关键词：政府诚信建设行政管理
二十世纪八十年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和民主政治不断推进之时，诚信—这一维护社会基本秩序的伦理道德与政治价值，日益引起人们在理论与现实中的深刻反思。一直以来，诚信被誉为中华民族之传统美德，是维持整体社会结构的核心价值。在中国古代伦理思想史上，儒家最重视伦理道德问题的研究，在儒家伦理中，诚信占据着十分重要的地位，“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”，诚信被视为立身之本，立德之本，立业之本，立政之本，立国之本。
一、政府诚信建设的重要性
“打造诚信政府”在现代政府改革中占据了重要的话语权。在现实中人们一致认为，政府诚信是表率，企业诚信是重点，个人诚信是基础。在整个社会诚信体系建构中，“从上做起”比“从我做起”更为重要。那么，什么是“诚信”，什么又是“政府诚信”呢?在学界是见仁见智，莫衷一是。浅而言之，诚信就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任。其核心含义是:一个人具有人品格中所包含或要求的关于信任、信赖和谨慎善意、坦诚的品格。诚信的作用在于使将来的行为变得更加可以预期、更为确定，从而避免或减少风险。政府诚信即政府与民众在共识的基础上产生契约关系后，对履行契约而作出的承诺。从契约理论的角度分析，民众将行政权委托给政府行使，政府在获得了民众所授予的公共权力的同时，就必须承担相应的职责和义务。具体而言，它主要包括两方面:一方面是指政府(诚信方)是否具有值得公众(信任方)信任的因素(包括诚实、守信的良好品格等政府人格方面的因素)及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价;另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。政府诚信源于公众与政府之间的政治委托一关系，其核心部分就是公众对政府的信任和政府对公众的诚信。政府行政人员依据委托契约得到相应的酬金(工资、奖金)、荣誉等利益因而必须履行相应的职能，但这种契约不同于经济契约，经济契约的“标的”是物质形态的商品，而政府契约的“标的”既有物质方面的、如提供公共设施、维护和平与安全、制定法律和法规等，又有伦理层面的，如正义、公平、公正、民主、宽容、责任等，内容十分广泛[1]。这样，政府要成功地履行职责，就必须要依靠“诚”，即对民众的忠诚、有责任感。从政府承担的职责看，政府诚信涉及到政治经济文化等国计民生的大问题，是社会最大的诚信，与民众的利益密切相关，与国家的兴亡密切相关。
二、政府诚信缺失的原因
政府诚信缺失的原因是多方面的，有历史的影响，有现实的原因，有主观因素，也有客观因素。
(一)传统行政管理模式的惯性影响。
我国的现代化是在有着上千年封建主义的文化背景下起步的，其中传统的行政管理模式的影响是根深蒂固的，一有适当的气候便可能得以再生。其模式的特点是:皇权至上的封建专制主义，其结构是纵向隶属式的，自下而上层层隶属，高度集中，从而使内部各组织、组织内的个人失去应有的自和相对的独立地位，形成一个以皇帝居于至高无上的顶点位置的“人治”金字塔。其管理方法是一级管一级一层管一层，从汉代“罢黝百家、独尊儒术”开始，一个惯性下来。这种封建社会的人治传统，是与社会的现代化相背离的，是阻碍社会主义民主法制建设的，但其惯性的影响力却十分大。在社会主义现代化建设快速前进的今天，
这种人治的传统模式仍有一定的地位。相当一部分政府官员维护着这种“官本位”的制度，因为它有利于自己权威的发挥，在自己管辖的范围内，可以为所欲为。几千年传下来的这种“官本位”的制度，也同时强化了人们的奴性意识和盲从权威的习惯，导致民众对政府产生极大的依赖。
(二)政府公务员现代诚信意识淡薄。
政府诚信缺失的根本原因之一是政府公务员“契约诚信”观念不强。手中执掌者国家的行政权，就应该有一种责任，还应当承担行为的后果。当人民把职务给了你，就形成了一种契约关系，即委托方(公众)将行政权委托政府行使，作为方(政府)应当给他们提供必要的公共物品(国防、治安、公共福利、司法公正等等)，如果方职责履行得好，其官员就应当获得应有的工资、报酬、荣誉等。如果政府不能提供委托方的正当需求，无法回应公众的期待和信任，方就应当受到相应的处理，委托和关系的存续也就值得考虑了[2]。这种关系必须以诚信为支撑。而诚信的背后是人与人交往关系的平等原则。但相当一部分公务员没有这种诚信理念，对担负的工作从未想过还应该向人民承诺，还要负违约的责任。
(三)政府行为中内隐的自利性。
正如恩格斯所说:像其他成员一样，官员也会受到自身利益的驱动。作为政府“经济人”，有自利意识，并想法追求利益的最大化，这并不奇怪，也不为过。关键是，“利”的具体含义是什么。人的需求是多方面的，有一种人特别看重精神需求，以满足精神需求为乐。能使自己快乐，就是一种自利。根据公共选择学派的理论，“助人为乐”也包含了一种自利，因为帮助了人，自己获得了快乐，获得了精神上的利益。所以如果政府机关或公务员能把群众的冷暖挂在心头，并能以自己的智慧尽力为人民办好事，由此赢得了民心，得到了奖励，获得了荣誉，得到了提拔，这就是一种利民又利己的事。但这里所言的利己，显然性质完全不同，是一种“内隐”的自利，完全以获得物质利益和享受为目的的。
(四)政府行政诚信规范制度不健全.
我国先后颁布了一系列经济方面的法律法规，初步形成了必要的法律法规诚信体系。如接待制度、融资制度、证券制度、合同法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等，这些诚信机制具有强制力和道德约束力，维护了正常市场交易秩序，减少了在交易中的诚信风险，并增进了预期可获的利益。但是从总体上看，这些法律法规主要是侧重于以企业为代表的经营性市场主体，用来规范政府及其行政人诚信的法律法规基本上还处于空白状态。虽然政府在建设诚信体系方面做了大量的工作，但从整体上而言，大多是头痛医头、脚痛医脚之举，不具体，不周详，离完善的可操作的制度甚远。
三、政府诚信建设的途径选择
我国历来奉行诚实守信的品德，“诚为根，信为本”，它是一种比物质资源、人力资源更为重要和宝贵的社会资源。但诚信问题已经成为当前中国市场经济的“败血症”，成为中国经济进一步发展的重大隐患。而政府诚信是各类诚信之首，当前社会、经济生活中出现的诚信危机，从一定意义上说与一些地方政府和部门的诚信缺失不无关系[3]。在大力推进社会诚信体系建设的同时，政府率先垂范，通过加强自身诚信体系的规范建设取信于民，这已经成为21世纪我国各级地方政府的重要使命。政府诚信建设的措施有哪些呢?
(一)完善政府诚信行政体制。
要完善政府诚信行政体制，必须了解政府的属性。只有了解了它的属性，才能明确政府应有的职责，给其职责以正确的明确的定位。
政府管理的方式也应当转变，由控制型的管理方式向协商型的管理方式转变，变被动型的管理方式为互动型的管理方式;由微观干预的管理方式向宏观调控的方式转变，这里要说明的是，宏观管理方式也必须由理论走向实践，需要政府具体的管理措施来实行，即以政府管理理论为指导，制定出微观的具有可操作性的措施，这不是实行微观管理的方式，而是从大处着眼，小处着手(微观处理)，扎扎实实，即政府应当承担的职责、应有的结果必须清晰明确，管什么(干的范围)管到什么程度都要清楚地界定。职责、功能越模糊，权力就越大，越容易造成混乱。管理方式的转变，需要建立一个透明政府。公民缺乏有效的信息，对政府的失范行为就无法鉴定更无法监督，所以，政府应当实施阳光行政。政府拥有的各种信息优势，如人为地进行保密，使得公众处于一种“理性的无知”状态，这给权力运行过程中的暗箱操作准备了最好的条件，行政失范行为不可避免，政府公信度必然下降。实施政务公开，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消费者具有信息获知权的具体体现，也是政府行政管理方式转变的根本途径。
(二)建立健全政府诚信制度。
诚信危机从根本上说是一种制度危机。前面所说的诚信体制虽好，但它不会自发地成为现实，体制改革进行了这么多年，但是越位者、错位者、缺位者仍大有政府在，就是没有制度的约束，邓小平同志以最通俗的语言阐明了制度的重要性:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事甚至会走向反面。[4]”所以要使政府行为的输出最大限度地与政府委托人的输入预期一致，使政治人的合法利益与政治委托人的利益最大化一致，就得依靠主宰我们命运的制度，让刚性的制度来保证民众的利益不受损失。诚信制度应具备哪些内容呢?
1.行政行为法定化。前面己经谈到，政府机关或公务员具有自利的一面和借助权力追求个人利益最大化的可能，要消除失信行为完全靠个人的自觉和道德的约束是不够的，依靠法律则较为有力。具体内容是:
完善依法行政制度。对贪官要有威慑，对庸官、獭官也要有压力，要让人们觉得当官大不易，就要有一种硬性的约束，那就是要有一套完备的制度；
职位职权法定。行政职权必须由法律予以规定或授予，使其有法律依据;不得擅自设立职位，行政权的行使不得超过法定职权，越权无效；
依法行政。行政机关实施行政行为时，不但要有法律依据，而且还要遵循法定程序[5]。
法体优先。行政活动不得与法体相抵触。
2.健全约束监控制度。应建立行政监察、行政监督制度，建立行政投诉、过错责任追究制度，让所有失信于民的政府行为都置于法律法规的监控之下。要设立多重防线，以严防死守的办法予以监督。严格工作程序化管理，有些事件要跟踪督办，要确保群众投诉的问题有处置、有结果、有回应。
3.建立科学的考评制度。诚信行政应作为公务员考核的主要内容。人们倡议建立信誉等级评定制度，设立相关评定机构，其评定内容是:政府部门设置和职能情况、依法行政情况、决策和管理的科学程度、信息公开程度、政府工作效率、公务员知识化和专业化程度、政府支出和债务情况、公众对政府服务的满意程度等[6].
4．完善失信惩治制度。加强部门间的协调、配合，实行对失信行为的联合惩治。提高失信成本，依法追究其行政及经济责任，并给与受损害单位或个人合理的补偿。要使守信着感到光荣、有价值，使失信者得不偿失，让其不敢冒失信之风险。
5.建立公务员诚信信息数据库制度，搭建个人诚信平台。建立包括数据采集、披露、评估、使用、保护、监管等方面的联合征信制度。诚信数据应向全社会开放。欧洲一些国家以法律的形式赋予政府以数据开放的强制权，以保证数据的客观、公正、全面、准确和威严。
(三)加强公务员诚信教育。
在当今多种价值观念并存和冲突的时代，仍然使用传统的道德说教方式是难以奏效的，教育应当寻求从内容到方式方法上的扎实和创新。从内容看，要紧扣公务员的身份，狠抓公仆意识的教育，价值观的教育和责任心的教育，并让公务员了解诚信的内容、意义。当然，诚信不是孤立的，它与法律意识、市场经济规律等密切相关，对公务员要开展多层次、多角度、全方位的引导。在当今政府出现道德危机的情况下，在公务员培训中应当开设行政伦理课，而且要做重点考核。作为公务员，至少应当认识这些问题:什么叫诚信?诚信与道德的关系怎样?当前公务员诚信缺失的表现有哪些?有什么危害?如何解决诚信缺失的现象?教育的方式应当多种多样[7]。通过各种教育手段，提高教育的覆盖面，加大教育的成功度，这样，是可以使公务员由诚信道德的认知上升为道德情感，转化为道德意志，从而产生自觉的道德行为的。只有唤醒人们内心深处的良知，人们才能有效调控自己的行为，做到自我反省、自我评价、自我控制、自我完善。
(四)浓厚诚信舆论氛围。
新闻媒体是政府诚信建设的有力武器，是使政府和民众沟通交流的主要渠道，传媒既能影响政府，又能引导群众。所以，新闻媒体应为政府的诚信建设大声疾呼，以诚实守信为重点，加强社会公德和职业道德的宣传，使“诚信应成为政府根本的准则”和“成也道德、败也道德”的真理成为全社会的共识[8]。新闻媒体权威性强、影响面广，近些年来，一些不诚信的行政人员因媒体曝光而落马的情况不少。可见新闻媒体有举足轻重的影响力。
结束语：
政府诚信是社会诚信的表率，是整个社会诚信建设的核心，对社会发展的影响力极大。因此，应当把政府诚信作为社会诚信建设的龙头。面对政府诚信缺失的现状，加大建设诚信政府的力度，充分发挥其表率和示范作用刻不容缓。
参考文献：
[1]乔治.戴维森，《最伟大的管理思想》，中国纺织出版社，2003年版。
[2]姆斯.柯林斯《企业不败》，新华出版社，1996.
