠纷解决机构（包括法院附设机构）的裁决等。其性质分属自治性的“私了”、利益共同体内的“半公了”以及法院附设机构的“准司法”。需要明确的是，替代性有严格的上限，即不能取代诉讼。因为法治是现代社会的基础，法治的价值取向决定、并将继续决定社会的基本模式选择。
二是选择性，即当事人的选择是启动此方式的基础。选择，可以是对程序或结果的选择，但归根到底是在法院判决与替代性纠纷解决方式之间的选择。选择的动机是多方面的，可能基于当事人法律意识、对权利保障向往和利益实现追求的程度等等。如对农村公民法律意识的调查表明，他们在纠纷的解决方面，80%以上的人会选择“打官司”以外的方式。 选择权的行使往往又是决定性的，在某种程度上，甚至将决定诉讼和替代性纠纷解决方式生命力的长久与否。直面这一事实，可以帮助我们设计两种制度时，能始终保持正确的态度。
三是功能性，即解决纠纷是任何替代性纠纷解决方式的基本功能，并因这一基本功能区别于一般的管理性、职能性活动对问题的纵向性解决方式，突出表现为通过促成当事人的妥协与和解来达到纠纷解决目的。此基本功能也是替代性纠纷解决方式可能与诉讼程序衔接与互补的根本联结点，使二者最终构成多元化纠纷解决机制，实现纠纷解决方式的丰富多样。
（二）已有替代性纠纷解决方式工作模式简介。根据基本要素的要求，各国在实践中为替代性纠纷解决方式建立了各具特色的工作模式。 基于不同标准，大致有以下类型：
以工作主体为标准：除前面提到的法院附设ADR之外，还有由国家行政机关或类似行政机关附设的机构，如消费者协会、劳动仲裁委员会等；由民间自发成立的机构，如日本的交通事故纷争处理中心、美国的邻里司法中心等；由律师主持的咨询或援助性质的机构等。
以启动程序为标准：有当事人双方合意决定启动程序；有主持机构根据一方申请启动程序，如消费者到消费者协会对商品质量的投诉可启动纠纷解决程序；有把替代性纠纷解决方式设定为解决某些类型纠纷的前置性条件而启动程序，如我国劳动纠纷的解决必须经过劳动仲裁方能进入诉讼程序等。
以结果的效力为标准：有结果为终局性的，即当事人之间的协议具有可强制执行的效力。如近数十年以来，美国以及世界各国都普遍加强了对仲裁裁定以及公证协议效力的认可等；有结果为非终局性的，此种类型占多数，但结果经过特定程序之后，往往也能获得拘束力。
以主体在解决过程中的作用为标准：有主体发挥中立性作用，主要为当事人提供对话渠道等；也有主体发挥指导性作用，主要运用自身法律资源的优势，为当事人提供最接近判决结果的法律意见。
以解决纠纷类型为标准：有对一般民事纠纷的调停；有对特定纠纷的调停，如家事纠纷、劳动纠纷、消费者纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷等。在一些国家，对此类纠纷的替代性解决方式甚至已基本代替了诉讼程序，有的则与各种专门法院结合，形成了特殊的诉讼程序。
（三）基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体的工作模式。前面提到的各种已有模式虽然是林林总总、异彩分呈，但彼此之间始终因某一标准的既定而产生着非此即彼的联系和组合。从而为本文既定的以基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体并构建相应工作模式提供着重要借鉴。
以前面的论述为基础，笔者认为需要构建的工作模式至少应包含以下几个方面的内容：
1、设置专门的工作部门。虽然法院目前的相关审判庭都可以处理不需要开庭审判的纠纷，但由于现有审判庭各种资源大都是以案件的审判工作为中心进行配置，在工作重心可能发生较大转移的情况下（设置一定的标准，辅之配套的制度，大量纠纷都可能运用审判以外的方式解决），按现有配置参与渗入了全新内容的工作就难免出现资源的浪费。为此，有必要首先分析一定时间段内受理案件的特点和规律，再对案件进行科学分类，并合理预测可能通过替代性方式解决的纠纷数量，最后结合自身审判人力、物力、财力资源状况，成立一个专门的以替代性方式解决纠纷的部门（为表述方便，以下用法院ADR表示）。
2、配备数量适当、结构合理的工作人员。实践中，某些法院略具雏形的相关部门以“1名法官、1名书记员、1间办公室”的配置，每天能处理2-3起纠纷。应当看到，这是在“类似纠纷资源发掘不充分”等现实环境中呈现出的状况。如果配套制度更加完善，对资源的发掘更加充分，处理纠纷的程序更加灵活，应该可以表现出更高的工作效率。以前面调查的法院为例，该院1995-2002年来，平均每年审结的民商事案件是3197件，每年判决结案的平均数是30.69%.假定该院每年60%的民商事纠纷（约1900余起）不进入审判程序而以协商方式解决 ，设立一个法院ADR，配备6-10名包括法官、但以书记员和法官助理为主的工作人员应该是足以胜任的。
3、规定具体明确的工作职责。前面提到，现有的一些便民法庭、速裁法庭等都是略具雏形。究其根本，是运作制度上仍然依附于诉讼程序（主要是简易程序），以纠纷解决为宗旨的职责规定不清晰或创新机制不明显，制约了其纠纷解决功能的进一步发挥。为使前文提到的《人民法院组织法》的高度概括性授权得到更加充分的运用，使法院ADR的舞台更加宽广，可以赋予其以下具体工作职责：
（1）指导人民调解委员会工作。按照《人民调解工作若干规定》（2002年9月26日司法部令第75号公布）的内容，各级司法行政机关应对人民调解工作加强指导，在指导过程中应当加强与人民法院的协调和配合。与此同时，《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》指出：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责。各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭要不断总结经验，深入探索研究，切实加强和改进对人民调解委员会工作的指导。”
这一系列规定表明，以纠纷解决为主要功能的法院ADR建立以后，可以顺利成章地担负起指导人民调解委员会工作的职责，并通过定期反馈人民法院判决变更、撤销或者确认无效的人民调解协议相关信息；依法提出纠正违法调解协议的建议；配合司法行政机关培训人民调解员，帮助人民调解员提高法律知识水平和调解纠纷的能力等方式，辅之以对最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”等内容的宣传，提高社会公众对相关纠纷解决方式的认知程度，应该能逐步使大量民间纠纷在诉讼外得以妥善解决。
法院ADR承担这项职责，还可以使审判业务庭把主要精力投入到诉讼内纠纷的解决，克服以往审判业务庭特别是基层派出法庭虽有此项职责规定，落实情况却并不尽如人意的现实状况。
（2）处理进入法院的纠纷。这里所说的处理纠纷仅指处理可以不通过诉讼程序解决的各类纠纷。履行这项职责，应分别作好纠纷的甄别、分流和实际处理三个步骤。首当其冲的问题是如何甄别和分流。如前述，尽管决定纠纷是否需要开庭审判，属于基层法院的职权范围。但从有利于纠纷解决出发，当事人选择应该是启动法院ADR工作程序最适当的“开关”。基于此，法院ADR先于立案庭传统的纠纷首先“挂号”业务而开展纠纷的甄别和分流等“预诊”业务就显得非常必要。开展这项工作，可能会在纠纷进入法院的早期增加一定工作量，但从整个纠纷解决的工作总量看，应当是利大于弊。
总体来说，纠纷甄别工作应该是原则性的。包括初步判定纠纷所涉事实是否清楚、所涉法律关系是否复杂以及该纠纷有无法定必须经诉讼程序处理的情形等等。
紧随其后的、也是相当重要的工作步骤是，法院ADR履行详尽的告知职责。正如目前的诉讼风险告知制度可以帮助当事人慎重考虑选择诉讼是否必要一样，对替代性纠纷解决方式相关内容的告知可以为当事人选择纠纷解决方式奠定基础。告知内容应该是详尽客观，符合理性的。具体可以包含以下内容：法院将以此方式为当事人提供比较轻松融洽地解决纠纷的场所；在纠纷解决过程中，法院将保持绝对中立的姿态，在必要的时候，可以为当事人提供最接近判决结果的处理方案；当事人自主参与性极强，在法院处理方案提出之前，当事人可以在法律许可范围内，设计出创造性的方案解决彼此面临的问题；可以减少当事人时间、金钱的消耗；纠纷解决结果富有弹性，可能更容易让双方接受；处理结果可以产生的效力 ；处理结果可能修补因纠纷而遭到破坏的双方关系等等。
经过前面的步骤，法院ADR面临的纠纷可能出现四种情形：纠纷因法律规定，必须经诉讼程序解决；纠纷经法院ADR甄别，认为经诉讼程序解决更加合适；当事人坚持经诉讼程序解决；当事人选择由法院ADR解决。对前三种，告知当事人到立案庭按诉讼程序进入纠纷解决的轨道，对后一种，法院ADR根据纠纷具体情形决定由1名或更多的工作人员主持处理。
（3）处理纠纷应注意的问题。需要说明的是，在一些国家，法院ADR处理纠纷的程序是由区别于诉讼法的特别程序法规定的，也有无统一立法、由各法院甚至各法官根据纠纷处理的经验作出总结并予以适用。在我国，对诉讼外纠纷处理程序的规定大多散见于各种行政法规之中，更没有关于法院ADR程序的具体规定。
关键词：民事纠纷 解决 方式
一、引言
以现实的知识和经验为判断基础，纠纷——不论其发生范围是广泛或是狭窄，参与主体是复杂或是简单等等——应当是人类社会的一种常态。纠纷的不断产生破坏着人类生活的秩序，对纠纷的不断解决为人类社会的发展提供着不竭的前进动力。对纠纷解决方式的不倦探索，成为人类社会追求更加和谐地自我发展、从文明走向更高文明的重要课题。
纠纷解决方式在广义上应当包括解决纠纷的场所和机构的设置、解决纠纷的程序规则和实施过程的设计等等内容。在现代法治文明社会中，纠纷解决方式可分为诉讼和非诉讼两个大类。对后者，世界上比较统一的称谓是Alternative Dispute Resolution（一般缩写为ADR），中文通常从其字面意义译作“替代性纠纷解决方式”，从其实质性意义则可译作“非诉讼纠纷解决方式”。
法学视野下，关于纠纷解决的理论广涉法社会学、诉讼法学、比较法学、经济分析法学、比较法学、法文化等诸多范畴，成为法学的一个专门领域，相关论著可谓汗牛充栋。尽管如此，从研究纠纷解决方式的发展历程看，实践的探索和经验的总结在这一领域占据着不可动摇的先行地位。并且，“毋庸置疑，法院在任何一个民主社会中都扮演着重要的角色。它不仅是解决公民之间纠纷的场所，而且也是解决公民与国家之间纠纷的场所。社会变得越复杂，法院的（纠纷解决）功能就越重要。” 因此，在一种程序严密、正式的纠纷解决方式——审判之外，主要通过自身的司法活动参与和规范社会实践的法院，应当激活并不断丰富其替代性纠纷解决方式，强化其纠纷解决的功能，以此折射其所处社会的纷繁复杂，彰显其定纷止争的特殊权威，为纠纷解决的研究提供更加鲜活的实践素材。但是，“法院能否担当替代性纠纷解决方式的主体”、“怎样担当好替代性纠纷解决方式的主体”等等问题的提出与解决，在试图赋予“法院丰富纠纷解决方式”这一课题现实性和可操作性的过程中，具有前置的、不可跨越的意义。本文据此立论，在考虑各级人民法院法定职权有一定差异的基础上，聚焦于基层法院，作出相关探析。以期在我国能逐步建立和完善以司法为主导的多元化纠纷解决机制，进而切实发挥司法在适用法律、解释法律、统一规范方面的作用。
二、基层人民法院可以担当替代性纠纷解决方式的主体
这里所说的“担当主体”，系指在纠纷解决方式所包含的场所、机构、程序等诸元素中，注入以下内容：法院作为纠纷解决的主持机构，在法院办公场所或其他一切有利于纠纷解决的场所，运用与诉讼程序可能截然不同的、但仍然相对固定的程序规则甚至特别的程序法，解决各种纠纷。
（一）担当主体的法律依据。由法院担当主体，必然涉及对法院原有工作内容的创新和改革，法院自身的改革又必须建立在合法的基础之上。
《中华人民共和国人民法院组织法》第二十二条规定“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：（一）处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；（二）指导人民调解委员会的工作”表明，基层人民法院在以审判程序作为纠纷解决方式的同时，本身就有运用非诉讼的、替代性的纠纷解决方式处理民事纠纷甚至刑事（纠纷）案件的法定职权。此外，《中华人民共和国民事诉讼法》第十六条第三款“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正”、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第91条“人民法院受理案件后，经审查，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解”等规定也进一步说明，基层人民法院可以甚至实际上正运用审判以外的替代性方式参与纠纷解决。
（二）担当主体的实证范例。由法院担当替代性纠纷解决方式的主体在国外称之为court-annexed ADR即法院附设ADR.尽管其解决程序区别于民事诉讼法，但二者在程序上往往又有制度上的联系。在一定条件下，替代性纠纷解决方式甚至可以是诉讼程序的前置阶段。实践中的范例包括日本的民事和家事调停、美国各种法院附设ADR ，以及加拿大安大略省法院的大法官与省检察官的负责人共同宣布实施的、以法院为基础的替代性纠纷解决服务。 在我国，法院的纠纷解决功能、尤其是调解方式本身就兼具司法与替代性两种性质。我国80-90年代在法院设立的“经济纠纷调解中心”实际上也大致属于这种类型，目前许多法院（主要是基层法院）设立的便民法庭、速裁法庭等，虽名称各异，从其功能着眼，也可以看出是略具雏形。
值得一提的是，近年来，法院附设ADR在许多国家发展迅猛，替代性纠纷解决方式的程序与诉讼程序之间的关系出现了许多新的问题和动向，这一领域实践活动的高度活跃再次吸引了研究者关注的目光，也必将促进实践的再次跨越。
（三）担当主体的现实空间。这里所说现实空间，应该包含两个方面的内容。一方面，《人民法院组织法》中“基层人民法院……处理不需要开庭审判的民事纠纷……”的规定，是一个高度概括性的授权。决定纠纷是否需要开庭审判，应当属于基层法院的职权范围。在设定合法、科学的甄别条件、有效限制决定权滥用的基础上，法院可以通过替代性纠纷解决方式处理大量的纠纷。另一方面，通过对基层人民法院受理和处理案件的特点及隐藏其后的规律进行统计分析，可以证明，即使是那些原本已通过或正在通过诉讼程序解决的纠纷，其实也包含着大量的、可用替代性纠纷解决方式处理的情形。
分地印证对后一问题的判断，笔者对某基层法院1995-2002年民商事案件总结案数和以判决、调解、撤诉等不同方式结案的数量进行了统计和对比显示，虽然几年前的民事审判方式改革中，许多法院的案件质量评价体系曾出现过度渲染庭审功效、片面强调直接开庭率、当庭宣判率等诸多以提高公正与效率程度为良好愿望，实际却不尽恰当的指标，但调解达成协议、当事人撤诉等纠纷解决方式 仍然显示出了强大的活力，在受调查样本中，两种方式的比例超过了三分之二。不可否认，这里的调解、撤诉绝大多数是在正式的诉讼程序之中进行的，但进一步抽样分析显示，这一部分案件所涉及的纠纷复杂比例不高，解决纠纷所需成本还可以继续降低。
在受调查样本中，法律关系相对简单的纠纷占据绝大多数，3个月内得到解决的达总数的63%，再加上法律关系相对复杂的纠纷，3个月内得到解决的更高达总数的84%.因此，笔者认为，在适度延伸和扩展证据展示功能的基础上，由法院主持作好纠纷所涉事实及法律关系的中立评价后，许多纠纷在进入正式诉讼程序之前，就应该可以得到顺利解决。
三、基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体的途径
