【关键词】 行政公益诉讼 制度建构 试点
【中图分类号】D92 【文献标识码】A
在行政诉讼法修改过程中，是否规定行政公益诉讼制度是一个贯穿修订论证全过程、引起持续而热烈争议的热门话题。争议点主要集中在两个方面：一是关于必要性与可行性；二是关于制度具体构建的问题，其中第一个方面是问题的焦点。十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，在全会上还专门就这一问题作了说明，阐述了提出这一构想的缘由以及构建这项制度的一些基本考虑，包括案件的范围、主要程序等。这之后，结合着会议文件的解读和贵州金沙县“行政公益诉讼第一案”等相关个案的宣传，行政公益诉讼问题迅速成为舆论关注的热点，但学术争议的焦点却发生了明显的转变：制度构建中可能面临的问题及解决方案成为大家关注的新焦点，而必要性与可行性问题则退居其次。当前，试点工作启动在即，无论是相关的基础理论，还是具体的程序制度、机制，都面临着不少亟待解决的问题，以下几个方面尤其值得关注： 关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性
十八届四中全会之后，虽然必要性的问题已经无关试点工作开展与否，不再是试点中首要的问题，但依然是一个十分基础的问题。一方面，对必要性的认同程度，会对试点工作产生重要影响。如果行政公益诉讼的必要性能够逐步得到相关部门、单位和社会各界充分的认同，试点工作就能得到方方面面的协调、配合和支持，就有可能顺利开展。反之，试点工作将困难重重。另一方面，对必要性的认同程度，也关系到未来的立法。试点工作不仅是对这项制度的尝试，也应当是一个不断凝聚共识的过程。如果通过一定时间的试点，依然不能就这项制度的必要性凝聚起足够的共识，其未来的发展前景恐怕也很难令人乐观。
在说明中对必要性作了清晰的阐述，明确说明这项制度的提出，是因为现实生活中存在的一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于没有适格的原告，“使其无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不得促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护”，体现了鲜明的问题导向。
必要性中另一个层面的问题是，为什么要赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力？从我国的宪法框架看，检察机关是宪法规定的法律监督的专门机关，与行政机关又不具有隶属关系，无论是从国家权力结构，还是从检察职能的性质和运行机制等方面看，检察机关比其他现有的国家机关都更适合担当提起公益诉讼的职责。 关于检察机关提起行政公益诉讼的案件范围
在全会说明中列举了三类案件，即国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等。从现实情况看，这些案件主要是行政行为违法损害重大公共利益、又没有适格原告、现实需求也较为迫切的几类案件。遵循这样的标准，我们可以更加明确地确定公益诉讼范围。建议通过列举的方式明确可以提起行政公益诉讼的事项：导致自然环境和自然资源遭到破坏的行为；导致违法出让、转让国有资产，或者非法侵占、毁坏公共财产的行为；导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害，致使社会公众的人身权、财产权遭受到严重威胁的行为；导致行政相对人违法受益的行为；导致或者加剧垄断，干扰社会经济秩序的行为。考虑给行政公益诉讼制度的发展留下空间，可设兜底条款明确：对于 “其他法律规定可以提起行政公益诉讼的情形”也可以提起公诉。
当然，在试点阶段，从推进试点工作顺利开展考虑，案件范围不宜一下子铺得太大，可以根据实践中问题的严重程度和公益诉讼的必要性、紧迫性再确定一两类重点案件的范围。 提起行政公益诉讼的主体问题，即原告资格问题