[3]赫尔穆特.施密特《全球化与道德重建》，社会科学出版社。
[4]罗斯.埃克曼，《腐败与政府》，新华出版社，2000.
[5]戴维.皮格斯，《哈佛管理成功学》陕西旅游出版社，2002.
[6]夏书章，《行政管理学》，中山大学出版社，2000年版。
［论文摘要］在建立社会主义市场经济体制的社会转型时期，我国经济社会中出现的失信行为和信用危机，已经严重地危害了经济社会的健康发展。因此必须加快国家信用管理体系建设，奠定社会诚信制度的基础；加快法制建设步伐，为社会诚信制度建设提供法律支持；大力弘扬诚信精神，扎实推进社会诚信制度建设。
诚实信用是社会主义公民道德的核心内容之一。进入新世纪，党和国家把“明礼诚信”写入了《公民道德建设实施纲要》中。我国民商法也把诚实信用确定为基本原则之一。但在我国建立社会主义市场经济体制的社会转型过程中，一些公民和经济组织的“利”和“义”的天平却慢慢发生了失衡，各经济主体受到了利益价值的挑战，信用危机已经在社会上时时出现。失信行为已经危害到国家经济社会的健康发展。因此，诚信问题已经成为一个需要全社会认真对待的重大社会问题了。
一、当前我国社会诚信缺失的危害及成因
当前，我国的社会诚信状况不容乐观，有社会学家、经济学家甚至认为，我们的经济社会生活中正在发生着诚信危机。信用环境恶化已经对经济社会生活产生诸多严重危害。经济学家茅于轼在分析我国总需求不足、市场疲软的原因时指出，总需求的不足祸在信用短缺。我国一些经济组织不同程度地存在着拖欠贷款、税款，违约和制售假冒伪劣产品，以及披露虚假信息、质量欺诈等不诚信行为，增大了国民经济运行的摩擦力!直接增加了整个国民经济发展的成本，揭制了国民经济的健康持续快速发展。信用是企业最宝贵的无形资产和产品附加值。我国当前经济发展总需求不足，企业国际竞争力不强，其根本祸根就在信用短缺。概括地讲，信用环境恶化对社会经济生活的危害表现在五个方面：一是市场缺乏信用将严重影响社会的投资和消费。二是破坏企业的正常经营，加大企业运管成本，削弱企业竞争力。三是影响政府对宏观经济的调控，使宏观调控政策难以发挥作用。四是信用恶化还直接破坏社会法制基础，经济主体以种种不正当的手段竞争，各类经济主体难以形成以契约为基础的法律框架。五是信用危机造成社会风气败坏，道德水平下降，制约经济发展和社会进步。
当前社会转型期诚信缺失产生的原因：一是传统诚信观念没有及时更新，不能适应市场经济体制发展的要求。我国儒家传统的诚信不是作为人们的权利、义务来确定的，而是为人们修身养性所追求的目标。它的诚信行为规范是特殊主义的，不是普遍主义的。它认为道德的诚信应该是出自内心的、自愿的、不计利害的，是一种很高的道德境界，只有经过自身长期修养才能达到的圣人境界。而市场经济条件下的诚信是面对全体公民、组织的基本道德要求，是一切经济主体必须遵循的起码的道德义务。二是同我国政治、经济体制转型有关。在以往高度集中的计划经济体制下，整个社会被组织成一个全国大一统的企业，社会各部门、各单位、各利益主体不是以经济利益、以诚信为纽带联系起来的，而是以一系列行政命令、指令性计划联系起来的。在当前政治、经济体制转型期，传统的思维方式、行为方式仍然发挥着影响，抗拒着市场经济的冲击。特别是在追求各自经济利益时，开始显得张慌失措，无所适从，导致欺诈、赖账等失信行为发生。三是没有健全的法律制度、诚信制度体系对诚信缺失者予以严惩，使失信者无所畏惧，结果造成信义贬值，诚信受到嘲弄，这是当前诚信缺失极为重要的原因。失信者支付极小的成本，却能够获得极大的收益，加之法律制度不健全，就给心存诡异者留下可乘之机，他们钻法律的空子，大肆利用信息不对称所带来的交易优势，聚敛不义之财。四是司法制度不完善，有法不依，执法不严，更使不法之徒有恃无恐，变本加利破坏诚信。诚信体系缺乏司法保护，失信者不能及时得到严厉制裁，守信者不能得到有效保护，导致“劣币驱逐良币”现象产生。五是社会转型期，市场经济冲击及宣传和思想教育工作滞后，造成人们思想混乱。加之经济结构调整，出现大量下岗职工及弱势群体，社会分配差距不断拉大，贫富悬殊等社会现象发生，都引发拜金主义滋生，道德观、价值观混淆，使社会信用环境整体恶化。
二、加强社会诚信制度体系建设是完善社会主义市场经济的必然选择
（一）建立完善的社会诚信制度是社会主义市场经济健康发展和良性运作的一块基石
市场经济既是法制经济，又是诚信经济，完善的市场经济必然有发达的诚信制度体系相伴随。因此，发达完善的诚信制度是社会主义市场经济健康发展不可或缺的基础制度之一。市场经济是建立在诚信基础之上发达的商品交换经济，诚信是构成现代市场经济的一个基本要素，一切经济活动的开展都离不开诚信。不仅要有完备的信用形式、发达的信用工具，而且需要构建健全的社会诚信制度。市场经济对诚信的需求源于信息的不对称，信息不对称是市场经济固有的特征，往往会导致道德风险和逆向选择。可以说，一个规范有序的市场，诚信是市场主体的准入证和通行证。因此，诚信是市场经济必不可少的构成要素，诚信制度体系是社会主义市场健康发展和运行的基石。
（二）建立完善的社会诚信制度是经济主体追求长远利益的迫切要求
在市场经济条件下，各经济主体都会自觉遵从经济学的理性法则，追求利益最大化。而利益最大化不会在一次交易中完成，只能在长期不断的交易中逐步积累和实现。如果经济主体通过不诚信的方式谋取不正当的利益，那它必定是短命的，不可能维持长期的欺诈和投机取巧行为，因此它也不可能不断发展壮大，取得最大的经济利益。这就是当今许多跨国大公司、知名企业格外重视信誉的原因。一句话，企业要健康发展，并不断取得越来越大的经济利益，就必须树立诚信形象，维护其信誉。当然维护信誉要付出一定的成本，不过这种成本付出是值得的。因为诚信形象不但是无形资产，也是有形资产，它能给企业带来实实在在的经济效益。如名牌产品销量大、价格高等。也就是说，企业维护信誉也是一种投资，同样可以从中取得净收益，这种净收益是企业维护信誉付出的成本与所获收益之差。其成本是企业为维护信誉而放弃的机会成本，诸如信守承诺而蒙受的经济损失，为保持良好的财务比率而放弃的投资机会等。
（三）建立完善的社会诚信制度体系是提高经济效益，节约社会成本的必然选择
从经济学的角度分析，经济道德、市场理论要求在市场经济体制下必须有完善的诚信制度体系，要求人们具备契约意识和严格遵守契约的约束。诚信、契约精神是社会经济运行的剂，它能保证各项经济活动顺畅进行，节约社会成本，提高经济运行效率，从而提高全社会的经济效益。无视契约精神，信用短缺，缺乏诚信使我们浪费了大量的时间和金钱，造成许多无谓的损失，使整个社会的交易成本无端增加，导致经济运行不畅，加大经济运行的内耗和磨擦力，甚至导致社会经济秩序混乱。我们进行经济体制改革，根本目标是加快经济发展，提高经济效益。但我们在市场化的改革中，如果不解决诚信缺失问题，就会抵消体制创新所产生的效率和效益。
（四）加入WTO要求我国尽快建立和完善社会诚信制度体系
当前我国的各类经济主体，公民、企业、银行、中介组织、政府等，都不同程度地存在着诚信缺失。如公民的纳税意识、知识产权意识相当薄弱；企业不信守合同，拖欠债款和赖账；银行呆帐率过高；政府官员以权代法，地方保护；就连本应最具信用形象的社会中介组织，同样也存在信用危机问题。我国加入WTO后，首要的任务之一就是建立和完善社会诚信制度体系，维护好国内市场秩序。这不但有利于国内企业的健康发展，阔步迈向国际市场，而且有利于营造良好的国内投资环境，扩大对外开放，招商引资，吸引跨国公司投资。诚信是世界各国人民普遍认可的道德规范，历来是做人和发展事业的根本，是社会得以形成凝聚力，社会竞争力得以提高的根基，没有高度完善的社会诚信制度体系，我国将难以参与国际竞争。同时，诚实守信也是文明社会赖以生存和发展的基石，中国现代化进程需要重建社会诚信制度体系，降低效用风险的危害。因此，在WTO环境下，建立和完善社会诚信制度体系，已刻不容缓，已成为事关我国经济社会发展与稳定，走向世界，实现中华民族伟大复兴的大事。
三、建立和完善我国社会诚信制度的思考
诚信是社会道德的基本要求，是现代社会成员必须恪守的基本准则之一。它不仅体现了社会成员互相交往中的自我约束，同时也是保证市场经济下契约和文明规则实现的前提。构建与世贸组织规则相适应的社会主义的诚信制度体系，是摆在我国面前的重要任务。
（一）加快国家信用管理体系建设，奠定社会诚信制度的基础
目前我国尚处在建立社会主义市场经济体制的过程中，市场发育状况和社会信用环境还很不理想。因此，还不能单纯依靠市场的力量来推动社会诚信制度体系建立，需要政府采取切实有效的措施予以推进。加快国家信用管理体系建设是推动全社会建立诚信制度体系的基础。加快国家信用管理体系建设应抓好五个方面的工作：一是尽快完善国家信用管理体系建设的相关法律法规。二是进一步加大国家信用政策法规贯彻执行力度和执法力度。三是积极建立公民、组织信用征集、评价、管理体系以及相应的数据库，为实现信用科学管理奠定基础。四是推动社会信用服务中介机构发展。五是积极推动经济组织进一步加强信用管理。
（二）按照建设社会主义法治国家的要求，把公民道德建设与法制建设紧密结合起来，为加强社会诚信制度体系建设提供强有力的法律支持
现代市场经济条件下的社会诚信，不但包含伦理道德因素、经济因素，更离不开社会法律制度，它们相辅相成，不可分割。加强公民诚信道德建设是一个复杂的社会系统工程，既要靠教育，更要靠法治。
因此，要建立和完善社会诚信制度体系，一要把社会法制建设与公民道德建设结合起来。在公民中树立遵纪守法的观念，树立把个人合法权益与承担社会责任相结合、相统一的观念。二要努力为公民道德建设提供法律支持。在抓好法制宣传教育的同时，加大执法力度，严厉打击各种违信违法犯罪活动，维护经济秩序、公共秩序、生活秩序。三要重视培养公民的契约精神。在市场经济体制下以契约精神为核心的契约文明是构建现代法治与现代德治的思想基础之一，契约精神是文明公民应该具备的一种素质，它是平等观念、自主意识、合作精神、诚信能力的有机结合。四要恪守司法职业道德，为公民道德建设作出表率。国家的司法队伍、公务员队伍以及其它公职人员队伍，代表着国家形象、社会形象，必须在廉洁从政、执政为民、公正司法、加强自身修养、严格自律、忠于职守等方面作出榜样，树立良好的社会道德形象，促进全体公民的道德建设和社会诚信制度建设。
