关键词：申请；抗诉；再审；撤回；处理
中图分类号：DF523 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）35-0164-02
问题提出：王某与某渔场承包合同纠纷案件。一审法院2010年6月13日判决；渔场上诉；2010年9月1日二审法院判决；渔场仍不服，于2011年7月26日向所在省高院申请再审，同期向省检察院申请抗诉。省高院2011年11月16日送达受理通知书。省检察院2011年11月30日向省高院提出抗诉。2011年12月3日，渔场向省高院申请撤回再审申请；2011年12月8日，省高院裁定准许。2012年3月21日，省高院依省检察院的抗诉书裁定再审，由省高院提审并中止原判决执行。
一、审判监督程序和检察院民事案件抗诉的法律制度体系
审判监督程序是指已生效裁判和调解书出现法定再审事由时，由人民法院对案件再次进行审理所适用的程序[1]。抗诉是指检察院对法院已生效民事裁判，发现具有法律规定的事实和理由，依照法定程序要求法院对案件进行再一次审理，从而启动再审程序的制度[2]。目前我国涉及审判监督程序和抗诉程序的主要规范有：《民事诉讼法》，最高院关于适用《民事诉讼法》若干问题的意见（《民诉意见》）、关于适用《民事诉讼法》审判监督程序若干问题的解释（《审监程序解释》）、关于受理审查民事申请再审案件的若干意见（《受理申请再审意见》）、《最高院审监庭关于审理民事、行政抗诉案件几个具体程序问题的意见》（《抗诉程序意见》），《最高检察院民事行政检察厅关于人民检察院办理民事行政案件撤回抗诉的若干意见》（《最高检撤回抗诉意见》）、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（《检察院抗诉规则》” ），合计167个条文。
二、当事人同时申请抗诉和申请再审的法律依据和现实基础
当事人申请再审是引起审判监督程序发生的重要途径之一和重要组成部分，可能但不能当然引起再审的发生[3]。其法律依据为《民事诉讼法》第178条、《民诉意见》第205条和《审监程序解释》第1条，即对已生效裁判认为有错误，可向原审法院也可向上一级法院申请再审。
当事人申请抗诉是检察院发现法院已生效裁判错误的重要途径之一，检察院应当受理并由有抗诉权或有提请抗诉权的检察院立案进行是否提起抗诉的审查 [2]。其法律依据为《民事诉讼法》第187条、第188条和《检察院抗诉规则》第4条，即最高检察院对各级法院、上级检察院对下级法院已生效裁判，发现有《民事诉讼法》第179条规定情形之一应当提出抗诉，接受抗诉法院应自收到抗诉书之日起30日内作出再审裁定”；检察院受理的民事案件主要有以下来源：（一）当事人申诉的……”
当事人同时申请再审和抗诉的现实基础主要是：第一，裁判对己方不利又不甘心接受该结果，所有可能性的补救程序“绝不放过”；第二，无论申请再审还是申请抗诉，较一、二审程序难度更大、程序更复杂、把握性更小，而审判机关和检察机关对案件认识确实可能存在一定差异，力争“广种薄收”哪怕争取到一个程序启动即可获得“起死回生”的机会；第三，申请再审可能直接被审查驳回而一旦检察机关抗诉则必然可进入审判机关的再审程序，抗诉的“效益”明显更大；第四，一定程度上担心审判机关考虑系统关系而“袒护”下级法院的可能性，对申请抗诉寄予更大希望。第五，是否接受申诉决定抗诉的认定权在检察院而是否接受申请裁定再审的认定权在法院成为当事人申请再审同时申请抗诉意图引发再审程序的制度结构原因[3]。
三、当事人撤回再审申请或抗诉申请的法律依据和程序要求
当事人撤回再审申请或抗诉申请的法律依据为《民事诉讼法》第13条，即“有权在法定范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。
当事人撤回再审申请的程序要求为《受理申请再审意见》第23条、《审监程序解释》第23条和第34条，即审查过程中申请撤回，是否准许由法院裁定；再审期间申请撤回，是否准许由法院裁定，裁定准许的应当终结再审程序。
当事人撤回抗诉申请的程序要求为《检察院抗诉规则》第22条和《审监程序解释》第34条，即申诉人撤回申诉且不损害国家和社会公共利益的，检察院应终止审查；申请抗诉人在再审期间撤回再审申请且不损害国家、社会公共利益或第三人利益的，法院应裁定终结再审程序；检察院撤回抗诉，应当准予”。
四、申请抗诉和申请再审并行情况处理的现行制度缺陷
《最高检撤回抗诉意见》分五种情况分别就检察院抗诉后而法院裁定再审前申诉人书面申请撤回申诉的撤回抗诉、提出抗诉且法院裁定再审后申诉人书面申请撤回申诉的不撤回抗诉而由法院依法处理等作出了明确规定。
《抗诉程序意见》分五种情况分别就法院裁定再审后申诉人书面申请撤回申诉等情况下裁定终结再审程序、收到抗诉书后正就同一案件是否启动再审程序进行审查的终止审查并按抗诉案件处理等作出了明确规定。
《审监程序解释》第26条对法院审查再审申请期间检察院提出抗诉的应裁定再审，并申请人提出的具体再审请求应纳入审理范围作出了明确规定。
由此不难看出，目前立法对当事人同时申请抗诉和再审，在检察院提出抗诉后而法院裁定再审前申请撤回再审申请的情况应如何处理未作规定。
对此事项则存在程序处理争议：一种观点认为应比照《最高检撤回抗诉意见》由检察机关撤回抗诉；第二种观点认为应比照《抗诉程序意见》由法院终止再审审查并按抗诉案件处理；第三种观点认为应比照《审监程序解释》由法院裁定再审并申请人提出的具体再审请求应纳入审理范围。
五、检察院抗诉后法院裁定再审前当事人申请撤回再审申请又不损害国家和社会公共利益的，法院应当裁定准许，并就此终结再审审查
（一）上述三种观点均难以成立
检察院不应撤回抗诉。首先，检察院此际并未发现抗诉出现“不当”而无法主动撤回；其次，当事人并未书面申请撤回申诉而无法被动或酌情撤回；再次，当事人申请撤回再审申请是向法院提出，检察院未必知情因而欠缺撤回基础或难以具备撤回条件；最后，如此撤回抗诉有越俎代庖之嫌，容易造成检察机关和审判机关的职权界分混沌、检察监督权和审判权的权力体系混乱。
法院终止再审审查并按抗诉案件处理在逻辑上无法自圆其说。诚如前案，省检察院于2011年11月30日提出抗诉，则按照《抗诉程序意见》，当日应已发生法院终止再审审查并按抗诉案件处理的效力，无论效力内容如何，再以“当事人申请撤回再审申请”这一性质、主体、内容、效力完全不同的全新事实“逆向重复”发生“按抗诉案件处理”的效力匪夷所思。
法院裁定再审并申请人提出的具体再审请求同时纳入审理范围同样存在悖论。首先，法院裁定再审的基础是再审审查期间检察院提出抗诉这一积极、前进式的职权活动，而不是申请人申请撤回再审申请这一消极、倒退式的个体行为，否则审判权和诉权将地位颠倒；其次，申请人享有实体和程序权利的处分权，申请撤回至少意味着在向法院提出的再审申请权利范围内已确定放弃，再“纳入审理范围”明显剥夺了当事人处分权并有逾越“不告不理原则”之嫌；再次，即便再审程序已正式启动（无论启动原因），按照《审监程序解释》第34条，当事人仍有撤回申请权，且法院有权裁定准许从而终结再审程序，则此时如果还要致当事人的申请于不顾“强行”裁定再审、嗣后再由当事人提出撤回申请后裁定准许从而终结再审程序，实属徒然无益消耗本不充裕的审判资源。
（二）法院应当裁定准许撤回再审申请，并就此终结再审审查
第一，向法院申请再审和向检察院申诉提起抗诉的法定事由基本一致，无非《民事诉讼法》第179条规定的种，两种申请的目标追求与程序价值趋同一致、诉求大多相同，则其功能效果同类相当确属正常。既然向检察院申请撤回申诉申请足以达致终止抗诉审查，就没有理由在申请撤回再审申请情况下厚此薄彼区别对待。
第二，两种申请均源自当事人的积极主观因素，并未涉及审判监督权和检察监督权的职权适用，即仍属当事人行使权利的范畴，则处分意愿理当得到尊重。而建立在当事人处分行为基础上的程序处置于公平价值方面无可厚非。
第三，法院审理民事案件的“被动性”原理当然适用于审判监督程序。
第四，有利于节约司法资源，提高审判效率和裁判权威。再审审查的终止就个案而言无疑使审判机关和检察机关同时获得“解脱”，当事人也可以免去后续诉讼成本之累，而原生效裁判就此恢复执行力也有助于凝塑司法权威。
第五，符合于畅达逻辑的要求。诚如前案，省高院2011年11月16日进入审查，省检察院11月30日抗诉，渔场12月3日向省高院申请撤回再审申请，省高院12月8日裁定准许。因为整个过程中的各行为均为程序意义的性质（抗诉引发的也无非是“进入再审”的程序后果而与再审的可能性裁判结果无关，即“法院接到抗诉书后无论其认为原裁判是否有错误都应当依法进行再审而不能以任何理由拒绝或拖延” [4]，但再审后至少可能“对正确裁判和瑕疵裁判予以维持”） [5]，至此，该案程序理当完结。
否则，省高院“应”于11月30日终止再审审查而按抗诉案件处理，作出再审裁定并将再审申请书的请求纳入审理范围，则12月8日裁定准许撤回将无可理喻；而如裁定准许是尊重当事人处分权的正确处理，则此后2012年3月21日依抗诉书裁定再审、提审并中止原判决执行使“死灰复燃”，在逻辑上确定陷入两难死局。
第六，符合效益原理。当事人在允许范围内放弃相关权利转而选择尊重服从原生效判决，却还裁定再审，使申请人、对方当事人、检察院同时牵涉其中，而结果已经了无实益，无谓的程序拖延而已。
第一条为保障人民检察院依法对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关法律，结合检察工作实际，制定本规则。
第二条人民检察院依法独立行使检察权，通过办理民事、行政抗诉案件，对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。
第三条人民检察院办理民事、行政抗诉案件，应当遵循公开、公正、合法的原则。
第二章受理
第四条人民检察院受理的民事、行政案件，主要有以下来源：
（一）当事人或者其他利害关系人申诉的；
（二）国家权力机关或者其他机关转办的；
（三）上级人民检察院交办的；
（四）人民检察院自行发现的。
第五条不服人民法院判决、裁定的申诉符合下列条件的，人民检察院应当受理：
（一）人民法院的判决、裁定已经发生法律效力；
（二）有具体的申诉理由和请求。
第六条有下列情形之一的申诉，人民检察院不予受理：
（一）判决、裁定尚未发生法律效力的；
（二）判决解除婚姻关系或者收养关系的；
（三）人民法院已经裁定再审的；
（四）当事人对人民检察院所作的终止审查或者不抗诉决定不服，再次提出申诉的；
（五）不属于人民检察院主管的其他情形。
第七条人民检察院控告申诉检察部门受理民事、行政申诉案件。
第八条当事人向人民检察院提出申诉，应当提交申诉书、人民法院生效的裁判文书，以及证明其申诉主张的证据材料。
第九条对民事、行政申诉案件，人民检察院控告申诉检察部门应当自受理之日起七日内分别情况作出处理：
（一）不服同级或者下一级人民法院生效民事、行政判决、裁定的，移送本院民事行政检察部门审查处理；
（二）下级人民检察院有抗诉权的，转下级人民检察院审查处理；
（三）依法属于人民法院或者其他机关主管范围的，移送人民法院或者其他机关处理。
第十条下级人民检察院有抗诉权的案件，上级人民检察院认为案情复杂或者在本辖区有重大影响的，可以直接受理。
第三章立案
第十一条民事、行政抗诉案件，由有抗诉权或者有提请抗诉权的人民检察院立案。
第十二条有下列情形之一的，人民检察院应当自受理之日起三十日内立案：
（一）原判决、裁定认定事实的主要证据可能不足的；
（二）原判决、裁定适用法律可能错误的；
（三）原审人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
（四）有证据证明审判人员在审理案件时有贪污受贿、或者枉法裁判行为的。
第十三条人民检察院决定立案的民事、行政案件，应当通知申诉人和其他当事人。其他当事人可以在收到《立案通知书》之日起十五日内提出书面意见。
人民检察院决定不立案的案件，应当通知申诉人。
第十四条人民检察院应当在立案以后调（借）阅人民法院审判案卷，并在调（借）阅审判案卷后三个月内审查终结。
第十五条对需要交办、转办的案件，应当分别制作交办函、转办函，并将有关材料移送下级人民检察院。
对上级人民检察院交办的案件，下级人民检察院应当及时立案审查，并报告审查结果或者审查意见。
对上级人民检察院转办的案件，下级人民检察院自行处理。
第四章审查
第十六条人民检察院立案以后，应当及时指定检察人员对人民法院的民事审判活动或者行政诉讼活动进行审查。
