摘要：在政府与社会资本合作模式中，政府拥有“出资人”与“公共事务管理者”两种边界模糊的身份，造成政府资本与社会资本的实质性不平等，从而导致审计机关难以准确判断政府是否对项目拥有实际控制权，并陷入“审计困境”。清晰界定PPP模式中的政府身份是解决此问题的根本性手段。政府“双重身份”的界定应以“资本合作”为界，“资本合作”范畴内的政府与其他参与者是平等关系，审计核心是对资本的审查，要尽量降低行政干预，建立以完善PPP项目公司内部审计的规制体系为主、政府的外部监管审计为辅的PPP审计模式；“资本合作”范畴外的政府是公共事务管理者，审计重点要加强政府债务风险审计、公共利益维护的审计以及对“财政承受能力”“物有所值”评价报告的审计。

关键词：政府与社会资本合作 双重身份 政府审计 

单位：中国社会科学院民族学与人类学研究所; 100081; 中国财政科学研究院