关键词：农民权益保障必然性对策
一、农民权益受侵害的表现
由于我国原来实行的是家庭联产承包责任制，它在一定时期对农村生产力的提高起到了积极作用，但其自身的缺陷如经营规模小、土地条块分割等，农业难以形成规模经济，与国际竞争渐渐处于不利地位。因此，农村土地流转成为现代农业发展的必然。同时，随着我国经济的发展与农村经济及个体企业的增多，农民不再专业务农，一些农村劳动力开始转向其他产业，农村的产业、就业结构发生了改变，而非农业的收入与农业相比是比较客观的，因此土地流转使无力或无心经营土地的农民可以转出土地。此外，目前的三农问题亟待解决，土地流转可以促进农民增收，为三农问题的解决创造了良好的条件。因此，农村土地流转是大势所趋。但在土地流转中也出现了一些对农民权益侵害的情况，具体有以下几方面：
（一）操作不健全侵害了农民利益
目前的土地流转的操作还很不规范，个别干部自以为是，认为自己是土地所有者的代表，滥用行政权力，强行流转，或私下与承租者达成交易，对农民的土地承包权造成了很大的损害。且在手续上没有正式规范的合同，仅以口头协议或承诺，对往后的纠纷埋下了隐患。
（二）擅改土地的农业用途农民合法权益无保障
一些干部为了招商引资，在没有得到农户同意的情况下擅自与投资者签订土地包租合同。有的滥用权力，随意变更承包合同，把农民的土地强行收回转让与出租，且租金非常低廉。而一些投资者在受到损失时会拖欠农民费用或消失，农民无法得到应有的利益，此外由于租赁土地的期限较长，投资者有的建造了固定建筑物，彻底改变了土地的用途农民的长远利益得不到保障，这些都使农民的合法权益受到了极大的侵害。
（三）政府行政干预侵害农民利益
目前我国各地的土地流转正在兴起，呈现快速增长的势头，这是农村经济发展的结果。但土地流转可能会使某些人得到一些利益，个别基层干部有时会议行政手段干预。据相关调查显示，政府干预的土地流转占到了四成之多，而有村级组织干预的近六成。这原本该由农户自主、自由的，但基层的行政干预剥夺了农户应有的权益，使农民的合法权益经济利益受到极大侵害。
二、农民权益受侵害的原因
（一）土地产权不明
我国的土地产权制度还很不完善，存在着缺陷。一个健全的产权应由所有权、使用权、收益权和处置权组成，但我国农村的土地集体所有，农民只有使用权。但对土地的主题、农户使用权的保护等相关问题没有做出明确规定。这就使基层政府滥用行政手段提供了可乘之机，理论及法律的难点与缺陷为乡镇政府、村级干部的侵权提供了便利，乡、镇、村基层组织常常以土地所有权者的身份自居，做出土地流转的决策，而不考虑、尊重农民的意志，无视农民的合法利益，而实践中农户亦无力抗拒各级所谓的土地所有者对土地流转中收益权的恣意分享。这些都损害了农户的合理权益。
（二）相关法律法规未建立完善
目前，我国对土地流转的相关法律法规尚未建立完善，对流转的范围、条件、主体、收益分配等都没有明确的规定，这很大程度上对土地流转的健康发展产生了障碍，且成为农民权益受侵害的原因之一。由于法律法规的缺失，使得个别基层干部，大钻法律漏洞，以土地流转为名，中饱私囊，大大侵害了农户合法权益。也使土地流转处在价格不确定、效率不高的怪圈中，对土地流转的正常运行带来了障碍。
（三）政府职能未转变
由于受原来计划经济时代的影响，政府职能还未完全转变，但在目前的市场经济下，这种情况已不能适应经济的发展。此时，政府主要是为经济发展创造良好的条件，在一定情况下进行调控。但在农村土地流转中，政府没有发挥其应有的作用，对该管什么，不该管什么没有明确的定位，造成行政混乱。也为一些基层干部、投资者谋取私利、非法转让、擅变土地用途创造了条件。
三、对农民权益保障的对策
农村土地流转是农村经济发展的产物，是为了农户更好地生活。面对土地流转中的问题，今后的土地流转要坚持自愿、效率及公平的原则，对农民的合法权益要保障，为了保障农民的合法权益，使得土地流转健康发展，今后要做好以下几个方面的工作：
（一）健全相关法律法规及土地政策
今后要对相关土地政策及法律法规进行建立完善，并对承包权进行明确规定，农民在承包期内的土地权益不会因其是否主要从事农业而改变动放弃的除外，任何单位或个人都不得以任何手段让农户失去承包土地。土地政策中也要对农户的土地权利进行规定，使农民拥有占有、使用、收益与处分的权利，这将是土地政策继法律法规在不断完善中需要解决的重要方面。
（二）完善土地流转市场
由于目前土地流转中没有统一规范的组织及协调机构，土地流转效率低下、秩序混乱，因此要建立土地资源优化、低成本高效益、规范化的流转市场来解决。这就需要建立土地流转中介服务组织，让农户了解并与之交易，这样可以使谈判等费用得到合理的下降，而中介机构要培育其农户的信任，把农户的土地集中并推进农民土地租赁市场。这可以由土地管理部门牵头，建立如土地流转委托中心等中介机构，由他们直接负责接受农民委托，并把要求流转的土地资料存档，建立土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、价格等，动员相邻地块的农户自愿流转或调换土地，进而使可供调整的地块成片化，以提高土地流转的成功率促进土地市场的完善发育。
（三）政府要做好职能定位
在今后的土地流转中，政府要找到合适的定位，做好服务工作，改变过去以行政手段进行干预的做法。农户应是土地流转的主体，在市场经济下要遵循自愿的原则，一些地方政府不能，以替农户流转或管理为借口去分享地租，损害农户利益。但这不代表政府就放开，不用做好相关的服务。基层组织在土地流转中要做好资格审查、资料管理、监督、合同签证等服务工作，并做好与中介、投资者等的协调以及做好土地长期规划，为流转创造条件。
（四）弱化农村土地保障功能
目前土地是农民的最基本的生产要素，还有社会保障的功能。在此功能没有弱化的条件下，农户很难愿意放弃承包权，有时候农户宁可荒废土地也不放弃，这就对土地的规模经营及农村经济的发展带来的阻碍。因此，要改变土地作为农村社会保障的过渡形式，它难以充分尽到保障的功能。所以，今后政府要下气力在农村建立
起养老、医疗等保险保障、最低生活等救济措施等保障体系来全面保障农户，使农民可以享有与城市市民一样地权利及社会经济发展的带来的益处。
参考文献
[1]周庆．农业现代化进程中农村土地流转经营思考[J]．湖南农业大学学报，2005，(02)
[2]王西玉．新形势下农民同土地关系的再认识[J]．中国农村经济，2003，(10)
关键词：散居少数民族权益共同繁荣人权保护完善
散居少数民族，一是指居住在自治地方以外的少数民族；二是指居住在自治地方以内但不实行区域自治的少数民族。我国散居少数民族人口约3000万[1]，占全国少数民族总人数的三分之一，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的98%以上的县市。由于散居少数民族立法工作具有广泛性、敏感性和复杂性等特点，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障。
散居少数民族权益保障的重要性
一、散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分。
我国民族法治建设是建设有中国特设的社会主义法治的重要方面。具有完备统一的法律体系和普遍有效的法律规则是我国社会主义法治的两个重要方面[2]。同样，我国民族法治建设也必须首先具备这两个条件。然而，作为我国民族法治建设的重要组成部分的散居少数民族权益保障的法律体系目前还不完善。这需要我们予以重视。
二、散居少数民族权益保障是我国各民族走向共同繁荣重要方面。
我国是56个民族共同创造的统一的多民族国家。加速发展我国少数民族的经济文化建设，促进各民族共同发展繁荣，是党和国家在民族问题上的根本立场[3]。这既是少数民族的根本利益，也是整个国家的根本利益。经济文化的发展离不开法制，只有加大民族立法力度，有了完备的法制，才能保障少数民族经济持续、快速、健康的发展，促进各民族的团结进步。本世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。然而，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障，我国各民族走向共同繁荣的目标就无法实现。
三、散居少数民族权益保障我国人权保护的重要方面
生存和发展权是人权的基本方面。建国以来，我国各民族团结一致，集中力量进行社会主义现代化建设。我国已解决温饱问题，基本实现小康，各民族的的生存权已经得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建设小康社会。我们要进一步维护各民族平等的发展权，以促进各民族共同繁荣。完善散居少数民族权益立法本质上也是维护各民族平等的发展权。其中，经济发展权是核心。
散居少数民族权益保障立法的现状
一、我国现行散居少数民族权益保障立法的现状。
建国以来，国家为了保障杂居、散居的少数民族人民的平等权利，曾经持续地作出了种种努力，还在宪法和有关法律上对此专门作出规定。早在《中国人民政治协商会议共同纲领》别规定：“凡在各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”目前，我国现行的散居民族权益保障立法由三大部分组成。已初步形成了我国的散居少数民族权益保障体系的框架。
其中，核心部分是由中央人民政府颁布的有关散居少数民族权益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成员享有民族平等权利的决定》，是一个专门规定杂居、散居少数民族平等权利的文件。1952年7月，中央人民政府政务院了《关于劳动就业问题的决定》共八条，也以专门一条规定一切杂居、散居少数民族人民的平等就业权利，并强调根据他们的民族特点在就业上要予以适当照顾。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、国务院分别批转了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和《关于民族工作几个重要问题的报告》。1993年11月，经国务院批准，国家民委《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对保障散居少数民族的政治、经济、文化等各项权利作了具体规定。第二部分是全国人大及其常委会制定的《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也就保障杂居、散居的少数民族的平等权利作了相应规定。应当指出的是，国家立法机关在1991年3月8日就已拟定了《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案。该草案主要是规范各级国家机关对保障散居少数民族权益的行为，明确规定它们必须承担的这方面的责任和义务。第三部分是各省、直辖市地方人大制定的关于散居少数民族权益保障的工作条例和规定。有15个省市相继制订了保障其辖区内杂居、散居少数民族的条例、规定等地方性法规、规章。
二、我国现行散居少数民族合法权益保障机制存在的不足
尽管散居少数民族权益保障法律体制已初具系统和规模，但从整体上看，这一体系仍欠统一、完善、科学、系统，还存在较大缺陷与不足。
1、法制体系不完整，有较大的缺失。至今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》，已有的法律、法规、规章，也大多是以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现,立法层次较低，立法水平落后，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度低，内容层差不齐，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。这一问题在我国民族法治建设进程中较突出，是现行散居少数民族合法权益保障机制的主要缺失。
2、特色不突出。建设民族区域自治法律制度和建设散居少数民族权益保障法律制度的核心都是为了保障少数民族权益。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。但纵观已经出台的省、直辖市法规，不是照抄《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，就是简单地模仿其他的《民族自治条例》。内容大同小异，质量不高。这反映了我国现行散居少数民族合法权益保障机制在总体上显得特色不突出。
3、权益保障在各个领域之间发展不平衡。处理好汉族与少数民族的关系、汉族公民与少数民族公民的关系是民族法治建设最为重要的使命。这个使命的核心是实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣，其现实基础就是必须保障少数民族的合法权益。由于少数民族在社会发展中处于相对弱势，要实现各民族共同繁荣，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。综观已经出台的规范性文件，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定。从权益保障角度来看，只涉及社会、文化、语言文字等方面，而经济、金融、财政、税收、投资等经济发展权方面则鲜有提及，这也是现行散居少数民族合法权益保障机制的缺失之一。
完善我国散居少数民族权益保障立法
一、应当制定完善的散居少数民族权益保障法律体系。
应尽快制定《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系。
《散居少数民族权益保障法》应当借鉴地方散居少数民族立法的经验，体例上应分别设专章规定散居少数民族的权利义务，并设立监督制度和制裁措施。而且，要做好立法统一工作，《散居少数民族权益保障法》既要与《民族区域自治法》及《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》相统一，也要与地方散居少数民族权益保障条例相统一配套。
《散居少数民族权益保障法》的内容应当即包括促使散居少数民族平等发展的政治、经济、文化、教育、卫生等方面的规定，还应又对散居少数民族风俗习惯和等方面权益的特殊保障措施。其中，以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。对于一些涉及散居少数民族日常生活的事项，如清真食品的生产管理、散居少数民族就业管理、散居少数民族医疗等方面，可以在《散居少数民族权益保障法》中作规定，也可以由地方制定专门的规章制度。