对不服人民法院生效判决、裁定的案件，应当就民事判决、裁定是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条规定的抗诉条件，行政判决、裁定是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定的抗诉条件进行审查。
第十七条人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不应进行调查。
第十八条有下列情形之一的，人民检察院可以进行调查：
（一）当事人及其诉讼人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查未进行调查取证的；
（二）当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证未进行调查取证的；
（三）审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、或者枉法裁判等违法行为的；
（四）人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。
第十九条人民检察院认为申诉人应当提供证据材料证明其申诉主张的，可以要求申诉人在指定的期限内提交证据材料。申诉人逾期无故不提交证据材料的，视为撤回申诉。
对当事人提供的证据原件，人民检察院应当出具收据。
第二十条人民检察院的调查活动应当由两名以上检察人员共同进行。
调查材料应当由调查人、被调查人、记录人签名或者盖章。
第二十一条上级人民检察院办理民事、行政抗诉案件，可以指令下级人民检察院协助调查。
第二十二条有下列情形之一的，人民检察院应当终止审查：
（一）申诉人撤回申诉，且不损害国家利益和社会公共利益的；
（二）人民法院已经裁定再审的；
（三）当事人自行和解的；
（四）应当终止审查的其他情形。
第二十三条人民检察院决定终止审查的案件，应当向当事人送达《终止审查决定书》。
第二十四条民事、行政案件审查终结，应当制作《审查终结报告》，载明：案件来源、当事人基本情况、审查认定的案件事实、诉讼过程、申诉或者提请抗诉的理由、审查意见及法律依据。
第二十五条对于审查终结的案件，人民检察院应当分别情况作出决定：
（一）原判决、裁定符合法律规定的抗诉条件的，向人民法院提出抗诉；
（二）原判决、裁定不符合法律规定的抗诉条件的，作出不抗诉决定；
（三）符合本规则第八章规定的检察建议条件且确有必要的，向人民法院或者有关单位提出检察建议。
第二十六条有下列情形之一的，人民检察院应当作出不抗诉决定：
（一）申诉人在原审过程中未尽举证责任的；
（二）现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；
（三）足以原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；
（四）原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误，但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的；
（五）原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的；
（六）不符合法律规定的抗诉条件的其他情形。
第二十七条人民检察院决定不抗诉的案件，应当分别情况作出处理：
（一）直接受理的民事、行政案件，应当制作《不抗诉决定书》，通知当事人；
（二）下级人民检察院提请抗诉的案件，应当制作《不抗诉决定书》，送达提请抗诉的人民检察院。提请抗诉的人民检察院接到《不抗诉决定书》以后，应当通知当事人。
第五章提请抗诉
第二十八条地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，经审查认为符合抗诉条件的，应当提请上一级人民检察院抗诉。
第二十九条人民检察院提请抗诉，应当制作《提请抗诉报告书》，并将审判卷宗、检察卷宗报上级人民检察院。
《提请抗诉报告书》应当载明：案件来源、当事人基本情况、基本案情、诉讼过程、当事人申诉理由、提请抗诉理由及法律依据。
第三十条对下级人民检察院提请抗诉的案件，上级人民检察院应当在三个月内审查终结，并依法作出抗诉或者不抗诉决定。需要延长审查期限的，由检察长批准。
第六章抗诉
第三十一条最高人民检察院对各级人民法院的生效民事或行政判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院的生效民事或行政判决、裁定，有权提出抗诉。
第三十二条人民法院发生法律效力的民事判决、裁定有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款规定情形之一，行政判决、裁定有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的，人民检察院应当抗诉。
第三十三条有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（一）项的规定提出抗诉：
（一）原判决、裁定所认定事实没有证据或者没有足够证据支持的；
（二）原判决、裁定对有足够证据支持的事实不予认定的；
（三）原判决、裁定采信了伪证并作为认定事实的主要证据的；
（四）原审当事人及其诉讼人由于客观原因不能自行收集的主要证据，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；
（五）原审当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；
（六）原判决、裁定所采信的鉴定结论的鉴定程序违法或者鉴定人不具备鉴定资格的；
（七）原审法院应当进行鉴定或者勘验而未鉴定、勘验的；
（八）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的其他情形。
第三十四条有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（二）项的规定提出抗诉：
（一）原判决、裁定错误认定法律关系性质的；
（二）原判决、裁定错误认定民事法律关系主体的；
（三）原判决、裁定确定权利归属、责任承担或者责任划分发生错误的；
（四）原判决遗漏诉讼请求或者超出原告诉讼请求范围判令被告承担责任的；
（五）原判决、裁定对未超过诉讼时效的诉讼请求不予支持，或者对超过诉讼时效的诉讼请求予以支持的；
（六）适用法律错误的其他情形。
第三十五条有下列情形之一，可能影响正确判决、裁定的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（三）项的规定提出抗诉：
（一）审理案件的审判人员、书记员依法应当回避而未回避的；
（二）应当开庭审理的案件，未经开庭审理即作出判决、裁定的；
（三）适用普通程序审理的案件，当事人未经传票传唤而缺席判决、裁定的；
（四）违反法定程序的其他情形。
第三十六条审判人员在审理该民事案件时有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（四）项规定的贪污受贿、或者枉法裁判行为的，人民检察院应当提出抗诉。
第三十七条有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定提出抗诉：
（一）人民法院对依法应予受理的行政案件，裁定不予受理或者驳回的；
（二）人民法院裁定准许当事人撤诉违反法律规定的；
（三）原判决、裁定违反《中华人民共和国立法法》第七十八条至八十六条的规定适用法律、法规、规章的；
（四）原判决、裁定错误认定具体行政行为的性质、存在或者效力的；
（五）原判决、裁定认定行政事实行为是否存在、合法发生错误的；
（六）原判决、裁定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定的举证责任规则的；
（七）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；
（八）原判决确定权利归属或责任承担违反法律规定的；
（九）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
（十）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、或者枉法裁判行为的；
（十一）原判决、裁定违反法律、法规的其他情形。
第三十八条人民检察院提出抗诉，由检察长批准或者检察委员会决定。
第三十九条抗诉应当由有抗诉权的人民检察院向同级人民法院提出。
第四十条人民检察院决定抗诉的案件，应当制作《抗诉书》。《抗诉书》应当载明：案件来源、基本案情、人民法院审理情况及抗诉理由。
《抗诉书》由检察长签发，加盖人民检察院印章。
第四十一条抗诉书副本应当送达当事人，并报送上一级人民检察院。
第四十二条人民检察院发现本院抗诉不当的，应当由检察长或者检察委员会决定撤回抗诉。
人民检察院决定撤回抗诉，应当制作《撤回抗诉决定书》，送达同级人民法院，通知当事人，并报送上一级人民检察院。
第四十三条上级人民检察院发现下级人民检察院抗诉不当的，有权撤销下级人民检察院的抗诉决定。
下级人民检察院接到上级人民检察院的《撤销抗诉决定书》，应当制作《撤回抗诉决定书》，送达同级人民法院，通知当事人，并报送上一级人民检察院。
第七章出庭
第四十四条人民法院开庭审理抗诉案件，人民检察院应当派员出席再审法庭。
受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭。
第四十五条检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：
（一）宣读抗诉书；
（二）发表出庭意见；
（三）发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。
第四十六条人民法院就抗诉案件作出再审判决、裁定以后，提出抗诉的人民检察院应当对再审判决、裁定进行审查，并填写《抗诉再审判决（裁定）登记表》。
第八章检察建议
第四十七条有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：
（一）原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；
（二）原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；
（三）人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；
（四）应当向人民法院提出检察建议的其他情形。
第四十八条有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：
（一）有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；
（二）有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；
（三）应当向有关单位提出检察建议的其他情形。
第九章附则
第四十九条人民检察院应当按照《人民检察院法律文书格式（样本）》的要求制作民事、行政检察文书。
人民检察院立案审查的民事、行政案件，应当按照本规则附件一的要求建立民事、行政检察案卷。
第一条为保障人民检察院依法对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》和其他有关法律，结合检察工作实际，制定本规则。
第二条人民检察院依法独立行使检察权，通过办理民事、行政抗诉案件，对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。
第三条人民检察院办理民事、行政抗诉案件，应当遵循公开、公正、合法的原则。
第二章受理
第四条人民检察院受理的民事、行政案件，主要有以下来源：
（一）当事人或者其他利害关系人申诉的；
（二）国家权力机关或者其他机关转办的；
（三）上级人民检察院交办的；
（四）人民检察院自行发现的。