“法院能否担当替代性纠纷解决方式主体”的问题明确之后，担当主体的途径问题是使笔者试图提出的方案具备现实意义的又一项奠基性工作。在开展这项工作之前，必须理清替代性纠纷解决方式的一些基本要素，才能在法院进一步构建符合基本要素要求的替代性纠纷解决方式的工作模式。
（一）替代性纠纷解决方式的基本要素。与民事诉讼“实现权利保障、解决民事纠纷、维护社会秩序”等多重性、层次性目的相比较 ， 替代性纠纷解决方式，无论是传统还是新型，其最主要目的是帮助当事人在正式诉讼程序之外解决纠纷。从两者既有区别又有联系的互动和互补关系出发，有学者归纳出了替代性纠纷解决方式的基本要素 ：
一是替代性，即对法院审理及判决的替代。包括当事人借助第三者介入后达成的自行协商和解，各种专门设立的纠纷解决机构（包括法院附设机构）的裁决等。其性质分属自治性的“私了”、利益共同体内的“半公了”以及法院附设机构的“准司法”。需要明确的是，替代性有严格的上限，即不能取代诉讼。因为法治是现代社会的基础，法治的价值取向决定、并将继续决定社会的基本模式选择。
二是选择性，即当事人的选择是启动此方式的基础。选择，可以是对程序或结果的选择，但归根到底是在法院判决与替代性纠纷解决方式之间的选择。选择的动机是多方面的，可能基于当事人法律意识、对权利保障向往和利益实现追求的程度等等。如对农村公民法律意识的调查表明，他们在纠纷的解决方面，80%以上的人会选择“打官司”以外的方式。 选择权的行使往往又是决定性的，在某种程度上，甚至将决定诉讼和替代性纠纷解决方式生命力的长久与否。直面这一事实，可以帮助我们设计两种制度时，能始终保持正确的态度。
三是功能性，即解决纠纷是任何替代性纠纷解决方式的基本功能，并因这一基本功能区别于一般的管理性、职能性活动对问题的纵向性解决方式，突出表现为通过促成当事人的妥协与和解来达到纠纷解决目的。此基本功能也是替代性纠纷解决方式可能与诉讼程序衔接与互补的根本联结点，使二者最终构成多元化纠纷解决机制，实现纠纷解决方式的丰富多样。
（二）已有替代性纠纷解决方式工作模式简介。根据基本要素的要求，各国在实践中为替代性纠纷解决方式建立了各具特色的工作模式。 基于不同标准，大致有以下类型：
以工作主体为标准：除前面提到的法院附设ADR之外，还有由国家行政机关或类似行政机关附设的机构，如消费者协会、劳动仲裁委员会等；由民间自发成立的机构，如日本的交通事故纷争处理中心、美国的邻里司法中心等；由律师主持的咨询或援质的机构等。
以启动程序为标准：有当事人双方合意决定启动程序；有主持机构根据一方申请启动程序，如消费者到消费者协会对商品质量的投诉可启动纠纷解决程序；有把替代性纠纷解决方式设定为解决某些类型纠纷的前置性条件而启动程序，如我国劳动纠纷的解决必须经过劳动仲裁方能进入诉讼程序等。
以结果的效力为标准：有结果为终局性的，即当事人之间的协议具有可强制执行的效力。如近数十年以来，美国以及世界各国都普遍加强了对仲裁裁定以及公证协议效力的认可等；有结果为非终局性的，此种类型占多数，但结果经过特定程序之后，往往也能获得拘束力。
以主体在解决过程中的作用为标准：有主体发挥中立性作用，主要为当事人提供对话渠道等；也有主体发挥指导性作用，主要运用自身法律资源的优势，为当事人提供最接近判决结果的法律意见。
以解决纠纷类型为标准：有对一般民事纠纷的调停；有对特定纠纷的调停，如家事纠纷、劳动纠纷、消费者纠纷、医疗纠纷、交通事故纠纷等。在一些国家，对此类纠纷的替代性解决方式甚至已基本代替了诉讼程序，有的则与各种专门法院结合，形成了特殊的诉讼程序。
（三）基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体的工作模式。前面提到的各种已有模式虽然是林林总总、异彩分呈，但彼此之间始终因某一标准的既定而产生着非此即彼的联系和组合。从而为本文既定的以基层人民法院担当替代性纠纷解决方式主体并构建相应工作模式提供着重要借鉴。
以前面的论述为基础，笔者认为需要构建的工作模式至少应包含以下几个方面的内容：
1、设置专门的工作部门。虽然法院目前的相关审判庭都可以处理不需要开庭审判的纠纷，但由于现有审判庭各种资源大都是以案件的审判工作为中心进行配置，在工作重心可能发生较大转移的情况下（设置一定的标准，辅之配套的制度，大量纠纷都可能运用审判以外的方式解决），按现有配置参与渗入了全新内容的工作就难免出现资源的浪费。为此，有必要首先分析一定时间段内受理案件的特点和规律，再对案件进行科学分类，并合理预测可能通过替代性方式解决的纠纷数量，最后结合自身审判人力、物力、财力资源状况，成立一个专门的以替代性方式解决纠纷的部门（为表述方便，以下用法院ADR表示）。
2、配备数量适当、结构合理的工作人员。实践中，某些法院略具雏形的相关部门以“1名法官、1名书记员、1间办公室”的配置，每天能处理2-3起纠纷。应当看到，这是在“类似纠纷资源发掘不充分”等现实环境中呈现出的状况。如果配套制度更加完善，对资源的发掘更加充分，处理纠纷的程序更加灵活，应该可以表现出更高的工作效率。以前面调查的法院为例，该院1995-2002年来，平均每年审结的民商事案件是3197件，每年判决结案的平均数是30.69%.假定该院每年60%的民商事纠纷（约1900余起）不进入审判程序而以协商方式解决 ，设立一个法院ADR，配备6-10名包括法官、但以书记员和法官助理为主的工作人员应该是足以胜任的。
3、规定具体明确的工作职责。前面提到，现有的一些便民法庭、速裁法庭等都是略具雏形。究其根本，是运作制度上仍然依附于诉讼程序（主要是简易程序），以纠纷解决为宗旨的职责规定不清晰或创新机制不明显，制约了其纠纷解决功能的进一步发挥。为使前文提到的《人民法院组织法》的高度概括性授权得到更加充分的运用，使法院ADR的舞台更加宽广，可以赋予其以下具体工作职责：
（1）指导人民调解委员会工作。按照《人民调解工作若干规定》（2002年9月26日司法部令第75号公布）的内容，各级司法行政机关应对人民调解工作加强指导，在指导过程中应当加强与人民法院的协调和配合。与此同时，《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》指出：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，指导人民调解委员会的工作是人民法院的职责。各级人民法院特别是基层人民法院及其派出的人民法庭要不断总结经验，深入探索研究，切实加强和改进对人民调解委员会工作的指导。”
这一系列规定表明，以纠纷解决为主要功能的法院ADR建立以后，可以顺利成章地担负起指导人民调解委员会工作的职责，并通过定期反馈人民法院判决变更、撤销或者确认无效的人民调解协议相关信息；依法提出纠正违法调解协议的建议；配合司法行政机关培训人民调解员，帮助人民调解员提高法律知识水平和调解纠纷的能力等方式，辅之以对最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”等内容的宣传，提高社会公众对相关纠纷解决方式的认知程度，应该能逐步使大量民间纠纷在诉讼外得以妥善解决。
法院ADR承担这项职责，还可以使审判业务庭把主要精力投入到诉讼内纠纷的解决，克服以往审判业务庭特别是基层派出法庭虽有此项职责规定，落实情况却并不尽如人意的现实状况。
（2）处理进入法院的纠纷。这里所说的处理纠纷仅指处理可以不通过诉讼程序解决的各类纠纷。履行这项职责，应分别作好纠纷的甄别、分流和实际处理三个步骤。首当其冲的问题是如何甄别和分流。如前述，尽管决定纠纷是否需要开庭审判，属于基层法院的职权范围。但从有利于纠纷解决出发，当事人选择应该是启动法院ADR工作程序最适当的“开关”。基于此，法院ADR先于立案庭传统的纠纷首先“挂号”业务而开展纠纷的甄别和分流等“预诊”业务就显得非常必要。开展这项工作，可能会在纠纷进入法院的早期增加一定工作量，但从整个纠纷解决的工作总量看，应当是利大于弊。
总体来说，纠纷甄别工作应该是原则性的。包括初步判定纠纷所涉事实是否清楚、所涉法律关系是否复杂以及该纠纷有无法定必须经诉讼程序处理的情形等等。
紧随其后的、也是相当重要的工作步骤是，法院ADR履行详尽的告知职责。正如目前的诉讼风险告知制度可以帮助当事人慎重考虑选择诉讼是否必要一样，对替代性纠纷解决方式相关内容的告知可以为当事人选择纠纷解决方式奠定基础。告知内容应该是详尽客观，符合理性的。具体可以包含以下内容：法院将以此方式为当事人提供比较轻松融洽地解决纠纷的场所；在纠纷解决过程中，法院将保持绝对中立的姿态，在必要的时候，可以为当事人提供最接近判决结果的处理方案；当事人自主参与性极强，在法院处理方案提出之前，当事人可以在法律许可范围内，设计出创造性的方案解决彼此面临的问题；可以减少当事人时间、金钱的消耗；纠纷解决结果富有弹性，可能更容易让双方接受；处理结果可以产生的效力 ；处理结果可能修补因纠纷而遭到破坏的双方关系等等。
经过前面的步骤，法院ADR面临的纠纷可能出现四种情形：纠纷因法律规定，必须经诉讼程序解决；纠纷经法院ADR甄别，认为经诉讼程序解决更加合适；当事人坚持经诉讼程序解决；当事人选择由法院ADR解决。对前三种，告知当事人到立案庭按诉讼程序进入纠纷解决的轨道，对后一种，法院ADR根据纠纷具体情形决定由1名或更多的工作人员主持处理。
（3）处理纠纷应注意的问题。需要说明的是，在一些国家，法院ADR处理纠纷的程序是由区别于诉讼法的特别程序法规定的，也有无统一立法、由各法院甚至各法官根据纠纷处理的经验作出总结并予以适用。在我国，对诉讼外纠纷处理程序的规定大多散见于各种行政法规之中，更没有关于法院ADR程序的具体规定。
一、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，全面贯彻落实科学发展观，践行全面依法治国纲要。坚持“以人为本，为民服务”的宗旨，大力推进消费维权工作“制度化、规范化、程序化、法制化”建设。紧紧围绕“消费与服务”主题，努力提高消费者的维权意识。提升调解员的业务素质和调解能力。认真受理消费者投诉，及时化解纠纷，切实保护消费者的合法权益，有力的促进县社会和谐稳定。
二、目标任务
通过加强申诉举报与调解的对接，减少诉累和对抗，实现优势互补，不断提高预防和调处矛盾纠纷的能力，切实把矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，做到案结事了，群众满意，确保社会和谐稳定。
三、机构名称
调解机构名称：县消费纠纷调解协调组织
四、消费纠纷调解协调领导小组
组长：
副组长：
（一）消费纠纷调解协调领导小组职责
1、每季度召开一次联席会议，通报工作情况，交换工作信息，分析工作动态，研究全县消费者权益保护工作中的重点和难点问题，提出解决方案；
2、协调解决涉及相关部门的消费纠纷的衔接处理；
3、研究解决涉及消费维权的其他工作事项。
（二）消费纠纷调解协调领导小组联络办公室职责：
1、研究部署、统筹指导消费维权工作；
2、负责具体落实消费纠纷调解衔接工作。做好部门的协调工作，确保部门之间信息畅通；
3．做好消费矛盾纠纷调解工作宣传报道；
4．完成消费纠纷调解协调领导小组交办的其他工作事项。
五、消费纠纷调解协调的性质和任务
以搭建司法调解、行政调解与行业调解相互支持配合、实现资源共享为目的，调整消费者与经营者之间关系、化解消费领域纠纷的消费纠纷调解组织。
消费纠纷调解协调领导小组的具体工作任务是：
（一）贯彻落实“调防结合、以防为主”的方针，以防止消费纠纷激化为重点，抓好预防工作；
（二）通过调处纠纷，宣传法律、法规、规章和政策，教育广大消费者和经营者遵纪守法，遵守社会公德；
（三）协调处理消费者在生活消费过程中，与商品生产者、销售者及服务提供者发生的矛盾纠纷；
（四）及时向政府汇报调解工作情况，反映群众意见、要求和建议，总结交流消费调解工作经验，分析矛盾成因、研究对策，提供改进工作的方法。
六、消费纠纷调解协调的组织建设
（一）消费纠纷调解协调是由县工质食药局、县司法局、县交通局、县旅游局、县消费者权益保护委员会联合组成的消费纠纷调解组织；
（二）消费纠纷调解协调的设立及其组成人员，应当由司法局人民调解员、工质食药局行政执法人员、消费者权益保障委员会工作人员共同组成；消费纠纷调解协调组的设立、变更及人员组成，由县消费者权益保障委员会报经县工质食药局，依法向县司法局备案。
（三）消费纠纷调解协调组由10人组成，设组长1人、副组长4名，成员5人。消费纠纷调解协调组中至少有一名妇女调解员。
（四）消费纠纷调解协调组成员应当热爱调解工作，有一定法律、政策水平，具备大专以上文化程度。在工作中应坚持主持公道，不得对当事人压制、打击报复，不得侮辱、处罚当事人，不得泄露当事人的隐私，不得吃请受礼。
（五）消费纠纷调解协调办公室设置专业调解室并挂牌。室内应公示人民调解委员会组成人员名单，人民调解委员会任务、基本原则、工作纪律、纠纷当事人权利和义务、调解工作程序等。
（六）县工质食药局、县司法局、县交通局、县旅游局、县消费者权益保障委员会要紧密配合消费纠纷调解协调组的调解工作，不断推进消费纠纷调解协调的组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设，规范人民调解工作。结合《关于进一步加强12315“五进”工作的指导意见》的精神，充分发挥12315消费维权服务站和司法所的作用，扩大消费维权组织网络覆盖面。
（七）消费纠纷调解协调组要加强内部管理，建立健全工作职责、例会、学习、考评、业务登记、培训、统计、档案管理等规章制度，以规范人民调解工作，完善人民调解组织，提高人民调解工作质量。
七、消费纠纷调解协调组工作原则
（一）依据法律、法规、规章和政策进行调解。
（二）必须坚持在双方当事人自愿、平等的基础上进行调解。
（三）尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院。
八、消费纠纷调解协调组调解程序
（一）调解受理范围
1、消费者为生活消费需要，在购买、使用商品或接受服务过程中与商品生产、销售或提供服务的经营者发生的矛盾纠纷的;
2、生产、销售商品或提供服务的经营者，已发生合并、分立等变更的，由变更后承受其权利义务的经营者作为当事人;
3、消费者在展销会、租赁柜台购买商品或接受服务，展销会结束或柜台租赁期满后，因其合法权益受到损害发生纠纷的，可以向展销会举办者、柜台出租者所在地消费纠纷调解协调申请调解，要求赔偿；
4、消费者多次投诉的消费者群体投诉的难点或带有倾向性的投诉；
5、因商品或服务质量问题造成消费者致伤、致残、致死的投诉；
6、其他具有社会影响的重大投诉、带有普遍性的典型案例和有影响社会安定因素的；
7、人民法院委托消费纠纷调解协调调解的投诉。
（二）受理消费纠纷，应当有一方或双方当事人的申请，申请可以采用口头或书面方式，并有明确的对方当事人和申请事项、事实根据。调解组织也可主动调解，但当事人提出异议的除外。
（三）当事人申请调解纠纷，符合条件的，消费纠纷调解协调应当及时受理调解，并做好登记。
（四）法律、法规、规章和政策明确规定由指定部门处理的，不符合受理条件的纠纷，应当告知当事人向指定部门申请处理；对于随时有可能激化的矛盾纠纷，应当在采取必要的缓解疏导措施后，及时提交有关机关处理。
（五）一方当事人已经向人民法院提讼的纠纷，以及基层人民政府或其他机关已经处理过、当事人没有提出新的事实和理由的纠纷，消费纠纷调解协调不予受理。
人民调解员调解消费纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。应当根据消费纠纷的不同情况，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出消费纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。