二、散居少数民族权益保障立法应当注意以下几方面：
1、以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。市场经济是法治经济.其根本特点就是资源配置的市场化和利益主体的多元化。不同的法律调整.往往会造成不同的经济效益。在散居少数民族权益保障法整体的立法规划中.要突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的自治权.把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来.有力推动民族经济的发展。
2、散居少数民族权益保障立法应当突出特色。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。
3、人口较少民族权益保障是散居少数民族权益保障立法的重要方面。散居少数民族权益保障立法，应当充分考虑人口较少民族权益保障的特点和需求，把人口较少民族权益保障当作散居少数民族权益保障立法的一个重要方面来看待[4]。
4、坚持以最小的立法成本实现散居少数民族权益保障。要做好立法统一工作和立法论证工作，避免立法的重复建设和无效立法。如上文所论及的关于涉及散居少数民族日常生活的事项的立法，是在《散居少数民族权益保障法》中作规定，还是由地方制定专门的规章制度，具体要看哪一种立法更为有效和节约成本。
参考资料：
[1]见吴宗金、张晓辉主编：《中国民族法学》第234页法律出版社2004年7月第二版
[2]见张文显主编的《法理学》245页法律出版社1997年10月版
关键词：散居少数民族权益共同繁荣人权保护完善
散居少数民族，一是指居住在自治地方以外的少数民族；二是指居住在自治地方以内但不实行区域自治的少数民族。我国散居少数民族人口约3000万[1]，占全国少数民族总人数的三分之一，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的98%以上的县市。由于散居少数民族立法工作具有广泛性、敏感性和复杂性等特点，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障。
散居少数民族权益保障的重要性
一、散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分。
我国民族法治建设是建设有中国特设的社会主义法治的重要方面。具有完备统一的法律体系和普遍有效的法律规则是我国社会主义法治的两个重要方面[2]。同样，我国民族法治建设也必须首先具备这两个条件。然而，作为我国民族法治建设的重要组成部分的散居少数民族权益保障的法律体系目前还不完善。这需要我们予以重视。
二、散居少数民族权益保障是我国各民族走向共同繁荣重要方面。
我国是56个民族共同创造的统一的多民族国家。加速发展我国少数民族的经济文化建设，促进各民族共同发展繁荣，是党和国家在民族问题上的根本立场[3]。这既是少数民族的根本利益，也是整个国家的根本利益。经济文化的发展离不开法制，只有加大民族立法力度，有了完备的法制，才能保障少数民族经济持续、快速、健康的发展，促进各民族的团结进步。本世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。然而，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障，我国各民族走向共同繁荣的目标就无法实现。
三、散居少数民族权益保障我国人权保护的重要方面
生存和发展权是人权的基本方面。建国以来，我国各民族团结一致，集中力量进行社会主义现代化建设。我国已解决温饱问题，基本实现小康，各民族的的生存权已经得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建设小康社会。我们要进一步维护各民族平等的发展权，以促进各民族共同繁荣。完善散居少数民族权益立法本质上也是维护各民族平等的发展权。其中，经济发展权是核心。
散居少数民族权益保障立法的现状
一、我国现行散居少数民族权益保障立法的现状。
建国以来，国家为了保障杂居、散居的少数民族人民的平等权利，曾经持续地作出了种种努力，还在宪法和有关法律上对此专门作出规定。早在《中国人民政治协商会议共同纲领》别规定：“凡在各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”目前，我国现行的散居民族权益保障立法由三大部分组成。已初步形成了我国的散居少数民族权益保障体系的框架。
其中，核心部分是由中央人民政府颁布的有关散居少数民族权益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成员享有民族平等权利的决定》，是一个专门规定杂居、散居少数民族平等权利的文件。1952年7月，中央人民政府政务院了《关于劳动就业问题的决定》共八条，也以专门一条规定一切杂居、散居少数民族人民的平等就业权利，并强调根据他们的民族特点在就业上要予以适当照顾。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、国务院分别批转了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和《关于民族工作几个重要问题的报告》。1993年11月，经国务院批准，国家民委《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对保障散居少数民族的政治、经济、文化等各项权利作了具体规定。第二部分是全国人大及其常委会制定的《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也就保障杂居、散居的少数民族的平等权利作了相应规定。应当指出的是，国家立法机关在1991年3月8日就已拟定了《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案。该草案主要是规范各级国家机关对保障散居少数民族权益的行为，明确规定它们必须承担的这方面的责任和义务。第三部分是各省、直辖市地方人大制定的关于散居少数民族权益保障的工作条例和规定。有15个省市相继制订了保障其辖区内杂居、散居少数民族的条例、规定等地方性法规、规章。
二、我国现行散居少数民族合法权益保障机制存在的不足
尽管散居少数民族权益保障法律体制已初具系统和规模，但从整体上看，这一体系仍欠统一、完善、科学、系统，还存在较大缺陷与不足。
1、法制体系不完整，有较大的缺失。至今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》，已有的法律、法规、规章，也大多是以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现,立法层次较低，立法水平落后，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度低，内容层差不齐，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。这一问题在我国民族法治建设进程中较突出，是现行散居少数民族合法权益保障机制的主要缺失。、特色不突出。建设民族区域自治法律制度和建设散居少数民族权益保障法律制度的核心都是为了保障少数民族权益。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。但纵观已经出台的省、直辖市法规，不是照抄《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，就是简单地模仿其他的《民族自治条例》。内容大同小异，质量不高。这反映了我国现行散居少数民族合法权益保障机制在总体上显得特色不突出。
3、权益保障在各个领域之间发展不平衡。处理好汉族与少数民族的关系、汉族公民与少数民族公民的关系是民族法治建设最为重要的使命。这个使命的核心是实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣，其现实基础就是必须保障少数民族的合法权益。由于少数民族在社会发展中处于相对弱势，要实现各民族共同繁荣，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。综观已经出台的规范性文件，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定。从权益保障角度来看，只涉及社会、文化、语言文字等方面，而经济、金融、财政、税收、投资等经济发展权方面则鲜有提及，这也是现行散居少数民族合法权益保障机制的缺失之一。
完善我国散居少数民族权益保障立法
一、应当制定完善的散居少数民族权益保障法律体系。
应尽快制定《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系。
《散居少数民族权益保障法》应当借鉴地方散居少数民族立法的经验，体例上应分别设专章规定散居少数民族的权利义务，并设立监督制度和制裁措施。而且，要做好立法统一工作，《散居少数民族权益保障法》既要与《民族区域自治法》及《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》相统一，也要与地方散居少数民族权益保障条例相统一配套。
《散居少数民族权益保障法》的内容应当即包括促使散居少数民族平等发展的政治、经济、文化、教育、卫生等方面的规定，还应又对散居少数民族风俗习惯和等方面权益的特殊保障措施。其中，以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。对于一些涉及散居少数民族日常生活的事项，如清真食品的生产管理、散居少数民族就业管理、散居少数民族医疗等方面，可以在《散居少数民族权益保障法》中作规定，也可以由地方制定专门的规章制度。
二、散居少数民族权益保障立法应当注意以下几方面：
1、以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。市场经济是法治经济.其根本特点就是资源配置的市场化和利益主体的多元化。不同的法律调整.往往会造成不同的经济效益。在散居少数民族权益保障法整体的立法规划中.要突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的自治权.把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来.有力推动民族经济的发展。
2、散居少数民族权益保障立法应当突出特色。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。
3、人口较少民族权益保障是散居少数民族权益保障立法的重要方面。散居少数民族权益保障立法，应当充分考虑人口较少民族权益保障的特点和需求，把人口较少民族权益保障当作散居少数民族权益保障立法的一个重要方面来看待[4]。
4、坚持以最小的立法成本实现散居少数民族权益保障。要做好立法统一工作和立法论证工作，避免立法的重复建设和无效立法。如上文所论及的关于涉及散居少数民族日常生活的事项的立法，是在《散居少数民族权益保障法》中作规定，还是由地方制定专门的规章制度，具体要看哪一种立法更为有效和节约成本。
------------------------------------------------------------------
参考资料：
[1]见吴宗金、张晓辉主编：《中国民族法学》第234页法律出版社2004年7月第二版
[2]见张文显主编的《法理学》245页法律出版社1997年10月版
关键词：老年人权益保障法浅析
根据当前我国老年人权益保障的立法实施情况，笔者试图从立法和实践两个方面细化老年人权益保护存在的和改革措施，，从而为整个老年人权益保护体系的构建提供建议。
《中华人民共和国老年人权益保障法》，是我国为保护老年人权益专门制定的一部，该法的实行，为我国亿万老年人权益的保护起到了巨大的作用，也是我国的巨大进步。但不可否认，由于十年来我国社会发生了巨大变革，《老年人权益保障法》却没有及时作出修改，也没有制定配套的行政法规，使得老年人权益保障工作与现实社会严重脱节。该法出台后，也没有明确该部法律在老年人法律体系当中的地位，以及与其他法律、法规当中有关保护老年人权益的规定的关系问题，加上指导性条款太多，其可操作性低，立法不够完善具体，不全，立法明显滞后的问题日逐突出，主要表现在:（一）保护老年人权益立法的指导思想和基本原则不够明确，使得立法目标难以实现。（二）《老年人权益保障法》的核心地位不够明确，使得老年人权益保护得不到落实。（三）老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足。
因此，笔者针对当前的立法情况和通过该法实施过程中表现出来的问题重点作以下阐述：“强化立法过程中对老年人权益的法律保障”（一）充分贯彻"政府主导，社会参与，全民关怀"的精神，体现社会主义制度的优越性。（二）立法中要明确政府对老年人权益保护的责任。（三）要强调对老年人的精神赡养，尊重被赡养人的人格和意愿，对被赡养人在感情、心理等方面给予关心和帮助。
建议：（一）将“不分年龄人人共享改革发展成果”写入法律。（二）将不分性别，年满65岁为老年人的内容写入老年人权益保障法和劳动法。（三）确立公民有终身受的权利和健康就业的权利，修改教育法和劳动法。（四）建立老年人才登记、开发、使用和管理制度，大力发掘老年人才资源。（五）制定有关法律，建立老年人协会，以促进农村老年人的权益保护。（六）制订和完善与老年法相配套的实施细则或实施办法。
1996年8月26日全国人大常委会第二十一次会议通过并于10月1日实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》），是我国上第一部专门保护老年人权益的法律，是我国保护公民特殊群体权益的又一部重要法律。《老年人权益保障法》的制定和颁布实施，初步形成我国对特定人群权益保障的法律体系，标志着我国老年人权益保障工作从此走上法制化的轨道。该法在当时既适应了人口老龄化发展和老年人权益保障的客观要求外，更重要的是法律规定的内容符合中国的实际，体现了中国的国情，保持了中国的传统，反映了老年人的心愿，是一部有中国特色的保护老年人合法权益的法律。《老年人权益保障法》主要有四个特点：即坚持以家庭养老为主；提倡老年人积极养老；强调家庭养老和社会保障相结合；为老年人提供必要的法律援助。但随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的建立，该法与现实情况越来越不适应的情况也愈发突出，本文试图从立法和实践两个角度细化老年人权益保护存在的问题，从而为整个老年人权益保护体系的构建提供建议，以尽绵薄之力。