第五条不服人民法院判决、裁定的申诉符合下列条件的，人民检察院应当受理：
（一）人民法院的判决、裁定已经发生法律效力；
（二）有具体的申诉理由和请求。
第六条有下列情形之一的申诉，人民检察院不予受理：
（一）判决、裁定尚未发生法律效力的；
（二）判决解除婚姻关系或者收养关系的；
（三）人民法院已经裁定再审的；
（四）当事人对人民检察院所作的终止审查或者不抗诉决定不服，再次提出申诉的；
（五）不属于人民检察院主管的其他情形。
第七条人民检察院控告申诉检察部门受理民事、行政申诉案件。
第八条当事人向人民检察院提出申诉，应当提交申诉书、人民法院生效的裁判文书，以及证明其申诉主张的证据材料。
第九条对民事、行政申诉案件，人民检察院控告申诉检察部门应当自受理之日起七日内分别情况作出处理：
（一）不服同级或者下一级人民法院生效民事、行政判决、裁定的，移送本院民事行政检察部门审查处理；
（二）下级人民检察院有抗诉权的，转下级人民检察院审查处理；
（三）依法属于人民法院或者其他机关主管范围的，移送人民法院或者其他机关处理。
第十条下级人民检察院有抗诉权的案件，上级人民检察院认为案情复杂或者在本辖区有重大影响的，可以直接受理。
第三章立案
第十一条民事、行政抗诉案件，由有抗诉权或者有提请抗诉权的人民检察院立案。
第十二条有下列情形之一的，人民检察院应当自受理之日起三十日内立案：
（一）原判决、裁定认定事实的主要证据可能不足的；
（二）原判决、裁定适用法律可能错误的；
（三）原审人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
（四）有证据证明审判人员在审理案件时有贪污受贿、或者枉法裁判行为的。
第十三条人民检察院决定立案的民事、行政案件，应当通知申诉人和其他当事人。其他当事人可以在收到《立案通知书》之日起十五日内提出书面意见。
人民检察院决定不立案的案件，应当通知申诉人。
第十四条人民检察院应当在立案以后调（借）阅人民法院审判案卷，并在调（借）阅审判案卷后三个月内审查终结。
第十五条对需要交办、转办的案件，应当分别制作交办函、转办函，并将有关材料移送下级人民检察院。
对上级人民检察院交办的案件，下级人民检察院应当及时立案审查，并报告审查结果或者审查意见。
对上级人民检察院转办的案件，下级人民检察院自行处理。
第四章审查
第十六条人民检察院立案以后，应当及时指定检察人员对人民法院的民事审判活动或者行政诉讼活动进行审查。
对不服人民法院生效判决、裁定的案件，应当就民事判决、裁定是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条规定的抗诉条件，行政判决、裁定是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定的抗诉条件进行审查。
第十七条人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不应进行调查。
第十八条有下列情形之一的，人民检察院可以进行调查：
（一）当事人及其诉讼人由于客观原因不能自行收集的主要证据，向人民法院提供了证据线索，人民法院应予调查未进行调查取证的；
（二）当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证未进行调查取证的；
（三）审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、或者枉法裁判等违法行为的；
（四）人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的。
第十九条人民检察院认为申诉人应当提供证据材料证明其申诉主张的，可以要求申诉人在指定的期限内提交证据材料。申诉人逾期无故不提交证据材料的，视为撤回申诉。
对当事人提供的证据原件，人民检察院应当出具收据。
第二十条人民检察院的调查活动应当由两名以上检察人员共同进行。
调查材料应当由调查人、被调查人、记录人签名或者盖章。
第二十一条上级人民检察院办理民事、行政抗诉案件，可以指令下级人民检察院协助调查。
第二十二条有下列情形之一的，人民检察院应当终止审查：
（一）申诉人撤回申诉，且不损害国家利益和社会公共利益的；
（二）人民法院已经裁定再审的；
（三）当事人自行和解的；
（四）应当终止审查的其他情形。
第二十三条人民检察院决定终止审查的案件，应当向当事人送达《终止审查决定书》。
第二十四条民事、行政案件审查终结，应当制作《审查终结报告》，载明：案件来源、当事人基本情况、审查认定的案件事实、诉讼过程、申诉或者提请抗诉的理由、审查意见及法律依据。
第二十五条对于审查终结的案件，人民检察院应当分别情况作出决定：
（一）原判决、裁定符合法律规定的抗诉条件的，向人民法院提出抗诉；
（二）原判决、裁定不符合法律规定的抗诉条件的，作出不抗诉决定；
（三）符合本规则第八章规定的检察建议条件且确有必要的，向人民法院或者有关单位提出检察建议。
第二十六条有下列情形之一的，人民检察院应当作出不抗诉决定：
（一）申诉人在原审过程中未尽举证责任的；
（二）现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；
（三）足以原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；
（四）原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误，但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的；
（五）原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的；
（六）不符合法律规定的抗诉条件的其他情形。
第二十七条人民检察院决定不抗诉的案件，应当分别情况作出处理：
（一）直接受理的民事、行政案件，应当制作《不抗诉决定书》，通知当事人；
（二）下级人民检察院提请抗诉的案件，应当制作《不抗诉决定书》，送达提请抗诉的人民检察院。提请抗诉的人民检察院接到《不抗诉决定书》以后，应当通知当事人。
第五章提请抗诉
第二十八条地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，经审查认为符合抗诉条件的，应当提请上一级人民检察院抗诉。
第二十九条人民检察院提请抗诉，应当制作《提请抗诉报告书》，并将审判卷宗、检察卷宗报上级人民检察院。
《提请抗诉报告书》应当载明：案件来源、当事人基本情况、基本案情、诉讼过程、当事人申诉理由、提请抗诉理由及法律依据。
第三十条对下级人民检察院提请抗诉的案件，上级人民检察院应当在三个月内审查终结，并依法作出抗诉或者不抗诉决定。需要延长审查期限的，由检察长批准。
第六章抗诉
第三十一条最高人民检察院对各级人民法院的生效民事或行政判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院的生效民事或行政判决、裁定，有权提出抗诉。
第三十二条人民法院发生法律效力的民事判决、裁定有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款规定情形之一，行政判决、裁定有《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定情形的，人民检察院应当抗诉。
第三十三条有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（一）项的规定提出抗诉：
（一）原判决、裁定所认定事实没有证据或者没有足够证据支持的；
（二）原判决、裁定对有足够证据支持的事实不予认定的；
（三）原判决、裁定采信了伪证并作为认定事实的主要证据的；
（四）原审当事人及其诉讼人由于客观原因不能自行收集的主要证据，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；
（五）原审当事人提供的证据互相矛盾，人民法院应予调查取证而未进行调查取证，影响原判决、裁定正确认定事实的；
（六）原判决、裁定所采信的鉴定结论的鉴定程序违法或者鉴定人不具备鉴定资格的；
（七）原审法院应当进行鉴定或者勘验而未鉴定、勘验的；
（八）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的其他情形。
第三十四条有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（二）项的规定提出抗诉：
（一）原判决、裁定错误认定法律关系性质的；
（二）原判决、裁定错误认定民事法律关系主体的；
（三）原判决、裁定确定权利归属、责任承担或者责任划分发生错误的；
（四）原判决遗漏诉讼请求或者超出原告诉讼请求范围判令被告承担责任的；
（五）原判决、裁定对未超过诉讼时效的诉讼请求不予支持，或者对超过诉讼时效的诉讼请求予以支持的；
（六）适用法律错误的其他情形。
第三十五条有下列情形之一，可能影响正确判决、裁定的，人民检察院应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（三）项的规定提出抗诉：
（一）审理案件的审判人员、书记员依法应当回避而未回避的；
（二）应当开庭审理的案件，未经开庭审理即作出判决、裁定的；
（三）适用普通程序审理的案件，当事人未经传票传唤而缺席判决、裁定的；
（四）违反法定程序的其他情形。
第三十六条审判人员在审理该民事案件时有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第（四）项规定的贪污受贿、或者枉法裁判行为的，人民检察院应当提出抗诉。
第三十七条有下列情形之一的，人民检察院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定提出抗诉：
（一）人民法院对依法应予受理的行政案件，裁定不予受理或者驳回的；
（二）人民法院裁定准许当事人撤诉违反法律规定的；
（三）原判决、裁定违反《中华人民共和国立法法》第七十八条至八十六条的规定适用法律、法规、规章的；
（四）原判决、裁定错误认定具体行政行为的性质、存在或者效力的；
（五）原判决、裁定认定行政事实行为是否存在、合法发生错误的；
（六）原判决、裁定违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定的举证责任规则的；
（七）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；
（八）原判决确定权利归属或责任承担违反法律规定的；
（九）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
（十）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、或者枉法裁判行为的；
（十一）原判决、裁定违反法律、法规的其他情形。
第三十八条人民检察院提出抗诉，由检察长批准或者检察委员会决定。
第三十九条抗诉应当由有抗诉权的人民检察院向同级人民法院提出。
第四十条人民检察院决定抗诉的案件，应当制作《抗诉书》。《抗诉书》应当载明：案件来源、基本案情、人民法院审理情况及抗诉理由。
《抗诉书》由检察长签发，加盖人民检察院印章。
第四十一条抗诉书副本应当送达当事人，并报送上一级人民检察院。
第四十二条人民检察院发现本院抗诉不当的，应当由检察长或者检察委员会决定撤回抗诉。
人民检察院决定撤回抗诉，应当制作《撤回抗诉决定书》，送达同级人民法院，通知当事人，并报送上一级人民检察院。
第四十三条上级人民检察院发现下级人民检察院抗诉不当的，有权撤销下级人民检察院的抗诉决定。
下级人民检察院接到上级人民检察院的《撤销抗诉决定书》，应当制作《撤回抗诉决定书》，送达同级人民法院，通知当事人，并报送上一级人民检察院。
第七章出庭
第四十四条人民法院开庭审理抗诉案件，人民检察院应当派员出席再审法庭。
受理抗诉的人民法院指令下级人民法院再审的，提出抗诉的人民检察院可以指令再审人民法院的同级人民检察院派员出席再审法庭。
第四十五条检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是：
（一）宣读抗诉书；
（二）发表出庭意见；