（六）负责调解纠纷的调解员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人也有权申请其回避，申请可采用口头或书面形式：
1、与纠纷当事人有近亲属关系；
2、与纠纷当事人或处理结果有利害关系；
3、与纠纷当事人有其它关系，可能影响公正处理结果的。
县消费者权益保障委员会负责决定调解员的回避，并另行指派其他人员负责调解。
（七）处理消费纠纷时应充分听取双方当事人的陈述及意见，展开辩论，并对纠纷事实进行必要的调查。
（八）调解时要查明事实，分清是非，以事实为根据，以法律为准绳，促使当事人互谅互让，在双方自愿的基础上，达成调解协议。
（九）调解过程中出现下列情形之一，调解书无效：
1、认定事实不清，证据不足；
2、适用法律、法规、规章不正确，或违反政策；
3、违反回避等调解程序的；
4、存在其他违反法律、法规、规章和政策规定，或程序性规定，可能影响纠纷公正调解的。
（十）经调解仍达不成协议，或者达成协议后当事人反悔的，消费纠纷调解协调应建议双方当事人申请仲裁或提讼。
（十一）调解纠纷，应当自受理纠纷之日起一个月内调解终结；遇有复杂疑难纠纷，经消费纠纷调解协调主任审批后，可适当延长，但最长不得超过一个月。
（十二）在调解过程中，双方当事人自行和解、申请人撤回申请或一方当事人向人民法院提讼的，应当终止调解。
九、法律援助
在消费纠纷调解中，对符合法律援助条件，如有申请法律援助的，可由消费纠纷调解协调介绍到社区法律援助中心提供法律援助。
十、其它问题
（一）农民购买、使用直接用于农业生产的种子、化肥、农药、农机具等生产资料发生的消费纠纷，参照上述意见处理；
（二）医疗、教育纠纷不属于消费纠纷调解协调调解范围；
（三）其它未尽事宜，参照《中华人名共和国人民调解法》、《消费者权益保护法》等相关法律、法规规定处理。
十一、具体要求
（一）高度重视，加强领导。各单位要从维护群众利益和社会稳定的高度，认识消费纠纷调解衔接工作的重要性和必要性。主要领导亲自抓，分管领导具体抓，联络员办公室要抓好组织协调，依法履职，确保各项工作运行顺畅富有成效。
（二）强化培训，提升能力。县司法局要加强对消费纠纷调解协调调解员的业务培训，特别是调解程序、文书要求、档案管理等方面加强规范，提高工作水平。加强业务指导，确保消费纠纷协议的效力确认工作顺利开展。
（三）督查调研，抓好落实。消费纠纷调解协调领导小组要加强对消费纠纷调解衔接工作督查和调研，及时发现和解决工作中存在的问题，加强工作指导，促进衔接工作的落实。
内容提要: 水事纠纷解决机制是诉讼方式和adr方式所构成的有机整体，该机制是公民或行政区域的水资源权利受损，以及遭受水污染侵权损害时的重要救济手段。虽然我国《民事诉讼法》、《环境保护法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律对水事纠纷的处理作出了规定，但是由于这些法律规定存在的滞后性和不系统性的缺陷，造成了该机制处理水事纠纷的效果不容乐观。为了保障水事纠纷及时、高效的得到解决，完善我国的水事纠纷解决机制已刻不容缓。
引 言
水作为生命之源，是生物圈不可或缺的重要资源，人类和其他物种的生存都离不开水资源。水资源主要以水系形式分布，因我国的水系分布不均衡性，且在水资源的开发、利用过程中，因上下游、左右岸存在着不同的利益需求，往往容易引发水事纠纷，甚至导致群体间和地区间的恶性冲突。根据《全国水利发展统计公报》公布的数据，2006年全国共调处的水事纠纷为9551件，2007年全国共调处的水事纠纷为9358件。[1]上述仅是记录在案的经行政机关调处的水事纠纷的数量，实际发生的水事纠纷的数量要远远大于这个数值。面对数量如此庞大的水事纠纷，为了有效的保障公民的环境利益，就需要通过水事纠纷解决机制来发挥作用。
一、水事纠纷和水事纠纷解决机制概述
（一）水事纠纷概述
水事纠纷指在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害过程中以及由水环境污染行为、水土工程活动所引发的一切与水事有关的各种矛盾冲突。[1]为了对水事纠纷有一个清晰的认识，需要注意下述三方面的内容，即水事纠纷中“水”的范围、水事纠纷所发生的领域以及水事纠纷的类型。（1）水事纠纷中“水”的范围。我国《水法》对其调整的水资源的范围作出了界定，该法第2条第2款规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水事纠纷的“水”仅限于在中华人民共和国领域内的地表水和地下水。本文所探讨的水事纠纷主要是在地表水及地下水的开发、利用、节约、保护、管理和水污染防治过程中所产生的纠纷。（2）水事纠纷发生的领域。因为水资源具有的属性不同，水事纠纷所发生的领域也就不同。①从水具有的资源属性来讲，水作为一种重要的自然资源，在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害领域，会发生因用水、防洪、水质、水量和防治水土流失等原因而引发的纠纷。②从水作为污染媒介属性来讲，水体因为某种物质的介入，会导致其化学、物理、生物或者放射性等特性的改变，从而影响到水的正常利用，危害人体健康[2]。在水污染防治的领域，会发生因水污染而产生的侵权纠纷。（3）水事纠纷的类型。根据水事纠纷发生在民事主体之间，还是发生在不同的行政区域之间，可以把水事纠纷分为民事主体间的水事纠纷和跨界水事纠纷。①民事主体间的水事纠纷。该类纠纷主要是发生在个人之间、单位之间或者个人和单位之间的水事纠纷。这类纠纷产生原因简单、纠纷主体明确且影响较小。②跨界水事纠纷。这类纠纷主要发生在不同的行政区域间，因水污染、水土流失侵权和防洪防汛等原因而产生的规模较大、原因复杂且影响较为严重的纠纷。
(二)水事纠纷解决机制概述
水事纠纷解决机制是由各种水事纠纷解决方法所构成的有机整体。该机制主要包括诉讼和adr两种类型的纠纷解决方式。（1）诉讼方式。诉讼方式主要是指发生水事纠纷，当事人向法院提出民事诉讼，法院受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用相关法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人应当承担的民事法律责任，对整个诉讼案件作出权威性的判决或裁定。[3]诉讼方式作为传统的纠纷解决模式，在水事纠纷的解决中起到重要作用。需要强调的是，可以用来解决水事纠纷的诉讼方式仅指民事诉讼诉讼，不包括行政诉讼和刑事诉讼。（2）adr方式。根据美国法律信息网的解释，替代性纠纷解决方式(adr)[2]是指“各种各样纠纷解决程序的统称。所有adr程序的共同之处在于‘替代’一词，每一种adr程序都是对法院裁决的替代。”作为对传统纠纷解决模式的补充，adr也被广泛的运用于水事纠纷的解决。需要强调的是，adr并不是对传统的诉讼模式的替代，而是一套与诉讼模式相并存的纠纷解决模式。
当出现水事纠纷，诉讼方式和adr方式所发挥的作用一样，都是在当事环境利益无法实现的前提下，通过对社会关系进行二次调整的方式来实现矫正的环境正义。为了实现水资源开发、利用和保护过程中的社会正义，有效的发挥水事纠纷解决机制的作用意义重大。
二、我国水事纠纷解决机制的现状
根据我国《民事诉讼法》、《仲裁法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的规定，水事纠纷解决方式有诉讼、协商、人民调解、行政处理方式等。通过诉讼方式解决水事纠纷，需要借助于国家审判权的发挥，具有一定的特殊性，作为一种独立的纠纷解决方式。相对于诉讼方式而言，协商、人民调解和行政处理（行政调解、行政裁决、行政仲裁）等作为诉讼之外的，可供选择的水事纠纷解决方式，被统称为水事纠纷adr解决方式。
（一）诉讼
诉讼作为最基本的水事纠纷解决方式，相关法律已经作出了规定。《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该规定作为水事纠纷案件提起民事诉讼的基础，为水事纠纷的解决提供了司法救济途径。依据该条规定，所能提起水事纠纷的诉讼仅是发生在平等民事主体之间的水事纠纷，不包括跨界水事纠纷。需要强调的是，因为水事侵权不仅会侵害到当事人的财产利益、而且还会侵害到人格利益（生命权、人身权和身体权），所以当发生水事纠纷，当事人可以根据受侵害权益的种类不同，而提起财产关系诉讼或人身关系诉讼。《环境保护法》和相关水事法律，对因水事纠纷而提起的民事诉讼作出了较为详尽的规定。《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的。可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院直。”《水污染防治法》第55条以及《水土保持法》第39条都做出了类似的规定。由上述规定可知平等民事主体之间因水污染侵权、水土流失损害等原因而产生的水事纠纷，可以向人民法院提起关于赔偿责任和赔偿数额的民事诉讼。
（二）协商
协商是指发生水事纠纷后，在符合现有法律、法规的前提下，在自愿、互谅的基础之上，通过当事人自行达成合意的方式来解决纠纷。自古以来，中华民族都一直都崇尚“以和为贵”的精神，因此，协商被视为最基本纠纷解决方式而得到了较为广泛的运用。在水事纠纷解决机制中，协商不仅是一种制度，而且还是一种手段，运用其他方法解决水事纠纷通常也要用到协商方式，因此，协商在水事纠纷解决领域具有适用的广泛性和灵活性等特征。按照现有法律规定，协商方式既可以解决平等民事主体之间的水事纠纷，又可以解决跨界水事纠纷。（1）平等民事主体间的水事纠纷。《水法》第56条规定了单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决。（2）跨界水事纠纷。《环境保护法》第15条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”有上述分析可知，协商方式既可以用来解决平等民事主体间的水事纠纷，也可以用来解决跨界水事纠纷。
（三）人民调解
水事纠纷人民调解主要是指，由乡、镇或街道办事处的人民调解委员会负责调解当事人之间水事纠纷的方式。我国的法律、法规对通过人民调解方式解决纠纷作出了较为详尽的规定。如《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”此外，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和司法部2004年颁布的《人民调解工作若干规定》都对通过调解方式解决纠纷作出了相关规定。人民调解作为我国特有的纠纷解决方式，其体系化和法律化程度相对较高。根据《人民调解工作若干规定》第22条规定，“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”依据上述法律规定，人民调解只能解决平等民事主体之间所发生的水事纠纷，跨界水事纠纷不属于人民调解的范畴。
(四)行政调解
水事纠纷行政调解，是指国家行政机关针对某一水事纠纷，应双方当事人或一方当事人的请求，作为调解主持人，依据纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，在陈明利害、辨明是非、分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成调解协议。[4]相关法律对通过行政调解方式解决水事纠纷的规定存在下述两种情况：第一种情况是，明确规定通过行政调解方式解决水事纠纷。《水法》第57条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第二中情况是，规定通过行政处理方式解决水事纠纷。《水土保持法》第39条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院。当事人也可以直接向人民法院。”此外，《水污染防治法》第55条也作出了类似的“处理”规定。第二种情况中的“处理”究竟是多种行政解决方式的集合，还是指某种具体的解决方式？这一疑问曾一度制约着行政机关对水事纠纷的处理。基于上述原因，1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”。该答复把“处理”的性质届定为“调解”，自从该答复作出以后，行政机关运用调解方式解决水事纠纷有了更充分的法律依据。在解决水事纠纷的实践中，行政调解只能适用于平等民事主体之间水事纠纷的解决，不能适用于解决跨界水事纠纷。
(五)行政裁决
水事纠纷行政裁决，是指行政主体依据法律法规的授权，依法对行政相对人之间特定的水事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的性质不同于行政调解，行政调解是行政机关居间对当事人的水事纠纷进行调解的行为，没有涉及到行政权力的行使，具有民间性的特点，当事人对调解协议不满，不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而只能就水事纠纷向法院提起民事诉讼。而行政裁决是一种具体行政行为，该裁决行为具有可诉性，当事人若对水事纠纷行政裁决不满可以向人民法院提起行政诉讼。1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之前，环境保护类法律中的“处理”被视为环境保护相关部门对特定水事纠纷具有行政调解和行政裁决权限的依据，行政裁决方式在水事纠纷解决中运用比较广泛。在该答复作出以后，在环境保护类法律中已找不到明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷的条款，但是在水事纠纷解决的法律实践中行政机关还是会用到裁决方式来解决水事纠纷。
(六)行政仲裁
水事纠纷行政仲裁，是指依据双方当事人事先约定或事后签定的协议，由仲裁机构依法以中立第三人的身份对水事纠纷作出裁断的法律制度。[5]在1994年《仲裁法》颁布实施以前，我国环境行政主管机关是具有行政仲裁权的，因为在当时我国没有统一的《仲裁法》，行政机关行使行政仲裁权的依据主要是部门或地方行政规章。自从《仲裁法》的实施以后，我国形成了统一的仲裁制度，该法第14条明确规定：仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。从此条可以看出，《仲裁法》彻底否定了行政仲裁制度。从该法生效以后，民间仲裁机构已经取代了行政仲裁机构在处理水事纠纷时的作用。目前，在现有法律体系中已找不到通过行政仲裁方式解决水事纠纷的依据。
（七）民间仲裁
1994年《仲裁法》的颁布，确立了民间仲裁机构作为惟一合法的仲裁机构。《仲裁法》第2条对仲裁的范围进行规定，即：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”；该法第3条规定了不能仲裁的事项，即：下列纠纷不能仲裁（1）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（2）依法应当由行政机关处理的争议。《仲裁法》的颁布为通过民间仲裁解决环境纠纷提供了法律依据。虽然我国相关法律没有明确的规定通过民间仲裁方式解决环境纠纷，但多数学者也认为，根据《仲裁法》第2条规定，因环境损害赔偿而引发的纠纷是可以通过民间仲裁的方式解决的。[6]水事纠纷属于环境纠纷的范畴，可以通过民间仲裁来解决。水事纠纷主要包括财产利益损害和生命权、健康权和身体权等人身利益损害两大方面的内容。因财产权益受损而产生的水事纠纷案件，毫无疑问属于仲裁的范畴。因水污染而造成的人身损害能否仲裁呢？仲裁当然不能去认定侵权责任等和人身利益密切相关的争议，但是因水污染侵权所造成的人身损害，通常会涉及到损害赔偿金数额的确定，该事项是可以通过仲裁方式来裁决的。由上述分析可知，水事纠纷应当属于《仲裁法》第2条规定的“其他财产权益纠纷”的范畴。由上述分析可知，通过民间仲裁方式也只能解决平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷不能通过该方式得以解决。