此次全国人大常委会正式授权开展检察机关提起公益诉讼试点工作，但赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，是否意味着这项职权由检察机关独享呢？修订后的民事诉讼法已赋予相关公益社团提起公益诉讼权利，应当是可以为行政公益诉讼借鉴的。在行政诉讼法就行政公益诉讼制度作出修改之前，除授权检察机关外，在未来一段时间里，可以考虑通过某些单行法律、法规的制订和修改，赋予消费者权益保护、自然资源和环境保护等特定的公益社团享有相关行政公益诉讼的权。
关于公民个人的原告资格争议一直比较激烈。我们认为，公民个人提起行政公益诉讼的权利不能简单地从诉权的角度来理解。因为限制公民的公益诉讼提起权，不光是防范滥诉的风险，更重要的，还是一种现实可行性的考虑――不当诉讼对行政机关工作的过度干预而影响行政效率。放宽对有关公民权利救济的资格，并不必然适用于维护公共利益的资格。在大陆法系国家的行政诉讼中，都采取较为严格的态度，存在一定程度的限制。公民、法人或者其他组织发现行政行为违法需要提起行政公益诉讼的，可申请检察机关等有权主体提起。 关于检察机关提起行政公益诉讼的程序
关于管辖。为便于检察机关就地调查案件情况，履行公诉的职责，在地域管辖上应规定行政公益诉讼案件由被告所在地的人民检察院受理，在级别管辖上则与法院的审判管辖协调一致。
关于调查权。为了证明其诉讼主张，检察机关在办理行政公诉案件时应当享有调查取证权。检察机关在行政公诉中的调查取证权与在刑事诉讼中的调查取证权存在不同。在行政公诉中，检察机关不应采用刑事侦查中讯问、搜查等带有强制性质的侦查措施和手段。
关于检察机关提起公诉的前置程序。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段，这种方式耗时较长且成本较为高昂，非确有必要不应发动。如果行政机关在检察机关提起公诉前能及时纠正违法行为，行政公诉的目的即已实现。建立诉讼前置程序，一是能够节约司法资源；二是体现了对行政自制的尊重；三是采取非诉讼形式解决社会矛盾，有利于促进社会和谐。
关于诉讼临时禁令制度。临时禁令制度在我国知识产权保护领域已经普遍建立起来。由于行政诉讼是一个程序繁琐、期间较长的过程，为避免违法行政行为的进一步实施可能给国家和社会公共利益带来无法挽回的重大损失，应当规定诉前临时禁令程序。经检察机关、公益社团甚至公民个人的申请，由法院审查决定迅即暂停该行政行为，是一种必要的诉前救济措施和制度安排。
关于支持制度。对于公益诉讼案件，各国一般均设有较为完备的支持制度。根据我国有关法律，特定的组织①对于特定类型的案件也具备支持的资格。在行政公益诉讼中，也可以规定检察机关和公益社团具备支持的资格，以更好地实现行政公益诉讼的价值目标。
（作者为中国政法大学终身教授，中国法学会行政法学研究会会长）
【注释】
一、基本评价
近年来，县人民检察院领导班子高度重视公诉工作，始终把依法做好公诉工作作为司法为民的重要途径，紧紧围绕推进依法治县新目标，从提高案件办理质量着力，以公诉改革为抓手，以强化法律监督为重点，不断加大法律监督力度，努力维护社会公平正义，为推进全县民主法制建设发挥了积极作用。主要呈现以下六个方面的新特点：
一是坚持把依法履行公诉职能与提高法律监督工作水平相结合。法律监督是检察院工作的首要职责，公诉工作是法律监督工作的重要内容。近年来，县人民检察院始终坚持把依法履行公诉职能与提高法律监督工作水平相结合，把做好公诉工作作为“强化法律监督，维护公平正义”的重要途径，作为检察机关的形象窗口予以高度重视。准确把握政策，严格依法办事，注重对新情况、新矛盾、新问题的研究，不断提高分析问题和解决问题的能力，有效提高了法律监督水平。三年来，共追诉漏犯13人，追诉漏罪30多笔，向侦查机关提出口头纠正意见37次，发出纠正违法通知书7份，提出监督意见13条，对刑事审判活动坚持依法提出的量刑建议均被审判机关采纳。