（三）在全社会大力弘扬诚信，扎实推进社会诚信制度体系建设
中华民族有深厚的道德底蕴和文化、文明底蕴，我们要充分挖掘和发挥坚持操守、讲究诚信的优秀的传统道德资源，结合现代法治精神，积极构建现代诚信制度体系。具体应在以下几方面下功夫：一是务虚与务实相结合。建设社会诚信制度体系，宣传教育固然重要，但不能仅仅停留在舆论防恶上，还必须出实招，必须坚持用法治的、行政的、经济的等多种手段，激励和表彰讲诚信的人和事，谴责和严惩不讲道德和不守诚信的人和事。二是把外在制裁和内在制裁结合起来，积极构建道德制裁力和约束力。外在制裁发挥社会规范和限制作用，内在制裁发挥自我约束作用。三是不断提高政府的社会诚信度。政府的诚信主要表现为政策的相对稳定性，依法行政，打破地方保护，维护统一的市场秩序，维护公平、公开、公正的交易秩序和原则。
一、政府诚信建设的重要性
“打造诚信政府”在现代政府改革中占据了重要的话语权。在现实中人们一致认为，政府诚信是表率，企业诚信是重点，个人诚信是基础。在整个社会诚信体系建构中，“从上做起”比“从我做起”更为重要。那么，什么是“诚信”，什么又是“政府诚信”呢?在学界是见仁见智，莫衷一是。浅而言之，诚信就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任。其核心含义是:一个人具有人品格中所包含或要求的关于信任、信赖和谨慎善意、坦诚的品格。诚信的作用在于使将来的行为变得更加可以预期、更为确定，从而避免或减少风险。政府诚信即政府与民众在共识的基础上产生契约关系后，对履行契约而作出的承诺。从契约理论的角度分析，民众将行政权委托给政府行使，政府在获得了民众所授予的公共权力的同时，就必须承担相应的职责和义务。具体而言，它主要包括两方面:一方面是指政府(诚信方)是否具有值得公众(信任方)信任的因素(包括诚实、守信的良好品格等政府人格方面的因素)及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价;另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。政府诚信源于公众与政府之间的政治委托一关系，其核心部分就是公众对政府的信任和政府对公众的诚信。政府行政人员依据委托契约得到相应的酬金(工资、奖金)、荣誉等利益因而必须履行相应的职能，但这种契约不同于经济契约，经济契约的“标的”是物质形态的商品，而政府契约的“标的”既有物质方面的、如提供公共设施、维护和平与安全、制定法律和法规等，又有伦理层面的，如正义、公平、公正、民主、宽容、责任等，内容十分广泛[1]。这样，政府要成功地履行职责，就必须要依靠“诚”，即对民众的忠诚、有责任感。从政府承担的职责看，政府诚信涉及到政治经济文化等国计民生的大问题，是社会最大的诚信，与民众的利益密切相关，与国家的兴亡密切相关。
二、政府诚信缺失的原因
政府诚信缺失的原因是多方面的，有历史的影响，有现实的原因，有主观因素，也有客观因素。
(一)传统行政管理模式的惯性影响。
我国的现代化是在有着上千年封建主义的文化背景下起步的，其中传统的行政管理模式的影响是根深蒂固的，一有适当的气候便可能得以再生。其模式的特点是:皇权至上的封建专制主义，其结构是纵向隶属式的，自下而上层层隶属，高度集中，从而使内部各组织、组织内的个人失去应有的自和相对的独立地位，形成一个以皇帝居于至高无上的顶点位置的“人治”金字塔。其管理方法是一级管一级一层管一层，从汉代“罢黝百家、独尊儒术”开始，一个惯性下来。这种封建社会的人治传统，是与社会的现代化相背离的，是阻碍社会主义民主法制建设的，但其惯性的影响力却十分大。在社会主义现代化建设快速前进的今天，
这种人治的传统模式仍有一定的地位。相当一部分政府官员维护着这种“官本位”的制度，因为它有利于自己权威的发挥，在自己管辖的范围内，可以为所欲为。几千年传下来的这种“官本位”的制度，也同时强化了人们的奴性意识和盲从权威的习惯，导致民众对政府产生极大的依赖。
(二)政府公务员现代诚信意识淡薄。
政府诚信缺失的根本原因之一是政府公务员“契约诚信”观念不强。手中执掌者国家的行政权，就应该有一种责任，还应当承担行为的后果。当人民把职务给了你，就形成了一种契约关系，即委托方(公众)将行政权委托政府行使，作为方(政府)应当给他们提供必要的公共物品(国防、治安、公共福利、司法公正等等)，如果方职责履行得好，其官员就应当获得应有的工资、报酬、荣誉等。如果政府不能提供委托方的正当需求，无法回应公众的期待和信任，方就应当受到相应的处理，委托和关系的存续也就值得考虑了[2]。这种关系必须以诚信为支撑。而诚信的背后是人与人交往关系的平等原则。但相当一部分公务员没有这种诚信理念，对担负的工作从未想过还应该向人民承诺，还要负违约的责任。
(三)政府行为中内隐的自利性。
正如恩格斯所说:像其他成员一样，官员也会受到自身利益的驱动。作为政府“经济人”，有自利意识，并想法追求利益的最大化，这并不奇怪，也不为过。关键是，“利”的具体含义是什么。人的需求是多方面的，有一种人特别看重精神需求，以满足精神需求为乐。能使自己快乐，就是一种自利。根据公共选择学派的理论，“助人为乐”也包含了一种自利，因为帮助了人，自己获得了快乐，获得了精神上的利益。所以如果政府机关或公务员能把群众的冷暖挂在心头，并能以自己的智慧尽力为人民办好事，由此赢得了民心，得到了奖励，获得了荣誉，得到了提拔，这就是一种利民又利己的事。但这里所言的利己，显然性质完全不同，是一种“内隐”的自利，完全以获得物质利益和享受为目的的。
(四)政府行政诚信规范制度不健全.
我国先后颁布了一系列经济方面的法律法规，初步形成了必要的法律法规诚信体系。如接待制度、融资制度、证券制度、合同法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等，这些诚信机制具有强制力和道德约束力，维护了正常市场交易秩序，减少了在交易中的诚信风险，并增进了预期可获的利益。但是从总体上看，这些法律法规主要是侧重于以企业为代表的经营性市场主体，用来规范政府及其行政人诚信的法律法规基本上还处于空白状态。虽然政府在建设诚信体系方面做了大量的工作，但从整体上而言，大多是头痛医头、脚痛医脚之举，不具体，不周详，离完善的可操作的制度甚远。
三、政府诚信建设的途径选择
我国历来奉行诚实守信的品德，“诚为根，信为本”，它是一种比物质资源、人力资源更为重要和宝贵的社会资源。但诚信问题已经成为当前中国市场经济的“败血症”，成为中国经济进一步发展的重大隐患。而政府诚信是各类诚信之首，当前社会、经济生活中出现的诚信危机，从一定意义上说与一些地方政府和部门的诚信缺失不无关系[3]。在大力推进社会诚信体系建设的同时，政府率先垂范，通过加强自身诚信体系的规范建设取信于民，这已经成为21世纪我国各级地方政府的重要使命。政府诚信建设的措施有哪些呢?
(一)完善政府诚信行政体制。
要完善政府诚信行政体制，必须了解政府的属性。只有了解了它的属性，才能明确政府应有的职责，给其职责以正确的明确的定位。
政府管理的方式也应当转变，由控制型的管理方式向协商型的管理方式转变，变被动型的管理方式为互动型的管理方式;由微观干预的管理方式向宏观调控的方式转变，这里要说明的是，宏观管理方式也必须由理论走向实践，需要政府具体的管理措施来实行，即以政府管理理论为指导，制定出微观的具有可操作性的措施，这不是实行微观管理的方式，而是从大处着眼，小处着手(微观处理)，扎扎实实，即政府应当承担的职责、应有的结果必须清晰明确，管什么(干的范围)管到什么程度都要清楚地界定。职责、功能越模糊，权力就越大，越容易造成混乱。管理方式的转变，需要建立一个透明政府。公民缺乏有效的信息，对政府的失范行为就无法鉴定更无法监督，所以，政府应当实施阳光行政。政府拥有的各种信息优势，如人为地进行保密，使得公众处于一种“理性的无知”状态，这给权力运行过程中的暗箱操作准备了最好的条件，行政失范行为不可避免，政府公信度必然下降。实施政务公开，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消费者具有信息获知权的具体体现，也是政府行政管理方式转变的根本途径。
二)建立健全政府诚信制度。
诚信危机从根本上说是一种制度危机。前面所说的诚信体制虽好，但它不会自发地成为现实，体制改革进行了这么多年，但是越位者、错位者、缺位者仍大有政府在，就是没有制度的约束，邓小平同志以最通俗的语言阐明了制度的重要性:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事甚至会走向反面。[4]”所以要使政府行为的输出最大限度地与政府委托人的输入预期一致，使政治人的合法利益与政治委托人的利益最大化一致，就得依靠主宰我们命运的制度，让刚性的制度来保证民众的利益不受损失。诚信制度应具备哪些内容呢?
1.行政行为法定化。前面己经谈到，政府机关或公务员具有自利的一面和借助权力追求个人利益最大化的可能，要消除失信行为完全靠个人的自觉和道德的约束是不够的，依靠法律则较为有力。具体内容是:
完善依法行政制度。对贪官要有威慑，对庸官、獭官也要有压力，要让人们觉得当官大不易，就要有一种硬性的约束，那就是要有一套完备的制度；
职位职权法定。行政职权必须由法律予以规定或授予，使其有法律依据;不得擅自设立职位，行政权的行使不得超过法定职权，越权无效；
依法行政。行政机关实施行政行为时，不但要有法律依据，而且还要遵循法定程序[5]。
法体优先。行政活动不得与法体相抵触。
2.健全约束监控制度。应建立行政监察、行政监督制度，建立行政投诉、过错责任追究制度，让所有失信于民的政府行为都置于法律法规的监控之下。要设立多重防线，以严防死守的办法予以监督。严格工作程序化管理，有些事件要跟踪督办，要确保群众投诉的问题有处置、有结果、有回应。
3.建立科学的考评制度。诚信行政应作为公务员考核的主要内容。人们倡议建立信誉等级评定制度，设立相关评定机构，其评定内容是:政府部门设置和职能情况、依法行政情况、决策和管理的科学程度、信息公开程度、政府工作效率、公务员知识化和专业化程度、政府支出和债务情况、公众对政府服务的满意程度等[6].