三、我国水事纠纷解决机制存在的问题
我国水事纠纷解决机制由诉讼方式和adr方式组成，构成了一个相对多元化的机制。但由于该机制存在着制度上的缺陷，致使实践中通过该机制解决水事纠纷的数量及效果不容乐观。水事纠纷解决机制所存在着下述五方面问题：
（一）诉讼方式受案范围较窄
由本文第二部分对我国水事纠纷解决方式的分析可知，在解决水事纠纷时，adr模式和诉讼模式的适用范围不尽一致。adr模式所包括的水事纠纷解决方式，不仅都可适用于解决平等民事主体间的水事纠纷，而且其中的部分方式还可用于解决跨界水事纠纷。目前，跨界水事纠纷的解决，成为水事纠纷解决的重点领域。主要是因为跨界水事纠纷的数量庞大，而且产生原因复杂和影响范围广，在很大程度上会侵犯一定区域的环境公益，如果该纠纷不能得到及时、有效的解决，将严重影响到社会稳定。在现有水事纠纷解决机制中，只能通过adr方式来解决跨界水事纠纷，但是该方式却存在着系统化程度不高和法律拘束力不强等缺点，不能保障每个具体的跨界水事纠纷案件都得到适当的解决。为了使跨界水事纠纷案件得到有及时、合理和有效的解决，应当存在一套与adr模式相配合的诉讼模式，当出现跨界水事纠纷，可以给予受害方更多的救济选择权。然而根据《民事诉讼法》第3条规定，能提起民事诉讼的水事纠纷仅限于平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷被排除在诉讼救济之外。由于我国诉讼法律制度的不健全，法律还未赋予法院处理跨界水事纠纷的管辖权，使得跨界水事纠纷还不能通过诉讼模式得以解决，严重制约着跨界水事纠纷的处理效果。
（二）未充分发挥行政机关解决水事纠纷的优势
行政机关因具有特殊的地位，在处理水事纠纷时具有一定的优势，主要表现在：（1）可以平衡社会公益和个人利益的关系。比如，当发生跨界水污染侵权纠纷，该污染侵权不仅侵犯了个人私益，而且在很大程度上还会侵犯环境公益，环境行政主管机关可以站在更宏观的角度去平衡两种利益的冲突，实现环境私益和环境公益的平衡。（2）及时、高效。环境行政主管机关具有一定的专业优势，并以国家公权利为后盾，可以及时、高效的对水事纠纷案件进行处理。（3）资源优势。解决水事纠纷的环境行政主管部门机构设置的特殊性，因我国水事纠纷处理机构附属于环境行政主管机关，环境行政主管机关享有国家赋予的环境管理权，在处理水事纠纷时，他们具有专门的技术知识和翔实的不可多得的资料，便于准确、及时的解决水事纠纷。[7]我国曾用来解决水事纠纷的行政方式主要有行政仲裁、行政调解和行政裁决三种。随着《仲裁法》的颁布，行政仲裁退出解决水事纠纷的历史舞台。目前所运用的两种水事纠纷行政处理方式却存在严重不足，下面将分别论述。（1）行政调解存在的缺陷。通行政调解方式解决的水事纠纷，因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方达成的合意将不会得到法庭的认可，所导致的后果是增加了纠纷解决成本。（2）行政裁决存在的缺陷。尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是现行法律却未作出明确规定，导致该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛，尤其在1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之后，行政机关往往回避通过裁决方式解决环境纠纷。
（三）水事纠纷解决方式法律规定不一致性及单一性
水事纠纷解决方式法律规定的不一致性，不仅表现在解决平等民事主体水事纠纷法律规定上，还表现在解决跨界水事纠纷的法律规定上。（1）从平等民事主体间水事纠纷处理法律规定的角度来讲，水法规定了通过诉讼方式或者adr方式解决水事纠纷，但其规定并不一致。《水法》第57条规定, 解决平等民事主体间水事纠纷的方法有三种，即协商、县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解或提起民事诉讼。《水土保持法》第39条规定，解决平等民事主体间，因水土流失纠纷的方法有两种，即由水行政主管部门解决或向人民法院。《水污染防治法》第55条规定，解决水污染纠纷的方法有两种，即由环境保护部门或者交通部门的航政机关解决或向人民法院。（2）从跨界水事纠纷处理法律规定的角度来讲，虽然相关法律规定跨界水事纠纷的主要通过adr方式解决，但规定也不尽一致。《水法》第56条规定, 解决跨行政区域水事纠纷的adr方式有两种，即协商和行政裁决。《水土保持法》第31条规定，解决跨行政区域之间水土流失纠纷的方法也有两种，即协商和行政裁决。《水污染防治法》第26条规定，解决跨行政区域的水污染纠纷的方法有两种，即有关地方人民政府协商解决或由共同的上级人民政府协调解决。而《防汛条例》规定，解决跨行政区域防汛抗洪水事纠纷的方法仅一种，即由共同的上一级人民政府或其授权的主管部门解决。[8]除了上述水事纠纷解决方式法律规定不一致性的缺陷外，还存在法律规定单一性的缺陷。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》以及《防汛条例》对于水事纠纷解决，仅规定了通过诉讼、协商等常见的水事纠纷解决方式，没能囊括所有可行的解决方式，使得运用法律规定之外的纠纷解决方式解决水事纠纷，缺少相应的法律依据和法律保障。
（四）水事纠纷解决方式间不协调性
水事纠纷解决方式间的不协调性主要体现在，诉讼模式和adr模式之间的不协调，以及adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调两个方面。（1）adr方式和诉讼方式之间的不协调性。我国目前关于通过adr方式解决水事纠纷的法律规定是零零散散的，而且缺少一部去协调各种纠纷解决方式关系的环境纠纷处理法，造成了水事纠纷诉讼方式和adr方式之间的不协调。例如，通过协商方式解决的水事纠纷因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方所达成的合意将不会得到法庭的认可。（2）水事纠纷adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调性。由于水事纠纷adr模式在制度设计上的不协调性，会出现通过adr方式解决水事纠纷案件，往往不能达到预期效果。以行政调解和行政裁决之间的不协调性为例，在处理水事纠纷案件时，目前出现了一种“重调解、轻裁决”的趋势。主要是因为相关法律缺少对行政裁决的明确规定，导致实践中行政机关缺乏对特定水事纠纷案件行使裁决权的法律依据，行政机关在受理水事纠纷以后，更倾向于用调解方式解决水事纠纷，往往造成久调不决的局面。[9] 由于水事纠纷解决方式之间的不协调性，导致纠纷的处理效果并不理想。
（五）水事纠纷解决实体性和程序性规定的不协调性
《水法》、《水土保持法》《水污染防治法》等都对水事纠纷的解决方式进行了实体方面的规定，但是却缺乏相应的程序性规定。由于缺乏程序性规定的保障，致使实体性规定难以实现最初的价值目标。如《水法》第56条规定，“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”该条规定当发生跨界水事纠纷，纠纷区域只能首先选择协商方式解决，但相关法律却没有对协商应遵循的程序作出任何规定。如果纠纷区域未能达成协议，应当在多长的期限内向上一级政府提请行政裁决，上级政府在收到纠纷区域提交的裁决申请后，应当在多长的期限内作出裁决，以及裁决应当遵循的程序是什么，相关法律也没有作出相应的规定。[10]由于缺乏对水事纠纷解决的程序性法律规定，通过adr方式解决水事纠纷，很难保障纠纷能在合理期限内，并遵循合理的程序，及时有效的得以解决。
四、完善我国水事纠纷解决机制的建议
水事纠纷解决机制应当是一个系统的有机整体，当出现水事纠纷，当事人或者相关行政区域可以根据具体案件的特点，选择一个最适宜的解决方式。为了保障水事纠纷案件及时有效的解决，需要尽快完善我国的水事纠纷解决机制。本文对我国水事纠纷解决机制的完善提出如下建议：
（一）扩大诉讼方式的受案范围
目前，诉讼方式仅能解决平等民事主体间的水事纠纷，还不能解决跨界水事纠纷。跨界水事纠纷主要通过有关地方人民政府之间协商解决、上级人民政府协调或裁决解决。尽管通过这些行政adr方式，可以起到调处相关区域水事纠纷的作用。“但从实践看，由于界属问题、地方保护等原因，推诿扯皮现象较为突出，尤其跨省纠纷的协调统一处理难度大，污染事故很难得到及时妥善解决。”[3]相对于adr处理方式而言，诉讼方式以实现法律正义为目标，法院会在查清事实、辨明是非的前提下，严格的遵守法律规定的各项程序，通过行使国家审判权的方式，使纠纷案件在合理的期限内，得以合法的解决。本文认为，为了充分发挥adr模式和诉讼模式各自的优势，保障跨界水事纠纷案件得以及时、有效的解决，应当构建起一套由adr方式和诉讼方式相配合的跨界水事纠纷解决模式。通过制度设计的方式，把法院受理民事诉讼案件的范围扩大到跨界水事纠纷案件，以此来统一诉讼模式和adr模式的处理水事纠纷的范围，使诉讼方式像adr模式那样，既可以解决发生在平等民事主体之间的水事纠纷案件，也可以解决跨界水事纠纷案件。只有当法院对跨界水事纠纷案件具有司法管辖权的情况下，当出现跨界水事纠纷，环境利益受害区域才能从adr模式或诉讼模式中选择出最佳的解决方案，及时有效的实现其失衡环境权益的救济。
（二）完善水事纠纷行政处理方式
行政机关解决水事纠纷有着自身的优势，但实践中运用行政处理方式解决水事纠纷却存在着一系列问题。为了充分发挥行政处理方式的优势，本文提出如下两方面的建议：（1）加强水事纠纷行政调解协议的强制力。行政调解虽然在实践中得到广泛运用，但是由于行政调解只是一种民间，调解结果往往没有强制力。建议水事纠纷案件的当事人通过行政调解方式所达成的合意，可以通过经该行政机关备案的方式而具有公信力，在行政调解协议作出以后，不能以一方当事人反悔而使调解协议归于无效。在调解协议作出以后，如果一方当事人反悔，只能选择向法院提起民事诉讼方式，法院收到诉状后，首先应当审查调解协议有没有违法或显示公平等情景。若存在上述情景，法院可以宣布该调解协议无效，然后当事人可以选择通过诉讼方式或通过其它adr方式解决水事纠纷。若不存在上述情景，法院应当驳回当事人诉讼请求。（2）扩大环境行政裁决的适用。现行法律未明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷，尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛。本文建议通过立法或修改相关法律，去明确行政裁决解决水事纠纷的具体类型和适用条件等，通过制度设计的方式来改变“重调解、轻裁决”的现状，充分发挥行政裁决解决水事纠纷的作用。
（三）加强水事纠纷解决方式的一致性和多样性
为了解决《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律对水事纠纷解决方式规定不一致性，以及纠纷解决方式单一性的缺陷，有必要对相关法律进行修改。在修改上述关于水事纠纷处理的法律规定时，建议对纠纷解决条款通过列举和概括相结合的方式修改。当修改相关纠纷处理条款时，需要遵循合法性和合理性并重的原则，针对某一类型水事纠纷，将具有可行性的解决方式都以列举的方式加以规定。为什么在列举规定之后，还要结合概括性规定呢？因为法律的制定和修改，受到具体历史条件的限制以及立法者主观认识能力的制约，难免会出现遗漏的现象。在对水事纠纷解决方式进行列举式规定之后，加以概括性规定，更有利于保持法律的稳定性和可操作性，当出现新的水事纠纷解决方式，只需要对法律条文进行解释或者作出相应的司法解释，就可以达到与修改法律相同的效果。
（四）加强水事纠纷解决方式的协调性
为了解决水事纠纷解决方式之间的不协调性，以及实体性规定和程序性规定的不协调性的两方面的问题，本文分别提出建议。（1）对解决水事纠纷解决方式之间不协调性问题的建议。为了加强水事纠纷解决方式之间的协调性，不仅要协调好水事纠纷诉讼解决方式和adr方式之间的关系，还要协调好adr模式内部各种纠纷解决方式之间的关系。在水事纠纷解决机制中，不协调性表现的最为突出的应该是协商方式和人民调解方式。当发生水事纠纷，当事人通过协商或人民调解方式达成合意后，因该合意没有法律约束力，并得不到其他纠纷解决方式的认可，如果当事人一旦反悔，该协议即归于无效，为了解决水事纠纷，当事人往往会去选择诉讼方式或其他adr方式。由于纠纷解决方式之间的不协调性，必将造成纠纷解决成本的增加，且效率低下。目前克服这种缺陷的途径主要有两种。一种途径是：将通过协商和人民调解方式达成的协议视为一种合同，在一方当事人不履行协议时，另一方当事人可以因合同未实际履行而向法院提讼，要求对方履行该协议。[11]另一种途径是：将通过协商或者人民调解方式所达成的协议，当事人可以向公证处申请公证，或者将该协议向环境行政主管机关进行备案等方式使其具有拘束力。（2）对解决实体性规定和程序性规定不协调性问题的建议。通过诉讼方式解决水事纠纷的程序性规定相对比较成熟，不需要再进行大幅度的修改。相对而言，由于水事纠纷adr解决方式程序性法律规定的严重缺失，造成了通过该方式解决水事纠纷操作性较差的尴尬局面。本文认为，为了加强水事纠纷adr解决方式的可操作性，需要通过立法或修改相关法律的方式，来对该方式解决水事纠纷的适用条件、处理期限、处理程序以及处理结果的法律效力等进行规定。
结 语
水事纠纷解决机制作为当公民及行政区域水资源利益受损，以及受到水污染侵害时的重要救济途径，对公民或区域失衡环境利益的救济起到重要作用。由于我国现有的水事纠纷解决方式的法律规定存在诸多问题，使得水事纠纷解决机制的运作效果较差。目前，应当依据我国水事纠纷解决的现状和实践中积累的经验，积极的探索和创新，尽快完善我国的水事纠纷解决机制。
注释:
[1]水利统计公报.中华人民共和国水利部 [eb/ol]./xygb/sltjgb/index.aspx.[2008-7-19]
[1] 王权典,冯善书.论我国水事纠纷预防调处机制及其完善[j].华南农业大学学报(社会科学版).2005(2):109.
[2] 曹明德.生态法原理.[m].北京:人民出版社,2002.345.
[3] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.240.
[2] alternate dispute resolutions (adr) refers to a variety of procedures for the resolution of disputes. common to all adr procedures are the word alternate. each adr procedure is an alternative to court adjudication[eb/ol]. 美国法律信息网,[2008-5-20]..
[4] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.288.