一、现行《老年人权益保障法》立法层面的得与失
现行《老年人权益保障法》是我国历史上第一部专门保护老年人权益的法律，该部法律的制定和颁布实施，初步形成我国对特定人群权益保障的法律体系，标志着我国老年人权益保障工作从此走上法制化的轨道。法律规定的内容符合中国的实际，体现了中国的国情，保持了中国的传统，反映了老年人的心愿，是一部有中国特色的保护老年人合法权益的法律。该法实施10年来，为我国确立依法养老，建设法制社会，增进公民的法律意识起到了巨大的促进作用，使我国亿万老年人的权益保障受到了法律的有效保护，促进了社会稳定和健康和谐发展。
但是，由于《老年人权益保障法》于1996年出台，当时时间仓促,准备不足,调查不够,致使法律本身存在许多不足,包括立法技术的不足和实质内容的不足，主要体现在：
（一）立法的指导思想和基本原则不够明确，使立法目标难以实现。
“立法的指导思想和基本原则，构成一定立法的内在精神品格的主体框架。其本质与立法的本质是一致的”[1]。法的制定又是为实现社会公共福利，即“必须以整个社会的福利为其真正的目标”[2]，这是法必须遵循的原则、追求的终极目标。《老年人权益保障法》的颁布实施，无疑是社会主义民主法制建设的一大进步，可从当时的立法目的来看，并没有像《人口与计划生育法》那样把老年人口与经济、社会、资源、环境的协调发展或可持续发展作为当时的立法指导思想，也没有很好地贯彻“倾斜立法，保护弱者”的倾斜保护资源。正是由于立法指导思想和基本原则的偏差，导致整部法律的内容设置不尽，许多条款无法执行，立法目标难以实现。
（二）《老年人权益保障法》的核心地位不够明确，使得老年人权益保护得不到落实。
《老年人权益保障法》在中国法律体系的地位没有上升到一定高度，这是在我国全面进入人口老龄化的今天，老年人法律制度受到人们普遍重视后所提出的一个新问题。老年人作为社会群体的一部分，具有双重身份。他们既是公民，又是老年人，因此对其权益的保护，既有普遍性，也有特殊性。首先，老年人作为社会成员，作为普通公民，其合法权益必须得到法律保护。我国宪法、民事法律、刑事法律等部门法律中对公民权益的保护，均包括对老年人合法权益的保护。其次，老年人作为社会成员中的特殊群体，可以说是弱势群体，法律对其合法权益的保障必须要有特殊的规定，尽管在宪法、民事法律、刑事法律等一些部门法律中，规定了一些对老年人合法权益予以特殊保护的条款，但过于笼统，缺乏针对性和可操作性。基于上述情况，在规范和界定老年人保护法的时候，应当将老年人权益保护法界定为我国现行法律对老年人的特殊保护法律，使之既具有普遍性的权益保护，又具有特殊性的权益保护，只有这样，老年人的合法权益才能真正得到保障。
（三）老年人法律保护的强制性条款和指导性条款划分不够明确，使得对不按照法律规定执行的行为约束和惩戒力度不足
老年人合法权益的保护不仅是个法律问题，同时也有道德因素，要坚持“法治”与“德治”相结合，因为“道德规范与法律规范关于权利义务相统一的精神是一致的。道德规范是法律规范的基础，而法律规范又反过来强化和维护道德规范，在一定意义上可以说，德为法之魂，法为德之体”[3]。在实际立法中，有些道德规范直接被赋予法律效力。如《山东省老年人权益保障条例》第十条第二款规定:“赡养人应当履行对老年人经济供养、疾病医护、精神慰藉的义务，保护老年人的生活水平高于家庭其他成员的平均生活水平。”第四款又规定:“赡养人不得强行将有配偶的老年人分开赡养。”从法律规定来看，该条款属于强制性规范。但是，对于违反该条款的行为的惩戒却没有一个明确的界限尺度，特别是对不履行生活照料和精神慰藉的义务行为，很难用法律予以惩戒。因此，要加大惩戒力度的条款，减少指导性条款，把权利义务关系统一起来。
二、《老年人权益保障法》在社会中的实施状况及暴露的问题
该部法律的实施，对于老年人合法权益的保障确实发挥了重要作用。对各地根据本地情况制订有关保障老年人权益的具本办法提供了法律依据，也为老年人维权和处理老年人权益受侵害的事件提供了法律保障，使我国数亿老年人的权益得到了一定的保护。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，经济生活和社会生活领域发生了很多重大变化，《老年人权益保障法》在实施过程中也暴露出一些问题：
（一）对老年人的特有权利法律规定不明确，导致落实难。除了同一般人所共有的权利外，老年人还有其自身的特有权利。那就是“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所教”。对于老年人来说，正是这些权益需要法律作出切实的、明确的保障，当执法者不按法律做，老年人就有依据向司法部门，司法部门也可依法判决；对执法者而言，也是衡量他是否依法行政的试金石。在当今倡导依法治国的，对模棱两可、可有可无的法律应当进行修改。
（二）对《老年人权益保障法》的宣传广度和深度不够。一是对宣传贯彻该法的长期性、艰巨性认识不足,虽然采取了一些形式的宣传,但真正受到教育的主要是有关领导、老年人和老龄工作干部,而没有广泛地向敬老养老的主体--中青年人进行宣传。二是宣传不够深入,有的地区和单位行动迟缓,边远地区和许多单位还有死角,在许多部门和单位的干部群众中,对其主要条文内容不甚了解。三是对在宣传贯彻该法中反映出来的一些问题,尚未进一步研究解决。
（三）老年人自我保护的法律意识不强，导致一些情况不能及时处理。一是法制观念淡薄,观念陈旧。有的不知道自己享有哪些合法权益,更不懂得如何去维护自己的权益。二是当合法权益受到侵害时,多数不愿意诉诸法律,怕家丑外扬而忍气吞声。
（四）遗弃、虐待老人的违法行为时有发生，法律保护不到位。有赡养义务的子女相互攀比,推诿、拒养老人的事件屡见不鲜,有的老人有病得不到及时等问题也大量存在。同时,各级组织在抓老年人维护合法权益工作方面又缺乏具体措施和工作力度,有许多问题没有得到真正解决。
（五）老年服务体系不够健全。政府在老年人权益保护方面，存在“说得多、做得少”、“唱功好、做功差”的现象，使得老龄事业的明显滞后于老年群体的需要,与快速增长的老年人口很不相适应,致使老年人在继续受、生活服务、文化娱乐活动、疾病护理与康复等方面的权利没有完全落到实处。
（六）有关部门配合不够,没有形成合力,致使有的老年人合法权益受到侵害后投诉无门。现实生活中,有的部门和单位把侵犯老年人合法权益,虐待、遗弃老年人,看成是一般家庭纠纷,不予处理或从轻处理,甚至对侵犯老年人合法权益的申诉、控告和检举,不及时受理,采取推诿、拖延。一些亏损老年职工生活保障难以彻底解决。这些问题不同程度的存在,不仅了老年人的身心健康,而且必将影响稳定的稳定和团结。
三、修改《老年人权益保障法》时应注重的问题
《老年人权益保障法》是依据宪法而制定的，是宪法的继续与延伸，同时它又是特别法中维护老年人权益的专门，可以说“是维护老年人合法权益的小宪法，是推动老年人工作和老年事业发展的尚方宝剑”[4]。因此，依笔者之见，《老年人权益保障法》的立法完善过程中应注重以下几个方面的问题：
（一）充分贯彻“政府主导，社会参与，全民关怀”的精神，体现社会主义的优越性。现行老年法的分则部分，体现的以家庭养老为主，社会保障为辅的精神是当时的社会现实，但从现的实际出发，一般的孝道难以用法律强制力来保证，而应作为一种高尚的道德规范存在于人民中间。
（二）立法中要明确政府对老年人权益保护的责任。各级政府要逐步改善保障老年人生活、健康以及参与社会发展的条件，编制立足长远的规划，保证足够资金的投入，这些都要以责任的形式在立法中予以体现。没有义务，没有法律责任，法律就如同虚设。只有当法律作出明确的规定，在老年人的权益得不到保障时，可以据法向司法机关，司法机关也能做到有法可依。
（三）要强调对老年人的精神赡养义务，尊重被赡养人的人格和意愿，对被赡养人在感情、心理等方面给予关心和帮助，使被赡养人感受到人间的温暖家庭特有的天伦之乐。
四、立法建议
（一）将“不分年龄人人共享改革发展成果”写入法律。
1995年第50届联合国大会上，联合国秘书长在报告中提出要“建立不分年龄人人共享的社会”[5]，并将其确定为1999年国际老年人年的主题，使老年人“共享社会发展成果”这一倡议立即得到世界各国的积极反映和普遍关注。我国于1996年制定《老年人权益保障法》时在第四条第一款中明确规定:“老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利。”这是我国以法律的形式对联合国关于“建立不分年龄人人共享的社会”倡议的积极快速反映。我国立法将“不分年龄共享的社会”概括为“社会发展成果享受权”，这是法制建设中的创新，有积极意义。社会发展成果享受权是一项人权，它的内容十分广泛。这一项权利的提出，其目的在于消除年龄歧视，调整代际关系，保护老年人权益。同时它也是宪法第四十五条关于老年人有“从国家和社会获得物质帮助权”有着更为广泛和丰富的内涵。“社会发展成果享受权”只在我国老年法中提出来了，今后还将制订许多法律文件来落实和具体化这一权利，单纯依据老年人权益保护法其权威性是不够的，必须在国家的根本大法--宪法中有明确规定。因此建议在我国宪法第四十五条中将老年人单独作为一个社会群体，与“疾病或者丧失劳动能力”的公民分开，放在第四十五条第一款，具体写上“中华人民共和国公民都享受社会改革和发展成果的权利，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。
（二）关于将不分性别，年满65岁为老年人的内容写入老年人权益保障法和劳动法。
我国《老年人权益保障法》第二条规定:“本法所称老年人是指60周岁以上的公民。”《国家公务员暂行条例》规定:公务员男年满60周岁，女年满55周岁，应当退休，企业职工退休一般也按照这一标准办理。我国第五次人口普查统计口径有所改变，将人口年龄分为三个阶段:0-14岁，15-64岁(称劳动年龄人1-7),65岁以上(同时又有60岁以上的统计数字)。“随着社会的进步和人类生命质量的提高，划分老年人年龄标准提高是一种正常现象，一些发达国家已经将老年标准规定为65周岁，如美国、加拿大、德国、芬兰等早己将男女退休年龄规定为65周岁”。我国当前在处理人口老龄化问题和干部职工年老退休问题时，出于就业的压力，有一个片面的认识，一些人认为到了一定年龄退休或提前退休，可以腾出编制、岗位、指标安排青年人上岗就业，但是这样做的结果并没有减轻就业压力，相反的增了养老保险基金的积累，加大了养老保险基金的支出，同时使退下来但未丧失劳动能力的人“闲置”，造成了人力资源的浪费，得不偿失。为此建议修改《老年人权益保障法》，将老年人规定为“年满65周岁的公民”，修改《国家公务员暂行条例》和《企业职工退休条例》，将男女退休年龄都规定为65周岁。
（三）确立公民有终身受教育的权利和健康就业的权利，修改教育法和劳动法。
“教育是老年人与社会融合为一体的先决条件”。在老年人的生命和生活质量内容中，接受教育、享受国家教育资源和在身体健康许可的条件下，参与社会劳动就业的权利保障很重要。第五届全球老年大会上提出了“发展终生教育”的问题。随着技术的迅速发展，一些发展家的老年人受客观条件及主观因素的影响，在被进一步边缘化和远离社会趋势，因此要发展老年教育，使老年人也能掌握新知识、新技术，通过溶入社会。我国的教育法规定:国家鼓励和发展包括成人教育下的终身教育，并为公民接受终身教育创造条件。今年高教招生取消年龄限制，更是对终身教育的突破和创新。教育与就业是人生链条上相互紧扣的两个环节，有终身教育就应该有终身就业。但是人到老年，其就业应当受年龄和健康限制。首先人到老年应当退休，不进入就业人口统计对象之列;其次老年人在健康条件许可，社会需要的情况下，应该允许其参与社会劳动，不能歧视，并给予法律制度上的保障。为此，建议修改教育法，将终身教育与成人教育并列，健全老年教育机构，扩充老年人教育的内容。建议修改劳动法和公务员、职工退休条件，建立老年人退休后健康登记制度，保障老年人退休从事劳动或其他社会活动的正当权益。
（四）建立老年人才登记、开发、使用和管理制度，大力发掘老年人才资源。
在我国老年人口中，蕴藏着一大批人才资源。离退休的公务员、教员、企事业单位的管理人员、人员、有一技之长专门人才，构成了一个庞大的人才群体，有人估计，我国离退休人才己占我国人口总量的30%，在这一人才群体中，除少数体弱多病者外，能发挥作用的无法继续发挥，能够作的贡献也因离开了岗位无从作出，实在是人才资源的极大浪费。于是现实生活中，出现了这样的一种现象:一方面是广大中青年在职工人员任务多，超负荷，各方面人才短缺;另一方面是离退休人员闲置，这一现象必须切实解决。除前述确立终身教育制度外，对老年人才资源也应当引起重视。对此，建议国家和地方通过立法，明确规定在人才市场上专门设立老年人才市场，制订老年人登记、开发、使用和管理办法，建立老龄劳动力的人事档案和老龄劳动力的需求网络[6]，定期老年人才供求信息，以满足老年人才发挥余热的愿望。
（五）制定有关法律，建立老年人协会。
第五次全国人口普查，全国60岁以上老人为1.3亿，占全国总人口的13.3%，在这1.3亿老年人中，约有70%在农村，达9000多万人，这是我国老年工作的重点。但是我国长期两元社会结构的存在和影响，各地区发展不平衡，农村老年人的养老还停留在家庭养老模式阶段，少部分孤独病残老人，则依靠乡村集体经济组织、国家民政部门提供一定的补助和救济，至于农村退休问题、医疗保障问题、文化娱乐问题，远远没有解决。但是随着社会的发展和进步，农村养老保障以及提高农村老年人的生命质量和生活质量，必须得到解决，它既是我国老龄工作的重要方面，也是农村工作的内容之一，农村老龄工作做好了，有利于农村社会稳定，促进农村经济发展。农村老龄工作千头万绪，情况复杂，不能搞一刀切，要因地制宜，但对此事可以统一规范、组织实施，即在农村建立老年人协会。
(六)尽快根据《老年人权益保障法》制定相应的实施原则或实施办法，使《老年人权益保障法》中的一些原则条款具体化，做到有法可依，有章可循。
综上所述，我们一方面应该认识到，老年人是过去的劳动者，曾经为国家建设和社会发展、民族进步以及家庭生活做出过或多或少的贡献，为今天和未来的发展奠定了基础；另一方面也要看到，人口老龄化现象带来了一系列的社会问题。因此，在建设社会主义和谐社会的过程当中，我们要加大保护老年人权益的力度，坚持发展观，以“协调发展”、“以人为本”的基本精神来透视并不断完善《老年人权益保障法》，最大限度的保护老年人的权益。
书目：
[1]周旺生:《立法论》，北京大学出版社，1994年8月第1版，第24页.