4．完善失信惩治制度。加强部门间的协调、配合，实行对失信行为的联合惩治。提高失信成本，依法追究其行政及经济责任，并给与受损害单位或个人合理的补偿。要使守信着感到光荣、有价值，使失信者得不偿失，让其不敢冒失信之风险。
5.建立公务员诚信信息数据库制度，搭建个人诚信平台。建立包括数据采集、披露、评估、使用、保护、监管等方面的联合征信制度。诚信数据应向全社会开放。欧洲一些国家以法律的形式赋予政府以数据开放的强制权，以保证数据的客观、公正、全面、准确和威严。
(三)加强公务员诚信教育。
在当今多种价值观念并存和冲突的时代，仍然使用传统的道德说教方式是难以奏效的，教育应当寻求从内容到方式方法上的扎实和创新。从内容看，要紧扣公务员的身份，狠抓公仆意识的教育，价值观的教育和责任心的教育，并让公务员了解诚信的内容、意义。当然，诚信不是孤立的，它与法律意识、市场经济规律等密切相关，对公务员要开展多层次、多角度、全方位的引导。在当今政府出现道德危机的情况下，在公务员培训中应当开设行政伦理课，而且要做重点考核。作为公务员，至少应当认识这些问题:什么叫诚信?诚信与道德的关系怎样?当前公务员诚信缺失的表现有哪些?有什么危害?如何解决诚信缺失的现象?教育的方式应当多种多样[7]。通过各种教育手段，提高教育的覆盖面，加大教育的成功度，这样，是可以使公务员由诚信道德的认知上升为道德情感，转化为道德意志，从而产生自觉的道德行为的。只有唤醒人们内心深处的良知，人们才能有效调控自己的行为，做到自我反省、自我评价、自我控制、自我完善。
(四)浓厚诚信舆论氛围。
新闻媒体是政府诚信建设的有力武器，是使政府和民众沟通交流的主要渠道，传媒既能影响政府，又能引导群众。所以，新闻媒体应为政府的诚信建设大声疾呼，以诚实守信为重点，加强社会公德和职业道德的宣传，使“诚信应成为政府根本的准则”和“成也道德、败也道德”的真理成为全社会的共识[8]。新闻媒体权威性强、影响面广，近些年来，一些不诚信的行政人员因媒体曝光而落马的情况不少。可见新闻媒体有举足轻重的影响力。
摘要：当前，“诚信”问题受到人们的广泛关注，人们迫切需要一个充满诚信氛围的生活环境、工作环境。“诚信”包括政府诚信、企业诚信和个人诚信等。如果说整个社会信用体系是一座金字塔，那么政府诚信就位于金字塔的塔顶。由此足见政府诚信的重要性。社会要成为一个诚信的社会，那么政府首先要做好守法诚信的典范,信用建设须政府先行。本文将首先界定政府诚信并力陈其重要性，再借助几个典型的案例来分析政府诚信缺失的表现、原因及对策。最后总结构建诚信政府的措施。
关键词：诚信；诚信缺失；诚信政府
“人无信不立，政无信不兴”。诚信问题历来受到人们的广泛关注，在处于社会转型期的当今中国，社会上出现了不少缺乏诚信的现象。种种不守信的个人行为、政府行为、企业行为的发生都不利于一个和谐安定的社会的构建。而政府信用是社会信用的核心，社会要成为诚信的社会，政府首先要做好守法诚信的典范。
一、“政府诚信”概念界定
所谓诚信，就是“诚实守信”。“诚”即内外一致，“信”即言而有信。诚信结合在一起就表明诚恳厚实、有信无欺、坦诚相待。诚信的产生是人类社会长期以来在实践中逐渐发展而来的产物，也是中国传统美德的重要内容之一。中国自古以来就将诚信品德作为为人处事成大业的最基本信条。在当今诚信作为社会主义的基本道德规范，是社会主义精神文明建设的重要内容，同时也是构建社会主义法制国家的重要基石。
关于诚信政府（或称政府诚信）有学者将其界定为在行使国家权力，实施公共管理的过程中坚持诚实守信的原则，并以此规范和约束自身的行为方式的政府。它是政府行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。也有学者认为诚信政府就是一个真正的全心全意为人民服务、公正廉洁、透明公开、讲究实效的政府。与以上的定义有所不同，本文试从主体方面来界定政府诚信，即认为政府诚信就是以政府及其工作人员为主体的诚信。因为代表国家行使公共行政权力，管理社会公共事物的是政府组织以及这个组织的最集中代表--公务员，也就是说，笔者在此所定义的政府诚信就是政府组织的诚信和政府工作人员在履行职责时所代表的诚信。政府工作人员应该真诚地制定法律和作出决定、命令等，并且在执行的过程中应切实地做到诚实无欺、信守承诺。同时这种行为还要得到公众的认可。它要求政府及其工作人员在面临着公共利益与个人利益，不同的个人利益，多元的公共利益等严重冲突时，能够做到公开、公正、公平、透明。
笔者在本文所界定的政府诚信还应包括以下两方面的内涵：一是基于道德自律的政府诚信，是指政府工作部门及其工作人员在行使国家权力，管理社会事物的过程中，在没有任何法规制度或具体契约约束的情况下，也能忠于职守、尽职尽责，自觉做到行使公共权力的公平、公正；维护公众的利益，做到敢说真话，反对说假话，不务虚名，多做实事。二是指基于法律的政府诚信，是指政府部门在执行法律、法规、决策、命令的过程中，因能够严格地依法行政，使国家的法律、规章制度真正完善地贯彻实施而取得的来自公众的信任。
二、政府诚信缺失及其主要表现
政府诚信缺失是指政府本该沿着诚信的道路走下去可是在行进的过程中却发生了诚信品质的缺失乃至扭曲。正如一位著名的评论家所言：如果一个社会正大声疾呼什么，迫切需要某种东西时，那就表明这个社会正严重地缺乏此种东西。的确，当前各地方政府在行使权力的过程中发生了种种严重缺乏诚信的现象，使政府在人民心目中的形象受损。笔者认为，政府诚信缺失主要有两方面：即作为政府集体的诚信缺失，如决策的随意性和不连续性、行政缺乏透明、政府职能交叉权责不明等；和作为政府官员个人的诚信缺失，如政绩工程、、、个人主义、主观主义等。以下笔者将择其主要几个问题通过几个案例来说明。
案例1.政策朝令夕改五百万投资打水漂汽车站更加混乱
“贷款几百万投资搞项目，没想到最后是这样一个结果！”谈起在资兴市和朋友兴建兴宁汽车站的项目，姜元卿连称伤心，表示无法接受这样朝令夕改的政策。
湖南省资兴市兴宁镇是资兴市东部十多个乡镇进出市区惟一的交通要道。为彻底解决城区内交通拥堵状况，2003年，兴宁镇政府通过招商引资与郴汽集团资兴分公司达成协议，作了《关于兴建兴宁汽车站的报告》的批复，并在2003年7月15日下发了《资兴市人民政府关于进一步整顿规范客运市场的通告》。政策明朗后，投资商姜元卿和廖小平经行业主管部门及资兴市政府批准，于当年在已破产的原资兴市阀门厂投资500多万元，改建二级乙等兴宁客运汽车站，可同时停放40辆客车，满足了兴宁镇过往200余班次客运车辆的使用要求。车站建成之后，兴宁镇政府及市交警大队也在东门口等路段设立了禁停标志。然而就在此时，事情却突然有了变化。在车站建好的前20天，即2004年9月21日，资兴市人民政府下发了《资兴市人民政府关于加强兴宁镇城区交通管理的通告》，规定自10月11日起正式启用兴宁汽车站，所有客运车辆应当进入兴宁汽车站经营，实行统一排班、统一售票、统一管理、统一调度。可文件同时又规定在东门口设两个停靠点，并称：在此“只下不上”如此一来，资兴市政府的文件自相矛盾，前后不一。按照设计和安排，每天应有5000人左右的流量，但车站实际上只有1000人～3000人流动。这样一来，不仅没有从根本上解决长期困扰兴宁镇城区的交通堵塞现象，反而使城区内的交通状况更加复杂秩序混乱的局面。对投资商而言也损失惨重，站内建成的、位于城镇中心的几十个门面无一售出，连出租都少有人问津。
城门失火，殃及池鱼。新车站旁边的温州“金厦商业街”建设项目工程部总工程师说，他们投资数千万元兴建的这个工程，南边靠近兴宁新车站，现已改建完毕。投资这个工程项目当时就是考虑利用车站的优势，建设一条优美、热闹、繁荣的商业街。现今，政府改变政策，决定对新车站不予利用，这对“金厦商业街”的投资建设带来了巨大打击。③
以上材料反映了当前政府诚信缺失的一个重要方面：政策缺乏稳定性和连续性。这种政策的朝令夕改，随意行政使政府的公信力大打折扣。众所周知，决策是政府行政活动的起点，也是政府信用的核心。作为公共管理机关和人民利益代言人的政府,其行为必须对广大人民负责。而当前,有些基层政府在决策时不从实际出发,不深入调查了解情况,不讲究科学,凭经验和习惯办事,致使决策失误,造成不应有的损失。而且这些损失并不仅仅局限于当前的可以计算的损失，还应包括未来的许多无形的损失--政府为其缺乏诚信而付出的代价。仅就上述材料而言我们可以想见投资商姜元卿以后再来资兴市投资的可能性是极小的。而且资兴市政府的这种不诚信行为一经媒体爆光后其它想来该市投资的企业或外商也会望风而逃的。有些朝令夕改是由于制定政策缺乏规范使得政策易变；而有些朝令夕改则是根源于一些政府官员的官本位意识和家长作风，他们认为政策符合本地区或某一部分人利益就贯彻执行，认为政策不符合利益诉求就立马下令废止，丝毫不考虑废止的机会成本。尤其是未考虑到政策的不确定性易使人们对未来缺乏信心,从而使政府的信用在百姓心目中受到削弱。
因此为避免政府朝令夕改、出尔反尔的随意性，必须使政府的职能分工、行政程序、行政收费、行政审批法定化。通过构建法制政府，有效地避免政府权力部门化、政府权力地方化等不良现象。政府应维护公共利益，敢于对公共决策失误负责。案例2.地方保护主义拷问政府诚信
2005年5月，国家环保总局通报了内蒙古通辽市一家公司环境违法问题，该企业严重违犯国家环保法律法规，当地政府不仅没有及时制止，反而免收该企业的排污费，甚至明文要求对企业进行检查须事先提出申请经同意后方可进入，而在环保总局组织的一次整治违法排污企业行动中，竟然清理出了208件基层政府制定的地方保护的“土政策”。④
以上材料中企业违反环保法律法规，造成了污染，危害到公众的身体健康和财产安全，却被有的地方政府以看起来“合法”的文件“保护”起来。个中原因，一则是扭曲的发展观，片面强调以经济增长为核心，政绩考核机制忽视了对环境成本的核算，忽视了作为地方政府应对国家对人民承担的诚信道德责任。二则没有严格执行法律法规，提供“保护伞”的缺乏诚信的官员没有受到应有的处分。为了保护地方企业的利益，一些地方政府甚至不惜违反国家规定，巧立名目，为自己的“子弟兵”提供保护伞。这几年，仅《焦点访谈》就报道了很多事例。如江苏宿迁市某区曾为保护当地的高价啤酒，收取外地啤酒贴花费0.2～0.5元/瓶，使其无利润。还有云南某地为了让农民把蚕丝低价卖给政府指定的公司，竟然到处设置关卡，禁止农民把蚕丝按照市场价卖给其他企业。地方保护主义往往有一个冠冕堂皇的理由--让自己的企业“吃好喝好“，维持地方财政支柱的稳定，但背后往往存在着、存在着政府部门的部门私利。这样保护来保护去，最后不仅仅是破坏了国家法律的严肃性、损害国家的整体利益，其实，在地方保护主义这张虚伪的大旗下该地方人民的利益也未曾真正得到什么“保护”，受到保护得到利益的是相关的政府部门官员及其利益集团。这样所谓政府诚信仅仅就是对这部分人而言的“诚信”。
案例3.透明行政公共危机考验政府诚信
2005年11月13日，吉林省境内中石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸，百吨苯类污染物流入松花江，悄悄向下游流动。虽然环保部门次日即测出水体苯超标108倍，但直到爆炸案发生5天后（11月18日），吉林省政府办公厅和环保局才把产生污染的信息通报给黑龙江省政府和环保局。通报送达后第3天（11月21日），哈尔滨市政府一日连发两个原因完全不同的停水公告，先称“对市区市政供水管网设施进行全面检修并临时停止供水”，后称因吉化爆炸事件“预测近期有可能受到上游来水的污染，市区市政供水管网将临时停止供水”，两公告唯一相同的信息是“停水时间约为4天”。11月23日，国家环保总局有关负责人通报说，受中国石油吉林石化公司爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件；同日，黑龙江省政府向媒体通报污染实情，吉林省副省长也对哈尔滨市民表示“慰问和深深的歉意”。这时距污染发生已经10天，此前松花江流域的人民和全国公众还一直蒙在鼓里。⑤