内容提要: 水事纠纷解决机制是诉讼方式和adr方式所构成的有机整体，该机制是公民或行政区域的水资源权利受损，以及遭受水污染侵权损害时的重要救济手段。虽然我国《民事诉讼法》、《环境保护法》《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等法律对水事纠纷的处理作出了规定，但是由于这些法律规定存在的滞后性和不系统性的缺陷，造成了该机制处理水事纠纷的效果不容乐观。为了保障水事纠纷及时、高效的得到解决，完善我国的水事纠纷解决机制已刻不容缓。
引 言
水作为生命之源，是生物圈不可或缺的重要资源，人类和其他物种的生存都离不开水资源。水资源主要以水系形式分布，因我国的水系分布不均衡性，且在水资源的开发、利用过程中，因上下游、左右岸存在着不同的利益需求，往往容易引发水事纠纷，甚至导致群体间和地区间的恶性冲突。根据《全国水利发展统计公报》公布的数据，2006年全国共调处的水事纠纷为9551件，2007年全国共调处的水事纠纷为9358件。[1]上述仅是记录在案的经行政机关调处的水事纠纷的数量，实际发生的水事纠纷的数量要远远大于这个数值。面对数量如此庞大的水事纠纷，为了有效的保障公民的环境利益，就需要通过水事纠纷解决机制来发挥作用。Www.133229.Com
一、水事纠纷和水事纠纷解决机制概述
（一）水事纠纷概述
水事纠纷指在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害过程中以及由水环境污染行为、水土工程活动所引发的一切与水事有关的各种矛盾冲突。[1]为了对水事纠纷有一个清晰的认识，需要注意下述三方面的内容，即水事纠纷中“水”的范围、水事纠纷所发生的领域以及水事纠纷的类型。（1）水事纠纷中“水”的范围。我国《水法》对其调整的水资源的范围作出了界定，该法第2条第2款规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水事纠纷的“水”仅限于在中华人民共和国领域内的地表水和地下水。本文所探讨的水事纠纷主要是在地表水及地下水的开发、利用、节约、保护、管理和水污染防治过程中所产生的纠纷。（2）水事纠纷发生的领域。因为水资源具有的属性不同，水事纠纷所发生的领域也就不同。①从水具有的资源属性来讲，水作为一种重要的自然资源，在开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水灾害领域，会发生因用水、防洪、水质、水量和防治水土流失等原因而引发的纠纷。②从水作为污染媒介属性来讲，水体因为某种物质的介入，会导致其化学、物理、生物或者放射性等特性的改变，从而影响到水的正常利用，危害人体健康[2]。在水污染防治的领域，会发生因水污染而产生的侵权纠纷。（3）水事纠纷的类型。根据水事纠纷发生在民事主体之间，还是发生在不同的行政区域之间，可以把水事纠纷分为民事主体间的水事纠纷和跨界水事纠纷。①民事主体间的水事纠纷。该类纠纷主要是发生在个人之间、单位之间或者个人和单位之间的水事纠纷。这类纠纷产生原因简单、纠纷主体明确且影响较小。②跨界水事纠纷。这类纠纷主要发生在不同的行政区域间，因水污染、水土流失侵权和防洪防汛等原因而产生的规模较大、原因复杂且影响较为严重的纠纷。
(二)水事纠纷解决机制概述
水事纠纷解决机制是由各种水事纠纷解决方法所构成的有机整体。该机制主要包括诉讼和adr两种类型的纠纷解决方式。（1）诉讼方式。诉讼方式主要是指发生水事纠纷，当事人向法院提出民事诉讼，法院受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用相关法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人应当承担的民事法律责任，对整个诉讼案件作出权威性的判决或裁定。[3]诉讼方式作为传统的纠纷解决模式，在水事纠纷的解决中起到重要作用。需要强调的是，可以用来解决水事纠纷的诉讼方式仅指民事诉讼诉讼，不包括行政诉讼和刑事诉讼。（2）adr方式。根据美国法律信息网的解释，替代性纠纷解决方式(adr)[2]是指“各种各样纠纷解决程序的统称。所有adr程序的共同之处在于‘替代’一词，每一种adr程序都是对法院裁决的替代。”作为对传统纠纷解决模式的补充，adr也被广泛的运用于水事纠纷的解决。需要强调的是，adr并不是对传统的诉讼模式的替代，而是一套与诉讼模式相并存的纠纷解决模式。
当出现水事纠纷，诉讼方式和adr方式所发挥的作用一样，都是在当事环境利益无法实现的前提下，通过对社会关系进行二次调整的方式来实现矫正的环境正义。为了实现水资源开发、利用和保护过程中的社会正义，有效的发挥水事纠纷解决机制的作用意义重大。
二、我国水事纠纷解决机制的现状
根据我国《民事诉讼法》、《仲裁法》、《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》等法律的规定，水事纠纷解决方式有诉讼、协商、人民调解、行政处理方式等。通过诉讼方式解决水事纠纷，需要借助于国家审判权的发挥，具有一定的特殊性，作为一种独立的纠纷解决方式。相对于诉讼方式而言，协商、人民调解和行政处理（行政调解、行政裁决、行政仲裁）等作为诉讼之外的，可供选择的水事纠纷解决方式，被统称为水事纠纷adr解决方式。
（一）诉讼
诉讼作为最基本的水事纠纷解决方式，相关法律已经作出了规定。《民事诉讼法》第3条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”该规定作为水事纠纷案件提起民事诉讼的基础，为水事纠纷的解决提供了司法救济途径。依据该条规定，所能提起水事纠纷的诉讼仅是发生在平等民事主体之间的水事纠纷，不包括跨界水事纠纷。需要强调的是，因为水事侵权不仅会侵害到当事人的财产利益、而且还会侵害到人格利益（生命权、人身权和身体权），所以当发生水事纠纷，当事人可以根据受侵害权益的种类不同，而提起财产关系诉讼或人身关系诉讼。《环境保护法》和相关水事法律，对因水事纠纷而提起的民事诉讼作出了较为详尽的规定。《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的。可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院直起诉。”《水污染防治法》第55条以及《水土保持法》第39条都做出了类似的规定。由上述规定可知平等民事主体之间因水污染侵权、水土流失损害等原因而产生的水事纠纷，可以向人民法院提起关于赔偿责任和赔偿数额的民事诉讼。
（二）协商
协商是指发生水事纠纷后，在符合现有法律、法规的前提下，在自愿、互谅的基础之上，通过当事人自行达成合意的方式来解决纠纷。自古以来，中华民族都一直都崇尚“以和为贵”的精神，因此，协商被视为最基本纠纷解决方式而得到了较为广泛的运用。在水事纠纷解决机制中，协商不仅是一种制度，而且还是一种手段，运用其他方法解决水事纠纷通常也要用到协商方式，因此，协商在水事纠纷解决领域具有适用的广泛性和灵活性等特征。按照现有法律规定，协商方式既可以解决平等民事主体之间的水事纠纷，又可以解决跨界水事纠纷。（1）平等民事主体间的水事纠纷。《水法》第56条规定了单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决。（2）跨界水事纠纷。《环境保护法》第15条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”《水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”有上述分析可知，协商方式既可以用来解决平等民事主体间的水事纠纷，也可以用来解决跨界水事纠纷。
（三）人民调解
水事纠纷人民调解主要是指，由乡、镇或街道办事处的人民调解委员会负责调解当事人之间水事纠纷的方式。我国的法律、法规对通过人民调解方式解决纠纷作出了较为详尽的规定。如《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”《民事诉讼法》第16条第1款规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”此外，1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》和司法部2004年颁布的《人民调解工作若干规定》都对通过调解方式解决纠纷作出了相关规定。人民调解作为我国特有的纠纷解决方式，其体系化和法律化程度相对较高。根据《人民调解工作若干规定》第22条规定，“人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”依据上述法律规定，人民调解只能解决平等民事主体之间所发生的水事纠纷，跨界水事纠纷不属于人民调解的范畴。
(四)行政调解
水事纠纷行政调解，是指国家行政机关针对某一水事纠纷，应双方当事人或一方当事人的请求，作为调解主持人，依据纠纷发生的客观事实和有关法律的规定，在陈明利害、辨明是非、分清责任和平等协商的基础上，促使双方当事人达成调解协议。[4]相关法律对通过行政调解方式解决水事纠纷的规定存在下述两种情况：第一种情况是，明确规定通过行政调解方式解决水事纠纷。《水法》第57条规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。”第二中情况是，规定通过行政处理方式解决水事纠纷。《水土保持法》第39条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行政主管部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”此外，《水污染防治法》第55条也作出了类似的“处理”规定。第二种情况中的“处理”究竟是多种行政解决方式的集合，还是指某种具体的解决方式？这一疑问曾一度制约着行政机关对水事纠纷的处理。基于上述原因，1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判”。该答复把“处理”的性质届定为“调解”，自从该答复作出以后，行政机关运用调解方式解决水事纠纷有了更充分的法律依据。在解决水事纠纷的实践中，行政调解只能适用于平等民事主体之间水事纠纷的解决，不能适用于解决跨界水事纠纷。
(五)行政裁决
水事纠纷行政裁决，是指行政主体依据法律法规的授权，依法对行政相对人之间特定的水事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的性质不同于行政调解，行政调解是行政机关居间对当事人的水事纠纷进行调解的行为，没有涉及到行政权力的行使，具有民间性的特点，当事人对调解协议不满，不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而只能就水事纠纷向法院提起民事诉讼。而行政裁决是一种具体行政行为，该裁决行为具有可诉性，当事人若对水事纠纷行政裁决不满可以向人民法院提起行政诉讼。1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之前，环境保护类法律中的“处理”被视为环境保护相关部门对特定水事纠纷具有行政调解和行政裁决权限的依据，行政裁决方式在水事纠纷解决中运用比较广泛。在该答复作出以后，在环境保护类法律中已找不到明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷的条款，但是在水事纠纷解决的法律实践中行政机关还是会用到裁决方式来解决水事纠纷。
(六)行政仲裁
水事纠纷行政仲裁，是指依据双方当事人事先约定或事后签定的协议，由仲裁机构依法以中立第三人的身份对水事纠纷作出裁断的法律制度。[5]在1994年《仲裁法》颁布实施以前，我国环境行政主管机关是具有行政仲裁权的，因为在当时我国没有统一的《仲裁法》，行政机关行使行政仲裁权的依据主要是部门或地方行政规章。自从《仲裁法》的实施以后，我国形成了统一的仲裁制度，该法第14条明确规定：仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。从此条可以看出，《仲裁法》彻底否定了行政仲裁制度。从该法生效以后，民间仲裁机构已经取代了行政仲裁机构在处理水事纠纷时的作用。目前，在现有法律体系中已找不到通过行政仲裁方式解决水事纠纷的依据。
（七）民间仲裁
1994年《仲裁法》的颁布，确立了民间仲裁机构作为惟一合法的仲裁机构。《仲裁法》第2条对仲裁的范围进行规定，即：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”；该法第3条规定了不能仲裁的事项，即：下列纠纷不能仲裁（1）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（2）依法应当由行政机关处理的争议。《仲裁法》的颁布为通过民间仲裁解决环境纠纷提供了法律依据。虽然我国相关法律没有明确的规定通过民间仲裁方式解决环境纠纷，但多数学者也认为，根据《仲裁法》第2条规定，因环境损害赔偿而引发的纠纷是可以通过民间仲裁的方式解决的。[6]水事纠纷属于环境纠纷的范畴，可以通过民间仲裁来解决。水事纠纷主要包括财产利益损害和生命权、健康权和身体权等人身利益损害两大方面的内容。因财产权益受损而产生的水事纠纷案件，毫无疑问属于仲裁的范畴。因水污染而造成的人身损害能否仲裁呢？仲裁当然不能去认定侵权责任等和人身利益密切相关的争议，但是因水污染侵权所造成的人身损害，通常会涉及到损害赔偿金数额的确定，该事项是可以通过仲裁方式来裁决的。由上述分析可知，水事纠纷应当属于《仲裁法》第2条规定的“其他财产权益纠纷”的范畴。由上述分析可知，通过民间仲裁方式也只能解决平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷不能通过该方式得以解决。
三、我国水事纠纷解决机制存在的问题
我国水事纠纷解决机制由诉讼方式和adr方式组成，构成了一个相对多元化的机制。但由于该机制存在着制度上的缺陷，致使实践中通过该机制解决水事纠纷的数量及效果不容乐观。水事纠纷解决机制所存在着下述五方面问题：
（一）诉讼方式受案范围较窄
由本文第二部分对我国水事纠纷解决方式的分析可知，在解决水事纠纷时，adr模式和诉讼模式的适用范围不尽一致。adr模式所包括的水事纠纷解决方式，不仅都可适用于解决平等民事主体间的水事纠纷，而且其中的部分方式还可用于解决跨界水事纠纷。目前，跨界水事纠纷的解决，成为水事纠纷解决的重点领域。主要是因为跨界水事纠纷的数量庞大，而且产生原因复杂和影响范围广，在很大程度上会侵犯一定区域的环境公益，如果该纠纷不能得到及时、有效的解决，将严重影响到社会稳定。在现有水事纠纷解决机制中，只能通过adr方式来解决跨界水事纠纷，但是该方式却存在着系统化程度不高和法律拘束力不强等缺点，不能保障每个具体的跨界水事纠纷案件都得到适当的解决。为了使跨界水事纠纷案件得到有及时、合理和有效的解决，应当存在一套与adr模式相配合的诉讼模式，当出现跨界水事纠纷，可以给予受害方更多的救济选择权。然而根据《民事诉讼法》第3条规定，能提起民事诉讼的水事纠纷仅限于平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷被排除在诉讼救济之外。由于我国诉讼法律制度的不健全，法律还未赋予法院处理跨界水事纠纷的管辖权，使得跨界水事纠纷还不能通过诉讼模式得以解决，严重制约着跨界水事纠纷的处理效果。
（二）未充分发挥行政机关解决水事纠纷的优势
行政机关因具有特殊的地位，在处理水事纠纷时具有一定的优势，主要表现在：（1）可以平衡社会公益和个人利益的关系。比如，当发生跨界水污染侵权纠纷，该污染侵权不仅侵犯了个人私益，而且在很大程度上还会侵犯环境公益，环境行政主管机关可以站在更宏观的角度去平衡两种利益的冲突，实现环境私益和环境公益的平衡。（2）及时、高效。环境行政主管机关具有一定的专业优势，并以国家公权利为后盾，可以及时、高效的对水事纠纷案件进行处理。（3）资源优势。解决水事纠纷的环境行政主管部门机构设置的特殊性，因我国水事纠纷处理机构附属于环境行政主管机关，环境行政主管机关享有国家赋予的环境管理权，在处理水事纠纷时，他们具有专门的技术知识和翔实的不可多得的资料，便于准确、及时的解决水事纠纷。[7]我国曾用来解决水事纠纷的行政方式主要有行政仲裁、行政调解和行政裁决三种。随着《仲裁法》的颁布，行政仲裁退出解决水事纠纷的历史舞台。目前所运用的两种水事纠纷行政处理方式却存在严重不足，下面将分别论述。（1）行政调解存在的缺陷。通行政调解方式解决的水事纠纷，因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方达成的合意将不会得到法庭的认可，所导致的后果是增加了纠纷解决成本。（2）行政裁决存在的缺陷。尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是现行法律却未作出明确规定，导致该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛，尤其在1992年全国人大法工委就国家环保局“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的请示”作出的答复之后，行政机关往往回避通过裁决方式解决环境纠纷。