[2]阿奎那:《阿奎那著作选》，商务印书馆，1982年版，第105页.
[3]周旺生:《立法》第一卷，法律出版社，2000年版，第65页.
[4]董保华:《社会法原论》，中国大学出版社.2001年4月第]版，第143页.
社会道德L法律法规I
图1：农民工外部环境的AGIL模型农民工权益要得到切实的保障，离不开外部环境四个子系统之间关系的和谐和稳定。权益保障的行动系统的存在和维持都要满足这四部分的互动和功能需求，即用工单位对维权环境的适应、地方政府对公共目标的达鹄、法律法规对社会各种力量的整合和社会道德对社会伦理环境的维模（媒体舆论在这方面发挥核心作用）。在此行动系统中，用人单位的经济利益与法律的公正权力以及代表社会的善的道德理念之间存在着矛盾。法律的权力在实施过程中只有摆脱企业的经济利益的左右才能捍卫法律本身的自主性和有效性。作为追求社会的善、代表社会公正和和谐的道德理念，对企业片面追求经济利益而不顾劳动者权益的行为进行抵制，并对政府及其工作人员的行为进行监督。问题在于，一些企业老板为追求利润，降低劳动成本，根本不顾农民工的合法权益和身心健康。据广东某市劳动局的官员透露，该市的台企和当地企业在保护劳动者合法权益方面做得最差。那些企业老板具备韦伯所称的资本家的贪婪攫取性，极度地缺乏公德和良知以及正义的社会主义市场经济精神。当农民工面对良知沦丧、唯利是图的老板，理论和哀求没有多大的意义、诉诸法律也成效不大的时候，道德的力量可能能够消除紧张关系。当农民工陷入实在走投无路的境地时，还有可能帮助他们的就只有社会的舆论。社会舆论和民众的监督，是最客观的、最终的和最有效的监督。实际上，我们在报纸上可以经常看到不少农民工请求媒体的帮助，诉求道德的正义之剑。社会道德通过舆论给政府施加压力，问题的解决最终往往也要通过政府来监督执行。当然，近几年来，NGO在这方面发挥的作用也越来越大。无疑，用工单位对农民工权益保障肩负着最直接而主要的责任。但农民工与用工单位之间存在横向利益矛盾。这是导致农民工权益“失保”的重要原因。这种矛盾并非对抗性矛盾，因为从本质上来说，一方并不存在对另一方的掠夺关系。用工单位的经济利润增长，意味着农民工的收入也会增长，只不过增长的比例很不相对称。但同时，用工单位的利润越多，意味着剥夺农民工的利益就越多，并且这不仅仅是经济上，还体现在他们的身心健康上。此外，农民工在权益受到侵害时到底采取什么样的行动，其自身也存在着心理和行为上的博弈。作为在城市求生存的农民，他们最希望的还是要保住自己的工作和基本收入。因此，如果不是特别地不公或者伤害到他们太深，他们一般是不会采取什么措施的。三、张力与断裂：失去事实有效性的法当我们把权益保障当作一个AGIL系统来考察时，我们对法律法规的分析就不再局限于本身的完善与否，而在于与法相关的各种因素之间动态的互动关系及其影响。我们必须在法律法规与其他各种因素（用工单位、地方政府与社会道德）的相互依存的关系之中来考察和表述之。在某种意义上可以说，静态的、确定的法所实际发挥的作用是各种因素纵横交错的互动关系下形成的。关于法的社会功能分析的着眼点在于规范和制度对于社会的效力，即实际能带来什么结果、能实现什么目标、能产生什么利益的问题。一般认为，法律制度在现代社会中的功能可以分为两大类型：规范和社会。规范包括制定并实施义务规范和授权规范，通过不同的法律效果（不仅仅是制裁，还有诱导等等）来控制人们的行为。而社会则是指把规范作为手段来达到一定的社会目的。以劳动法为主的法律法规的直接社会功能主要有通过抑制违规违法行为来维持市场和社会秩序的稳定，解决具体的劳动纠纷及诉讼案件。间接的社会功能主要在于提高市场与社会的道德水平和社会信任度、增强政府的权威性等等。当依法治国逐渐成为全社会共识的时候，我们发现经过了多次修改和论证后才颁布的劳动法及其相关文件尽管显得很完美，但这些法律规范在实施过程中并未得到坚决地贯彻落实，更不用说产生良好的社会效果。1995年，国家颁布实施了新的《中华人民共和国劳动法》（简称“劳动法”），并成立劳动仲裁委员会来处理新形势下日益增长的劳动纠纷案件。同时，劳动和社会保障部了《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》（以下简称“办法”）的文件。日前，十届人大建议的《农民工权益保护条例》草案，对农民工权益保护的各个方面作了更详实的规定。相关政策法规还有《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《工资支付暂行规定》、《工伤保险条例》等。劳动法的第一章第一条就说，为了保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步，根据宪法，制定本法。该法在促进就业、劳动合同和集体合同、工作时间和休息休假、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年人特殊保护、社会保险和福利等诸方面都有明确的规定。孙立平认为，劳工权益屡屡被侵犯，原因在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道。[1]笔者认为这个观点是缺乏依据的。农民工在权益受到侵害时，并不是缺乏制度化的利益表达和追逐渠道，而在于保障他们权益的法律法规以及他们诉求侵犯权益的制度和渠道并不具备有效性。比如，我们在番禺调查到的制衣厂，最为突出的问题之一就是每月超时加班时间竟然达到两百多个小时。而“办法”第五条就规定：用人单位每日延长劳动者工作时间超过3小时或每月延长工作时间超过36小时的（全国人大常委后来建议改为44小时），应给予警告，责令改正，并可按每名劳动者每超过工作时间1小时罚款一百元以下的标准处罚。而实际的情况是，每月加班时间超过一百个小时的工厂和企业是普遍现象。严格按照劳动法和文件精神来做的工厂和企业寥寥无几。《劳动法》不应成为单纯的政府部门的劳动管理法，而应成为真正意义上的调节劳动关系、保障劳动者合法权益的“劳动者权益保障法”。也就是说，“劳动法”的潜台词应当是“劳动者权益保障法”。[2]因此，它也就理应在权益保障方面发挥其应具备的自主性和法律效力。在韦伯看来，法律就是一种人们可以借以掌握自己的自主、自由与权利的过程，法律同时还是一种由物质的或者是精神的约束来保障其有效性的形式命令。[3]从法社会学的角度，劳动法应该属于形式合理的法律。形式合理的法律具有自主性和普遍性。劳动法应该强调法律规范的执行和司法的形式和程序，突出司法程序的理性化，而不能允许地方的特殊性干扰规则的适应，更不应该受到感情、价值和伦理等因素的影响。在对广东农民工的调查中，我们发现劳动法的实施不到位、农民工权益受侵害是普遍现象，而实施到位反而是罕见现象。劳动法等法律法规的执行受到很多非理性因素的影响和制约，其中地方政府及官员对私利的追求以及血缘和地缘因素的影响显得尤为突出。官商结合与政府及其行政人员的寻租活动导致法失去事实有效性的现象普遍存在。这些导致法的纲领条文与社会作用之间出现了断裂状态。在很多方面，无论是对于政府还是工厂和企业来说，法律法规并没有严格的约束力。我们可以说，在法的实践中，关于一种非意向的、在行动者背后起作用的、匿名的社会化过程的现实主义模式，取代了关于一种由法律共同体成员有意形成和不断维持的联合体的理想主义模式。[4]这样的结果是，在实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在着张力。这种张力在现实中表现为法的字面条文与社会作用之间的断裂状态。法的合法性主张和事实有效性之间出现断裂，一个重要原因来自于市场本身的缺陷以及由此带来的负作用没有得到有效地控制和弥补。市场的唯一目的是追求利润而不顾其它，市场若缺乏有效规则，其中的游戏者缺乏必要的约束便会为追求利润和短期利益而不顾他人利益，横行无忌。这必然不利于市场的长远利益和社会的良性运行。我们目前就面临这个问题。我们的改革是先有法律，而后再培育市场，市场的自律规则经常是不完善的，甚至是没有这方面的规则、市场中经济主体的法律人格也不完全。[5]此外，劳动法只不过在论证和颁布过程上具有程序上的合法性，在于它是根据法律程序而颁定的，但并没有获得社会性的支持。而法律在多大程度上具有事实有效性，取决于社会成员达成共识的程度。在服从规则的约束上，社会成员并没有达成共识。因劳动法而利益受损的利益主体和个人尤其坚决抵制、反对。个体私营企业为追求利润的最大化，更会想尽办法对地方政府施加压力，瞒天过海，耍尽各种手段在违反劳动法等法律法规的情景下运作。而在下文我们将论及政府在现实的社会情境下也难以维护法的权威。由此，法的合法性主张与事实有效性之间张力和断裂的产生变得不可避免。四、政府角色及其行为分析（一）劳权关系中政府角色之应然政府角色是指政府在管理社会过程中应起的作用和应发挥的职能。当政府行为不合乎其应有的功能时，就会发生角色的缺位和错位。从法律的角度来看，劳权关系的主体包括劳动者，雇主和政府。近代意义上的政府产生于资本主义经济基础和结构之上，在资本主义发展的不同阶段，其政府角色并不完全相同。在早期自由资本主义阶段，政府主要承担“守夜人”的角色，很少干预经济生活。30年代经济大危机之后，政府角色从自由放任转向国家干预。1933年美国总统罗斯福实行“新政”，政府角色表现为对整个社会经济生活的大规模干预。70年代出现“滞胀”以后，政府角色从“看得见的手”发展到“有限制的适度的国家干预”，即市场机制与国家干预这两只手的结合。一直到现在，西方主要发达国家的政府角色还在作继续的调整。世界各国的经验表明，政府角色设计的合理和优化，直接关系到社会经济的可持续发展。作为劳权关系的主体之一的意义上的政府，实际上是一种简略的说法，准确的表述应该是政府劳动行政部门及与劳权关系相关的政府部门。政府在与用工单位的法律关系中，行使的是劳动行政管理权，这一权利的直接目的是保障劳动者的权利，具体内容则是规范劳动关系中用工单位的行为，并排除其对劳动者正当合法权益的侵害。亚当·斯密对政府角色和作用有过经典概括，其中的两条是：最大限度地保障社会中每一成员的免受来自其他成员的不公正待遇和压迫，或者说建立一种有效的维护公正的行政体系；建立和维持某些整个社会所必须的而私人难以提供的公共设施和公共制度。[6]在市场中，由于资强劳弱，资本方非法侵害劳动者利益、对其施加不公正行为的现象比比皆是。市场经济的运行和良好秩序的形成需要一系列普遍化的行为规则，这些规则要在运行当中广泛深入地发挥作用，仅仅依靠企业经济人的自觉和道德感是不够的。对于违反经济行为规则的人必须要有一种强有力的外在强制力来加以约束。而提供这种外在约束力是政府义不容辞的责任。政府作为市场调控的主体，其重要的职能之一就是调整各种经济社会关系，协调各种利益矛盾，保重经济和社会的协调稳定发展。政府不仅要为企业营造完善的市场框架和环境，同时也要使用法律手段对企业的进行必要的监督。在劳动关系上面，政府通过规定要签合同、劳动时间、劳动条件和最低工资等劳动保护法来建立一套较为完整的企业行为规范，以保护劳动者的权益。并且，政府还通过专门的监督机构和司法机关对违法的企业法人或自然人实施制裁。政府作为劳权关系的主体之一，并不直接代表或融入劳动关系的一方，而是居于劳动者和用工单位双方之上，以“裁决者”和“公证者”的身份，来主持社会公正和维护社会利益。我们认为政府只有真正这样做并在实际工作中贯彻实施国家颁布的法律法规，政府的角色及行为才能“实至名归”，也是政府角色之应然。政府公正的作用正是通过保障劳动者行使权利，监督雇主履行义务来实现。[7]