哈尔滨水污染事件中，由于刚开始的信息封锁、隐瞒，吉林当地的环保部门没有及时就爆炸对当地环境和松花江水的影响发出权威的信息通报，信息的不通畅不可避免地导致各种谣言的产生，导致了人心惶惶，社会出现不稳定的因素。政府于同一天连续了自相矛盾的通告，使得公众不得不去猜测揣度，信息的不透明给各种谣言提供了生存的可能，而谣言能够对社会心理、民众情绪产生极大的干扰，影响人们的价值判断，进而造成社会秩序混乱，影响社会稳定。公众是支撑社会发展的最主要力量，如果他们连与自己休戚相关的信息都无从得知，或者得到的是失实的信息的话，他们还能相信政府，还能致力于社会的发展吗？经验表明，危机来临之际，让维持社会秩序的力量扎根于民众之中，及时公布事实真相，满足公众的知情权，表明政府不把公众看做简单的管理对象，而看做是解决危机的依靠力量,这才是应对突发事件的最关键策略之一。
案例4.不规范、不准确的政府统计信息与诚信政府
2004年7月，国家统计局计算上半年GDP增长率为9.3%，但各省市统计局上报的数据加权已经达到13.5%，相差竟达4.2个百分点；而经济总量（GDP总额）中央与地方的数据竟相差19.8个百分点。⑥
上面反映的不规范、不准确的统计信息不仅存在于国家统计数据与各省市统计数据之间，同时在各省市与各基层政府之间更是普遍存在。我国目前的宏观数据来源于政府，属政府行为，其本身就代表着政府的公信力，是不能掺杂半点虚假的，虚假不仅带来信息失真，导致经济损失，更重要的是影响政府信用。公众面对由政府的不规范、不准确的统计信息，往往是感觉难以适从，是相信好呢，还是不能相信？明知是假的去相信就如睁着眼睛说瞎话，而如果连政府的数据信息都不相信的话，那么他们该去相信谁呢？可见，政府信息统计不规范、不准确也是影响政府诚信的一个重要方面。
与统计数据有关联的是近些年普遍盛行的注水数字，因为上级政府部门往往是将下级上报的年终数据作为考核下级的主要指标，于是下级为了捞政绩以便升官发财就大肆地往数字里注水或伪造数据，特别是当一些人这样做不但没受到应有的惩罚反而蒙混过了关甚至因此升官后，这种注水数字、官出数字现象更是愈演愈烈了。老百姓也就对这种数字嗤之以鼻，对政府及其工作人员的信任度愈是直线下降了。
案例5.公务员与政府诚信
一个镇政府的吃喝帐
2004.10.9招待县协作办来人169元
2004.10.9县协作办主任一行220元
2003.6.15石坎工业经济发展公司170元
2003.10.4接待法庭处理山庄事宜138元
2003.11.29县宣传部来人160元
2003.11.12县组织部来人190元
2003.12.19县人事局来人223元
2004.1.25老干局来人139元
2003.10.2招待惠州市中级法院来人485元
2003.11.8县来人198元
………
这是广东博罗县石坝镇一家名叫“友好”的个体酒楼保存下来的尚未兑现的就餐发票，总共352张，时间从2000年至2005年初，总数约10万元（上表为部分账目）。债主是酒楼老板周振成，欠债人是石坝镇政府及下属单位。对用餐的原因分类，80%是招待上一级政府部门，还有媒体记者，其次为工作餐与会议餐如计划生育办公室加班等，还有个别是招待前来考察投资环境的港商、本地客商以及邻近政府的官员。无独有偶，石坝镇干部吃垮的饭店还不止“友好”一家。在2005年5月3日《南方农村报》头版头条刊发题为《石坝干部吃垮一家饭店》的文章后，又有三家饭店老板向记者披露了当地干部公款吃喝的内幕。⑦
受到传统观念的支配，一些政府公务员以为自己就是“官”，认为政府权利可以随意行使不受制约，甚至认为为了公共利益行使职权可以不考虑信用问题，以至于自以为是为所欲为。在许多方面，法律约束也常常显得苍白无力，这其实是与某些官员仗着自己手中有行政权力，藐视法律的特殊心态有关。上述材料就是一个典型的案例，有些地方官员从没想到自己应该有服务意识，反而是以为当官就是该享受的。他们吃喝抽赌、恶意欠帐、从吃饭店的吃喝款、到欠工程款，无所不包。相当多的基层政府部门吃了百姓吃企业，吃了企业吃教师，吃了教师吃救济。更让人不可理喻的是一边竟相欠款，一边是许多政府官员拿着公款去各处著名挥霍，一掷千金，丝毫没有想到他们花的是老百姓的血汗钱。如此不体恤民众的官员如何让百姓爱戴？由这样一些完全没有服务意识的、的官员组成的政府怎样博得人民的信任呢？要知道官员不讲诚信，不仅是个人信用的丧失，更使政府在丧失信用的同时，也失去了民心。由此，针对上述情况，正如笔者在前面对诚信政府的界定着重主体方并强调政府诚信应主要通过其代表--公务员自身的诚信来表现。每一个公务员切实把为人民服务理念牢记心中，通过为人民服务过程中的点点滴滴来树立一个诚信的政府、服务型的政府。
三、构建诚信政府的路径选择
整个社会信用体系就像一座金字塔，下面是普通民众，上面是政府，如果金字塔的塔尖歪了，作为塔基底下的每一个人都会跟着寻找自己的方向，整个金字塔就会不复存在。政府诚信具有公权效益。政府诚信有问题，危害极大，因为政府在社会和公民当中所处的位置比较特殊，比较重要，所以政府的诚信不是一般意义上的诚信，它的诚信要得到认可和尊重的话，公共政策的诚信就比较顺利和成功。如果政府的诚信受到质疑和挑战，那么公共政策的贯彻就要打折扣，公权的合法性就要受到威胁。政府诚信还有一个扩散的效力以及示范效力。对一般社会公众而言，政府诚信具有示范效力。所以，发生了政府诚信危机，整个社会的诚信不但减少了主导，而且还会削弱甚至丧失基础。因此，社会要成为诚信的社会，政府首先要做好守法诚信的典范，也就是说，信用建设须政府先行。总之，只有政府首先作好了诚信的表率，整个社会信用体系的创建才有希望可言。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调："增强全社会的信用意识,政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。"总理在《政府工作报告》中,提出要提高政府公信力。因此，我们只有努力构建诚信政府、负责任的政府，才能够构建起和谐社会，才能取信于民。总结上面的案例，笔者认为诚信政府的构建主要有以下几条路径：
（一）强化政府官员的诚信意识
政府信用缺失的根源就是政府官员缺乏信用意识,缺乏施政的诚信理念,因而,提升政府诚信首要是提高认识,进一步明确政府组成部门及其工作人员的职责,要言必行,行必果。政府应倡导和加强信用教育与宣传,培养政府官员的诚信观念、诚信意识和诚信道德"积极开展法制教育,提高政府官员的法律意识、法治意识和责任意识。这些不仅能够为经济的发展创造良好的信用环境和法治环境,而且也有利于激发政府官员的使命感和责任感,强化政府职能部门及其工作人员的服务意识和法律意识；进一步规范和完善政府行政工作程序、树立规则意识,严格按规则办事,按程序办事,切实做到依法行政。
(二)推进公务员承诺制度
公务员的素质决定着政府的管理水平和效果。全面提高国家公务员整体素质,是建设诚信政府的人才基础,要建设一支遵守纪律和职业道德,诚信廉明,公道正派,甘于奉献的公务员队伍。此外,要建立公务员信用承诺制度,提高政府公信力，形成高效、廉洁、诚信的行为规范。承诺制还需要相关制度配套,为此,制定一套较为完善的对公务员承诺制度的奖励、惩罚和监管的制度显得尤为迫切,藉此将公务员承诺制落到实处,使公务员一诺千金,增强执政为民的责任感。
(三)切实转变政府职能、坚持政府科学民主决策
各级政府要全面履行职能,在继续搞好经济调控、加强市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制,提高政府应对公共危机的能力。
行政决策是国家行政机关依据法定权力履行职能对国家和社会公共事务做出决定。因此,建立政府决策的科学化、民主化、法制化机制至关重要。通过进一步完善听证制度、公众参与、社会公示、专家论证和政府决策相结合的决策机制,提高政府决策透明度,促进政府决策与公民知情权的统一,保证决策的科学性和正确性。凡是政府在决定重大事项特别是关系群众切身利益问题,涉及社会突出!敏感问题时都应当说明政府决策的道理。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。
(四)建立政府信用考评机制
政府要逐级建立政府信用考评机制,上级政府负责对下级政府的信用考评,本级政府负责对所属部门的信用考评,国家工作人员的信用考评由其所在单位负责。在公务员中推行个人信用评级,考评结果作为其参评先进的依据,个人考评结果则作为本人晋升、晋级的依据。进一步完善领导干部任期制,要按照不同类型、不同层次的领导职务,规定不同的任职期限、届数、最长任职年限,并明确任期届满时的考核、评价标准,根据考核结果决定领导干部的进退去留。只有不断完善政府领导干部的政绩考核机制,才能从根本上阻断地方政绩考核的利益驱动。
(五)透明行政,完善政务公开制度
公共信息信誉与维护公民知情权的高度统一,是提高政府信誉的要件之一。政府如果想取信于公众,取悦于民,最省事、最少耗费的途径就是开放政府信息,开放公众参与政府政策制定过程的渠道；加紧出台信息公开法、全面推进政务公开,努力打造透明政府政府；要简化程序,设立一门受理、一条龙服务的办事窗口,明确办事时效,提高办事效率和服务质量。目前许多地方政府已经或正在制定和实施新闻发言人制度,经常政务信息,以增加政府工作的透明度。
(六)健全政府诚信的监督和制约机制
加强对行政执法的层级监督和行政系统内部的执法监督,并把行政执法置于人民群众和舆论的监督之下；健全人大监督的法律制度,加强人大自身建设,落实监督内容,完善人大的质询制度、代表视察制度、制度；加快司法体制改革,如赋予司法机关真正独立的权力和地位,尽快出备详尽的反贪污法、监督法等；加强政府系统内部监督,支持监察、审计部门依法独立履行监督职责;提高人民群众的民主法制意识和监督意识,营造社会监督的良好氛围,尽快出台新闻法,扩大舆论监督的独立性,限制和约束失信行为,督促政府取信于民。
第六，强化政府失信惩戒法治
尽快制定建立失信责任追究和赔偿制度,建立刚性的政府失信惩戒机制,如把政府官员的失信行为作为其政绩评价的重要依据；完善责任追究机制,避免由于政府失信的责任主体缺位,以政府集体名义做出的行政行为成为政府官员相互推委责任的借口；落实信用责任主体,把失信的惩戒责任落实到具体的政府官员头上,防范以及制止政府官员的随意失信；对失信的行为要依法追究其行政及经济责任,并给予受损方一定的补偿；对严重的政府失信行为要采取行政、经济、法律等综合惩治措施；特别恶劣的,要坚决追究失信者法律责任。比如,切实落实各级政府的偿债责任制,建立偿债资金,尽快解决一些地方政府因担保及乱投资等造成的债务问题。实行执法责任制和执法过错追究制,完善并严格执行行政赔偿制度,做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。建立教育、制度、监督并重的预防和惩治腐败体系,坚决查处违纪违法案件,坚决惩处腐败分子；加大惩罚措施以提高腐败行为的风险成本,一旦查获,让之倾家荡产,使之产生不敢贪的畏惧心理。政府不仅要从严治政,还要赏罚分明,所以有必要建立守信奖励的制度和机制,以形成守信受益、失信受损的社会局面。
参考文献
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随着当今社会不同行业的诚信度出现不同程度的下降，尤其是在会计行业中，诚信更为重要。因此，加强会计诚信建设是极为必要的。建设会计诚信的重要性主要体现在以下几个方面。
1.1会计诚信文化建设是解决会计信息失真问题的根本措施
会计人员有意识的对会计账目进行修改导致会计信息的失真，进而来实现自己的经济利益。例如，会计人员通过作假账、偷税漏税等来非法获取金钱。若要在根本上解决会计信息的失真，加强会计诚信文化建设是必要的：首先，加强高校培养过程中的诚信教育；诚信是做人的根本，尤其是从事会计工作的人员更应该在平时的工作中诚实守信，坚决杜绝作假账现象的发生，保证会计信息的真实性。其次，建立良好的会计诚信环境；在平时的工作中尽量多让会计工作人员接触正面的信息，尤其是刚刚从事会计工作的毕业生，避免他们受到不良环境的影响。再次，建立信用档案；目前我国的信用档案建立工作还处于初级阶段，随着信用档案机制的逐渐完善，应该将那些违反诚信的单位和个人记录在案，并且个人能够通过网络或是相关单位进行查询，进而增强个人和单位的诚信意识。
1.2会计诚信文化建设是会计发展和生存的根本