二是坚持把充分发挥公诉职能与维护社会稳定、服务改革、推进发展相结合。县人民检察院在认真履行公诉职能工作中，以依法、严厉打击各类刑事犯罪活动、全力维护社会稳定、服务改革、推进发展为重点。采取多种措施着力提高公诉办案水平，保证案件质量，注重保护当事人的合法权益，注重营造良好的经济发展环境，为县域经济健康发展做出了积极贡献。截止今年9月，县人民检察院共受理移送审查案件242件373人，其中，向同级人民法院提起公诉209件323人，均作了有罪判决，不15件18人，移送他院处理3件3人，已经办结和移送他院处理的案件占受理案件的93.8%；侦查部门撤回和未办结的15件，占受理案件的6.2%。
三是坚持把提高公诉工作效能与推进社会主义和谐社会建设相结合。县人民检察院秉着“教育为主、惩罚为辅、宽严相济”的公诉工作理念，围绕推进社会主义和谐社会建设目标，既追求了法律的严肃性，又讲究了办案的社会效益。如对未成年人和轻微刑事犯罪，采取“惩办与宽大”相结合的办法，三年来，对15件18人作出了不予的决定，对138件147人提出了从轻、减轻量刑建议书。广泛开展法制“进乡村、进社区、进校园”活动、借助庭审等阵地开展法制宣传教育，设立“青少年维权岗”、“妇女儿童维权岗”、发出检察建议书等措施，推进了公民法律知识学习和法制意识养成，收到了良好的社会效果。
四是坚持把提高公诉工作质量与完善制度、强化法律监督相结合。县人民检察院牢固树立打击犯罪与保护人权并重、实体法与程序法并重、提高公诉效率与社会效果并重、维护司法公正与构建和谐社会并重，进一步完善证据收集和审查、案件质量评查、案件庭审观摩、重大疑难复杂案例月分析等一系列制度，不断规范了公诉工作程序，有效提高了公诉工作质量。三年来，县人民检察院办理的公诉案件法定时限结案率、有罪判决率均达到100%，决定不的案件符合实体法和程序法的要求。
五是坚持把推进新形势下公诉工作健康发展与深化机制改革相结合。县人民检察院以维护司法公正为宗旨，以提高诉讼效率为目标，以保证办案质量为重点，积极探索公诉改革新途径。推进了书的说理性改革、未成年人犯罪案件公诉方式改革、不的答疑说理改革和简化程序审理改革，依法提高了司法效率，又降低了诉讼成本，得到了社会的一致好评。三年来，对3件案件涉及14名未成年人实行了分案，建议适用简易程序审理公诉案件13件，普通刑事案件简化审169件。
六是坚持把确保公诉工作公正和效率与不断加强队伍建设、改善工作条件相结合。诉讼监督是维护司法公正，促进司法文明的重要保障，是宪法和法律赋予检察机关的根本职责，加强公诉环节的诉讼监督，是检察机关实践“三个代表”重要思想，保障公民合法权益的重要体现。县人民检察院始终坚持“强化法律监督，维护公平正义”的工作理念，从强化队伍素质着手，不断充实力量，强化理论学习和作风建设，把理论学习、作风建设与办案实践有机结合，努力提高工作人员的理论水平和政治素质；添置电脑、取证仪器、交通工具等设施，不断改善办案装备，确保办案效率，更好地适应新形势下公诉工作的新要求。
在充分肯定成绩的同时，调查组认为，我县公诉工作还存在以下三个方面的不足：一是在新形势下，公诉工作的重要作用还有待进一步发挥；二是在法律框架下，公诉改革创新力度还有待进一步加大；三是法律监督效率有待进一步提高等。
二、几点建议
为不断适应新形势下公诉工作发展的需要，调查组提出如下建议。
一是要围绕司法为民理念，始终突出工作重点，严厉打击各类犯罪，进一步发挥公诉工作的职能作用。要始终突出改革、发展、稳定大局，紧紧围绕宪法、法律的贯彻实施，围绕县委中心工作，严格依法履行公诉职能，严厉打击各类犯罪，维护好当事人的合法权益，营造良好的法制环境。