（二）逐利的地方政府与地方官员在我国社会主义市场经济日趋成熟的背景下，利益主体已经多元化。不同的利益主体——表现为社会结构中不同的利益群体和社会阶层——之间存在摩擦和矛盾是一个无法回避的事实。不同的社会阶层与利益群体有其不同的阶层/群体意识、不同的利益获取与维护模式。农民工权益受侵害的现象，实际上也就是不同利益主体间利益的关系失调的表现。政府的角色要求遏制这种现象的产生，至少抵制严重化的趋势。但遗憾的是，地方政府本身也转变成了一个利益主体。地方政府及其官员大多偏袒企业，他们的“行政不作为”和“司法不作为”并不能给他们带来什么直接的惩罚，而如果坚决地贯彻劳动法，却反而可能会危及到自己的利益。政府也是一个有缺陷的机构。地方政府的动机目标、价值取向的多元性和各种动机、目标之间的冲突，使其行为呈现出矛盾性、短期性、复杂性、非规范性和不稳定性。地方政府具体行为的特点，也反映了地方政府角色的尴尬、多种动机的迷乱和各种目标之间的冲突。劳动部门或工作人员的目标常常是部门利益目标或者个人目标，并不一定代表公众利益目标或国家目标。也就是说，地方政府及官员在其目标、利益与责任上存在矛盾和冲突，他们更趋向于追求自己的目标、维护自己的既得利益。甚至有些官员利用寻租方式影响地方政府政策以谋私利，从而将其所获收益以及成本转嫁外来农民工。这种非理想化的行为，一方面体现为政府行为的低效率和政府机构工作的低效率；另一方面则体现为政府部门及其官员的寻租行为，这不仅体现在一些常见的寻租方式上，还体现为对用人单位的违法违规行为的视而不见——而这可能是在变相地收取包庇费和保护费。这样的结果是，国家在调整劳动关系、保护农民工合法权益以及满足他们需求等方面的作用相当有限。对地方政府进行分析时，我们必须从法的社会规范层面转向集体和个体行动的层次。考察作为一种制度的法的有效性，我们不可不看到实践中的人的动机和行动。政府也是一种由人组成的社会组织，从其决策到具体的行动者，都要受到具体情境和自身利益的影响。布坎南更是犀利地指出，在政治过程和市场过程中，任何人都在寻求促进自己利益的目标，而在个人目标之外，根本就不存在任何类似于“社会目标”、“国家目标”和“社会福利职能”之类的东西。[8]还有西方学者指出，作为经济转型期出现的问题之一，政府官员自身已经转变成了市场取向（market-oriented）的行动者。[9]我们在实际中可以看到，国家颁布的劳动法到了地方政府层面，不但与企业的目标存在冲突，而且与政府工作人员的个人利益和目标产生各种形式的冲突，于是就便成了难以预期的相机抉择的政策。而事实是，劳动法的权威已经被地方的自利主张所消解。国家劳动法规定一个月的最长加班时间不能超过44个小时，但某企业突然有订单需要超规的话，向主管的政府部门打个报告备案，就可以“名正言顺”地超时加班。在实际中，这种现象不是特殊情况，而是常态。（三）博弈情境下的政府行为选择改革开放以来，政府由计划经济体制下的直接介入转变为对劳动关系的调控和居中调解，由过去的行政管理转变为主要运用立法，监察和服务的手段进行管理。这样，先前的一方主导关系变成了多方的博弈关系。一般情况下，政府主要通过劳动法以及相关具体政策来规范有关协商和谈判的行为，使之有法可依，并通过劳动监察系统检查、监督有关法律法规的执行情况。但对于这些法律法规，地方政府在实施过程中面临着严格执法抑或宽松执法的问题。国家的政策有时候不会产生最直接的影响，有时候往往是地方某一级政府具体的一些规定、一些政策、一些态度，对工人的权益产生最直接的影响。[10]地方政府与当地以私营外资企业为主的用工单位之间存在着博弈关系。执法过松则损害农民工的利益和当地政府部门的形象。并且，这还是一个涉及到社会公平公正的伦理问题。从博弈论的角度看，公正是社会多元主体利益关系多次复杂博弈的相对均衡。保障农民工权益的法律法规的形成与实施，实际上就是对这种博弈均衡的确认与保障，同时也只有体现社会各阶层的利益博弈的相对均衡，才能形成公正和良好的法律制度，体现出政府的公信力。我们现在处于一个社会转型、体制转轨的特殊时期。地方政府作为承接中央政府宏观调控和直接联系市场、劳动者和企业的特殊角色，在履行其职能的过程中因角色错位和冲突而导致一系列不规范行为，是普遍存在的现象。政府的劳动部门和法院对劳动争端、劳动者权益侵害事件有制裁的权力。但实际上，这种权威和权力并未能发挥切实作用，相反，其作用空间相当有限。这并不表示这些机构缺乏保护和发展法的组织能力，而是在于这种权力发挥作用要受到具体时空下多种因素的影响和制约。市场力量的崛起和强大对法律的有效性产生很大的冲击。市场经济中的政府为了行使其职能，需要一些由称职的个人管理并有适当的激励机制所引导的机构。这些管理者的目标必须与政府的目标（从社会学的角度来说应该是实现社会整合和社会秩序的协调稳定）相一致，后者又必须与公共利益相一致。当管理者的激励机制不健全时，政府很容易因为被少数人用来谋私。地方政府因为直接与市场、用工单位和农民工打交道，问题更为严重。在这种情况下，法和政府的目标都很难实现。市场经济条件下，企业追求的目标是利润的最大化，而地方政府追求的则是GDP的最大化。而这二者之间恰恰是正相关的关系。于是，企业与地方政府之间有了进行合作的基础。企业需要政府的支持来获得利润的最大化，而政府需要企业的产值来获得高的GDP增长。在孙立平看来，这就是地方政府行为的经济化和企业化，政府与企业在功能上的同构现象。[11]GDP是衡量各级政府政绩的重要指标，地方政府政绩指标是考核政府工作绩效的依据，是地方政府公务员追逐的目标，对地方政府工作具有导向作用。以GDP作为地方政府政绩指标，已经对农民工的权益保障问题产生了诸多消极影响。片面追求GDP增长的地方政府及其官员会千方百计地招商引资。因为执法过严会使用工单位的利润减少，甚至“赶走”他们，这样同样会使当地招商环境和财政税收等多方面受影响。所以，为了营造所谓良好的投资环境，地方政府在劳资双方的博弈中往往有意无意地偏袒资方，这使得本处于弱势地位的农民工更陷入不利的博弈地位。在法和政府目标的实施过程中，相当多的地方政府以牺牲农民工的合法正当权益来换取GDP的增长以及更多的外资和财政收入。五、断裂的弥补：进一步的探讨笔者认为，农民工的权益保障未能得到切实保障，劳动部门人手不够不过是一个借口，应该还不至于成为原因。我们反过来思考一下。为什么会有着越来越多的农民工投诉？为什么农民工维权的频繁发生？农民工的法律意识比以前强了是一方面的原因。但以政府和农民工为主体对象的分析实际上遮蔽了对用工单位的关注。而研究后者会揭露出一个最为主要的原因，即违规的工厂和企业以及黑心的老板本来就普遍地存在，甚至越来越多。而那些规模小、尚处于资本原始积累阶段的工厂和企业往往违规更严重。因此，当我们整天忙于处理劳动纠纷案件而喘不过气来时，理应回过头来整治一下源头，考虑从整顿工厂、企业和公司等用工单位的规范生产和运作入手来解决这一问题。然而，由于这些私企是当地经济的主要推动力，是政府税收的主要来源，还是当地政府政绩考核的重要指标。所以，当地政府对他们的违规事件大多争一只眼，闭一只眼。而有些私企老板与当地政府官员又有着或强或弱的私人联系，有的甚至是姻亲、嫡亲关系，“官商结合”，形成了官商之间的利益联盟关系。这就使农民工权益的保障变得更加艰难。政府首先要做的就是为农民工的权益保障制订完善的法律法规，使之做到有法可依。现在看来这一点已经做到了。但目前的问题是农民工合法权益受损的原因不在于制度供给不足，而是由于法律和政策没有得到有效实施。所以，光有法还不够，缺乏有效贯彻实施的社会环境，一切法律法规都只会是堂中摆设。将法律法规贯彻落实才是改变农民工弱势地位、保障其权益的关键之所在。这一般取决于两个方面的因素：一是当地的执法环境，劳动部门要能够高效而切实地执行法律法规，处理好每一个案件；二是用工单位的领导和老板须具备健全的市场法律人格，不但要具有法律意识和法律观念，而且在实际行为中做到严格地遵守。实际上，以上分析的最终落脚点在于我们应怎样定位政府角色的问题。笔者认为，政府角色应该坚决定位于公共服务提供者的角色而非利益的追求者和分享者，提供法律公正和社会秩序，自觉认识并解决职能上的错位与冲突问题。在服务理念上，政府是为全社会服务的政府，它不是为某一类人或某一地区提供单独服务。地方政府更要真实地树立执政为民的理念。在服务的具体方针上，地方政府理应坚持非歧视原则，公平地对待企业和农民工，并采取措施保护农民工的合法正当权益，实现社会与经济的均衡发展。作为调整劳动关系、规范工厂企业行为、维护劳动者权益的劳动法及相关法律法规，在执行中要得到切实保障，在公共权力运作中要得到切实地贯彻落实。这在短期内可能会对用工单位和地方政府不利，但从长远来看，却是最佳的选择。政府不应该仅仅创造出有利于经济发展的环境，同时应该创造出有利于社会发展、社会不同利益群体权利均衡发展的环境。在劳工问题日益全球化的背景下，后者才是实现地区经济社会可持续发展的关键所在。农民工的权益保障问题的日益严重，实际上暴露了在该方面问题上法律失效、政府缺位的局面。地方政府及其官员的角色归位至关重要。必须使政府及其官员的行为接受法律的追究，未能及时地处理好当地的农民工权益遭侵害事件而只是敷衍了事的话，政府以及相应的官员必须承担法律责任。也就是，我们需要建立起一些学者所倡导的责任政府。责任政府，不仅指地方政府或某个部门作为一个整体对民众承担责任，更主要地是指具体的官员要承担他个人的责任。负责任的政府官员应当在施政过程中公开表达自己的意见，让民众判断，他是否恰当地履行了自己的职责。[12]这要求政府及其公职人员切实履行自身的执法职责，严格执行“劳动法”等法律法规的规定，将保障农民工权益的工作切实落到实处，真正兑现法律的承诺。建立责任政府的目的之一也在于切实落实“劳动法”等法律法规。政府的角色到位，实现了其社会角色与实际行为之间断裂的弥合，也即意味着法的“断裂”的弥补。随之而来的，将会是用工单位的“遵纪守法”和市场与社会秩序的公平公正。而现实状况是，我们的地方政府大多对农民工没有承担相应的责任，更不用说作为个体的官员承担个人无作为的责任。地方政府及其官员的行为反而背道而驰。于是，种种“断裂”油然而生。农民工本身已经是处于社会结构劣势地位的群体。农民工权益保障的缺位，更会进一步加剧社会的两极分化和不平等。实际上，农民工的权益保障问题不仅仅是农民工自身单独的一个问题。农民转化农民工而又成为另外一个队伍庞大的弱势群体，更具有政治上的意义，暴露出制度的诟病。于建嵘指出，如果不能建立有效的社会利益表达机制以解决社会公平问题，处于社会弱势地位的工人、农民及下层知识分子有可能实现联合，对抗处于社会主导地位的精英联盟。[13]而底层联合与精英联盟的冲突并不是没有造成革命性颠覆的可能性。[13]农民和农民工作为社会的弱势群体，虽然并未掌握政治资源、经济资本以及话语权，但他们在与社会强势集团的博弈中仍有着“弱者的武器”。在农民工聚集的珠江三角洲地区，农民工合法权益受侵害的事件普遍存在，甚至重大的群体性突发事件时有发生，由此造成的负面影响是显见的。因此，妥善解决这些问题显得意义重大，且极其紧迫。参考文献：
[1]孙立平.失衡:断裂社会的运作逻辑[M].北京：社会科学文献出版社，2004.7.
[2]刘武俊.民工权益与法律失灵[N]./comments/2003-04/24/content_847267.htm.