在市场经济条件下，诚信即是个人或是单位的道德资源，也是经济资源。会计诚信对于维持市场经济的稳定发展起到关键的作用。因此，在经济活动中，应该加强道德建设，加强会计诚信文化建设。会计诚信是会计发展和生存的根本。
1.3会计诚信文化建设是保证市场经济正常运行的关键
会计诚信文化建设能否顺利进行是影响市场经济正常运行的关键因素之一。如果会计诚信受到破坏，市场经济运行的环境必定会受到不同程度的影响，甚至会严重阻碍市场经济的正常运行，企业和企业之间，企业和政府之间的信任度将严重下降。而且，市场经济越是发达，诚信就显得更为重要。会计信息是反映和监督经济活动的一项重要指标，如果会计信息失真，则会影响国家的财政收入，并有可能影响国家的方针政策和宏观调控。因此，会计诚信是保证市场经济正常运行的关键，要加强会计诚信文化建设。
1.4增强会计诚信文化建设有利于企业养成诚实守信的观念
在企业发展过程中，如果能够增强企业的会计诚信文化建设，则会在很大程度上提升企业的竞争力。首先，如果企业能够对所有的合作以及即将合作的企业诚实守信，必定会赢得良好的，甚至是极高的社会信誉度，进而可以形成巨大的吸引力，增强企业的竞争力。同时，企业中的每一位员工也要在各自的工作岗位上做到诚实守信，除了对外能够做到诚实守信，对内更是应该如此。其次，作为企业文化建设的关键组成部分，加强会计诚信文化建设可以将企业在长期奋斗过程中形成的优良品质传播下去，有利于在整个企业内部形成一个良好的诚信环境。有助于企业员工养成强烈的责任心，有助于提高企业员工的凝聚力，进而有助于培育诚实守信的企业精神。
2建设良好的会计诚信文化的措施
上面论述了加强建设会计诚信文化的重要性，那么该如何做呢？下面笔者提出几点关于建设良好会计诚信文化的措施。
2.1在会计诚信建设过程中，逐渐完善相应的法律规定
会计诚信文化的建设仅仅依靠道德的约束是不够的，还必须有相应的法律法规等来指导和约束会计人员的行为。针对那些违反会计职业道德的人员应该做出相应的处罚，这样才能在一定程度上约束会计人员的行为。同时使会计职业道德规范得到广泛的弘扬。
2.2建立会计人员诚信档案
通过诚信档案的建立，使诚信文化建设融入到社会的各个领域，尤其是在会计行业。由于会计人员的业务水平、服务质量，尤其是诚信程度直接影响到整个市场经济的正常运行和健康发展。因此，建立会计人员诚信档案对于维持市场经济的稳定发展，监督会计人员的职业行为等可以起到一定程度的积极作用。同时，通过定期向社会公布会计人员的不良、违法记录以及相应的惩罚措施，可以强化对会计人员的约束和管理。
2.3强化会计诚信文化的教育力度
在加强会计诚信文化建设的过程中，诚信教育是关键之一。第一，可以将会计诚信文化纳入到会计从业考试内容中，并将个人的平时诚信消费或是其他诚信相关内容也列入到考核范围内。第二，加强高校会计专业学生的诚信文化教育，在平时的教学过程中，培养学生诚实守信的观念。第三，加强会计人员会计诚信文化的培训，要尽可能地将会计诚信文化建设的概念、内容、内涵等纳入会计人员继续教育过程中。社会各界可以通过这些行之有效的，或是根据实际情况进行适当调整，来逐步完善会计诚信文化建设。
2.4增强会计诚信文化建设重要性的宣传力度
笔者认为，要展开对诚信建设路径的社会学分析，首先要清晰界定诚信、信任等概念，继而在此基础上，系统梳理社会学有关信任研究的理论、剖析信任本质及其产生机理，进而结合河南省情着重探讨“诚信河南”建设的意义、路径、要注意的问题及其体制机制的探索与创新，核心围绕的是如何让诚信河南成为助推中原经济区建设的文化基因。以一个省份为基础展开诚信建设的研究，其意义至少有这样的两个方面。首先从理论层面看，这一研究力图从社会学视角系统梳理有关信任研究的前沿理论，重点突出社会资本理论、风险社会理论、社会结构与文化比较理论对“诚信河南”建设的启发与指导。其次，从应用层面看，十七届六中全会提出，“把诚信建设摆在突出位置……在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围。”这标志着新时期诚信建设课题的提出。而《中原经济区建设纲要》则从提高提高全民文明素质的角度，强调“大力倡导敬业诚信、创新创业、劳动致富、团结互助的社会风尚”，这又指出了诚信建设的应用价值。但从社会学角度看，诚信建设应用价值的逻辑还在于诚信带来信任，信任带来合作与互惠，其关键在于：一是转变信任类型，以适应转型中的社会结构：从建立在血缘、亲缘关系之上的熟人社会的诚信扩展至带有契约性质的普遍意义上的诚信；二是用制度保障诚信建设：突出个人、企业、政府三个层面的诚信制度建设；三是具体的体制机制保障。因此，这一研究着力从诚信建设对于中原经济区建设的系统作用与发力机制角度去发掘、深化、拓展理论研究的应用价值。再次，从方法的层面看，这一研究还可以尝试采取社会思想史的研究方法，回顾诚信在20世纪我国的发展状况的同时，系统梳理中原文明中的诚信史，从而为当代社会诚信问题出现提供历史与思想背景。
二、从社会学的视角构建“诚信河南”建设研究的大纲
具体来说，从社会学的视角构建“诚信河南”建设研究的大纲应该包括研究的主要内容、基本思路、研究方法、重点难点、主要观点和创新之处等诸多方面。研究的主要内容。具有可分为七个方面。1.“诚信河南”建设的社会学理论基础：此部分在系统梳理信任研究理论的基础上，重点突出社会资本理论、风险社会理论、社会结构与文化比较理论论对于“诚信河南”建设的启发与指导作用。2.中原文化中的诚信传统、现代价值及其超越：中原文化中的诚信传统；中原文化诚信传统的特点；中原文化诚信传统的现代价值；中原文化诚信传统的超越：诚信类型及其转换的社会背景。3.“诚信河南”建设的社会学意义：“诚信河南”与社会转型；“诚信河南”与风险社会的应对；“诚信河南”与简化复杂环境、拓展社会资本；“诚信河南”是建设中原经济区的文化基因；“诚信河南”助推企业转型升级、锻造核心竞争力。4.“诚信河南”建设的基础、原则、任务、目标体系及其实现。5.“诚信河南”建设中要注意的几个关系：诚信与市场经济的关系；诚信与社会发展的关系；诚信与法制的关系；诚信与个体素质的关系.6.“诚信河南”建设的机制创新：信用监督机制创新；信用自律机制创新；守信激励与失信惩戒机制创新.7.“诚信河南”建设的系统探索：“诚信河南”与政务诚信系统建设；“诚信河南”与商务诚信系统建设；“诚信河南”与社会诚信系统建设；“诚信河南”与司法公信建设在基本思路上，首先梳理信任研究的专业理论，为理解和剖析“诚信河南”提供理论解读视角。接下来分析中原文化中关于诚信传统及其历史性超越的必然性，从而为“诚信河南”建设提供社会思想史背景。第三部分则重点从专业角度剖析“诚信河南”的重要意义，突出其与社会转型、风险社会、社会资本理论、信任理论以及经济发展之间的逻辑关系。解决了这些基础性问题之后，第四、第五和第六部分则对“诚信河南”进行了思路设想与制度设计，勾勒出“诚信河南”建设的理想类型。
关键词：政府诚信建设行政管理
二十世纪八十年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和民主政治不断推进之时，诚信—这一维护社会基本秩序的伦理道德与政治价值，日益引起人们在理论与现实中的深刻反思。一直以来，诚信被誉为中华民族之传统美德，是维持整体社会结构的核心价值。在中国古代伦理思想史上，儒家最重视伦理道德问题的研究，在儒家伦理中，诚信占据着十分重要的地位，“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”，诚信被视为立身之本，立德之本，立业之本，立政之本，立国之本。
一、政府诚信建设的重要性
“打造诚信政府”在现代政府改革中占据了重要的话语权。在现实中人们一致认为，政府诚信是表率，企业诚信是重点，个人诚信是基础。在整个社会诚信体系建构中，“从上做起”比“从我做起”更为重要。那么，什么是“诚信”，什么又是“政府诚信”呢?在学界是见仁见智，莫衷一是。浅而言之，诚信就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任。其核心含义是:一个人具有人品格中所包含或要求的关于信任、信赖和谨慎善意、坦诚的品格。诚信的作用在于使将来的行为变得更加可以预期、更为确定，从而避免或减少风险。政府诚信即政府与民众在共识的基础上产生契约关系后，对履行契约而作出的承诺。从契约理论的角度分析，民众将行政权委托给政府行使，政府在获得了民众所授予的公共权力的同时，就必须承担相应的职责和义务。具体而言，它主要包括两方面:一方面是指政府(诚信方)是否具有值得公众(信任方)信任的因素(包括诚实、守信的良好品格等政府人格方面的因素)及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价;另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。政府诚信源于公众与政府之间的政治委托一关系，其核心部分就是公众对政府的信任和政府对公众的诚信。政府行政人员依据委托契约得到相应的酬金(工资、奖金)、荣誉等利益因而必须履行相应的职能，但这种契约不同于经济契约，经济契约的“标的”是物质形态的商品，而政府契约的“标的”既有物质方面的、如提供公共设施、维护和平与安全、制定法律和法规等，又有伦理层面的，如正义、公平、公正、民主、宽容、责任等，内容十分广泛[1]。这样，政府要成功地履行职责，就必须要依靠“诚”，即对民众的忠诚、有责任感。从政府承担的职责看，政府诚信涉及到政治经济文化等国计民生的大问题，是社会最大的诚信，与民众的利益密切相关，与国家的兴亡密切相关。
二、政府诚信缺失的原因
政府诚信缺失的原因是多方面的，有历史的影响，有现实的原因，有主观因素，也有客观因素。
(一)传统行政管理模式的惯性影响。
我国的现代化是在有着上千年封建主义的文化背景下起步的，其中传统的行政管理模式的影响是根深蒂固的，一有适当的气候便可能得以再生。其模式的特点是:皇权至上的封建专制主义，其结构是纵向隶属式的，自下而上层层隶属，高度集中，从而使内部各组织、组织内的个人失去应有的自和相对的独立地位，形成一个以皇帝居于至高无上的顶点位置的“人治”金字塔。其管理方法是一级管一级一层管一层，从汉代“罢黝百家、独尊儒术”开始，一个惯性下来。这种封建社会的人治传统，是与社会的现代化相背离的，是阻碍社会主义民主法制建设的，但其惯性的影响力却十分大。在社会主义现代化建设快速前进的今天，
这种人治的传统模式仍有一定的地位。相当一部分政府官员维护着这种“官本位”的制度，因为它有利于自己权威的发挥，在自己管辖的范围内，可以为所欲为。几千年传下来的这种“官本位”的制度，也同时强化了人们的奴性意识和盲从权威的习惯，导致民众对政府产生极大的依赖。
(二)政府公务员现代诚信意识淡薄。
政府诚信缺失的根本原因之一是政府公务员“契约诚信”观念不强。手中执掌者国家的行政权，就应该有一种责任，还应当承担行为的后果。当人民把职务给了你，就形成了一种契约关系，即委托方(公众)将行政权委托政府行使，作为方(政府)应当给他们提供必要的公共物品(国防、治安、公共福利、司法公正等等)，如果方职责履行得好，其官员就应当获得应有的工资、报酬、荣誉等。如果政府不能提供委托方的正当需求，无法回应公众的期待和信任，方就应当受到相应的处理，委托和关系的存续也就值得考虑了[2]。这种关系必须以诚信为支撑。而诚信的背后是人与人交往关系的平等原则。但相当一部分公务员没有这种诚信理念，对担负的工作从未想过还应该向人民承诺，还要负违约的责任。
(三)政府行为中内隐的自利性。
正如恩格斯所说:像其他成员一样，官员也会受到自身利益的驱动。作为政府“经济人”，有自利意识，并想法追求利益的最大化，这并不奇怪，也不为过。关键是，“利”的具体含义是什么。人的需求是多方面的，有一种人特别看重精神需求，以满足精神需求为乐。能使自己快乐，就是一种自利。根据公共选择学派的理论，“助人为乐”也包含了一种自利，因为帮助了人，自己获得了快乐，获得了精神上的利益。所以如果政府机关或公务员能把群众的冷暖挂在心头，并能以自己的智慧尽力为人民办好事，由此赢得了民心，得到了奖励，获得了荣誉，得到了提拔，这就是一种利民又利己的事。但这里所言的利己，显然性质完全不同，是一种“内隐”的自利，完全以获得物质利益和享受为目的的。
(四)政府行政诚信规范制度不健全.