（三）发现庭审活动违法的，向再审法院提出建议。
第四十六条人民法院就抗诉案件作出再审判决、裁定以后，提出抗诉的人民检察院应当对再审判决、裁定进行审查，并填写《抗诉再审判决（裁定）登记表》。
第八章检察建议
第四十七条有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：
（一）原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；
（二）原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；
（三）人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；
（四）应当向人民法院提出检察建议的其他情形。
第四十八条有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：
（一）有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；
（二）有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；
（三）应当向有关单位提出检察建议的其他情形。
第九章附则
第四十九条人民检察院应当按照《人民检察院法律文书格式（样本）》的要求制作民事、行政检察文书。
人民检察院立案审查的民事、行政案件，应当按照本规则附件一的要求建立民事、行政检察案卷。
一、扩大监督范围，从民事审判监督到民事诉讼监督
民事检察自创设起，一直局限于审判监督。新民诉法大大扩展了民事检察的监督范围。
（一）明确规定检察机关对民事执行活动的法律监督
多年来，“执行难、执行乱”一直是司法痼疾，不仅严重侵害了当事人及案外人的合法权益，还给司法的公正、权威造成一定程度的消极影响，阻碍了我国民主法治的进程。理论界和实务界都呼吁检察机关加强对人民法院执行活动的监督。2008年中央司改意见提出，“改革和完善民事、行政案件执行体制”，“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。2011年“两高”联合印发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《通知》），对民事执行检察监督进行了规范，明确五种情况可以实施检察监督：（一）人民法院收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的，有正当理由的除外；（二）当事人、利害关系人依据《民事诉讼法》第202条之规定向人民法院提出书面异议或者复议申请，人民法院在收到书面异议、复议申请后，无正当理由未在法定期限内作出裁定的；（三）人民法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施，且无正当理由的；（四）被执行人提供了足以保障执行的款物，并经申请执行人认可后，人民法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产，严重损害当事人合法权益的；（五）人民法院的执行行为严重损害国家利益、社会公共利益的。检察监督的方式是检察建议。
新民诉法将现行《民事诉讼法》第14条由“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，并增加规定第235条：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，首次在立法上将一直被排斥在检察监督之外的民事执行活动纳入监督范畴。民事检察监督的范围从民事审判活动监督扩展到整个民事诉讼领域。
（二）增加规定对调解书进行检察监督
在我国，随着经济改革的不断深化，社会矛盾日益凸显，公民维权意识逐步增强，民事纠纷呈大幅度上升趋势，调解的快捷简便性得到了充分的认识和重视，目前，有70%以上的民事诉讼案件以调解方式结案，有的基层法院甚至高达80%。《最高人民法院工作报告》显示，2011年全国各级法院审理一审民事案件488.7万件，其中调解与撤诉（调解后以撤诉方式结案）结案率为67.3%。然而，人民法院在对案件调解过程中，违反国家利益、社会公共利益以及违反自愿、合法原则屡见不鲜。由于高法的明确规定，检察机关无法对民事调解进行监督。[2]2011年“两高”会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《若干意见》规定：“人民检察院发现已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，可以提出抗诉或者再审检察建议。”新民诉法采纳了上述内容，第208条第2款规定，“人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”
（三）增加对审判人员渎职违法行为的监督
新《民诉法》第208条第3款规定，“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这里所谓“审判人员的违法行为”，主要是指在诉讼过程中违反民事诉讼法等程序法的行为，包括诉讼程序和非诉程序，也包括执行程序中所出现的违法行为。
二、规范监督方式，建立抗诉和检察建议互补的监督模式
现行民事诉讼法只规定了抗诉一种监督方式。新民诉法一方面将实践中广泛适用的检察建议正式纳入法律，另一方面设置了当事人申请检察建议或者抗诉的前置程序。
（一）增设检察建议监督方式，与抗诉相补充
2001年9月，高检院通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，对再审检察建议作出了具体规定：“对符合条件的民事、行政申诉案件，检察机关民行部门可以向法院提出检察建议，由法院自行启动再审程序进行重新审理。”同年，最高人民法院在《全国审判监督座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中也指出：“人民检察院对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。”再审检察建议在没有具体法律规定的情况下探索前进，检察机关一般都是在原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的情况下，才向法院发出再审检察建议。2011年《若干意见》明确规定，“人民检察院对于符合抗诉条件的民事行政判决、裁定以及已经发生法律效力损害国家利益、社会公共利益的民事调解、行政赔偿调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议。”从实践看，再审检察建议在加强检察监督方面发挥了重要作用，2012年1-8月，重庆市检察机关发出再审检察建议122件，法院采纳83件，再审检察建议采纳率为65%。
新民诉法吸纳了“两高”会签意见的相关内容，并做了适当扩充。新《民诉法》第208条第2款规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”第3款规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”其中第二款规定的是再审检察建议，第三款是对民事诉讼违法行为的检察建议。
1.再审检察建议。新《民诉法》规定，民事检察抗诉必然启动再审程序，但再审检察建议并不一定能够启动再审。我们认为，根据《若干意见》的规定，“人民法院收到再审检察建议后，应当在三个月内进行审查并将审查结果书面回复人民检察院。人民法院认为需要再审的，应当通知当事人。人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉”，新民诉法也将发出再审检察建议和提请抗诉作为检察机关的并列选项，因此，检察机关可以民事抗诉与再审检察建议互补，如果认为人民法院不予再审决定不当，也可以提出抗诉。
2.对诉讼违法行为的检察建议。新民诉法增加了对诉讼违法行为的检察建议，使检察机关民事检察监督工作的范围和内容更加丰富。通过发现违法行为并提出检察建议，检察机关不仅能够对不能适用再审程序的裁判行为（包括保全、先予执行、中止诉讼等不具有终局效力的诉讼中裁定和回避、罚款、拘留等决定）进行监督，对于人民法院受理、送达、庭审、调解等裁判外的其他诉讼行为（包括作为和不作为），以及督促程序、公示催告、特别程序等非讼程序中的裁判行为和裁判外的诉讼行为也能够进行监督。
（二）增设当事人申请检察建议或者抗诉的前置程序
实践中不少当事人就同一发生法律效力的判决、裁定、调解书重复提出申请，既向人民法院申请再审，又向人民检察院申请抗诉，往往导致人民法院和人民检察院都对同一发生法律效力的判决、裁定、调解书进行审查，不仅增加了国家机关的重复劳动，占用了宝贵的司法资源，当事人也增加了不必要的成本。
新民诉法第209条规定：“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉：（一）人民法院驳回再审申请的；（二）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（三）再审判决、裁定有明显错误的。”当事人如对人民法院的生效裁判不服，只能先向人民法院申诉，只有在人民法院驳回当事人的再审申请或逾期未对再审申请作出裁定，以及再审判决、裁定有明显错误的情况下，当事人才可以向检察机关提出申诉。也就是说，人民法院的救济程序没有走完之前，当事人不能申请检察机关抗诉。
当然，新民诉法仍然保留了检察机关依职权发现并提出抗诉的方式，实践中主要有以下几种发现途径：一是在办案中发现，二是各级党委、人大、政府、人大代表、政协委员交办或者转办，三是上级检察院指定办理的案件等。
三、强化监督手段，赋予人民检察院调查核实权
一般说来，检察机关参与民事诉讼活动，都要向民事诉讼的双方当事人、证人、鉴定人、翻译人员以及有关单位、组织进行调查取证工作。但是，现行民事诉讼法只规定人民法院有权调查取证，检察机关调查取证无法可依。2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第十八条对民事抗诉中检察机关调查取证权的行使范围做了规定，从而使得检察机关的调查取证活动有了司法解释层面上的依据。
新《民诉法》第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”调查取证现在通用的方式主要有：一是向法院调阅案卷；二是向有关单位和组织调取证据；三是询问双方当事人；四是询问证人；五是要求法官说明判决理由等。
民事检察调查核实权应以查明审判行为的合法性为核心，主要是可能证明法院生效裁判“确有错误”和“违反法律、法规规定”的相关证据，如法院采信的证据有虚假的可能性，法院采信的证据与其他证据存在矛盾，当事人或者诉讼人因客观原因无法举证而申请法院取证未被采纳，审判机关及其工作人员在民事诉讼活动中有贪污受贿及渎职等违法行为，涉及到国有资产流失、损害社会公共利益的民事申诉案件等等。
四、贯彻新民诉法的两个问题
（一）检察机关是否具有公益诉讼主体资格
自1997年河南省方城县检察院以原告身份提起民事公益诉讼第一案以来，各地对公益诉讼的探索不断深化，检法两院也达成了一系列的工作制度，取得了很好的法律效果和社会效果。重庆也有两个典型案例，分别是南川区检察院诉重庆市双赢集团有限责任公司环境污染侵权纠纷案和璧山县检察院诉欧勇均畜禽养殖专业合作社环境污染侵权纠纷案。这两件环境公益案件均以调解方式结案，侵权单位承担了清除污染物、赔偿损失的责任。
新民诉法明确规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，使得公共利益的维护可以通过民事司法程序予以实现。对于检察机关是否“法律规定的机关和有关组织”，是否公益诉讼主体目前尚有争议。有专家认为，宪法和民诉法都规定检察机关具有法律监督权，是当然的公益诉讼主体。[3]但从民诉法修改过程中许多人民代表、政协委员建议明确检察机关为公益诉讼主体而未获立法机关认可的情况看，这个遗留问题尚须进一步解决。
（二）如何看待“两高”相关会签文件