[3]王威海编著.韦伯:摆脱现代社会两难困境[M].沈阳：辽海出版社，1999.185。在《经济与社会》（林荣远译.北京：商务印书馆，1997）和《论经济与社会中的法律》（张乃根译.北京：中国大百科全书出版社，1998）等书中，韦伯对法律社会学有过经典的论述。他根据形式的和实质的与合理的和不合理的两组概念把法律体系划分为形式不合理、实质不合理、形式合理和实质合理四种类型，其中第一和第三种统称为形式主义法律。形式指的是运用法律制度的内在的标准，是衡量其自主性程度的，而实质指的是运用法律制度以外的标准，表明法律制度受其他因素的影响。
[4]哈贝马斯.在事实与规范之间——关于法律和民主治国的商谈理论[M].童世骏译.北京：三联书店，2003.57.
[5]沈敏荣.法律限度[M].北京：法律出版社，2003.103.
[6]参见亚当·斯密.国民财富的性质与原因的研究[M].郭大力等译.北京：商务印书馆，1979.
[7]常凯.劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004.150.
[8]詹姆斯·布坎南，理查德·瓦格纳.赤字中的民主[M].刘廷安、罗光译.北京：北京经济学院出版社，1988.4.
[9]AndrewG.Walder,LocalGovernmentsasIndustrialFirms:AnOrganizationalAnalysisofChina''''sTransitionalEconomy.AmericanJournalofSociology,Sep95,Vol.101Issue2,p295-396.
[10]谭深.劳工保护的行动空间[C].载谭深、刘开明主编.公司社会责任对中国社会的影响.北京：社会科学文献出版社，2002.
[11]孙立平.断裂——20世纪90年代以来的中国社会[M].北京：社会科学文献出版社，2003.147-158.
[12]秋风.维护权利与权力的平衡点——2004年的公共生活[P].南方周末，2004-12-30.
关键词：体制外人员；劳动权益；保障
随着经济体制改革的不断深入，庞大的“体制外人员”逐渐成为我国城市就业主力军。这些在城市工作而又不占人员编制的招聘人员，相对“单位人”而言，又称“体制外人员”、“非在编人员”、“招聘人员”、“临时人员”、“非在册人员”、“社会人”。“体制外人员”的出现是劳动人事改革的必然现象，但是由于配套改革措施存在一些问题，这一群体的劳动权益还没有受到应有的保护，因此必须从立法、执法、体制、机制等方面采取有效措施，保护“体制外人员”的劳动权益。
一、改善立法状况，健全劳动权益保障法律体系
《劳动法》是一部涉及面比较广泛的法律，但是可操作性比较差，缺乏刚性的处罚规定。在我国所有法律法规中有关时效问题，最低时效也是1年，《劳动法》将劳动争议的申诉时间由国务院原先颁布的《劳动争议处理规定》中的6个月改为60天，时间大大缩短，不利于劳动者维权。
实际生活中，劳动者一般都很珍惜来之不易的工作机会，即使对用人单位在工资、福利、保险、劳动保护上有意见,也不是直接寻求仲裁和诉讼,而是通过行政途径或内部反映的方式寻求保护,以求不和用人单位发生激烈冲突。但是，通过行政途径或内部反映的方式寻求保护，效率较低。60日之内问题如不能解决,劳动者就丧失了寻求劳动争议仲裁委员会和人民法院保护其合法权益的权利。可见，劳动争议仲裁时效缩短对劳动者的自我救济进行了不合理的限制。同时，《劳动法》中规定劳动争议必须先仲裁后，对劳动仲裁部门没裁决的案子，法院不予受理。此条款既同宪法相悖，也限制或变相剥夺了劳动者的诉讼权利。另外，劳动法对劳动违法行为的处罚力度不够，罚款太少，行政处罚形同虚设，没有刑事处罚，使用人单位的违法成本太低，因而违法时肆无忌惮。
要完善劳动权益保障法律体系，应贯彻《立法法》的精神，针对劳动权益保障政策比较庞杂的情况，每两三年进行一次法规清理，对一些补充性、解释性的规章或政策，尽量以法律修正案的形式加以完善，提升其效力层次。对于在执行中因过于原则而缺乏操作性的问题，应适时对其加以补充完善等。尽快修正不符合国际惯例或不符合新形势要求的法规，要加快立法步伐，尽快填补有关法律空白，使政府对劳动权益保障管理和对劳资关系的协调全面纳入法治的轨道。例如，尽快出台适用于各类企业的统一的《劳动合同法》、《工资法》、《社会保险法》、《劳动监察法》；对法律中不尽合理、有违公平精神的条文，予以修改，与民法接轨，如仲裁时效，由60日改为两年。在劳动法中，还应加大处罚力度，给予劳动部门更大的行政执法权，并增加刑事处罚条款，给违法者以刑罚威慑。
二、改进执法手段，建立快速反应机制
“依法治国”的治国方略，落实到现实即各行政部门的管理方式，要由过去的依靠行政手段为主改变为依靠法律手段为主，劳动执法部门在这方面的表现最为典型。劳动行政部门的管理内容大部分都有法律依据，但计划经济体制长期作用的结果，使当前劳动执法机制很难适应市场经济下的劳动管理，劳动行政部门的监察力量有待加强，服务意识有待强化，监察手段有待改进。
劳动执法力量严重不足，使打工者在权益受到侵犯后，很难及时讨回公道。据报道，我国专职劳动保障监察员的总人数大约为1．9万人，与从业人员比例为1∶2．5万。按照设立劳动保障监察机构之初的设想，劳动监察员与从业人员之比是1∶8000。由此可以看出目前劳动保障系统整个监管力量的严重不足[1]。
劳动监察手段比较落后，停留在查处群众电话、来信举报以及专项检查和日常巡查方式。而电话、来信举报有些不合理限制，例如，要求具名制，使劳动者因种种顾虑而不敢举报。匿名举报，则被明确告知不予受理，打击了劳动者举报、揭发违法行为的积极性；网上举报“尚未开通”，“政府网站”在有的地方，例如，郑州市政府2004年对所属各县市区、各局委网站进行了一次全面调查，结果发现，在15个县市区政府网站中，竟有超过三分之一的网站信息至少4年内没有更新[2]。日常巡查依靠只有十几人的监察队是难有大作为的，专项检查则满足于各用人单位自查自纠，上报数字，这对违法单位来讲根本不起任何作用。
劳动行政执法，主要依靠监察队伍，在机构改革过程中，监察队伍不能被削弱，而是要壮大要扩充；要提高监察人员的素质，监察人员必须掌握有关劳动法、社会保险法的一切法律法规和政策，要加强监察人员的角色意识、服务意识，加强对他们的职业道德教育，培养忠于职守、不畏权势、主动热情、保守秘密的职业道德；要多方面拓展举报渠道，建立“劳动110”。应修改劳动违法案件举报办法，取消具名制，打消举报者的思想顾虑；充分利用“政府上网工程”，开通各项保险交纳情况网上查询系统，开通网上举报信箱，开展劳动违法网上论坛，对用人单位的违法行为给以曝光和谴责，并从中收集违法线索；要建立兼职劳动监察员制度，吸收各行各业政治觉悟高、法律意识强、服务热情的有志之士加入兼职队伍，解决监察人员人手不足的困难；建立相关职能部门的会计联机系统，使审计、劳动、税务、财政等部门的有关数字信息联网，杜绝用人单位在报送数字时的弄虚作假行为；建立监察人员工作目标责任制，对其管辖范围内出现半年以上的违法行为而未查处的现象，应追究监察人员及其主管领导的失察责任。通过上述改进，建立对劳动违法案件的快速反应机制。
三、强化工会职能，构建内部制约机制
劳方与资方的关系，从本质上是一种市场经济中的交易和合同关系，所以他们之间的问题，也得靠市场中的平等协商和利益博弈来解决。工会的作用到位，对保护弱势群体才能最迅捷，也最有效。发达资本主义国家的工人阶级虽然在政治、经济上处于被统治被剥削的地位，但在法律上其合法劳动权益受到较好的保护，这固然与他们的完善法制体系有密切关系，但更重要的是工人阶级拥有一个强大的工会组织，资产阶级在他面前不得不让步。
中国有世界上最庞大的工会体系，工会会员总数已超过1．5亿[3]。但是为计划经济设计的我国工会对“体制外人员”采取了“关门主义”政策，对非正式职工入会缺乏主动和工作热情，国有单位的“体制外人员”只能处于无组织状态。我国非公有制经济比较发达，吸纳的工人有一亿人之多，但大部分企业没有建立工会，出于政治的考虑，政府又不允许工人自行建立“打工者协会”、“老乡会”等自治组织，大部分弱势就业者成为“没有娘家的人”，当其劳动权益受侵害时只能够孤军奋战。
另外，我国工会的双重代表性，弱化了作为工人阶级组织的维权职能。中国工会改革必须与时俱进，要坚定不移地开展组建工会工作，保证工人团结权；中国工会要从行政化倾向向群众化转变；要从活动型向参与型、务实型、维权型转变；进行工会制度创新，培育工会职业活动家。工会应当在劳资纠纷、集体协商、民主管理、保护职工权益方面发挥更大的作用。工会在这方面的效能越高，对国家的安定越有利。
四、改进单位和领导干部考核办法，增加法律考核内容
“地方保护主义”来自于片面的政绩观，为追求经济指标，许多地方政府过分强调宽松的“投资环境”，为了地方利益，不惜牺牲法律，致使一些企业在安全生产、劳动保护等条件并不具备的条件下开工生产。一些地方政府和官员，担心保护工人权益会“影响外商投资的积极性”，因而对外企管理抓得不紧，甚至以牺牲工人合法权益为代价来发展外向型经济。有些干部对工人权益被侵犯的现象置若罔闻、姑息迁就，甚至偏袒。当发生劳资纠纷，引起仲裁或诉讼时，一些地方政府和官员甚至利用自己的影响进行干预，某些劳动部门因此在处理一些重大劳资纠纷时，时常处于“待命”状态，等候上级指令来裁决，某些劳动部门干脆采取推诿、拖延等淡化手法，长期以来，形成了不发生恶性或不予以处理的“习惯”做法。
因此，对地方政府领导干部的考核，必须增加法律考核内容，主要是“依法治国”的观念、劳动法律知识等。同时，在考核指标方面，要克服片面强调经济指标的做法，使政府官员树立既看经济效益又重社会责任的政绩观。
五、加强法制宣传，提高普法成效
用人单位法律意识淡漠，就容易侵犯劳动者权益，劳动者缺乏法律观念，就丧失了维权武器。因此，要从根本上减少劳动纠纷，最大限度地维护劳动者的合法权益，必须增强公民的法律意识，这就要求法律宣传部门要加强法律知识的宣传力度，尤其要突出与劳动者权益密切相关的劳动法律。因此，凡是与劳动者维权有关的部门都应把宣传维权法律作为部门的重要工作内容，工会、妇联、学校、共青团、劳动、人事、卫生、司法、居委会都可以大显身手，向各自的服务对象——工人、妇女、学生、团员、失业人员、干部、居民等宣传相关法律，普法对象不但要有普遍性，还要有重点，像政府和用人单位的领导平时工作忙，没有时间学习法律，组织部门、劳动部门可以行政命令的方式举办劳动法培训班，向单位领导灌输。每次普法漏网的往往是单位领导，劳动法律意识薄弱的也往往是单位领导。
宣传法律应注重宣传实效，实践证明，只要普法内容与人民群众密切相关，只要普法形式灵活多样，只要普法手段丰富多彩，就会取得良好效果。在宣传手段上应充分利用大众传媒作用，报刊、电视电台、因特网、多媒体都是影响大、传播强的工具，在宣传形式上，文学、小品、谈话、讲座、调查报告、案例分析、法庭审判、舆论曝光等都是群众喜闻乐见、效果良好的形式。
总之，“体制外人员”的劳动权益保障是一项复杂的系统工程，既需要用人单位的内部领导重视，工会、妇联真正履行职能，又需要劳动监察部门、新闻舆论的外部监督，既需要我国法律体系的完善，也需要劳动者本人增强法律意识，社会各界共同关注其合法权益，形成内外监督、齐抓共管的局面，使每一类型的劳动者充分享有法律赋予的神圣权利，从而为劳动人事制度改革，为构建和谐社会创造有利的法律环境。
[参考文献]
[1]欧永红．劳动监察势单力薄[N]．湖南工人报,2004－12－14．