二是要围绕公正和效益，坚持深化改革，探索法律化、程序化、规范化的工作机制。要在法律法规的指导下，认真总结以往改革所取得的成功经验，同时要认真学习借鉴外地的先进经验，提高公诉案件能力，提高疑难案件处理协调、庭审应对能力，提高刑事和解、答疑释理的能力，提高庭审效率，节约诉讼成本，扩大社会效果，推进和谐治理，加大公诉工作外部协调和内部整合力度，开展精品案件、典型案件争创活动，进一步深化改革，不断适应新时期公诉工作的能力建设和工作保障。
一、基本评价
近年来，县人民检察院领导班子高度重视公诉工作，始终把依法做好公诉工作作为司法为民的重要途径，紧紧围绕推进依法治县新目标，从提高案件办理质量着力，以公诉改革为抓手，以强化法律监督为重点，不断加大法律监督力度，努力维护社会公平正义，为推进全县民主法制建设发挥了积极作用。主要呈现以下六个方面的新特点：
一是坚持把依法履行公诉职能与提高法律监督工作水平相结合。法律监督是检察院工作的首要职责，公诉工作是法律监督工作的重要内容。近年来，县人民检察院始终坚持把依法履行公诉职能与提高法律监督工作水平相结合，把做好公诉工作作为“强化法律监督，维护公平正义”的重要途径，作为检察机关的形象窗口予以高度重视。准确把握政策，严格依法办事，注重对新情况、新矛盾、新问题的研究，不断提高分析问题和解决问题的能力，有效提高了法律监督水平。三年来，共追诉漏犯13人，追诉漏罪30多笔，向侦查机关提出口头纠正意见37次，发出纠正违法通知书7份，提出监督意见13条，对刑事审判活动坚持依法提出的量刑建议均被审判机关采纳。
二是坚持把充分发挥公诉职能与维护社会稳定、服务改革、推进发展相结合。县人民检察院在认真履行公诉职能工作中，以依法、严厉打击各类刑事犯罪活动、全力维护社会稳定、服务改革、推进发展为重点。采取多种措施着力提高公诉办案水平，保证案件质量，注重保护当事人的合法权益，注重营造良好的经济发展环境，为县域经济健康发展做出了积极贡献。截止今年9月，县人民检察院共受理移送审查案件242件373人，其中，向同级人民法院提起公诉209件323人，均作了有罪判决，不15件18人，移送他院处理3件3人，已经办结和移送他院处理的案件占受理案件的93.8%；侦查部门撤回和未办结的15件，占受理案件的6.2%。
三是坚持把提高公诉工作效能与推进社会主义和谐社会建设相结合。县人民检察院秉着“教育为主、惩罚为辅、宽严相济”的公诉工作理念，围绕推进社会主义和谐社会建设目标，既追求了法律的严肃性，又讲究了办案的社会效益。如对未成年人和轻微刑事犯罪，采取“惩办与宽大”相结合的办法，三年来，对15件18人作出了不予的决定，对138件147人提出了从轻、减轻量刑建议书。广泛开展法制“进乡村、进社区、进校园”活动、借助庭审等阵地开展法制宣传教育，设立“青少年维权岗”、“妇女儿童维权岗”、发出检察建议书等措施，推进了公民法律知识学习和法制意识养成，收到了良好的社会效果。
四是坚持把提高公诉工作质量与完善制度、强化法律监督相结合。县人民检察院牢固树立打击犯罪与保护人权并重、实体法与程序法并重、提高公诉效率与社会效果并重、维护司法公正与构建和谐社会并重，进一步完善证据收集和审查、案件质量评查、案件庭审观摩、重大疑难复杂案例月分析等一系列制度，不断规范了公诉工作程序，有效提高了公诉工作质量。三年来，县人民检察院办理的公诉案件法定时限结案率、有罪判决率均达到100%，决定不的案件符合实体法和程序法的要求。
五是坚持把推进新形势下公诉工作健康发展与深化机制改革相结合。县人民检察院以维护司法公正为宗旨，以提高诉讼效率为目标，以保证办案质量为重点，积极探索公诉改革新途径。推进了书的说理性改革、未成年人犯罪案件公诉方式改革、不的答疑说理改革和简化程序审理改革，依法提高了司法效率，又降低了诉讼成本，得到了社会的一致好评。三年来，对3件案件涉及14名未成年人实行了分案，建议适用简易程序审理公诉案件13件，普通刑事案件简化审169件。