（三）水事纠纷解决方式法律规定不一致性及单一性
水事纠纷解决方式法律规定的不一致性，不仅表现在解决平等民事主体水事纠纷法律规定上，还表现在解决跨界水事纠纷的法律规定上。（1）从平等民事主体间水事纠纷处理法律规定的角度来讲，水法规定了通过诉讼方式或者adr方式解决水事纠纷，但其规定并不一致。《水法》第57条规定, 解决平等民事主体间水事纠纷的方法有三种，即协商、县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解或提起民事诉讼。《水土保持法》第39条规定，解决平等民事主体间，因水土流失纠纷的方法有两种，即由水行政主管部门解决或向人民法院起诉。《水污染防治法》第55条规定，解决水污染纠纷的方法有两种，即由环境保护部门或者交通部门的航政机关解决或向人民法院起诉。（2）从跨界水事纠纷处理法律规定的角度来讲，虽然相关法律规定跨界水事纠纷的主要通过adr方式解决，但规定也不尽一致。《水法》第56条规定, 解决跨行政区域水事纠纷的adr方式有两种，即协商和行政裁决。《水土保持法》第31条规定，解决跨行政区域之间水土流失纠纷的方法也有两种，即协商和行政裁决。《水污染防治法》第26条规定，解决跨行政区域的水污染纠纷的方法有两种，即有关地方人民政府协商解决或由共同的上级人民政府协调解决。而《防汛条例》规定，解决跨行政区域防汛抗洪水事纠纷的方法仅一种，即由共同的上一级人民政府或其授权的主管部门解决。[8]除了上述水事纠纷解决方式法律规定不一致性的缺陷外，还存在法律规定单一性的缺陷。《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》以及《防汛条例》对于水事纠纷解决，仅规定了通过诉讼、协商等常见的水事纠纷解决方式，没能囊括所有可行的解决方式，使得运用法律规定之外的纠纷解决方式解决水事纠纷，缺少相应的法律依据和法律保障。
（四）水事纠纷解决方式间不协调性
水事纠纷解决方式间的不协调性主要体现在，诉讼模式和adr模式之间的不协调，以及adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调两个方面。（1）adr方式和诉讼方式之间的不协调性。我国目前关于通过adr方式解决水事纠纷的法律规定是零零散散的，而且缺少一部去协调各种纠纷解决方式关系的环境纠纷处理法，造成了水事纠纷诉讼方式和adr方式之间的不协调。例如，通过协商方式解决的水事纠纷因不具有法律约束力，一旦一方当事人反悔而提起民事诉讼，双方所达成的合意将不会得到法庭的认可。（2）水事纠纷adr模式内部纠纷解决方式之间的不协调性。由于水事纠纷adr模式在制度设计上的不协调性，会出现通过adr方式解决水事纠纷案件，往往不能达到预期效果。以行政调解和行政裁决之间的不协调性为例，在处理水事纠纷案件时，目前出现了一种“重调解、轻裁决”的趋势。主要是因为相关法律缺少对行政裁决的明确规定，导致实践中行政机关缺乏对特定水事纠纷案件行使裁决权的法律依据，行政机关在受理水事纠纷以后，更倾向于用调解方式解决水事纠纷，往往造成久调不决的局面。[9] 由于水事纠纷解决方式之间的不协调性，导致纠纷的处理效果并不理想。
（五）水事纠纷解决实体性和程序性规定的不协调性
《水法》、《水土保持法》《水污染防治法》等都对水事纠纷的解决方式进行了实体方面的规定，但是却缺乏相应的程序性规定。由于缺乏程序性规定的保障，致使实体性规定难以实现最初的价值目标。如《水法》第56条规定，“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”该条规定当发生跨界水事纠纷，纠纷区域只能首先选择协商方式解决，但相关法律却没有对协商应遵循的程序作出任何规定。如果纠纷区域未能达成协议，应当在多长的期限内向上一级政府提请行政裁决，上级政府在收到纠纷区域提交的裁决申请后，应当在多长的期限内作出裁决，以及裁决应当遵循的程序是什么，相关法律也没有作出相应的规定。[10]由于缺乏对水事纠纷解决的程序性法律规定，通过adr方式解决水事纠纷，很难保障纠纷能在合理期限内，并遵循合理的程序，及时有效的得以解决。
四、完善我国水事纠纷解决机制的建议
水事纠纷解决机制应当是一个系统的有机整体，当出现水事纠纷，当事人或者相关行政区域可以根据具体案件的特点，选择一个最适宜的解决方式。为了保障水事纠纷案件及时有效的解决，需要尽快完善我国的水事纠纷解决机制。本文对我国水事纠纷解决机制的完善提出如下建议：
（一）扩大诉讼方式的受案范围
目前，诉讼方式仅能解决平等民事主体间的水事纠纷，还不能解决跨界水事纠纷。跨界水事纠纷主要通过有关地方人民政府之间协商解决、上级人民政府协调或裁决解决。尽管通过这些行政adr方式，可以起到调处相关区域水事纠纷的作用。“但从实践看，由于界属问题、地方保护等原因，推诿扯皮现象较为突出，尤其跨省纠纷的协调统一处理难度大，污染事故很难得到及时妥善解决。”[3]相对于adr处理方式而言，诉讼方式以实现法律正义为目标，法院会在查清事实、辨明是非的前提下，严格的遵守法律规定的各项程序，通过行使国家审判权的方式，使纠纷案件在合理的期限内，得以合法的解决。本文认为，为了充分发挥adr模式和诉讼模式各自的优势，保障跨界水事纠纷案件得以及时、有效的解决，应当构建起一套由adr方式和诉讼方式相配合的跨界水事纠纷解决模式。通过制度设计的方式，把法院受理民事诉讼案件的范围扩大到跨界水事纠纷案件，以此来统一诉讼模式和adr模式的处理水事纠纷的范围，使诉讼方式像adr模式那样，既可以解决发生在平等民事主体之间的水事纠纷案件，也可以解决跨界水事纠纷案件。只有当法院对跨界水事纠纷案件具有司法管辖权的情况下，当出现跨界水事纠纷，环境利益受害区域才能从adr模式或诉讼模式中选择出最佳的解决方案，及时有效的实现其失衡环境权益的救济。
（二）完善水事纠纷行政处理方式
行政机关解决水事纠纷有着自身的优势，但实践中运用行政处理方式解决水事纠纷却存在着一系列问题。为了充分发挥行政处理方式的优势，本文提出如下两方面的建议：（1）加强水事纠纷行政调解协议的强制力。行政调解虽然在实践中得到广泛运用，但是由于行政调解只是一种民间性行为，调解结果往往没有强制力。建议水事纠纷案件的当事人通过行政调解方式所达成的合意，可以通过经该行政机关备案的方式而具有公信力，在行政调解协议作出以后，不能以一方当事人反悔而使调解协议归于无效。在调解协议作出以后，如果一方当事人反悔，只能选择向法院提起民事诉讼方式，法院收到诉状后，首先应当审查调解协议有没有违法或显示公平等情景。若存在上述情景，法院可以宣布该调解协议无效，然后当事人可以选择通过诉讼方式或通过其它adr方式解决水事纠纷。若不存在上述情景，法院应当驳回当事人诉讼请求。（2）扩大环境行政裁决的适用。现行法律未明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷，尽管实践中会运用行政裁决方式解决水事纠纷，但是该方式在水事纠纷解决领域的运用并不广泛。本文建议通过立法或修改相关法律，去明确行政裁决解决水事纠纷的具体类型和适用条件等，通过制度设计的方式来改变“重调解、轻裁决”的现状，充分发挥行政裁决解决水事纠纷的作用。
（三）加强水事纠纷解决方式的一致性和多样性
为了解决《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律对水事纠纷解决方式规定不一致性，以及纠纷解决方式单一性的缺陷，有必要对相关法律进行修改。在修改上述关于水事纠纷处理的法律规定时，建议对纠纷解决条款通过列举和概括相结合的方式修改。当修改相关纠纷处理条款时，需要遵循合法性和合理性并重的原则，针对某一类型水事纠纷，将具有可行性的解决方式都以列举的方式加以规定。为什么在列举规定之后，还要结合概括性规定呢？因为法律的制定和修改，受到具体历史条件的限制以及立法者主观认识能力的制约，难免会出现遗漏的现象。在对水事纠纷解决方式进行列举式规定之后，加以概括性规定，更有利于保持法律的稳定性和可操作性，当出现新的水事纠纷解决方式，只需要对法律条文进行解释或者作出相应的司法解释，就可以达到与修改法律相同的效果。
（四）加强水事纠纷解决方式的协调性
为了解决水事纠纷解决方式之间的不协调性，以及实体性规定和程序性规定的不协调性的两方面的问题，本文分别提出建议。（1）对解决水事纠纷解决方式之间不协调性问题的建议。为了加强水事纠纷解决方式之间的协调性，不仅要协调好水事纠纷诉讼解决方式和adr方式之间的关系，还要协调好adr模式内部各种纠纷解决方式之间的关系。在水事纠纷解决机制中，不协调性表现的最为突出的应该是协商方式和人民调解方式。当发生水事纠纷，当事人通过协商或人民调解方式达成合意后，因该合意没有法律约束力，并得不到其他纠纷解决方式的认可，如果当事人一旦反悔，该协议即归于无效，为了解决水事纠纷，当事人往往会去选择诉讼方式或其他adr方式。由于纠纷解决方式之间的不协调性，必将造成纠纷解决成本的增加，且效率低下。目前克服这种缺陷的途径主要有两种。一种途径是：将通过协商和人民调解方式达成的协议视为一种合同，在一方当事人不履行协议时，另一方当事人可以因合同未实际履行而向法院提起诉讼，要求对方履行该协议。[11]另一种途径是：将通过协商或者人民调解方式所达成的协议，当事人可以向公证处申请公证，或者将该协议向环境行政主管机关进行备案等方式使其具有拘束力。（2）对解决实体性规定和程序性规定不协调性问题的建议。通过诉讼方式解决水事纠纷的程序性规定相对比较成熟，不需要再进行大幅度的修改。相对而言，由于水事纠纷adr解决方式程序性法律规定的严重缺失，造成了通过该方式解决水事纠纷操作性较差的尴尬局面。本文认为，为了加强水事纠纷adr解决方式的可操作性，需要通过立法或修改相关法律的方式，来对该方式解决水事纠纷的适用条件、处理期限、处理程序以及处理结果的法律效力等进行规定。
结 语
水事纠纷解决机制作为当公民及行政区域水资源利益受损，以及受到水污染侵害时的重要救济途径，对公民或区域失衡环境利益的救济起到重要作用。由于我国现有的水事纠纷解决方式的法律规定存在诸多问题，使得水事纠纷解决机制的运作效果较差。目前，应当依据我国水事纠纷解决的现状和实践中积累的经验，积极的探索和创新，尽快完善我国的水事纠纷解决机制。
注释:
[1]水利统计公报.中华人民共和国水利部 [eb/ol]./xygb/sltjgb/index.aspx.[2008-7-19]
[1] 王权典,冯善书.论我国水事纠纷预防调处机制及其完善[j].华南农业大学学报(社会科学版).2005(2):109.
[2] 曹明德.生态法原理.[m].北京:人民出版社,2002.345.
[3] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.240.
[2] alternate dispute resolutions (adr) refers to a variety of procedures for the resolution of disputes. common to all adr procedures are the word alternate. each adr procedure is an alternative to court adjudication[eb/ol]. 美国法律信息网,[2008-5-20].http://resources.lawinfo.com/en/legal-faqs/alternative-dispute-resolution/new-mexico/what-is-adr.html.
[4] 曹明德.环境侵权法.[m].北京:法律出版社,2000.288.
论文关键词 企业法律顾问职能 防范治理 劳动纠纷
2011年4月22日，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部、司法部、人力资源和社会保障部、卫生部、国土资源部、住房和城乡建设部、民政部、国家工商行政管理总局、国家信访局、全国总工会、全国妇联、共青团中央等16部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，拉开了全国人民内部矛盾大接访、大调处工作的大幕。特别是随着《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《就业促进法》、《企业劳动争议协商调解规定》等劳动法律、法规、规章的出台实施，为企业和劳动者解决劳动纠纷提供了充实的法律依据，也为企业法律顾问防范治理企业劳动纠纷，发挥职能作用，依法维护企业和劳动者的合法权益，构建和谐劳动关系，推动企业持续稳定发展，提供了平台。
一、遵循法治原则，依法防范治理企业劳动纠纷
坚持依法办事，坚持依法治企，是企业参与依法治国的具体体现，企业法律顾问在防范治理企业内部劳动纠纷工作中必须遵循以下原则：
（一）法制原则
企业法律顾问要严格依法办事，为企业实施劳动管理提供法律支撑与保障，有效防范和处理劳动纠纷。
（二）维护本企业合法权益原则
企业法律顾问要通过自身富有成效的工作，防止企业合法权益受到损害。当企业合法权益受到侵害时，要依职责权利维护。
（三）从实际出发原则
企业法律顾问在参与处理劳动纠纷时，一定要全面了解事实，客观分析情况；即使在代表企业参与对争议的仲裁、诉讼时，也要在尊重客观事实的基础上，依法维护企业合法权益。
（四）事前防范为主的原则
企业法律顾问通过参与建立劳动管理规章制度体系，协助企业建立和完善劳动管理体制与运行机制，依法规范各项管理行为，从源头上消除风险隐患。
（五）以管理为主的原则
企业法律顾问机构和企业法律顾问人员通过明确的职责和有效的管理，保障企业依法建立和维护和谐稳定的劳动关系。
二、完善人民调解模式，充分发挥企业法律顾问优势
企业法律顾问是企业内部法律工作者，一般都具有相当的法律和经营管理专业知识，在参与调解处理劳动纠纷的前期工作中具有明显优势：
（一）专业性优势
企业劳动纠纷案件近年来频发，1991年全国企业劳动纠纷案件总量为7633件，2010年各级劳动人事争议调解仲裁机构受案128.74万件，达到了峰值，2011年有所下降。企业劳动纠纷案件反映的问题一般都较为复杂，没有较高的法律和政策水平，很难提出妥善解决的办法。企业法律顾问熟悉法律和企业实践，对法律和企业规章制度的的理解较为准确，企业法律顾问参与劳动纠纷处理工作，可以最大限度的发挥其专业知识，确保劳动纠纷案件依法解决。
（二）及时性优势
企业法律顾问机构设在企业内部，企业法律顾问一方面熟知企业管理机构设置和企业规章制度；另一方面，与发生纠纷职工同处一个单位，可以更多地了解纠纷发生的原因，能够及时接触职工。企业法律顾问参与处理劳动纠纷可以直接为职工解答法律疑惑，提高他们的法律意识，增强依法职工依法治企的观念，可有利于劳动纠纷案件尽快合理合法地解决。
（三）决策参谋优势
企业法律顾问的职能之一就是，充当参谋，为企业领导决策提供依据。根据劳动和社会保障部统计资料显示，劳动者在劳动纠纷案件中的胜诉率几乎在50%以上，说明企业在人力资源管理方面还存在着诸多问题，与社会主义法制建设还有一定的距离。企业法律顾问通过参与劳动纠纷处理，找出企业人力资源管理的漏洞，完善劳动合同和企业规章，向领导提出法律意见，及时促进企业走向法制化管理，减少劳动纠纷和内部矛盾发生。
三、发挥企业法制建设主导作用，从源头上预防劳动纠纷
（一）完善规范劳动合同管理流程
企业法律顾问要积极主导和参与规范企业劳动合同管理，通过对劳动者高效、规范、人性化的合同管理，建立企业新型用人机制。企业法律顾问在日常工作中应认真研究并主动向用人单位提供劳动法律、政策的最新动态，帮助相关管理人员提高法律知识水平，与此同时，负责办理企业从招聘和录用员工、订立合同。履行和变更合同一直到合同解除和终止全过程的相关法律事务，运用法律专业知识，为企业依法管理，防范风险提供保障。具体来说，企业法律顾问在规范劳动合同管理流程方面要发挥以下作用：
一是规范招聘管理。在人力资源招聘中，要杜绝招聘广告出现歧视性条件，将录用条件书面化并要求录用者签字确认，同时认真制定并要求入职员工如是填写基本信息登记表。
二是明确合同条款。严格依照法定时间，在坚持平等、诚信、自愿的原则下，区分不同的情况，制定并与劳动者签订不同版本的书面劳动合同，依法明确约定试用期、工资、工作时间、休息休假、福利保险、安全卫生等方面的法定必备条款，并结合用人单位具体情况尽量细化岗位要求、考核标准、保守秘密、竞业限制等条款。
三是动态跟踪合同。企业法律顾问要尽可能的坚持对劳动合同的亲自履行、全面履行和协作履行，在确需变更劳动合同时，准确把握和灵活运用双方协商变更、单方变更劳动合同的法定情形，在最大限度内维护企业合法权益的同时，提高证据意识，妥善保存具有证据价值的相关材料。
四是要依法解除或终止劳动合同。要准确把握劳动合同协商解除、用人单位单方解除的法定情形与程序要求，杜绝出现劳动者单方解除的经济补偿金、赔偿金的法律规定，维护企业的合法权益。此外，法律顾问还应参与集体劳动合同的协商与订立，就用人单位设计员工利益的重大决策 .