近年来，为了探索和规范民事行政检察工作，“两高”先后会签下发了一系列文件，如《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》、《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》和前述的《若干意见）》、《通知》等，对民事行政检察的监督范围、监督程序、监督方式、监督手段都做了较为细致的规定。这些文件与新民诉法的精神是基本一致的，在未被正式废除或者“两高”的相关解释性规定未出台之前，仍然具有实施效力，检察机关在实施民事检察监督应当严格贯彻实施。同时，各级检察机关应当加强与人民法院的协调沟通，根据新民诉法和“两高”相关的会签文件，及时修改完善以前制定的相关机制，确保新民诉法的顺利施行。
新民诉法扩大了民事检察监督职能、规范了监督方式、强化了监督手段，给予了检察机关巨大的监督空间，也提出了新的更高的要求。各级检察机关要进一步加强学习培训，从整体上准确理解和掌握新民诉法的立法精神和条文内涵，不断提高贯彻执行新民诉法的能力和水平。
注释：
[1]即保留第213条，“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”增加第210条，“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”第235条，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”
在三大诉讼法中，《行政诉讼法》是最后颁布实施的诉讼法，也和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》一样，建立了再审制度。三大诉讼法规定的再审制度，既有相同之处，又有不同之处，各具特色。相同之处主要表现为均规定地方各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定；上级人民法院院长对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审；最高人民检察院对全国各级人民法院发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院发生法律效力的判决、裁定可以提出抗诉；当事人对发生法律效力的判决、裁定不服，可以向人民法院要求再审改判等。不同之处主要表现为《刑事诉讼法》第二百零三条规定“当事人及其法定人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉”；《民事诉讼法》第一百七十八条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”；《行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉”等等。虽然法律对保护当事人的诉权都作了不同的规定，但都存在不同程度的缺陷，特别是在行政案件再审过程中，由于法律规定过于原则、笼统，造成在审判实践中难以操作，在此，笔者仅就现行行政再审制度中存在的缺陷谈点自己的粗见，以在修订《行政诉讼法》和最高人民法院制订相关的司法解释时，起点抛砖引玉的作用。
一、现行行政案件再审制度的法律规定及存在的缺陷
《中华人民共和国行政诉讼法》用三个条文对有权提起再审的主体作了原则性的规定。将有权提起再审的主体分为三类，一是当事人；二是人民法院院长和上级人民法院；三是人民检察院。但对案件在什么情况下可以提起再审，案件进入再审程序后，应如何处理等实体问题均没有作出规定。最高人民法院根据《行政诉讼法》的原则规定，结合人民法院审判工作的实际需要，制定了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该《解释》从第七十三条到第八十二条用了十个条文作了一些较具体的规定。其中：第七十三条规定当事人申请再审必须在判决、裁定生效后二年内提出；第七十五条规定对抗诉案件必须进行再审；第八十一条、第八十二条规定了再审的审理时限；第七十四条、第七十六至第七十八条规定了再审的程序；第七十九条至第八十条规定了案件经过二审和再审后应作如何处理。从上述这些规定来看，仍然难予解决在审判实践中，大量存在而又急需解决的实际法律问题，其法律缺陷主要表现在以下几个方面：
（一）有权提起再审的主体多元化，职权主义严重，忽略了当事人意思自治的原则。
建立行政诉讼的目的，是为了保证人民法院正确、及时地审理行政案件，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政相对人向人民法院提起行政诉讼，从某种角度上来说，与民事诉讼的目的是相同的，都是为了保护自己的合法权益。对发生法律效力的判决、裁定，是否需要提起再审，应该由当事人自己来决定，应充分尊重当事人自己的意愿。
《行政诉讼法》规定了可以提起再审的主体却有三类：一是人民法院依职权提起再审；二是当事人可以向人民法院申请再审：三是人民检察院依职权提起抗诉引起再审。
从上述有权提起再审的主体来看，存在着严重的职权主义色彩，特别是人民法院、人民检察院依仗国家法律赋予的公共权力，对行政案件提起再审的途径，要比当事人申请再审的途径方便得多。因为按照现行法律规定，人民检察院提起抗诉的案件，人民法院必须进行再审。人民法院也随时可以对其认为需要进行再审的案件进行再审，而当事人申请对案件进行再审，还需要由人民法院审查同意，而由于法律未规定再审的法定条件，人民法院还可以找出种种理由来驳回当事人的再审申请，导致当事人申请再审难。
（二）行政案件进入再审程序的法定条件不明确，导致行政案件进入再审难。
我们知道，各类案件要进入诉讼程序，由人民法院依法进行审理，均应符合法律规定的具体条件，无论是适用一审程序、二审程序还是再审程序，均应如此，这也是一个法治国家的表现。《民事诉讼法》第一百七十九条规定了民事案件进入再审的五项法定条件，这有利于人民法院在审查当事人的申诉时掌握，确定案件是否进入再审程序。《中华人民共和国行政诉讼法》对行政案件要进入再审程序，却未作任何规定，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知保方当事人；不符合再审条件的，予以驳回”，但再审的法定条件是什么呢？无论是《行政诉讼法》，还是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对此均未作出规定，给人民法院审查行政案件再审申请时增加了困难。一是使人民法院在审查当事人的申诉时，难于准确把握发生法律效力的判决、裁定是否确有错误，导致常与再审申请人发生争议，申请人说申请符合再审的法定条件，也就是认为确有错误，人民法院认为申请不符合再审的法定条件，但又找不出具体的法律规定来对申请人进行解释，导致行政案件进入再审程序难，造成当事人反复缠诉和越级上访，增加了社会的不稳定因素。二是一旦案件决定再审后，审判人员在制作再审裁定书时，找不到相应的法律依据。按照最高人民法院印制的再审案件诉讼文书样式规定，决定再审裁定书要引用具体的法律条文，决定再审的民事裁定书可以引用《民事诉讼法》第一百七十九条第×项，可决定再审的行政裁定书却无具体的法律条文可引用。
（三）有权对行政案件进行再审的法院级别不明确，行政案件进入审程序后，应作如何处理法律规定不明确，导致维持、撤销两难。
《行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行”，但未规定由那一级人民法院进行再审。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六规定“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定”，从上述规定来看，全国各级人民法院都有权对一审发生法律效力的行政案件进行再审，上级人民法院有权对本院和下级人民法院发生法律效力的行政案件进行再审。但是，从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第七十九条、第八十条的规定来看，似乎基层人民法院又无权审理行政再审案件，因为这三条都只规定了原审裁判确有错误或不当的，均使用了撤销原审判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判，或者指令第一审人民法院受理或审理。从这一规定来看，只有中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院才有权作出发回重审、指令受理或审理的裁定，但对目前承担大部分再审任务的基层人民法院来说，是否有权对行政案件进行再审、对行政案件进行再审后，应该作如何处理，都找不到法律依据，导致在审判工作中，对于需要撤销原判的案件，找不到相关的法律条文来引用，形成了两难的境地。
（四）行政案件进入再审程序后，被告行政机关是否可以再举证，法律规定不明确
《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，第三十一条第三款规定“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”。从上述规定来看，被告行政机关的举证时间应在收状十日内，或有正当理由并经得法庭准许外，在其他时间提交的证据都不能采信。但对在再审过程中，被告行政机关是否可以向法庭提交在原审时没有提交的证据，提交以后，法庭能否采信，都没有具体的规定。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六规定“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉”，从这条规定来看，似乎又允许被告行政机关在再审诉讼中，向法庭提交在原审中未向法庭提交的证据，因为既然是按照第一审程序来审理，被告行政机关就可以按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据”的规定向法庭提交证据。由于上述规定的不明确或自相矛盾，导致在审判实践争议较大，难以掌握，有一件这样的案件在再审时引起了较大的争议。原审原告郭某与原审第三人刘某系夫妻关系，双方自愿于2004年8月到民政机关办理了离婚登记手续，领取了离婚证。郭某以其系限制民事行为能力人为由，于2005年9月向法院被告县民政局，要求法院撤销民政机关颁发的离婚证。在原审诉讼中，被告县民政局未向法庭提交证据，原审以被告县民政局未举证为由，判决撤销了该离婚证。一审判决生效后，县民政局以是应双方当事人的申请，为他们办理离婚登记的，符合法律规定为由向法院申请再审。在再审诉讼中，被告县民政局向法庭提交了为当事人办理离婚证时的相关证据，并经法庭审查该证据客观真实，来源合法。但对是否可以以此证据来撤销原判，有二种意见。一种意见认为，该证据不宜采信，更不能以此证据来撤销原审判决。理由是法律规定被告行政机关的举证时限明确，被告行政机关未在规定的时限内举证，应视为无证据，且《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”，既然被告在二审时提交的证据都不能作为撤销或变更一审裁判的根据，在再审提交的证据就更不能作为撤销或变更一审裁判的根据。另一种意见认为，在再审诉讼中，被告行政机关提交在原审中没有提交的证据，只要该证据符合证据的“三性”要求，就应该采信，并作为撤销原判的根据。理由是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉”，既然再审案件是按照第一审程序审理，就应该执行有关审理第一审案件的全部规定，包括送达有关诉讼文书、当事人举证范围及时限、开庭审理的方式、裁判结果、审理时限的规定等等，当然也包括了被告行政机关可以向法庭提交在原审时未提交的证据。
二、完善行政案件再审制度相关法律规定的构想
针对现行行政案件再审制度中存在的法律缺陷，在修订《行政诉讼法》时，要突出行政诉讼的特点，要做到保护行政相对人的合法权益与支持、维护行政机关依法行政相一致，进一步完善行政诉讼法律制度，同时，要与民事、刑事再审制度相衡接，突出当事人主义模式，便于当事人进行诉讼和人民法院审理，构筑起符合中国国情的行政案件再审制度。
（一）对有权提起行政再审的主体重新定位。即取消人民法院依职权提起再审的规定，弱化、限制人民检察院提起抗诉引起再审的范围，规范、强化当事人申请再审的法定条件。