内容论文摘要：社会保障制度的建立和发展是人类文明 进步的辉煌成果之一。在现代社会中，妇女权益的实现与 社会保障制度息息相关。 论文关键词：妇女权益 社会保障制度 完善 社会保障制度是国家的基本制度之一。从广义来说，社会保障制度的受益对象是全体社会成员。从狭义而言，社会保障制度又以弱势群体为主。国家通过实施各种社会保障措施，使包括广大妇女在内的社会成员得以平等地分享文明社会成果，获得生存和发展的基本物质条件，从而缩小社会成员的贫富差别，促进社会公平，推动社会进步。 修改《中华人民共和国妇女权益保障法》（以下简称《妇女权益保障法》），其宗旨在于促进妇女权益的实现，而在诸多客观条件中，社会保障措施尤显重要。近年来有关中国妇女权益的研究成果显示，妇女在劳动就业、失业、生育、家庭生活等方面仍存在许多困难，其权益实现存在各种障碍，其中，一个重要原因是社会保障制度不够完善。因此，修改《妇女权益保障法》，为完善针对妇女的各项社会保障制度提供了一个非常有利的机会。 一、《妇女权益保障法》规定社会保障措施的立法必要性 贯彻落实《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》） 规定的社会保障原则。对公民的社会保障制度，已庄严地载入《宪法》之中。《宪法》在公民的“基本权利和义务”一章第44 条和第 45 条明确规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家社会的保障。”“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”《宪法》作为国家的根本大法，是其他一切法律的立法依据和最高准则。《妇女权益保障法》对占人口半数的女性权益规定具体保护措施，必须不折不扣地贯彻落实《宪法》原则，从维护妇女权益的角度将社会保障原则变成具有可操作性的法律制度。 严格履行我国承诺的国际公约义务。早在 1966年联合国就通过了《经济、社会、文化权利国 际公约》，并提出了对公民的社会保障权利。该公约 自 1976年 1 月 3日生效以来，已有 100多个国家 签署了这个公约，我国也包括在内。该公约第 11条 规定：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保 障。”1979年12 月18 日，联合国大会通过了《消除 对妇女一切形式歧视公约》，中国政府于1980 年9 月 29 日批准参加该公约，该公约于 1981年9 月 3日生效。该公约第 11条规定：缔约各国应采取“一切适当措施，消除在就业方面对妇女的歧视，以保 证她们在男女平等的基础上享有相同权利，特别 是：…… (e) 享有社会保障的权利，特别是在退休、失业、疾病、残疾和老年或其他丧失工作能力的情况下，以及享有带薪休假的权利；(f) 在工作条件中 享有健康和安全保障，包括保障生育机能的权利。”① 既然我国已签署了上述国际公约并得到立法机关批准，就必须履行承诺的义务，采取包括立法行动 在内的各种实际措施，保障包括妇女在内的全体公 民享有社会保障权利。 充实丰富《妇女权益保障法》对妇女社会保障权利的原则规定。在 1992 年该法制定之时，专家学者就提出应增加有关实现妇女权益的社会保障措施。但限于当时的立法背景和立法条件，公布实施的《妇女权益保障法》并没有针对妇女社会保障权利的实现做出详细、具体的立法规定，只是在第一章“总则”的第 2 条、第3条中原则性地规定了“国家保护妇女依法享有的特殊权益，逐步完善对妇女的社会保障制度”。“国家采取有效措施，为妇女依法行使权利提供必要的条件”。②经过10 年的实践，伴随着国家的经济发展和社会保障制度改革的不断深化，已经有条件对《妇女权益保障法》关于妇女社会保障的原则规定加以充实和丰富，使《妇女权益保障法》的内容与该法的立法宗旨相一致。 切实消除我国妇女享受社会保障利益的现实障碍。新中国的社会保障制度始于上个世纪 50年代初。1951年 2 月国家颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》奠定了中国社会保障法律制度的基础，该条例对劳动妇女在工作过程中的社会保障作了相应 的规定。此后，国家陆续颁布和实施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优扶安置等方面的规定，初步形成了与计划经济体制相适应的社会保障法律制度，显示了人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护，为实现男女平等制度提供了一定条件。在我国经济体制改革不断深化的过程中，原有的社会保障制度已远远不能适应社会发展和人民群众生活水平提高的客观要求了。近些年来，我国的社会保障制度改革迈出了较大的步伐，已经形成了养老保险、国有企业下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障“三条保障线”。在此基础上，按照“逐步形成独立于企事业单位之外、资金来源多渠道、管理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思路，进一步加大了对社会保障的投入和制度创新③。这些成就，对我国妇女享受社会保障无疑起到了重要作用。但是，必须看到，我国妇女在享受保障方面的状况还是令人忧虑的。具体表现为：第一，国家制定的社会保障立法虽然日益增多，但涉及针对妇女特殊权益的社会保障立法却明显不足。第二，国家制定的社会保障制度在具体实施方面仍存在很大缺陷，特别是针对妇女特殊权益实现的保障措施难以落实。第三，国家制定的社会保障制度其覆盖面较窄，广大农村妇女还不能享受到社会保障制度给她们带来的诸多利益，如社会保险中的养老、失业、医疗、工伤、生育等方面的利益。 二、《妇女权益保障法》中社会保障措施的立法模式及主要立法内容 关于立法模式问题。《妇女权益保障法》规定实现妇女权益的社会保障措施，可以有两种立法模式： 第一种立法模式是在《妇女权益保障法》的各章中分别规定维护妇女权益的各类社会保障措施，例如，在妇女的“婚姻家庭权益”一章中规定对妇女生育权的生育保险措施；在妇女的“劳动权益”一章中规定对妇女的就业和再就业的职业培训，对妇女失业后给予适当的生活帮助；在妇女的“文化教育权益”一章中规定对妇女的教育措施。这种立法模式的优点是法律措施操作性强，不足之处是社会保障措施分散。 第二种立法模式是在《妇女权益保障法》中独立设置“社会保障措施”一章，较全面、系统地规定实现妇女权益的社会保障措施。这种立法模式的优势在于突出社会保障措施的鲜明特色，强化社会保障措施在实现妇女权益过程中的特有功能。笔者建议采用第二种立法模式。 关于立法内容问题。《妇女权益保障法》规定实现妇女权益的保障措施，应当包括以下主要内容： 在社会保险方面： 1、《妇女权益保障法》应当明确规定：妇女劳动者在年老、患病、工伤、生产等情况下有权获得经济帮助和相应补偿。用人单位和妇女劳动者应当依法参加养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险，按法定比例缴纳社会保险费。用人单位未按法律规定缴纳社会保险费的，妇女劳动者可以向劳动保障行政部门举报，由劳动保障行政部门依法强制用人单位限期缴纳。妇女劳动者享受的社会保障金必须按照规定足额支付。社会保险经办机构不按规定发放社会保险金的，妇女劳动者可以向劳动保障行政部门举报，由劳动保障行政部门依法强制社会保险经办机构发放社会保险金。 2、 为弥补社会保险的不足， 《妇女权益保障法》应当规定：国家鼓励用人单位根据本单位的实际情况为妇女劳动者建立补充商业保险。对为妇女劳动者建立补充商业保险的用人单位，国家适当减少该用人单位的税收数额。 3、 针对目前我国社会保险覆盖面过窄的现象， 《妇女权益保障法》应当规定：妇女劳动者无论是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业的职工，还是国家机关工作人员、事业单位的职工，民办非企业单位的职工，社会团体的专职工作人员，城镇个体工商户的雇佣劳动者，都应纳入社会保险的对象范围。在有条件的地方，应当逐步为农村妇女劳动者建立社会保险。 4、为解决某些用人单位违反国家规定强迫妇女劳动者提前退休的问题，《妇女权益保障法》应当 规定：严格按照国家法律规定为妇女劳动者办理退休手续。对违反国家规定的用人单位，劳动保障部门应宣布已办理的提前退休手续无效，并对有关用人单位和负责人给予行政处罚。 5、为解决妇女劳动者患女性特 殊生理疾病的医疗负担，《 妇女权益保障法》应规定：妇女劳动者 基本医疗保障统筹基金的起付标准为当地职工年平均工资的 5%，最高支付限额不低于当地职工年平均工资的 5 倍。基本医疗保险用药目录中的必要的妇科用药，实行政府指导价或政府定价。 6、针对失业保险条例中的缺陷，《妇女权益保障法》应规定：已参加失业保险的妇女劳动者因本人健康原因不能继续从事劳动合同中约定的工作又得不到岗位更换的，可以申请领取临时失业保险金。待其恢复健康后，用人单位应按原劳动合同给予安排工作。对领取失业保险金的妇女，当地的劳动保险部门应当对她们进行职业培训和职业指导。职业培训费用从当地财政收入中支出。 7、 针对工伤保险法规定的缺陷，《妇女权益保障法》应规定：妇女劳动者在发生了《企业职工工伤保险试行办法》第 8条规定的情形而引起中止妊娠或失去生育能力的，应认定为工伤，依法享受工伤保险待遇。 8、为鼓励用人单位为妇女劳动者建立生育保险，减少用人单位负担，针对生育保险法规中的不足， 《妇女权益保障法》应当规定：国家鼓励为妇女劳动者缴纳生育保险费，已缴纳生育保险费的用人单位，按照缴费数额的 10 倍，免征各种税金。 在对妇女的社会救济和社会福利及社会互助制度方面： 1、针对《农村五保供养工作条例》的缺陷，《妇女权益保障法》应当规定：农村集体经济组织和乡、民族乡、镇人民政府应当对无劳动能力又无生活来源且无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人，但无扶养能力的农村妇女在吃、穿、住、医等方面给予不低于当地村民一般生活水平的基本生活物质保障。对其中应当接受义务教育者，还应当为其提供接受义务教育的条件。 2、针对《城市居民最低生活保障条例》的不 足， 妇女权益保险法》应当规定：对共同生活的家 《 庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障 标准的城市妇女，当地人民政府应当为其提供基本 生活物质保障。同时，还应为其中有劳动能力者提供就业培训和就业指导；对患病者提供基本医疗保障；对未成年人提供接受义务教育的保障。 3、为保障残疾妇女的权益， 《妇女权益保障法》还应规定：地方人民政府应当从地方财政收入 中拨出专款用于对无劳动能力、无生活来源、无法定扶养人的残疾妇女的救济和补助。 4、针对社会互助领域的空白，《妇女权益保障法》应当规定：地方各级人民政府应当组织经常性 社会捐助活动，建立社会互助基金会，为贫困地区和灾区的妇女提供物质生活帮助。对提供捐助者，地方各级人民政府应当相应减免其缴税义务。 在社会优抚安置方面： 1、 为保障军人配偶特别是妇女的生活，弥补《中华人民共和国兵役法》的不足，《 妇女权益保障法》应当规定：地方各级人民政府对服兵役的现役军人家属应当提供不低于当地居民一般生活水平的物质保障。 2、 为解决军人退出现役后与配偶和家庭其他 成员的共同生活问题，《妇女权益保障法》应当规定：退出现役的军官和士官，根据本人意愿可以到配偶常住户籍所在地、父母或配偶父母、本人子女常住户籍所在地安置。 应当指出，中国的社会保障制度改革，还受到社会经济发展程度相对较低的影响，因此，《妇女权益保障法》在规定实现妇女权益社会保障措施时，仍然坚持“低水平、广覆盖、多层次”的社会保障原则，尽最大可能把具可操作性的法律规则写入该法，为 21世纪中国妇女权益的实现提供有效的法律机制。 注释： ①《妇女和未成年人法律保护全书》，中国检察出版社，1991年第 1 版，第 1165页。 ②《保护妇女儿童权益的法律法规汇编》，中国妇女出版社2009年第 1 版，第16页。 ③《九届人大常委会法制讲座》，中国民主法制出版社，2009年第1版，第 379页。
农民工权益保障的公共经济学分析全文如下：
摘 要：近年来，有关农民工权益保障的问题再次引起了学者的激烈争论，特别是 2008 年金融危机以来，各地出现了不同程度的民工荒，农民工再次进入学界视野。大家普遍认为，农民工权益保障缺失严重阻碍了中国经济社会的发展。从公共产品的需求与供给的角度探讨了我国农民工权益保障的制度障碍，分析了政府公共服务对农民工权益保障可能带来的公共产品供给的规模效应，并对保障农民工权益如何促进城市化进程进行了探索。
关键词：农民工; 权益保障; 公共产品; 公共经济学.
一、选题背景及意义.
经济增长是实现人的全面自由发展的基础，也是让一切人尽可能多地参与生产与创造的前提，农民工为我国的工业化、城市化与现代化建设做出了巨大的贡献和牺牲，却被排斥在社会结构之外，合法权益保障严重缺失。他们干的是城里人不愿干的最苦最累最脏最险的工作，工作时间最长，获得报酬最低。2008 年金融危机以来，全国各大城市均出现了不同程度的民工荒，严重阻碍了我国经济的发展，同时也引起了学术界对农民工权益保障问题的热烈讨论。中国农民工该何去何从? 他们能够融入现代化的城市生活吗? 他们的合法权益能否得到保障? 这些亟待回答的问题，都将影响中国社会的可持续发展。
随着沿海发达地区民工荒的出现，越来越多的人意识到农民工不再是一个可以忽视的群体。
农民工有自己的诉求，他们有自己的中国梦，特别是新生代的农民工，他们将城市视为自己的第二故乡，希望能够融入城市，和城市市民一样，合法权益得到保障。农民工权益不能得到保障，将在很大程度上制约我国经济的快速发展，同时一定程度上会影响我国的城市化进程。
二、农民工权益保障的研究述评.