我国先后颁布了一系列经济方面的法律法规，初步形成了必要的法律法规诚信体系。如接待制度、融资制度、证券制度、合同法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等，这些诚信机制具有强制力和道德约束力，维护了正常市场交易秩序，减少了在交易中的诚信风险，并增进了预期可获的利益。但是从总体上看，这些法律法规主要是侧重于以企业为代表的经营性市场主体，用来规范政府及其行政人诚信的法律法规基本上还处于空白状态。虽然政府在建设诚信体系方面做了大量的工作，但从整体上而言，大多是头痛医头、脚痛医脚之举，不具体，不周详，离完善的可操作的制度甚远。
三、政府诚信建设的途径选择
我国历来奉行诚实守信的品德，“诚为根，信为本”，它是一种比物质资源、人力资源更为重要和宝贵的社会资源。但诚信问题已经成为当前中国市场经济的“败血症”，成为中国经济进一步发展的重大隐患。而政府诚信是各类诚信之首，当前社会、经济生活中出现的诚信危机，从一定意义上说与一些地方政府和部门的诚信缺失不无关系[3]。在大力推进社会诚信体系建设的同时，政府率先垂范，通过加强自身诚信体系的规范建设取信于民，这已经成为21世纪我国各级地方政府的重要使命。政府诚信建设的措施有哪些呢?
(一)完善政府诚信行政体制。
要完善政府诚信行政体制，必须了解政府的属性。只有了解了它的属性，才能明确政府应有的职责，给其职责以正确的明确的定位。
政府管理的方式也应当转变，由控制型的管理方式向协商型的管理方式转变，变被动型的管理方式为互动型的管理方式;由微观干预的管理方式向宏观调控的方式转变，这里要说明的是，宏观管理方式也必须由理论走向实践，需要政府具体的管理措施来实行，即以政府管理理论为指导，制定出微观的具有可操作性的措施，这不是实行微观管理的方式，而是从大处着眼，小处着手(微观处理)，扎扎实实，即政府应当承担的职责、应有的结果必须清晰明确，管什么(干的范围)管到什么程度都要清楚地界定。职责、功能越模糊，权力就越大，越容易造成混乱。管理方式的转变，需要建立一个透明政府。公民缺乏有效的信息，对政府的失范行为就无法鉴定更无法监督，所以，政府应当实施阳光行政。政府拥有的各种信息优势，如人为地进行保密，使得公众处于一种“理性的无知”状态，这给权力运行过程中的暗箱操作准备了最好的条件，行政失范行为不可避免，政府公信度必然下降。实施政务公开，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消费者具有信息获知权的具体体现，也是政府行政管理方式转变的根本途径。[论-文-网LunWenNet]
(二)建立健全政府诚信制度。
诚信危机从根本上说是一种制度危机。前面所说的诚信体制虽好，但它不会自发地成为现实，体制改革进行了这么多年，但是越位者、错位者、缺位者仍大有政府在，就是没有制度的约束，邓小平同志以最通俗的语言阐明了制度的重要性:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事甚至会走向反面。[4]”所以要使政府行为的输出最大限度地与政府委托人的输入预期一致，使政治人的合法利益与政治委托人的利益最大化一致，就得依靠主宰我们命运的制度，让刚性的制度来保证民众的利益不受损失。诚信制度应具备哪些内容呢?
1.行政行为法定化。前面己经谈到，政府机关或公务员具有自利的一面和借助权力追求个人利益最大化的可能，要消除失信行为完全靠个人的自觉和道德的约束是不够的，依靠法律则较为有力。具体内容是:
完善依法行政制度。对贪官要有威慑，对庸官、獭官也要有压力，要让人们觉得当官大不易，就要有一种硬性的约束，那就是要有一套完备的制度；
职位职权法定。行政职权必须由法律予以规定或授予，使其有法律依据;不得擅自设立职位，行政权的行使不得超过法定职权，越权无效；
依法行政。行政机关实施行政行为时，不但要有法律依据，而且还要遵循法定程序[5]。
法体优先。行政活动不得与法体相抵触。
2.健全约束监控制度。应建立行政监察、行政监督制度，建立行政投诉、过错责任追究制度，让所有失信于民的政府行为都置于法律法规的监控之下。要设立多重防线，以严防死守的办法予以监督。严格工作程序化管理，有些事件要跟踪督办，要确保群众投诉的问题有处置、有结果、有回应。
3.建立科学的考评制度。诚信行政应作为公务员考核的主要内容。人们倡议建立信誉等级评定制度，设立相关评定机构，其评定内容是:政府部门设置和职能情况、依法行政情况、决策和管理的科学程度、信息公开程度、政府工作效率、公务员知识化和专业化程度、政府支出和债务情况、公众对政府服务的满意程度等[6].
4．完善失信惩治制度。加强部门间的协调、配合，实行对失信行为的联合惩治。提高失信成本，依法追究其行政及经济责任，并给与受损害单位或个人合理的补偿。要使守信着感到光荣、有价值，使失信者得不偿失，让其不敢冒失信之风险。
5.建立公务员诚信信息数据库制度，搭建个人诚信平台。建立包括数据采集、披露、评估、使用、保护、监管等方面的联合征信制度。诚信数据应向全社会开放。欧洲一些国家以法律的形式赋予政府以数据开放的强制权，以保证数据的客观、公正、全面、准确和威严。
(三)加强公务员诚信教育。
在当今多种价值观念并存和冲突的时代，仍然使用传统的道德说教方式是难以奏效的，教育应当寻求从内容到方式方法上的扎实和创新。从内容看，要紧扣公务员的身份，狠抓公仆意识的教育，价值观的教育和责任心的教育，并让公务员了解诚信的内容、意义。当然，诚信不是孤立的，它与法律意识、市场经济规律等密切相关，对公务员要开展多层次、多角度、全方位的引导。在当今政府出现道德危机的情况下，在公务员培训中应当开设行政伦理课，而且要做重点考核。作为公务员，至少应当认识这些问题:什么叫诚信?诚信与道德的关系怎样?当前公务员诚信缺失的表现有哪些?有什么危害?如何解决诚信缺失的现象?教育的方式应当多种多样[7]。通过各种教育手段，提高教育的覆盖面，加大教育的成功度，这样，是可以使公务员由诚信道德的认知上升为道德情感，转化为道德意志，从而产生自觉的道德行为的。只有唤醒人们内心深处的良知，人们才能有效调控自己的行为，做到自我反省、自我评价、自我控制、自我完善。
(四)浓厚诚信舆论氛围。
新闻媒体是政府诚信建设的有力武器，是使政府和民众沟通交流的主要渠道，传媒既能影响政府，又能引导群众。所以，新闻媒体应为政府的诚信建设大声疾呼，以诚实守信为重点，加强社会公德和职业道德的宣传，使“诚信应成为政府根本的准则”和“成也道德、败也道德”的真理成为全社会的共识[8]。新闻媒体权威性强、影响面广，近些年来，一些不诚信的行政人员因媒体曝光而落马的情况不少。可见新闻媒体有举足轻重的影响力。
结束语：
政府诚信是社会诚信的表率，是整个社会诚信建设的核心，对社会发展的影响力极大。因此，应当把政府诚信作为社会诚信建设的龙头。面对政府诚信缺失的现状，加大建设诚信政府的力度，充分发挥其表率和示范作用刻不容缓。
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关键词：政府诚信建设行政管理
二十世纪八十年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和民主政治不断推进之时，诚信—这一维护社会基本秩序的伦理道德与政治价值，日益引起人们在理论与现实中的深刻反思。一直以来，诚信被誉为中华民族之传统美德，是维持整体社会结构的核心价值。在中国古代伦理思想史上，儒家最重视伦理道德问题的研究，在儒家伦理中，诚信占据着十分重要的地位，“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”，诚信被视为立身之本，立德之本，立业之本，立政之本，立国之本。
一、政府诚信建设的重要性
“打造诚信政府”在现代政府改革中占据了重要的话语权。在现实中人们一致认为，政府诚信是表率，企业诚信是重点，个人诚信是基础。在整个社会诚信体系建构中，“从上做起”比“从我做起”更为重要。那么，什么是“诚信”，什么又是“政府诚信”呢?在学界是见仁见智，莫衷一是。浅而言之，诚信就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任。其核心含义是:一个人具有人品格中所包含或要求的关于信任、信赖和谨慎善意、坦诚的品格。诚信的作用在于使将来的行为变得更加可以预期、更为确定，从而避免或减少风险。政府诚信即政府与民众在共识的基础上产生契约关系后，对履行契约而作出的承诺。从契约理论的角度分析，民众将行政权委托给政府行使，政府在获得了民众所授予的公共权力的同时，就必须承担相应的职责和义务。具体而言，它主要包括两方面:一方面是指政府(诚信方)是否具有值得公众(信任方)信任的因素(包括诚实、守信的良好品格等政府人格方面的因素)及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价;另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。政府诚信源于公众与政府之间的政治委托一关系，其核心部分就是公众对政府的信任和政府对公众的诚信。政府行政人员依据委托契约得到相应的酬金(工资、奖金)、荣誉等利益因而必须履行相应的职能，但这种契约不同于经济契约，经济契约的“标的”是物质形态的商品，而政府契约的“标的”既有物质方面的、如提供公共设施、维护和平与安全、制定法律和法规等，又有伦理层面的，如正义、公平、公正、民主、宽容、责任等，内容十分广泛[1]。这样，政府要成功地履行职责，就必须要依靠“诚”，即对民众的忠诚、有责任感。从政府承担的职责看，政府诚信涉及到政治经济文化等国计民生的大问题，是社会最大的诚信，与民众的利益密切相关，与国家的兴亡密切相关。
二、政府诚信缺失的原因
政府诚信缺失的原因是多方面的，有历史的影响，有现实的原因，有主观因素，也有客观因素。
(一)传统行政管理模式的惯性影响。