人民法院审理行政案件，是依照法律规定，应用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行义务，以保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关违法行政行为侵害的一种司法活动。①确保人民法院公正司法以及树立司法权威的一个基本前提，就是人民法院审理裁判案件，均应处于中立者的地位，超脱于各方当事人，不能代替任何一方当事人来启动一项诉讼程序。当事人对人民法院作出的裁判结果不服，可以通过上诉或者申请人民法院进行再审，来进行司法救济。当事人不提起上诉或申请再审，说明当事人默认同意该裁判结果。人民法院依职权提起再审，既违背了当事人意思自治的原则，也与现代司法理念不符，且在审判实践中也有诸多不便操作之处。当原告或被告不到庭参加再审诉讼时，按照《行政诉讼法》的规定，对经两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。如原告不到庭，依法应视为申请撤诉，人民法院就无法对该案进行再审，使人民法院处于非常尴尬的地位，也会给一些领导机关或者领导人借司法监督之名，干预司法独立留下法律依据，那么人民法院决定再审又有什么实际价值呢？无论从理论上还是审判实践来看，人民法院依职权提起再审的规定都没有存在的价值。因此，应当取消人民法院依职权提起再审的规定。
《中华人民共和国宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，依法对人民法院的审判活动进行法律监督。在目前社会各界反对司法腐败和应加强对司法权的监督呼声甚高的背景下，要想取消检察机关对行政案件的法律监督是不现实的，该项制度仍应继续保留。但作为行使国家公共权利的检察机关，对所有的行政案件都可以提出抗诉，与检察机关现行的人力、物力和业务素质都有不相称之处，也与现代司法理念相勃，故应对检察机关对行政案件提出抗诉的范围作适当的限制。即检察机关只对人民法院判决撤消了行政机关作出的具体行政行为，而该行政机关既不上诉又不申请再审，且该判决有可能损害国家或社会公共利益时，人民检察院才可以代表国家提出抗诉。而对人民法院判决维持行政机关具体行政行为的判决，人民检察院不宜提起抗诉。这样处理，一是充分体现当事人意思自治原则，尊重行政相对人的诉讼权利；二是减轻检察机关的工作压力，使检察机关能集中精力维护国家、集体和社会公共利益。
（二）规范、强化当事人申请再审的条件，疏通当事人申请再审的渠道。
在取消了人民法院可以启动再审程序的规定，弱化、限制了人民检察院提出抗诉的范围后，必须进一步规范、强化当事人申请再审的途径，疏通当事人申请再审的渠道。一是要明确规定提起再审的法定条件。这主要从二个方面来规定，一方面具体列举再审必需具备的条件；另一方面还要列举不得申请再审的具体情形。二是应规定申请再审的行政案件，必须经过了二审程序。对没有经过二审的案件，当事人不能申请再审，堵塞当事人不打二审打再审的路，使行政争议尽快了结，以体现行政行为效率优先原则，同时也有利于提高司法效率。三是应规定人民法院对再审申请进行审查的时限，同时给予必要的补救手段。人民法院对当事人提出的再审申请，应当进行认真、及时地审查，审查时间以一个月为宜。对符合再审条件的，裁定进入再审程序；对不符合再审条件的，应作出不予受理决定书，送达给申请人。当事人对该决定不服的，可以在接到决定书之日起十日内，向上一级人民法院提出上诉，以确保当事人的申请再审权不被剥夺。
（三）合理界定申请再审的条件和证据认定标准。
再审改革最关键的是对申诉和改判的理由要有限制，具体涉及到事实和证据问题，证据成为改革的核心，证据效力又是其中最核心的内容。②至于行政再审案件的具体条件应如何规定，可以参照《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的相关规定，结合行政诉讼的特点，再综合近年来专家的论述来确定。这也是行政再审改革的关键之处，这一步走好了，当事人申请再审的渠道就疏通了，当事人的缠诉和越级上访问题将会得到根本的改变。
行政案件进入再审程序开庭审理后，是否应当维持还是改判，这又是一个关键点，法律对此应当有明确、具体、可操作性的规定，尽可能避免模棱两可的表述，这也是解决当事人缠诉和越级上访问题立足点。这主要涉及到对事实和证据的认定问题，而证据又是决定案件是否改判的关键问题，对此，法律应有明确的规定。如应该明确当事人的再审诉讼中是否可以提供新的证据，当新的证据与原审认定的证据相矛盾时，能否以新的证据来作为撤消原判的证据等，特别是应该规定被告行政机关在原审中因未提交证据而导致败诉后，而又以有证据为由申请法院对案件进行再时，在再审时提交的证据能否作为撤消原判的证据。
（四）当事人申请再审和人民检察院提出抗诉应有时间限制。
行政机关作出的具体行政行为，一般都是为了维护社会公共利益，应体现效率优先的原则，而且《行政诉讼法》还规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，不宜让一个行政行为长期处于不稳定状态，有必要对当事人申请再审和人民检察院提出抗诉的时间进行限制。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内年提出”，而对检察机关提出抗诉的时间却未作限制。结合行政诉讼的特点，2年时间可以说是太长了，建议将该时间统一确定为裁判发生法律效力后六个月内为妥。
（五）确定再审案件的管辖级别和审理次数。
由于前面提到未经过二审的行政案件不能进入再审程序，所以基层人民法院不再受理再审行政案件，而应由中级以上人民法院管辖。同时应规定行政案件申请再审，只能向作出生效裁判文书的人民法院提出，取消可以向上一级人民法院提出的规定。这样规定，既有利于减轻上级人民法院处理的工作量，也以避免多级人民法院反复审查同一再审申请的重复劳动，以节约司法资源，提高工作效率，也有利于减轻当事人的经济负担。
同时，应规定行政案件的再审次数，无论是当事人申请再审，还是人民检察院提出抗诉引起的再审，均应以一次为限。经过一次再审的案件即为终审裁判，当事人和人民检察院均不得再次提出再审申请或抗诉，避免一个案件被反复再审，造成终审不终的局面。
注释：
在三大诉讼法中，《行政诉讼法》是最后颁布实施的诉讼法，也和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》一样，建立了再审制度。三大诉讼法规定的再审制度，既有相同之处，又有不同之处，各具特色。相同之处主要表现为均规定地方各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定；上级人民法院院长对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审；最高人民检察院对全国各级人民法院发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院发生法律效力的判决、裁定可以提出抗诉；当事人对发生法律效力的判决、裁定不服，可以向人民法院要求再审改判等。不同之处主要表现为《刑事诉讼法》第二百零三条规定“当事人及其法定人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉”；《民事诉讼法》第一百七十八条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”；《行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉”等等。虽然法律对保护当事人的诉权都作了不同的规定，但都存在不同程度的缺陷，特别是在行政案件再审过程中，由于法律规定过于原则、笼统，造成在审判实践中难以操作，在此，笔者仅就现行行政再审制度中存在的缺陷谈点自己的粗见，以在修订《行政诉讼法》和最高人民法院制订相关的司法解释时，起点抛砖引玉的作用。
一、现行行政案件再审制度的法律规定及存在的缺陷
《中华人民共和国行政诉讼法》用三个条文对有权提起再审的主体作了原则性的规定。将有权提起再审的主体分为三类，一是当事人；二是人民法院院长和上级人民法院；三是人民检察院。但对案件在什么情况下可以提起再审，案件进入再审程序后，应如何处理等实体问题均没有作出规定。最高人民法院根据《行政诉讼法》的原则规定，结合人民法院审判工作的实际需要，制定了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该《解释》从第七十三条到第八十二条用了十个条文作了一些较具体的规定。其中：第七十三条规定当事人申请再审必须在判决、裁定生效后二年内提出；第七十五条规定对抗诉案件必须进行再审；第八十一条、第八十二条规定了再审的审理时限；第七十四条、第七十六至第七十八条规定了再审的程序；第七十九条至第八十条规定了案件经过二审和再审后应作如何处理。从上述这些规定来看，仍然难予解决在审判实践中，大量存在而又急需解决的实际法律问题，其法律缺陷主要表现在以下几个方面：
（一）有权提起再审的主体多元化，职权主义严重，忽略了当事人意思自治的原则。
建立行政诉讼的目的，是为了保证人民法院正确、及时地审理行政案件，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政相对人向人民法院提起行政诉讼，从某种角度上来说，与民事诉讼的目的是相同的，都是为了保护自己的合法权益。对发生法律效力的判决、裁定，是否需要提起再审，应该由当事人自己来决定，应充分尊重当事人自己的意愿。
《行政诉讼法》规定了可以提起再审的主体却有三类：一是人民法院依职权提起再审；二是当事人可以向人民法院申请再审：三是人民检察院依职权提起抗诉引起再审。
从上述有权提起再审的主体来看，存在着严重的职权主义色彩，特别是人民法院、人民检察院依仗国家法律赋予的公共权力，对行政案件提起再审的途径，要比当事人申请再审的途径方便得多。因为按照现行法律规定，人民检察院提起抗诉的案件，人民法院必须进行再审。人民法院也随时可以对其认为需要进行再审的案件进行再审，而当事人申请对案件进行再审，还需要由人民法院审查同意，而由于法律未规定再审的法定条件，人民法院还可以找出种种理由来驳回当事人的再审申请，导致当事人申请再审难。
（二）行政案件进入再审程序的法定条件不明确，导致行政案件进入再审难。
我们知道，各类案件要进入诉讼程序，由人民法院依法进行审理，均应符合法律规定的具体条件，无论是适用一审程序、二审程序还是再审程序，均应如此，这也是一个法治国家的表现。《民事诉讼法》第一百七十九条规定了民事案件进入再审的五项法定条件，这有利于人民法院在审查当事人的申诉时掌握，确定案件是否进入再审程序。《中华人民共和国行政诉讼法》对行政案件要进入再审程序，却未作任何规定，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知保方当事人；不符合再审条件的，予以驳回”，但再审的法定条件是什么呢？无论是《行政诉讼法》，还是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对此均未作出规定，给人民法院审查行政案件再审申请时增加了困难。一是使人民法院在审查当事人的申诉时，难于准确把握发生法律效力的判决、裁定是否确有错误，导致常与再审申请人发生争议，申请人说申请符合再审的法定条件，也就是认为确有错误，人民法院认为申请不符合再审的法定条件，但又找不出具体的法律规定来对申请人进行解释，导致行政案件进入再审程序难，造成当事人反复缠诉和越级上访，增加了社会的不稳定因素。二是一旦案件决定再审后，审判人员在制作再审裁定书时，找不到相应的法律依据。按照最高人民法院印制的再审案件诉讼文书样式规定，决定再审裁定书要引用具体的法律条文，决定再审的民事裁定书可以引用《民事诉讼法》第一百七十九条第×项，可决定再审的行政裁定书却无具体的法律条文可引用。
（三）有权对行政案件进行再审的法院级别不明确，行政案件进入审程序后，应作如何处理法律规定不明确，导致维持、撤销两难。