由于历史原因，农民工是中国独有的群体，而且这一群体数量在我国占有相当大的比重，据国家统计局抽样调查结果报告，2012 年我国农民工数量达到 2. 6261 亿，占全国人口的 20. 2%。关于农民工的定义，目前还没有公认的定论。杨思远( 2005) 认为: 农民工是不再完全从事或者完全不从事身份职业的农民，同时又是拥有农民身份的雇佣工人，实际职业与真正职业的不一致是农民工的本质特征。[1].
吴洁( 2005)[2]等认为农民工的政治、经济、社会权益难以实现，得不到有效保障，加快城市化进程需要输入地、输出地政府和农民工的共同努力，只有这样才能实现对农民工群体的有效管理和对农民工合法权益的保障。沈君彬( 2005)以构建和谐社会为视角对农民工权益保障缺失进行了分析，指出农民工权益受损的制度性根源是户籍制度、就业制度、社会保障制度、公共利益诉求机制，提出从制度和立法层面解决农民工权益保障的缺失问题。[3]叶孝生( 2005) 也有相似的观点，他指出制约农民工权益保障的因素是传统的城乡二元制，提出要善待农民工，尊重农民工，促进政策的制定和制度的发展来维护农民工权益，为社会主义和谐社会打下政治基础。[4]蔡小娥与陈垚( 2008) 认为政府应当把农民工纳入城市管理体系，让农民工享受到公共服务。[5].
近年来的研究表明农民工权益保障的缺失，严重阻碍了我国经济社会的繁荣与增长，制约着我国经济、政治体制改革的进程，然而很少有学者站在历史的角度从农民工产生的背景与经济发展的逻辑来分析我国农民工权益保障问题。本文从公共产品供给机制的角度探讨我国农民工权益保障的现状，用公共经济学理论分析我国农民工权益保障问题。
三、农民工形成的历史原因.
我国 1954 年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》规定，中国公民具有居住自由和迁徙自由。随着土改完成加上1956 年自然灾害的影响，越来越多的农村人涌进城市，试图寻求生存和发展机会。受此人员流动的影响，1958 年国家公布了《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将户口登记制度与限制迁徙制度以法律形式固定下来，形成了二元户籍制度体系。户籍制度即是以《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。[6]在世界范围，只有中国实行城乡隔离的二元户籍制度。[7]二元户籍制度以农业人口和非农业人口为依据确定农村居民和城市居民，并以户籍制度固定下来，形成城市与农村居民的身份壁垒。户籍制度是一种社会屏蔽制度，是在人与人之间以及人与资源之间建立起新的秩序。[8]户籍制度先天地默许一些人占有和享有一定的社会资源，而排斥他人对此染指。长期以来，我国实行的是城乡二元公共产品或服务的供给体制。政府的政策意图是通过农业剩余支持工业资本积累和城市经济建设，使有限的农业资源大量流出农村，农村的公共产品供应受到很大的约束。城市和农村公共产品或服务的供给存在着严重的不公平。
城市公共产品或服务一直主要由国家负担，居民基本上不交税，或者只需拿出个人收入的很小一部分纳税，就可以免费或者半免费地享受政府提供的各种公共产品或公共服务，而在农村，政府提供的公共产品或公共服务则十分有限。正是农村公共产品供给体制的不合理，使广大农民背上了沉重的负担。[9]在这种重工轻农、城乡二元分割的非均衡发展战略下，国家为了工业的资本积累和对城市的补贴，导致大量的农业剩余被强制性的抽取。据 1978 年统计，当年农户只拥有很少的财产，折合现款户均不超过 550 元。其中户均生产资料不足10 元，消费资料只有不超过500 元的住房，32. 09 元的货币存款和不超过 60 斤的余粮。农村居民消费的恩格尔系数高达 67. 7%，处于国际公认的绝对贫困线之下。全国农村绝对贫困人口约为 2. 5 亿，占农村人口的 1/3。1978 年是我国社会发展的重要一年，这一年我国开始实行改革开放的政策。随着改革开放的深化，我国社会进入了快速发展时期，此时中国社会阶层结构也发生了明显变化。最重要的变化即是农民工阶层的出现，他们户籍在农村，而工作却是非农行业，以工人身份生活在城市。到目前为止，我国 社 会 已 经 形 成 农 民工人农民工这样的三大劳动阶层结构。
四、农民工权益保障现状.
以户籍制度为基础，以城乡二元结构为藩篱的中国公共产品提供机制是典型的战争时代遗留的产物。所谓的城乡分割的二元户籍制度的公共产品保障功能主要考虑的是国防建设需要与服务国防的城市居民的公共产品需要，广大农村居民的发展与生存保障并未考虑在内。传统的公共产品体制提供的公共产品不是按人供给的公共产品均等化服务，而是遵循了国防军人优先，城市次之，农村农民最后的公共产品分类提供模式。[10].
农民工背负着双重身份，虽然他们在城镇生活，但是身份标签还是农民，他们是城市现代化建设的主力军，但是却享受不到城市化发展带来的很多好处，他们为城市发展做出了巨大的贡献，但仍然被排除在城市公共产品与服务之外。
以户籍制度为基础的二元模式形成了最不公平的公共产品分配格局，农民工作为我国最大的弱势群体，享受着各种不公平的待遇。
对农民工的歧视从根本上来说是对农民的歧视和蔑视。在我们国家，自从1958 年实行城乡户籍分离的制度以来，农民就不再是一个职业的概念，而是一个身份的概念，是一个低城市人一等的群体的概念。当他们来到城市以后，受到的是极不公正和极不平等的待遇。他们不能成为国有企事业单位和行政机关的正式员工; 他们要忍受制度造成的就业歧视，只能从事又脏又累的城市人不愿意干的事情; 他们劳动强度大、劳动时间长、工资待遇低，且不能按时领到。[11].
教育机会的不平等是人生中的最大不平等。这个最大的不平等在农民工子女身上得到了明显的体现。在现行二元教育制度下，农民工子女以在家乡接受义务教育为主。农民工子女随着父母生活，就成了义务教育的边缘人。我国采取的教育体制给农民工子女受教育带来了额外的教育成本: 流出地儿童享受不到原地政府提供的教育公共产品补贴，同时又没有资格享用流入地政府教育公共产品补贴，农民工子女要进入城市公办学校上学，不仅需要办理繁琐的手续，而且需要缴纳高额的赞助费，这对于处于弱势群体的农民工来说无疑是雪上加霜。农民工子女的社会弱势地位，决定了他们在教育体系中也处于弱势地位，社会阶层的分化是客观存在的，而社会教育的不公平更加剧了社会的两极分化。[12].
享受社会保障和福利待遇也是劳动者的一项基本权利。由于农民工不是市民，因此他们很少享受到养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险等社会保障的公共产品。东亚新兴工业化国家和地区以往轻视社会保障制度建设的危害性，在1997 年亚洲金融危机中得到充分的暴露，东亚新兴工业化国家和地区忽视或者有意降低社会保障水平，单纯追求经济增长，歪曲了现代化的可持续发展本质。从东亚新兴工业化国家和地区的历史经验来看，社会保障制度对于社会安全和经济发展具有重要的作用，作为公共产品的社会保障制度，如果不能惠及我国 3 亿农民工，使农民工获得社会保障这一公共产品与服务，就无法实现人们老有所养、病有所医的愿望。
由于我国正处于转型阶段，低端劳动力供大于求，加上城镇下岗失业工人，使得城市就业压力骤增。为缓解就业压力，许多城市执行的是对农民工就业歧视政策，对农民工实行职业和工种限制，实行先城后乡。再加上农民工自身素质普遍比城市居民要低，因此，农民工只能从事城市居民不愿干的苦、累、脏、危、毒的工作，并且工作时间长，劳动强度大; 大量务工者与企业正式职工不能做到同工同酬，不仅待遇低、工资少，而且工作期满往往不再续签合同。[13]对农民工的就业限制体现了城市体制对新来者的一种歧视性政策。我国《劳动法》( 1994) 规定: 劳动者有平等就业的权利，然而农民工作为劳动者却享受不到和城市市民一样的平等权利。
五、保障农民工合法权益的意义.
农民工作为现代城市的建设者，是城市经济发展的主力军，是国民财富的创造者和城市化的直接动力。众所周知，进城务工人员对于提高城市化水平，功不可没，农民工权益保障的缺失严重阻碍了我国城市化进程。建立农民工社会保障制度，对于促进经济结构的优化升级和城乡一体化市场的形成具有积极意义，更有利于打破城乡二元结构，提高城市化水平的质量。
保障农民工合法权益是实现社会公平与社会和谐，维护社会稳定的需要，当农民工生活出现困境时对其给予必要的救助，降低他们的反社会情绪，减少乃至消除他们的反社会行为，从而达到社会和谐发展与保持社会稳定的目标。保护农民工合法权益是解决三农难题，全面建设小康社会的需要。全面建设小康社会最艰巨的任务在农村，三农问题的核心是农民就业问题。农民仅靠一亩三分地是不可能实现小康的，最重要的是把农村剩余劳动力从土地中解放出来，向非农产业和城市转移。建立农民工的社会保障制度，有利于引导他们放弃亦工亦农的生产模式，实现土地的集约化经营，从而改善农业经营方式，提高农业劳动生产率，有利于农村经济的可持续发展。
综上所述，农民工权益保障问题是一个亟待解决的大问题。它不仅关系到三农问题的解决，而且关系到整个社会稳定、城市化推进速度和全面建设小康社会的进程，因此非常具有必要性和现实紧迫性。
六、告别农民工，中国的城市化之路.
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，城乡二元结构是制约城乡发展的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果; 推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系。
宋丙涛的研究成果( 2013) 表明，以户籍制度为基础的限制性城市化模式与我国工业化发展严重不协调，伴随着现代工业化而出现的公共产品集中提供的政府服务优势没有出现，中国政府推动下的工业化与城市化之间出现严重畸形。
城乡二元经济结构带来的公共服务不均日益严重，要实现公共服务均等化，可以直接让农民进入城里享受政府提供的公共产品即农民工直接变成市民。我国城市化滞后于工业化的现状主要是由于农村人口没有随着工业化的推进而相应减少造成的，城市化核心是为居民提供具有规模经济效应的公共产品与公共服务。农民工为我国经济发展做出了巨大的贡献，应该享受经济发展的成果，财政实力不断增强也使我国公共财政支持农民工市民化成为可能，因此政府应该支持农民工市民化，实现社会公平。[14]农民工转化为市民，不但不会减少原市民的福利，相反规模经济效应的存在反而会因为吸引了更多的居民而降低公共服务的成本。
参考文献:
[1]杨思远. 中国农民工的政治经济学考察[M]. 北京: 中国经济出版社，2005.
[2]吴 洁. 农民工权益保障的现状与对策[J]. 河海大学学报( 哲学社会科学版) ，2005，( 3) :50 -51.
[3]沈君彬. 农民工权益保障缺失: 现状、根源、对策以构建和谐社会为视角的解读[J]. 中共福建省委党校学报，2008，( 9) :62 -63.
[4]叶孝生. 农民工权益保障制约因素分析及对策[J]. 福建论坛人文社会科学版，2005 专辑:25 -26.
[5]蔡小娥，陈 垚. 农民工权益保障存在的问题及对策研究[J]. 新农村建设理论月刊，2008，( 1) :175 -177.
[6]余 红，丁骋骋. 中国农民工考察[M]. 北京: 昆仑出版社，2004.
[7]中国三农形式跟踪调查课题组、中汉经济研究所农村发展研究部. 小康中国痛来自底层中国的调查报告[M]. 北京: 中国社会科学出版社，2004.
[8]李培林. 中国进城务工农民工的经济社会分析[M].北京: 社会科学文献出版社，2003.
[9]陶 勇. 农村公共产品供给与农民负担[M]. 上海: 上海财经大学出版社，2005.
[10]宋丙涛. 中国城市化进程的公共经济学分析[J]. 中国名城，2013，( 3) :8.
[11]刘翠霄. 天大的事中国农民社会保障制度研究[M]. 北京: 法律出版社，2006.
[12]聂芬芬，王 晨. 农民工子女受教育不公平现状及对策初探[J]. 中国建设教育，2008，( 12) :11.
购物车(0)