我国的现代化是在有着上千年封建主义的文化背景下起步的，其中传统的行政管理模式的影响是根深蒂固的，一有适当的气候便可能得以再生。其模式的特点是:皇权至上的封建专制主义，其结构是纵向隶属式的，自下而上层层隶属，高度集中，从而使内部各组织、组织内的个人失去应有的自和相对的独立地位，形成一个以皇帝居于至高无上的顶点位置的“人治”金字塔。其管理方法是一级管一级一层管一层，从汉代“罢黝百家、独尊儒术”开始，一个惯性下来。这种封建社会的人治传统，是与社会的现代化相背离的，是阻碍社会主义民主法制建设的，但其惯性的影响力却十分大。在社会主义现代化建设快速前进的今天，
这种人治的传统模式仍有一定的地位。相当一部分政府官员维护着这种“官本位”的制度，因为它有利于自己权威的发挥，在自己管辖的范围内，可以为所欲为。几千年传下来的这种“官本位”的制度，也同时强化了人们的奴性意识和盲从权威的习惯，导致民众对政府产生极大的依赖。
(二)政府公务员现代诚信意识淡薄。
政府诚信缺失的根本原因之一是政府公务员“契约诚信”观念不强。手中执掌者国家的行政权，就应该有一种责任，还应当承担行为的后果。当人民把职务给了你，就形成了一种契约关系，即委托方(公众)将行政权委托政府行使，作为方(政府)应当给他们提供必要的公共物品(国防、治安、公共福利、司法公正等等)，如果方职责履行得好，其官员就应当获得应有的工资、报酬、荣誉等。如果政府不能提供委托方的正当需求，无法回应公众的期待和信任，方就应当受到相应的处理，委托和关系的存续也就值得考虑了[2]。这种关系必须以诚信为支撑。而诚信的背后是人与人交往关系的平等原则。但相当一部分公务员没有这种诚信理念，对担负的工作从未想过还应该向人民承诺，还要负违约的责任。
(三)政府行为中内隐的自利性。
正如恩格斯所说:像其他成员一样，官员也会受到自身利益的驱动。作为政府“经济人”，有自利意识，并想法追求利益的最大化，这并不奇怪，也不为过。关键是，“利”的具体含义是什么。人的需求是多方面的，有一种人特别看重精神需求，以满足精神需求为乐。能使自己快乐，就是一种自利。根据公共选择学派的理论，“助人为乐”也包含了一种自利，因为帮助了人，自己获得了快乐，获得了精神上的利益。所以如果政府机关或公务员能把群众的冷暖挂在心头，并能以自己的智慧尽力为人民办好事，由此赢得了民心，得到了奖励，获得了荣誉，得到了提拔，这就是一种利民又利己的事。但这里所言的利己，显然性质完全不同，是一种“内隐”的自利，完全以获得物质利益和享受为目的的。
(四)政府行政诚信规范制度不健全.
我国先后颁布了一系列经济方面的法律法规，初步形成了必要的法律法规诚信体系。如接待制度、融资制度、证券制度、合同法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等，这些诚信机制具有强制力和道德约束力，维护了正常市场交易秩序，减少了在交易中的诚信风险，并增进了预期可获的利益。但是从总体上看，这些法律法规主要是侧重于以企业为代表的经营性市场主体，用来规范政府及其行政人诚信的法律法规基本上还处于空白状态。虽然政府在建设诚信体系方面做了大量的工作，但从整体上而言，大多是头痛医头、脚痛医脚之举，不具体，不周详，离完善的可操作的制度甚远。
三、政府诚信建设的途径选择
我国历来奉行诚实守信的品德，“诚为根，信为本”，它是一种比物质资源、人力资源更为重要和宝贵的社会资源。但诚信问题已经成为当前中国市场经济的“败血症”，成为中国经济进一步发展的重大隐患。而政府诚信是各类诚信之首，当前社会、经济生活中出现的诚信危机，从一定意义上说与一些地方政府和部门的诚信缺失不无关系[3]。在大力推进社会诚信体系建设的同时，政府率先垂范，通过加强自身诚信体系的规范建设取信于民，这已经成为21世纪我国各级地方政府的重要使命。政府诚信建设的措施有哪些呢?
(一)完善政府诚信行政体制。
要完善政府诚信行政体制，必须了解政府的属性。只有了解了它的属性，才能明确政府应有的职责，给其职责以正确的明确的定位。
政府管理的方式也应当转变，由控制型的管理方式向协商型的管理方式转变，变被动型的管理方式为互动型的管理方式;由微观干预的管理方式向宏观调控的方式转变，这里要说明的是，宏观管理方式也必须由理论走向实践，需要政府具体的管理措施来实行，即以政府管理理论为指导，制定出微观的具有可操作性的措施，这不是实行微观管理的方式，而是从大处着眼，小处着手(微观处理)，扎扎实实，即政府应当承担的职责、应有的结果必须清晰明确，管什么(干的范围)管到什么程度都要清楚地界定。职责、功能越模糊，权力就越大，越容易造成混乱。管理方式的转变，需要建立一个透明政府。公民缺乏有效的信息，对政府的失范行为就无法鉴定更无法监督，所以，政府应当实施阳光行政。政府拥有的各种信息优势，如人为地进行保密，使得公众处于一种“理性的无知”状态，这给权力运行过程中的暗箱操作准备了最好的条件，行政失范行为不可避免，政府公信度必然下降。实施政务公开，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消费者具有信息获知权的具体体现，也是政府行政管理方式转变的根本途径。
(二)建立健全政府诚信制度。
诚信危机从根本上说是一种制度危机。前面所说的诚信体制虽好，但它不会自发地成为现实，体制改革进行了这么多年，但是越位者、错位者、缺位者仍大有政府在，就是没有制度的约束，邓小平同志以最通俗的语言阐明了制度的重要性:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事甚至会走向反面。[4]”所以要使政府行为的输出最大限度地与政府委托人的输入预期一致，使政治人的合法利益与政治委托人的利益最大化一致，就得依靠主宰我们命运的制度，让刚性的制度来保证民众的利益不受损失。诚信制度应具备哪些内容呢?
1.行政行为法定化。前面己经谈到，政府机关或公务员具有自利的一面和借助权力追求个人利益最大化的可能，要消除失信行为完全靠个人的自觉和道德的约束是不够的，依靠法律则较为有力。具体内容是:
完善依法行政制度。对贪官要有威慑，对庸官、獭官也要有压力，要让人们觉得当官大不易，就要有一种硬性的约束，那就是要有一套完备的制度；
职位职权法定。行政职权必须由法律予以规定或授予，使其有法律依据;不得擅自设立职位，行政权的行使不得超过法定职权，越权无效；
依法行政。行政机关实施行政行为时，不但要有法律依据，而且还要遵循法定程序[5]。
法体优先。行政活动不得与法体相抵触。
2.健全约束监控制度。应建立行政监察、行政监督制度，建立行政投诉、过错责任追究制度，让所有失信于民的政府行为都置于法律法规的监控之下。要设立多重防线，以严防死守的办法予以监督。严格工作程序化管理，有些事件要跟踪督办，要确保群众投诉的问题有处置、有结果、有回应。
3.建立科学的考评制度。诚信行政应作为公务员考核的主要内容。人们倡议建立信誉等级评定制度，设立相关评定机构，其评定内容是:政府部门设置和职能情况、依法行政情况、决策和管理的科学程度、信息公开程度、政府工作效率、公务员知识化和专业化程度、政府支出和债务情况、公众对政府服务的满意程度等[6].
4．完善失信惩治制度。加强部门间的协调、配合，实行对失信行为的联合惩治。提高失信成本，依法追究其行政及经济责任，并给与受损害单位或个人合理的补偿。要使守信着感到光荣、有价值，使失信者得不偿失，让其不敢冒失信之风险。
5.建立公务员诚信信息数据库制度，搭建个人诚信平台。建立包括数据采集、披露、评估、使用、保护、监管等方面的联合征信制度。诚信数据应向全社会开放。欧洲一些国家以法律的形式赋予政府以数据开放的强制权，以保证数据的客观、公正、全面、准确和威严。
(三)加强公务员诚信教育。
在当今多种价值观念并存和冲突的时代，仍然使用传统的道德说教方式是难以奏效的，教育应当寻求从内容到方式方法上的扎实和创新。从内容看，要紧扣公务员的身份，狠抓公仆意识的教育，价值观的教育和责任心的教育，并让公务员了解诚信的内容、意义。当然，诚信不是孤立的，它与法律意识、市场经济规律等密切相关，对公务员要开展多层次、多角度、全方位的引导。在当今政府出现道德危机的情况下，在公务员培训中应当开设行政伦理课，而且要做重点考核。作为公务员，至少应当认识这些问题:什么叫诚信?诚信与道德的关系怎样?当前公务员诚信缺失的表现有哪些?有什么危害?如何解决诚信缺失的现象?教育的方式应当多种多样[7]。通过各种教育手段，提高教育的覆盖面，加大教育的成功度，这样，是可以使公务员由诚信道德的认知上升为道德情感，转化为道德意志，从而产生自觉的道德行为的。只有唤醒人们内心深处的良知，人们才能有效调控自己的行为，做到自我反省、自我评价、自我控制、自我完善。
(四)浓厚诚信舆论氛围。
新闻媒体是政府诚信建设的有力武器，是使政府和民众沟通交流的主要渠道，传媒既能影响政府，又能引导群众。所以，新闻媒体应为政府的诚信建设大声疾呼，以诚实守信为重点，加强社会公德和职业道德的宣传，使“诚信应成为政府根本的准则”和“成也道德、败也道德”的真理成为全社会的共识[8]。新闻媒体权威性强、影响面广，近些年来，一些不诚信的行政人员因媒体曝光而落马的情况不少。可见新闻媒体有举足轻重的影响力。
结束语：
政府诚信是社会诚信的表率，是整个社会诚信建设的核心，对社会发展的影响力极大。因此，应当把政府诚信作为社会诚信建设的龙头。面对政府诚信缺失的现状，加大建设诚信政府的力度，充分发挥其表率和示范作用刻不容缓。
参考文献：
[1]乔治.戴维森，《最伟大的管理思想》，中国纺织出版社，2003年版。
[2]姆斯.柯林斯《企业不败》，新华出版社，1996.
[3]赫尔穆特.施密特《全球化与道德重建》，社会科学出版社。
[4]罗斯.埃克曼，《腐败与政府》，新华出版社，2000.
[5]戴维.皮格斯，《哈佛管理成功学》陕西旅游出版社，2002.
[6]夏书章，《行政管理学》，中山大学出版社，2000年版。
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