《行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行”，但未规定由那一级人民法院进行再审。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六规定“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定”，从上述规定来看，全国各级人民法院都有权对一审发生法律效力的行政案件进行再审，上级人民法院有权对本院和下级人民法院发生法律效力的行政案件进行再审。但是，从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第七十九条、第八十条的规定来看，似乎基层人民法院又无权审理行政再审案件，因为这三条都只规定了原审裁判确有错误或不当的，均使用了撤销原审判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判，或者指令第一审人民法院受理或审理。从这一规定来看，只有中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院才有权作出发回重审、指令受理或审理的裁定，但对目前承担大部分再审任务的基层人民法院来说，是否有权对行政案件进行再审、对行政案件进行再审后，应该作如何处理，都找不到法律依据，导致在审判工作中，对于需要撤销原判的案件，找不到相关的法律条文来引用，形成了两难的境地。
（四）行政案件进入再审程序后，被告行政机关是否可以再举证，法律规定不明确
《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，第三十一条第三款规定“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”。从上述规定来看，被告行政机关的举证时间应在收状十日内，或有正当理由并经得法庭准许外，在其他时间提交的证据都不能采信。但对在再审过程中，被告行政机关是否可以向法庭提交在原审时没有提交的证据，提交以后，法庭能否采信，都没有具体的规定。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六规定“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉”，从这条规定来看，似乎又允许被告行政机关在再审诉讼中，向法庭提交在原审中未向法庭提交的证据，因为既然是按照第一审程序来审理，被告行政机关就可以按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据”的规定向法庭提交证据。由于上述规定的不明确或自相矛盾，导致在审判实践争议较大，难以掌握，有一件这样的案件在再审时引起了较大的争议。原审原告郭某与原审第三人刘某系夫妻关系，双方自愿于2004年8月到民政机关办理了离婚登记手续，领取了离婚证。郭某以其系限制民事行为能力人为由，于2005年9月向法院被告县民政局，要求法院撤销民政机关颁发的离婚证。在原审诉讼中，被告县民政局未向法庭提交证据，原审以被告县民政局未举证为由，判决撤销了该离婚证。一审判决生效后，县民政局以是应双方当事人的申请，为他们办理离婚登记的，符合法律规定为由向法院申请再审。在再审诉讼中，被告县民政局向法庭提交了为当事人办理离婚证时的相关证据，并经法庭审查该证据客观真实，来源合法。但对是否可以以此证据来撤销原判，有二种意见。一种意见认为，该证据不宜采信，更不能以此证据来撤销原审判决。理由是法律规定被告行政机关的举证时限明确，被告行政机关未在规定的时限内举证，应视为无证据，且《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”，既然被告在二审时提交的证据都不能作为撤销或变更一审裁判的根据，在再审提交的证据就更不能作为撤销或变更一审裁判的根据。另一种意见认为，在再审诉讼中，被告行政机关提交在原审中没有提交的证据，只要该证据符合证据的“三性”要求，就应该采信，并作为撤销原判的根据。理由是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉”，既然再审案件是按照第一审程序审理，就应该执行有关审理第一审案件的全部规定，包括送达有关诉讼文书、当事人举证范围及时限、开庭审理的方式、裁判结果、审理时限的规定等等，当然也包括了被告行政机关可以向法庭提交在原审时未提交的证据。
二、完善行政案件再审制度相关法律规定的构想
针对现行行政案件再审制度中存在的法律缺陷，在修订《行政诉讼法》时，要突出行政诉讼的特点，要做到保护行政相对人的合法权益与支持、维护行政机关依法行政相一致，进一步完善行政诉讼法律制度，同时，要与民事、刑事再审制度相衡接，突出当事人主义模式，便于当事人进行诉讼和人民法院审理，构筑起符合中国国情的行政案件再审制度。
（一）对有权提起行政再审的主体重新定位。即取消人民法院依职权提起再审的规定，弱化、限制人民检察院提起抗诉引起再审的范围，规范、强化当事人申请再审的法定条件。
人民法院审理行政案件，是依照法律规定，应用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行义务，以保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关违法行政行为侵害的一种司法活动。①确保人民法院公正司法以及树立司法权威的一个基本前提，就是人民法院审理裁判案件，均应处于中立者的地位，超脱于各方当事人，不能代替任何一方当事人来启动一项诉讼程序。当事人对人民法院作出的裁判结果不服，可以通过上诉或者申请人民法院进行再审，来进行司法救济。当事人不提起上诉或申请再审，说明当事人默认同意该裁判结果。人民法院依职权提起再审，既违背了当事人意思自治的原则，也与现代司法理念不符，且在审判实践中也有诸多不便操作之处。当原告或被告不到庭参加再审诉讼时，按照《行政诉讼法》的规定，对经两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。如原告不到庭，依法应视为申请撤诉，人民法院就无法对该案进行再审，使人民法院处于非常尴尬的地位，也会给一些领导机关或者领导人借司法监督之名，干预司法独立留下法律依据，那么人民法院决定再审又有什么实际价值呢？无论从理论上还是审判实践来看，人民法院依职权提起再审的规定都没有存在的价值。因此，应当取消人民法院依职权提起再审的规定。
《中华人民共和国宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，依法对人民法院的审判活动进行法律监督。在目前社会各界反对司法腐败和应加强对司法权的监督呼声甚高的背景下，要想取消检察机关对行政案件的法律监督是不现实的，该项制度仍应继续保留。但作为行使国家公共权利的检察机关，对所有的行政案件都可以提出抗诉，与检察机关现行的人力、物力和业务素质都有不相称之处，也与现代司法理念相勃，故应对检察机关对行政案件提出抗诉的范围作适当的限制。即检察机关只对人民法院判决撤消了行政机关作出的具体行政行为，而该行政机关既不上诉又不申请再审，且该判决有可能损害国家或社会公共利益时，人民检察院才可以代表国家提出抗诉。而对人民法院判决维持行政机关具体行政行为的判决，人民检察院不宜提起抗诉。这样处理，一是充分体现当事人意思自治原则，尊重行政相对人的诉讼权利；二是减轻检察机关的工作压力，使检察机关能集中精力维护国家、集体和社会公共利益。
（二）规范、强化当事人申请再审的条件，疏通当事人申请再审的渠道。
在取消了人民法院可以启动再审程序的规定，弱化、限制了人民检察院提出抗诉的范围后，必须进一步规范、强化当事人申请再审的途径，疏通当事人申请再审的渠道。一是要明确规定提起再审的法定条件。这主要从二个方面来规定，一方面具体列举再审必需具备的条件；另一方面还要列举不得申请再审的具体情形。二是应规定申请再审的行政案件，必须经过了二审程序。对没有经过二审的案件，当事人不能申请再审，堵塞当事人不打二审打再审的路，使行政争议尽快了结，以体现行政行为效率优先原则，同时也有利于提高司法效率。三是应规定人民法院对再审申请进行审查的时限，同时给予必要的补救手段。人民法院对当事人提出的再审申请，应当进行认真、及时地审查，审查时间以一个月为宜。对符合再审条件的，裁定进入再审程序；对不符合再审条件的，应作出不予受理决定书，送达给申请人。当事人对该决定不服的，可以在接到决定书之日起十日内，向上一级人民法院提出上诉，以确保当事人的申请再审权不被剥夺。
（三）合理界定申请再审的条件和证据认定标准。
再审改革最关键的是对申诉和改判的理由要有限制，具体涉及到事实和证据问题，证据成为改革的核心，证据效力又是其中最核心的内容。②至于行政再审案件的具体条件应如何规定，可以参照《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的相关规定，结合行政诉讼的特点，再综合近年来专家的论述来确定。这也是行政再审改革的关键之处，这一步走好了，当事人申请再审的渠道就疏通了，当事人的缠诉和越级上访问题将会得到根本的改变。
行政案件进入再审程序开庭审理后，是否应当维持还是改判，这又是一个关键点，法律对此应当有明确、具体、可操作性的规定，尽可能避免模棱两可的表述，这也是解决当事人缠诉和越级上访问题立足点。这主要涉及到对事实和证据的认定问题，而证据又是决定案件是否改判的关键问题，对此，法律应有明确的规定。如应该明确当事人的再审诉讼中是否可以提供新的证据，当新的证据与原审认定的证据相矛盾时，能否以新的证据来作为撤消原判的证据等，特别是应该规定被告行政机关在原审中因未提交证据而导致败诉后，而又以有证据为由申请法院对案件进行再时，在再审时提交的证据能否作为撤消原判的证据。
（四）当事人申请再审和人民检察院提出抗诉应有时间限制。
行政机关作出的具体行政行为，一般都是为了维护社会公共利益，应体现效率优先的原则，而且《行政诉讼法》还规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，不宜让一个行政行为长期处于不稳定状态，有必要对当事人申请再审和人民检察院提出抗诉的时间进行限制。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内年提出”，而对检察机关提出抗诉的时间却未作限制。结合行政诉讼的特点，2年时间可以说是太长了，建议将该时间统一确定为裁判发生法律效力后六个月内为妥。
（五）确定再审案件的管辖级别和审理次数。
由于前面提到未经过二审的行政案件不能进入再审程序，所以基层人民法院不再受理再审行政案件，而应由中级以上人民法院管辖。同时应规定行政案件申请再审，只能向作出生效裁判文书的人民法院提出，取消可以向上一级人民法院提出的规定。这样规定，既有利于减轻上级人民法院处理的工作量，也以避免多级人民法院反复审查同一再审申请的重复劳动，以节约司法资源，提高工作效率，也有利于减轻当事人的经济负担。
同时，应规定行政案件的再审次数，无论是当事人申请再审，还是人民检察院提出抗诉引起的再审，均应以一次为限。经过一次再审的案件即为终审裁判，当事人和人民检察院均不得再次提出再审申请或抗诉，避免一个案件被反复再审，造成终审不终的局面。
注释：
XXX(写明接受提请抗诉的人民检察院)：
XXX(申诉人)因与XXX(对方当事人)XXX(案由)纠纷一案，不服XXX人民法院XXX(生效判决、裁定文号)判决(或裁)，向我院提出申诉。[由检察机关自行发现的案件写为：我院对XXX人民法院对XXX(原审原告)与XXX(原审被告)XXX(案由)纠纷案的XXX(生效判决、裁定文号)判决(或裁定)进行了审查。][由案外人申诉的案件写为：我院受理XXX(申诉人)的申诉后，对XXX人民法院对XXX(原审原告)与XXX(原审被告)XXX(案由)纠纷案的XXX(生效判决、裁定文号)判决(或裁定)进行了审查。]我院对该案进行了审查……(简述审查过程，如审查了原审卷宗、进行了调查等)，现已审查终结。
一、当事人基本情况
申诉人(一审_______告、二审______人)XXX。法定代表人XXX。
对方当事人(一审_______告、二审______人)XXX。法定代表人XXX。
(当事人为自然人时，要写明其姓名、性别及居住地等情况。其他案件当事人也要写明。检察机关自行发现的案件可直接写明各方当事人在一、二审中的诉讼身份。)
二、审查认定的案件事实
……(写提请抗诉的检察院认定的案件事实)
三、诉讼过程