（二）起草审核劳动关系管理规章制度
组织或参与起草、审核企业规章制度是企业法律顾问重要职能。在制定劳动管理规章制度的过程中，法律顾问应当始终坚持合法性原则，即主体合法，无论用人单位还是起所属的某个部门制定规章制度，为防止效力风险，只要经过用人单位的授权或认可，最终均应以用人单位名义；内容合法，规章制度必须体现权利与义务的一致，不得违法法律、政策规定，并不得与劳动合同或集体合同的规定相悖；程序合法，包括制定程序的合法及公示程序的合法。企业法律顾问组织或参与制定规章制度的基本要求：
一是目的明确。企业法律顾问为用人单位制定规章制度的目的是要规范用人单位的用工管理，做到有章可循，激励员工努力工作，而不是惩罚或剥夺员工权利，故应在制定规章制度的过程中注重开放性和激励功能，重在激发员工的积极性和责任心。
二是条理清晰。企业法律顾问在制定规章制度时要注意文字简洁、条理清晰，同时要注重劳动合同或集体合同的条款与规章制度之间的冲突。
三是注重实用性。对法律未作出明确规定的事项要做出量化的规定，对难以穷尽的事项用技术性术语概括规定，以增加规章制度的覆盖性和灵活性，避免只有禁止而无责任的条款，使出台的规章制度具有可操作性和实用性。
（三）加强法制宣传防范治理劳动纠纷
企业法律顾问工作是一项法律和政策性都很强的工作。领导决策层和职工群众哪一方法律把握不准、政策吃不透都可能发展成劳动纠纷。为此企业法律顾问要把加强法制宣传、纠正思想偏差作为防范治理劳动纠纷的一个重要手段，着力为企业发展充当法制“讲解员”。
一是开设课堂讲法律。一方面，要面向企业决策层、管理层加强发展宣传，重点灌输、讲解劳动管理法律、法规、规章，提高管理人员法律知识，提高领导层依法行政能力，促进管理层依法治企，防范劳动纠纷。另一方面，要面向基层职工开展普法宣传教育，普及《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《就业促进法》等劳动法律知识，为职工宣讲有关政策，帮助消除疑虑，引导职工知法、守法，维护职工合法权益。
近几年来，我县在各级党委、政府、人大、政协以及上级司法行政机关的关心、支持和帮助下，人民调解组织每年调解了大量的民间纠纷，协助基层政府调处了百余件“三大”纠纷，化解了大量社会矛盾，制止了数十起群体性上访和群体性械斗事件，防止了数十起民转刑案件，在维护社会稳定中充分发挥了第一道防线的作用。为加强社会主义法治建设，维护社会稳定和保障我县经济社会的发展做出了突出贡献，为了适应社会主义市场经济发展的要求，巩固和发展人民调解制度，充分发挥人民调解工作在解决社会矛盾纠纷、维护社会稳定的作用，加强人民调解工作势在必行。
一、充分认识人民调解工作的重要性、必要性
所谓人民调解，是指人民调解委员会，依照国家法律、法规、规章、政策以及社会主义道德，对民间纠纷双方当事人进行耐心细致的说服劝导，促使他们互相谅解、平等协商、自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。人民调解是在党的领导下，经历了建设和改革各个时期的实践不断发展和完善起来的一项化解民间纠纷重要法律制度。改革开放20多年来，我国近百万个人民调解组织，数百万人民调解员每年调解的民间纠纷都达几百万件，有的年份达千万件。就我县来说，2001年至2003年间，每年调解的民间纠纷均在1000件左右。各级人民调解组织在进行调解工作过程中，防止了大量的民间纠纷激化为刑事案件，避免了大量非正常死亡案件的发生，为有效化解社会矛盾，形成良好的社会生产生活秩序作出了重要贡献。因此中央政治局常委罗干同志最近肯定地说：“人民调解已经成为我国解决民间纠纷的重要法律制度。”最高人民法院院长肖扬、司法部部长张福森等领导同志也作了指示。同时《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解组织条例》等法律法规对人民调解工作也进行了明确规定。我县目前有乡镇一级人民调解委员会15个，村级人民调解委员会143个，厂矿企业调解委员会5个，人民调解员2916人。充分调动这支队伍的积极性，发挥他们在农村的工作优势，对于及时有效地化解新时期的社会矛盾纠纷，建立长期有效的社会矛盾纠纷调解机制，维护我县社会稳定，具有十分重要的作用。
二、努力探索和推进人民调解工作的改革与发展
人民调解委员会是基层群众性自治组织，它的主要任务就是调解民间纠纷，并通过调解工作宣传国家法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，遵守社会秩序，遵守社会公德。当前民间纠纷表现出许多新的特点，原有的人民调解工作范围、组织形式、队伍素质等已不能完全适应新形势的需要。人民调解工作必须与时俱进、开拓创新，认真总结几十年来的成功经验，借鉴其他地区的先进经验、有益做法，建立新的机制，不断研究新情况，解决新问题。人民调解工作要扩大工作领域，完善组织网络、提高队伍素质，规范工作程序，增强法律效力。同时要将人民调解工作与基层民间政治建设相结合，与社会治安综合治理相结合，与人民群众来信来访相结合，使人民调解工作在社会主义民主法制建设中发挥更大的作用，为我县的经济建设保驾护航。
三、巩固、健全、完善和发展人民调解组织
村民委员会人民调解委员会组织，居民委员会人民调解组织是人民调解工作的基础，是广大人民群众民主自治的较好的形式之一，要巩固全县163个调解组织，规范他们的工作，增强他们的活力，当前要结合农村基层组织建设和社区建设，使其得到进一步巩固和发展。要适应新形势下化解民间纠纷及维护社会稳定的需要，积极推动建立和完善乡镇、街道人民调解组织，将乡镇、街道的司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴。乡镇、街道人民调解组织可以由辖区内公道正派、业务能力强、身体素质好、热心于人民调解工作、群众威信高的人民调解员、法律工作者、司法助理员、退休法官和检察官等组成。企、事业单位设立的人民调解委员会也要巩固和完善组织，充分发挥作用。人民调解工作要采取多种组织形式、便民利民、及时化解民间纠纷，防止矛盾纠纷激化。
四、规范人民调解委员会工作
要围绕新时期人民调解工作的实际情况，进一步规范人民调解的工作方式、工作程序、工作纪律，增强人民调解程序的公正性，努力提高人民调解委员会的工作水平和社会公信力。人民调解工作必须遵循三项基本原则：一是依据法律、法规、规章、政策和社会主义道德进行调解；二是在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；三是尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。按照人民调解委员会的标准，乡镇人民调解委员会应当有固定的办公场所和调解场所，场所门口应当悬挂人民调解委员会标志牌，配备统一规格的人民调解委员会印章、统一格式的人民调解文书和统一制发的人民调解统计台帐。目前我县机构和网络基本健全，但经费严重不足，调解委员会设备较差、没有办公用具和调委会公章，制约了调委会的工作。人民调解委员会调解纠纷，要坚持公开、公平、公正原则，及时化解矛盾纠纷，按照规定进行登记和制作笔录，根据需要或者当事人的请求制作调解协议。人民调解组织调解纠纷可以邀请公安派出所、土地管理所、民政、综治办等有关单位和个人参与调解，被邀请的单位和个人应当支持。与此同时，人民调解员要严格遵守《人民调解委员会组织条例》规定的纪律，不得徇私舞弊；不得对当事人压制、打击报复；不得侮辱、处罚纠纷当事人；不得泄露当事人的隐私；不得接受当事人吃请送礼；不能因与当事人的远近亲疏而偏袒一方当事人；不得因当事人与自己的观点不同而限制当事人讲话，甚至强迫压制当事人；不能因当事人态度不好或者不服调解而使用侮辱性语言，甚至处罚当事人；不能因了解掌握当事人有关情况而泄露当事人不愿告人的或不愿意公开的事情，防止违法乱纪现象发生。
五、不断培训、提高人民调解员素质
人民调解员应该是具有较高的思想道德水平，为人公道正派，能够联系群众，热心人民调解工作，在群众中有较高威信，身体素质较好，并有一定的法律、政策和文化水平的成年公民。我们要按照不同类型、不同层次人民调解委员会工作范围的特点和要求，明确各类人民调解员必须具备的法律水平和文化程度，定期进行培训。县司法局负责培训到司法所干警，乡镇负责培训到村级调解员，通过培训不断提高人民调解员的整体素质，此外，乡镇、街道人民调解委员会可以通过民主选举与聘任相结合，不断优化和增强人民调解员的队伍结构和业务素质。
六、充分发挥人民调解员在维护社会稳定中的作用
人民调解组织和调解员，要自觉接受当地人民政府和基层人民法院及司法行政的指导和领导，围绕党和政府工作大局，以维护社会稳定为首要任务，发扬无私奉献精神，广泛开展人民调解工作；要适应民间纠纷发展的新情况、新特点，在调解公民日常生活中发生纠纷的基础上，根据维护社会稳定的需要，积极扩大工作领域；要积极调解婚姻、家庭、邻里、赔偿案等常见性、多发性纠纷，稳定社会关系；要结合本乡镇经济发展的特点，针对突出的难点热点纠纷开展调解工作，缓解改革过程中的利益冲突，把预防矛盾纠纷作为重点，把纠纷解决在基层，严防民间纠纷激化而引起自杀、凶杀、群众性械斗和群体性上访，全力维护我县稳定。
（一）抓早、抓小、抓苗头，搞好民间纠纷的预防
人民调解工作必须坚持“调防结合、以防为主”的方针，这就要求人民调解组织和人民调解员一方面积极调解，及时化解民间纠纷，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度。另一方面尽可能把出发点和落脚点放在“预防”上，科学地把握民间纠纷产生演变发展的规律，对民间纠纷产生的原因，如何防止民间纠纷激化，及时化解民间纠纷的法律依据、政策依据等等进行深入研究。在全社会加强社会主义法制和道德的宣传教育，提高全体人民的思想文化素质是预防民间纠纷的根本措施，是从宏观上预防控制纠纷的长远战略对策。
1、建立完善的信息网络，及时捕捉有关信息
人民调解员要做到防患于未然，不仅要眼观六路，还要耳听八方。仅仅依靠少数的人民调解组织和少量的人民调解员是很难把握住所有的蛛丝马迹的，因此，必须建立健全人民调解组织，是建立完备的信息网络的首要工作。目前我县村民委员会、居民委员会的调解组织基本完善，调解员已达2916人。尽管调解员处在纠纷第一线，能够尽快了解事情动态，但与广大人民相比，人民调解员的数量还是有限的，他们所获得的信息量也是有限的，获得信息的时间也相对滞后，要达到完善的信息网络，还需要广大人民群众的积极支持和参与。如果能发动广大人民群众做好信息通报工作，就可以大大拓宽人民调解员的信息来源，增加获得的信息量，使人民调解员能在第一时间获得纠纷信息，从而及时调解。
2、把握民间纠纷规律，加强纠纷预测分析工作
民间纠纷的发生、发展和变化都是有规律的，把握住这些规律，调解人员就可以对民间纠纷的形成、发展及未来趋势做出合理的预见和推测，从而先行一步，在纠纷发生前加以控制，把纠纷解决在萌芽状态。根据民间纠纷发生的时间、地点、当事人和纠纷的类型，我们把预防纠纷的方法分为以下几种：
（1）因时预测法
有些民事纠纷的发生、发展具有季节性。如在农村收种、生产紧张的季节就容易发生以下纠纷：农田水利纠纷；农机具、牲畜纠纷；农用物资纠纷；春耕费用的借贷纠纷等等。而在农闲季节容易发生的纠纷就不同了，如宅基地纠纷；婚姻家庭纠纷；邻里纠纷等等。把握了这些纠纷的时令规律，就可以提前安排集中排查调处活动。
（2）因地预测法
民间纠纷的发生受到多种因素的影响，客观环境不同，所发生的民间纠纷就不同。例如：在农村存在着因土地流转而引发的纠纷；在街道、社区，存在着房屋拆迁纠纷；在厂矿存在着因国有企业改革而引发的企业与下岗职工之间的纠纷等。这就需要人民调解员去分析不同地区纠纷发展变化的规律，因地制宜采取预防措施。
（3）因人预测法
纠纷当事人的性别、年龄、生活环境、文化程度以及法制观念都不尽相同，纠纷的发展变化也是复杂多样的。以年龄不同为例：在老年人身上多发赡养纠纷，而在年轻人身上则多发生恋爱、婚姻纠纷；以性别为例：如果纠纷双方当事人都是男性，那么发生凶杀、械斗的可能性就大大高于纠纷双方都是女性的情况。在预防纠纷激化的过程中，性格暴躁，心胸狭窄，愚昧落后，严重缺乏法制观念和道德观念的男性公民，尤其是血气方刚的青少年，是调解人员的预防工作重点。
（4）类型预测法
不同类型的纠纷，发展变化的趋势也是不同的。如串宗祭祖引发的纠纷，山林水利纠纷，区分边界纠纷，常常会引起聚众械斗；赡养纠纷往往会引起被赡养者含屈轻生；严重侵犯他人人身权利和人格权引起的纠纷，则往往导致行凶杀人。类型预测法使调解员可以分门别类，对不同类型的纠纷采用不同的方法，做好预防工作。
3、根据实际情况，采取多种预防形式
人民调解组织可以采用的预防形式多种多样，主要有以下几种：
（1）主动预防和被动预防
任何民间纠纷都有一个从潜伏、萌芽到形成，甚至激化的过程。主动预防就是指调解人员在纠纷的潜伏期就采取积极主动的预防措施，努力消除引发纠纷的内在原因和外在因素，将纠纷消灭在萌芽状态。被动预防是指在纠纷刚刚发生之时，调解人员及时采取有力措施，把纠纷控制在始发阶段，避免事态进一步扩大，从而对纠纷的进一步发展起到了预防作用。
（2）重点预防和一般预防
重点预防是指针对性地对纠纷多发的人、户、事、场所、季节进行重点监控并采取积极主动的预防措施。如，对于常闹户、隔阂户、蛮横户要逐一进行登记造册，做到心中有数，采取包户到人的方法进行重点预防，对他们进行经常性宣传教育工作。再如，对于因民间纠纷多次引发恶性械斗，有过流血事件的地方，应划为重点预防区，乡镇村各级人民调解委员会都要实行值班、巡逻制度，调解员和信息员更要保持高度的警惕，一发现苗头就要及时调解并上报。一般预防是指为预防纠纷所采取的经常性预防措施。一般预防采取的预防措施主要是经常性的法律和道德的宣传教育，通过提高人民的文化素质和道德素质增强人们的法制观念，达到预防纠纷发生的目的。
4、加强横向联系，建立严密的预防控制系统
搞好民间纠纷的预防控制工作，要贯彻协同互助原则，实行综合治理，真正把人民调解工作纳入社会治安综合治理工作范畴和目标考核，就必须把人民调解工作与基层民主政治相结合，与人民来信、来访相结合，就必须与法院、民政、公安、建设、城管、环保、工会、妇联等部门和组织相结合，多管齐下，展开多层次、多渠道的预防工作，构建一个严密的预防控制系统，发挥整体功能。
（二）掌握基本方法，化解民间纠纷
人民调解工作的基本方法就是人民调解委员会和调解人员讲明道理、说服教育当事人的方法。调解的方法在实践中是很灵活，并处在不断发展中的。人民调解委员会和调解人员进行调解时，首先要善于调查研究，查明事实真相，找出纠纷发生的原因、争执的焦点和纠纷中的关键人物。其次，人民调解委员会和调解人员进行调解工作时，应当根据本地区和本纠纷的具体情况，认真考虑当事人的利益，积极思考，灵活采取既能及时解决纠纷，又不影响生产和工作的方法进行，调解人员应该熟练掌握以下几个基本方法：
1、法治与德治相结合的方法；
2、动员多种力量进行调解的方法；
3、抓住主要矛盾进行调解的方法；
4、解决思想问题与解决实际问题相结合的方法；
5、换位思考的方法；
换位思考——指在解决纠纷时，要从不同的人，不同的角度，不同的高度，不同的层次进行深入细致的分析和研究，做到考虑周到，问题解决得圆满彻底，不留后遗症。
6、苗头预测的方法；
7、模糊处理法；
模糊处理法——就是对矛盾双方进行劝解，特别是对人们之间的一些非原则问题常可采取这些方法，模糊是介于无序和有序之间的状态，在一些特殊情况下，调解员运用模糊方法，从模糊现象中抽象出模糊概念，利用模糊概念进行模糊判断和模糊推理，再使用模糊语言进行表述，会收到更好的效果。
8、褒扬激励的方法
「关键词体育纠纷；纪律处罚；中国足协；诉讼
2002年是中国体育界的“诉讼年”，2001年中国足协对涉嫌打假球以及严重违规的几个甲B俱乐部进行处罚，其中的两个俱乐部广州吉利与吉林亚泰不服处罚，分别于2001年底与2002年初向法院。[1]尽管两案法院最终都驳回了，但给中国足球界乃至体育界带来了极大的冲击，引发了司法能否介入体育行业内部纠纷救济的问题的讨论，此外对足协内部的纪律处罚与纠纷处理机制的有关问题亦引起了人们广泛的关注。
目前中国足协的内部纠纷处理机制（包括纪律处罚制度）主要规定在《中国足球协会章程》“第六章纪律和诉讼委员会”、“第九章罚则”、“第十五章争议处理”，以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》等行业规章中。正是由于这些行业规则本身存在的一些问题，导致在实践中引发了许多问题，例如俱乐部、球员不服中国足协纪律处罚，诉诸法院的事件层出不穷。
一、现行中国足协内部纪律处罚与纠纷救济机制存在的问题
（一）行使处罚权与纠纷处理权的机构过多，权限划分不明确
根据上述的几个中国足协的行业规则，中国足协目前可以行使纪律处罚权与纠纷处理权的内部机构有：中国足协常务委员会，根据《中国足球协会章程》第58条的规定，其可以行使暂停会员资格的处罚权，根据第52条的规定可以最终裁决有关的纠纷；中国足协联赛委员会，根据《中国足球协会章程》第56条的规定，可以执行罚款的权力，可以处理异议或抗议；中国足协纪律委员会，根据《中国足球协会章程》第51条以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会纪律委员会工作条例》的规定，可以行使纪律处罚权；中国足协诉讼委员会，根据《中国足协章程》第52条以及《中国足协违规违纪处罚办法》、《中国足球协会诉讼委员会工作条例》的规定，有权受理不服足协纪律委员会的处罚决定的申诉，可以直接受理足协成员之间以及它们与足协之间的有关争议；中国足协裁判委员会，根据《中国足协章程》第44条的规定，可以监督管理处罚裁判员。
由于众多足协内部机构都拥有纪律处罚权与纠纷处理权，在实践中发生争议时，往往容易产生职权交叉，含混不清的情况，而当事人不服处理决定的，往往投诉无门。
（二）处罚与纠纷处理程序问题上存在诸多缺陷
1.审级设置
目前中国足协内部的纪律处罚程序与纠纷处罚程序的审级设置不太明确，当事人可以上诉或申诉的次数也不太清楚。根据《中国足球协会诉讼委员会工作条例》的规定，对中国足协纪律委员会以及其他委员会的处罚决定不服的，当事人可以向诉讼委员会申诉，但是《中国足球协会纪律委员会工作条例》第16条的规定，有些纪律委员会的处罚决定当事人是不能申诉的，因此，对这些处罚决定的相对人而言，只有一次处理的机会，没有申诉的权利。对于那些诉讼委员会可以受理的申诉，《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第3条规定，一般由其作出最终裁决，因此，对此类处罚的处理程序是两个审级。但条例该第3条与第21条又规定“重大或特殊的案件由中国足协常务委员会决定处理”，因此，这又是三个审级的规定，并且“重大或特殊”到底由诉讼委员会自由裁量还是由常务委员会裁量，也不清楚。
此外，对于普通纠纷（主要是注册、转会、参赛资格、雇佣合同等等方面的纠纷），《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第4条规定，由诉讼委员会裁决，根据《中国足协章程》第87条的规定，诉讼委员会的裁决一般是最终裁决，有一些又可以向足协常务委员会申诉，因此，在普通纠纷处理程序上，分别有一个审级程序与两个审级程序的不同设置。
总之，在中国足协内部的纪律处罚程序与纠纷处理程序中，有一个审级的设置，也有两个审级的设置，还有三个审级的设置，这在实践中可能会造成混乱局面，并且对当事人而言，审级利益的保障不一致，违反了“规则面前人人平等”的公正原则。
2.纪律处罚机构与纠纷处理机构的人员组成
首先是中国足协纪律委员会与诉讼委员会人员由谁产生的问题。根据《中国足球协会章程》第36条的规定，中国足协主席会议（由足协主席、专职副主席、秘书长、司库组成）有权确定中国足协纪律委员会与诉讼委员会的负责人与成员；而根据《中国足球协会纪律委员会工作条例》第5条的规定，纪律委员会的全部人员（包括主任、副主任、委员），应当由足协常务委员会确定；根据《中国足球协会诉讼委员会工作条例》第20条的规定，诉讼委员会的全部人员亦应当全部由足协常务委员会确定。并且目前的《中国足球协会纪律委员会工作条例》与《中国足球协会诉讼委员会工作条例》都是由中国足协常务委员会修订的。到底纪律委员会与诉讼委员会的成员组成应当由谁确定？根据足协章程第35条与36条，足协主席会议与常务委员会的组成人员不同（常务委员会由足协主席、专职副主席、副主席、秘书长、司库组成），性质、职权也不相同（常务委员会是足协的权力机构中国足协全国代表大会的常设机构；而主席会议是足协的执行机构），并非“一套人马，两块牌子”。一方面，足协章程是足协的“基本法”，两个条例是“普通法”，根据“基本法优先于普通法”的原则，应当是章程规定效力高，似乎应由足协主席会议确定两委员会的人员；另一方面，足协章程是1996年通过的，两个条例是2000年通过的，根据“后法优于前法”的原则，条例的效力似乎应当优先；此外，章程是规范一般事务的“一般法”，两个条例是规范特殊事务的“特别法”，根据“特别法优于一般法”的原则，两个条例的效力也应当优先，即由足协常务委员会来确定纪律与诉讼委员会的组成人员。实践中，两委员会的人员组成到底是由谁确定的，我们并不清楚。
其次，纪律委员会与诉讼委员会组成人员的任职条件是什么，通过什么程序任命，人数有多少，具体名单是怎样的，等等这些问题，在足协章程与两个条例中都没有规定。在实践中，两个委员会的成员实际上就是足协的内部官员，并没有足协外部的人员参加，因此，让人对《中国足协违规违纪处罚办法》第3条标示的对违规违纪行为的处罚遵循“独立原则”表示怀疑。
再次，实践中纪律委员会与诉讼委员会的组成人员有不有重叠？如有重叠，肯定是违背程序正义原则的。
最后，纪律委员会与诉讼委员会的组成人员如果与案件具有厉害关系，应不应该回避？《中国足球协会纪律委员会工作条例》第14条仅仅规定，纪律委员会在审理违规违纪事件时，“可以适用回避制度”，既然是“可以”而不是“应当”，所以该条款的规定在实践中有可能形同虚设，而《中国足球协会诉 讼委员会工作条例》则对回避问题根本没有规定。这些都是程序设置上的瑕疵。
3.听证程序
《中国足球协会纪律委员会工作条例》第14条规定，纪律委员会在审理违规违纪事件时，“可以适用听证制度”，既然是“可以”而不是“应当”，所以该条规定在实践中亦有可能形同虚设，在前一章讨论的中国足协处罚甲B足球俱乐部的案件中，中国足协的处罚决定的作出没有经过听证程序，后来的减轻处罚决定的通过亦没有经过听证程序，基本上是暗箱操作，当事人无法进行陈述与抗辩，程序权利受到了侵犯。不能不让人对《中国足协违规违纪处罚办法》第3条标示的，对违规违纪行为的处罚遵循“公开原则”表示怀疑。
（三）自我设定内部程序的最高效力存在问题
《中国足球协会章程》第87条规定：“一、中国足球协会各会员协会、会员俱乐部及其成员，应保证不得将他们与中国足球协会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向中国足球协会会诉讼委员会提出申诉。二、诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围内，作出的最终决定，对各方均具有约束力。三、诉讼委员会作出的上述范围外的裁决，可以向中国足球协会常务委员会申诉，常委会的裁决是最终裁决。”因此，中国足协目前的实践是将内部纠纷处理机构作出的裁决作为最终裁决，并且排除法院的司法审查。根据我们在前面章节的分析，象此类的条款，各国都不承认其可以排除法院的司法审查，而最多只能视为是对当事人向法院前必须用尽体育行会内部救济措施的规定。
中国足协章程的此项规定来源于国际足球联合会（FIFA）章程的相关规定，但《国际足联章程》第十三章第63条的规定是这样的：“国家足球协会、俱乐部或俱乐部会员不得将与国际足联或其他协会、俱乐部或俱乐部会员间的争议诉诸法庭。应将争议提交经各方同意指定的仲裁机构。即使有关国家的法律允许俱乐部或俱乐部会员将体育组织的决议诉诸民事法庭，俱乐部或俱乐部会员也不得如此行事，除非在其国家足球协会的职权范围内已无通过体育方法解决的可能。国家足球协会应尽一切可能保证其俱乐部和俱乐部会员遵守本规定并明确无视本规定所产生的后果。”由此可见，国际足联的章程只是规定了当事人在向法院前，体育行会内部救济措施前置的程序，并没有完全排除司法介入解决体育纠纷的可能性。
由法院作为社会纠纷的最终处理机构，是现代法治国家的普遍做法，一般情况下，只有合法有效的仲裁条款可以排除法院的司法管辖权。而中国足协内部的纪律处罚与纠纷处理程序并不是一种中立的仲裁机制，不能排除法院的司法管辖权。
二、完善足协内部纪律处罚与纠纷救济机制的设想
（一）健全审级设置
笔者认为，中国足协的内部纪律处罚制度与纠纷处理的审级程序应当统一。首先，纪律处罚程序设置为三个审级。所有的纪律处罚决定，都应当统一由足协纪律委员会作出；由足协诉讼委员会进行复议；足协常务委员会在足协章程规定的范围内（对可以审查的处罚决定应当由足协章程进行列举式规定，而不能是概括式规定），可以对其进行审查。其次，纠纷处理程序设置为两个审级，首先所有的非纪律处罚纠纷由足协诉讼委员会负责处理，再由足协常务委员会进行复议。
足协诉讼委员会在处理纠纷或是复议处罚决定时，应当对事实与法律问题、程序与实体问题同时进行审查，而中国足协常务委员会作为最后的上诉机构，在进行审查时，应当只审查程序问题与法律问题，不审查事实与实体问题。
上述程序中，足协常务委员会所作决定均为足协内部的最终决定，但当事人之间订立有仲裁条款的，可就此决定向体育仲裁机构申请仲裁。1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国体育法》第33条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。” 如果我国存在《体育法》规定的体育仲裁机构，那么2002年中国足球界的纠纷问题，都可能通过体育仲裁得以解决，但问题是，象这样的体育仲裁机构，在我国并未建立起来。这使得《中华人民共和国体育法》以及有关体育法规关于体育仲裁制度的规定落了空。关于中国的体育仲裁机构的建构问题，笔者将另有文章论述。
（二）健全处罚与纠纷处理程序
1. 足协诉讼委员会的改革
首先在名称上，“诉讼委员会”的称谓必须作出改变，因为处理诉讼的权力专属于国家司法机关，足协这样一个体育行会是不能具有诉讼管辖权的，有学者甚至认为，中国足协自行设立“诉讼机构”，是对国家司法权力的篡夺，是违反国家法律的，[2]这样一个名称容易引起误解，建议改为“中国足球协会纠纷处理委员会”这一名称。
其次在人员组成上，可以将该机构改造成一个准体育仲裁机构，即，中国足协常务委员会提供一份该机构的成员的名单，在发生足球行业纠纷时，由当事人选择其中两人，再由该两人选择第三人共同组成纠纷处理小组，裁决纠纷。当然，该机构的人员组成应当有一部分来自于足协外部，例如法律界人士；并且该委员会的人员不能与足协纪律委员会的人员有重叠。这样一来，该委员会裁决的公正性可以得到加强，大多数的纠纷都可以在该委员会的处理阶段就成功化解。
2. 健全听证、回避、辩护制度
无论是纪律委员会的处罚程序，还是“诉讼委员会”的纠纷处理程序，都应当设立听证制度。前面章节谈到，体育行会的纪律处罚，在某种意义上具有“行政处罚”的性质，因此，必须遵守我国行政处罚法关于听证制度的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第 42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”虽然中国足协已于2002年开始建立听证会制度，这是一大进步。关于中国足协新建立的听证会制度，中国足协负责人向媒体介绍说：“建立听证会制度是职业联赛诉讼制度的补充。如果有的俱乐部或运动员、教练员在联赛中受到纪律处罚，并对裁判工作评议委员会评议结果持有异议，可向中国足协提出举行听证会，听证会的裁决与中国足协诉讼委员会的裁决具有同等效力，为最终裁决。” [3]但中国足协规定的听证会制度是在俱乐部、运动员、教练员已经受到处罚，即处罚决定作出后，对评议结果有异议才可提出举行。如果足协作出的处罚类似上述《行政处罚法》第 42条规定的范围，足协的听证会制度也应当允许当事人在处罚决定作出之前提出，而不是之后，否则不能达到公平公正的目的。
同样，足协按照章程规定实施处罚时，也应当比照《行政处罚法》第 31条、第 32条、第 41条的规定，在作出处罚决定之前，不能剥夺当事人应享有的知情权、陈述权和申辩权。此外，足协内部的程序制度还应当明确当事人具有申请回避、聘请律师进行辩护的权利。
（三）规范内部处理程序的效力
足协内部处理的纪律处罚与纠纷事宜，不应当绝对排除法院的司法监督。可以这样进行规定：足协行业内部纠纷（包括纪律处罚纠纷）应当首先在足协内部机制中解决，内部机制无法解决的，当事人可以向人 民法院，但是约定采用仲裁方式解决的除外。
「注释
[1] 郭成岗，吕卫东。中国足球协会性质的界定刍议[J].山东体育学院学报，2002， （3）。
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