……(该部分中要写明一审、二审判决、裁定的理由及判决、裁定结果。如果法院判决、裁定认定的事实与检察机关认定的事实不一致的，应简要写明法院认定的事实。)。
四、申诉主张及反驳意见
……(摘要写明申诉人的申诉理由，对方当事人如提出了反驳意见，亦要写明。检察机关自行发现的案件，取消本部分。)
五、提请抗诉的理由
本院经审查认为，XXX人民法院(作出生效判决、裁定的法院)对本案的判决(或裁定)……(指出生效判决、裁定存在哪几个方面的问题)。
……(结合案件具体情况，分析、论证生效判决、裁定存在的问题及错误)。
经本院第X届检察委员会第X次会议讨论决定(未经检察委员会讨论的，可不写)，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条第一款第X项的规定(写明判决、裁定存在的错误或问题符合《民事诉讼法》第一百八十五条第一款规定的何种抗诉条件)及该条第二款的规定(行政案件写为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条的规定)，提请你院向XXX人民法院(接受提请抗诉的人民检察院的同级人民法院)提出抗诉。
年月日
(院印)
附：……(写明随案移送的卷宗及有关材料情况)
说明
一、本文书依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条和最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第二十九条的规定制作。为人民检察院向上一级人民检察院提请抗诉时使用。
一、修改后《民事诉讼法》对人民检察院法律监督的重大修改
（一）增加了监督方式
2007年《民事诉讼法》只规定了抗诉一种监督方式。2012年《民事诉讼法》增加规定了再审检察建议和审判人员违法行为的检察建议。2012年《民事诉讼法》第208条第二款、第三款：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。将检察建议作为法定的监督方式，不仅丰富了监督方式，其重大意义在于解决了基层检察院长期以来缺乏向同级法院监督的法律依据，增强了基层检察院的监督职能。
（二）扩大了监督范围
2012年《民事诉讼法》第14条由原来的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”；第208条增加了发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案，也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。增加了235条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。但同时就受理当事人申诉案件的条件作了限制，设置了法院再审在先，检察监督在后的纠错程序模式，第209条“有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：人民法院驳回再审申请的；人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；再审判决裁定有明显错误的。”在法院纠错在先模式运行下，申请抗诉的案件无疑将大幅下降。
（三）强化了监督手段
2012年《民事诉讼法》增加了可以向当事人或案外人的调查核实权，即第210条“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。
本次民事诉讼法的修改，在民事检察监督上有几点应准确把握：一是强化了民事检察监督。体现在从部分监督对象到全程监督，“自上而下”监督向同级监督拓展。增加了监督方式（检察建议）和监督手段（调查核实权）。有利于促进司法公正和维护法律权威，有利于保护国家利益、社会公共利益和当事人的合法权益。二是树立法院纠错先行、检察监督断后的理念。2012年《民事诉讼法》修改设计审判监督程序一个显著的变化是明确了检察机关监督的顺位，这是一个历史性的转变，表明了检察监督需要在穷尽法院自身救济之后进行。即在三种情形下，当事人才可以向检察机关申请抗诉或者检察建议。此规定有利于提升法院办理再审案件的审查质量；有利于提高检察监督的质量和效果；更有利于预防多头申诉，减少重复劳动，节约司法成本和资源。经法院再审后，存在突出问题的案件范围逐渐缩小，检察机关可以集中力量关注有问题的案件，便于提高抗诉质量。此规定也存在缺陷，剥夺了当事人的选择权─是选择申请再审还是申请抗诉，现实中存在有的已生效二审判决、裁定，当事人通过再审判决后没有得到纠正，后向检察机关申请抗诉，法院再审又才获得改判，前一次向法院申请再审，无形之中既耗费了双方当事人的时间和精力，又浪费了司法资源。既然，民诉法修改选择了“法院纠错先行、检察监督断后”这一纠错方式，就应严格执行。
二、依据修改后《民事诉讼法》的规定，分院及基层院民行检察工作重心应作相应调整
（一）基层检察院从以前办理抗诉案件为中心转向全面监督
1.办理案件。基层检察院办理当事人申请再审检察建议和申请抗诉案件仍是主要任务之一，但办案数量将大大减少。案件范围仅限于一审生效的判决、裁定，并符合《民事诉讼法》第209条规定的三种情形和人民法院的调解书损害国家利益、社会公共利益的案件。有的主张依据《民事诉讼法》第208条规定第一款、第二款提出抗诉或检察建议，不受《民事诉讼法》第209条的限定。笔者认为此理解是错误的，不符合立法本意，对208条与209条不能割裂开来理解，其关系应当是，凡是当事人向人民检察院申请检察建议或抗诉的，必须符合《民事诉讼法》第209条规定的条件。对一审或二审已生效的判决、裁定，当事人没有先向法院申请再审的，而向检察机关申请再审检察建议或抗诉，依法不应受理。只有当判决、裁定、调解书损害国家利益、社会公共利益的，审判人员审理该案件时有贪污受贿，，枉法裁判行为的，人民检察院才应当依据第208条规定主动依法监督，不受当事人申请再审的条件限制；对判决、裁定、调解书没有损害国家利益、社会公共利益，即使有错误，当事人又没申诉的，依据《民事诉讼法》第13条第二款规定的当事人处分原则，即当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利，检察机关不应进行干预、监督，民事权利属于典型的私权范畴，检察机关作为公权机关应当充分尊重当事人的决定和选择。今后检察机关办理民事案件应当严格限制在法院不予再审、再审判决裁定明显错误、以及判决、裁定、调解书损害国家利益、社会公共利益等案件中。
2.执行监督。《民事诉讼法》第235条明确规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”此项工作将是基层检察院民行检察工作的重点。司法实践中，民事判决、裁定“执行难、执行乱”客观存在，损害了当事人合法权益，而基层法院每年执行的案件在四级法院中占比最多，相对应的同级检察院可监督的案件数量就多。执行监督程序的启动主要是，依当事人、利害关系人的申请对执行活动进行监督；也可以受法院的主动邀请对执行活动进行监督；还可依当事人、利害关系人的申诉对执行活动进行监督。执行监督的范围：一是对民事裁判行为进行监督，主要是针对错误裁判。二是对民事执行实施行为进行法律监督。2011年两高《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督重点工作的通知》（试行），列举了五种执行监督情形，主要是针对人民法院的消极执行行为。三是对执行人员的违法行为实行法律监督。执行监督的方式：一是检察建议。发现同级人民法院执行行为损害国家利益、社会公共利益或侵害当事人、案外人合法权益的，应当向人民法院提出检察建议。对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，人民法院采取法定执行措施后仍难以执行的，可以向被执行人提出检察建议，建议其履行法律文书确定的义务。二是纠正违法通知书。法院执行人员在执行活动中违法，经调查核实，对确有违法行为的，应依法向人民法院发出纠正违法通知书，并将证明其违法行为的材料移送人民法院处理。三是建议更换执行人员。对执行人员确有严重违反法律规定的行为，其继续执行案件将严重影响执行活动的公正性，法院未更换执行人员的应提出检察建议，建议法院更换执行人员。四是初查执行活动中的职务犯罪线索。对法院执行人员挪用、侵占执行财物或者受贿、等涉嫌职务犯罪的线索进行初查，将初查材料经分管检察长审查后，移送本院职侦局办理。
3.对审判人员违法行为监督。《民事诉讼法》第208条第三款规定“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”这是新增加的一项监督任务，基层检察院工作量大，如发现审判程序中审判人员有违法行为，但还未涉嫌犯罪，需要给予政纪处分或其他处理的，经检察长批准，调查核实后，提出检察建议，移送同级人民法院处理。高检院民行办案规则征求意见稿，列举了五种情形：依法应当自行回避，没有主动提出的；未遵守法定的方法、程序或者其他要求的；拒绝履行或者怠于履行审判职责的；违反审判纪律，影响司法公正的；有贪污受贿、、枉法裁判、、行为的。
4.支持。在基层检察院应该有一定的工作量，受人民群众的拥护。对于损害国家利益、社会公共利益或者公民、法人、其他组织民事权益的行为，有关公民、法人或者其他组织行使诉权存在自身难以克服的因难的，经当事人申请，人民检察院可以支持有关公民、法人、其他组织向人民法院提讼。人民检察院支持工作应坚持有限介入，尊重当事人意思自治、遵循案件的正当性和必要性原则。当事人申请人民检察院支持的，应提交申请书，对符合以下情况的应受理：申请人具有原告资格；有明确的被告；有明确的诉讼请求；属于与受理案件的人民检察院相对应的人民法院管辖。决定支持的，应制作《支持意见书》，送达同级人民法院。
（二）分院仍然是以办理申请抗诉案件为重心
办理抗诉案件，是分院民行检察工作的重中之重。检察机关恢复重建以来，民行检察监督最有效果的方式还是抗诉，找准判决、裁定的错误所在，通过出庭发表意见，列席法院审委会阐述抗诉观点，促使法院依法纠正错误的判决、裁定，监督效果最好。依据2012年《民事诉讼法》第208条、209条的规定，分院将承担以下范围的办案任务：一是基层法院一审生效的判决、裁定，经过法院再审后，当事人不服向检察机关申请抗诉的；二是基层法院一审，经上诉中级法院判决、裁定，又经申诉中级法院再审，当事人仍不服向检察机关申请抗诉的；三是中级法院一审生效的判决、裁定，经申请再审后当事人仍不服的；四是基层法院、中级法院调解书损害国家利益、社会公共利益的；五是上级人民检察院交办的案件。办理抗诉案件或再审检察建议案件，着力点是提高办案水平和办案质量，才不会造成当事人讼累和浪费司法资源，真正做到维护正确的裁判，协助做好息诉工作；纠正错误的裁判，维护司法公正，树立司法公信力。
执行监督，是分院民行检察工作的重要任务。每年中级法院一审判决、二审判决以及再审判决的案件，数量是比较大的，执行是最易出问题的执法环节。2004年3月武汉中级人民法院腐败窝案涉及法官13人，其中涉嫌犯罪的有副院长2名、副庭长3名、审判员8名。2006年，武汉中级人民法院正副院长“前腐后继”，院长周文轩也随之落马。2006年6月，深圳市中级人民法院腐败窝案，卷入调查的法官达数十人。[1]从已查处的案例看，中级法院民事行政审判的执行领域，应作为检察机关强化诉讼监督的重点。
指导基层检察院民行工作，将会成为分院的一项重要任务。基层院办理的申请再审检察建议案件，决定权虽在本院检察委员会，但由于基层院民行工作人员配备不强的现实情况，以及检委会委员对民行案件不熟习的现状，向上级院请示案件是否发再审检察建议，将会成为确保案件质量的一个重要途径。基层检察院承担的执行监督工作任务重，执行监督的范围、执行监督的方式，两高有一些试行规定，但如何采用一些有效、法院也易于接受的监督方式，促进执行工作中“执行难、执行乱”的问题得到较好解决，检察分院应加强指导和总结，形成监督合力，当基层院监督不能落实时，分院敢于依法通过上级法院向下级法院进行监督纠正。基层检察院承担的对同级法院审判人员的违法行为监督、支持工作，检察分院应加强指导，推广好的做法，纠正错误的做法。
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