六是坚持把确保公诉工作公正和效率与不断加强队伍建设、改善工作条件相结合。诉讼监督是维护司法公正，促进司法文明的重要保障，是宪法和法律赋予检察机关的根本职责，加强公诉环节的诉讼监督，是检察机关实践“三个代表”重要思想，保障公民合法权益的重要体现。县人民检察院始终坚持“强化法律监督，维护公平正义”的工作理念，从强化队伍素质着手，不断充实力量，强化理论学习和作风建设，把理论学习、作风建设与办案实践有机结合，努力提高工作人员的理论水平和政治素质；添置电脑、取证仪器、交通工具等设施，不断改善办案装备，确保办案效率，更好地适应新形势下公诉工作的新要求。
在充分肯定成绩的同时，调查组认为，我县公诉工作还存在以下三个方面的不足：一是在新形势下，公诉工作的重要作用还有待进一步发挥；二是在法律框架下，公诉改革创新力度还有待进一步加大；三是法律监督效率有待进一步提高等。
二、几点建议
为不断适应新形势下公诉工作发展的需要，调查组提出如下建议。
一是要围绕司法为民理念，始终突出工作重点，严厉打击各类犯罪，进一步发挥公诉工作的职能作用。要始终突出改革、发展、稳定大局，紧紧围绕宪法、法律的贯彻实施，围绕县委中心工作，严格依法履行公诉职能，严厉打击各类犯罪，维护好当事人的合法权益，营造良好的法制环境。
二是要围绕公正和效益，坚持深化改革，探索法律化、程序化、规范化的工作机制。要在法律法规的指导下，认真总结以往改革所取得的成功经验，同时要认真学习借鉴外地的先进经验，提高公诉案件能力，提高疑难案件处理协调、庭审应对能力，提高刑事和解、答疑释理的能力，提高庭审效率，节约诉讼成本，扩大社会效果，推进和谐治理，加大公诉工作外部协调和内部整合力度，开展精品案件、典型案件争创活动，进一步深化改革，不断适应新时期公诉工作的能力建设和工作保障。
确立科学发展观,是我们党解放思想、实事求是,与时俱进、理论创新的重大成果。正确认识和把握科学发展观,是落实科学发展观的基础,是指导实践的前提。因此,本人认为,要构建现代公诉制度,公诉部门必须要正确认识和把握科学发展观。
(一)建立健全职业公诉人制度
在完善主诉检察官办案责任制的基础上,进一步建立健全职业公诉人制度。职业公诉人是指在检察长的领导下,在检察机关内部承担公诉工作职责,享有一定权力并承担相应义务,具有相应级别,能够相对独立地行使检察职权,长期从事公诉工作的主诉检察官。职业公诉人经考试、考核选拔产生后,不再从事行政管理活动,专门从事公诉工作,享有高于一般检察干警的职级待遇和业务补贴,使公诉人员能够安于本职工作,实现公诉队伍的专业化、精英化,保证高素质、专家型的人才源源不断地充实到公诉岗位,真正使公诉队伍始终保持在一个高水平层面上并不断发展。
该制度的基本内涵包括以下三个方面:第一,职业公诉人必须服从检察长的指令;第二,职业公诉人具有一定的级别,在政治上和工作上给予优厚的待遇,能相对独立地行使检察权;第三,从事公诉工作的长期性。
(二)建立超前的支持公诉制度
首先,应当建立公诉指导侦查取证制度。公诉指导原则有助于实现司法的实体公正与程序公正及有助于提高诉讼效率等诉讼价值。公诉指导侦查的有效运作模式为:一是在公安机关设立指导侦查室,开展公诉指导侦查取证工作;二是在检察机关内部,全面推行“三三制”办案机制,即在办理自侦案件中,侦、捕、诉三部门之间实行“三个延伸”(批捕部门向前延伸至立案侦查环节,部门向前延伸至审查逮捕和侦查预审环节)、坚持“三项跟踪”(侦查跟踪批捕、和出庭活动)、明确“三段责任”(通过延伸和跟踪,侦查环节负责立案准确,批捕环节负责逮捕准确,环节负责准确),实现侦、捕、诉三部门制约配合的制度化,确保案件质量和司法公正。
其次,建立案件补充侦查机制。对于一些在退补过程中存在的问题,应从以下几个方面予以解决:第一,检察机关应充分行使自补权,并初步确立自补案件的范围;第二,规范补侦提纲,充分运用不退卷调取证据形式,合理运用合作补侦方式,切实指导侦查取证;第三,建立边查边补制度,减少不必要的退查;第四,建立补查跟踪制度,加强与侦查机关或者侦查人员的联系,提高补查质量,同时也可避免案件流失。
(三)建立有效的公诉运行制度
首先,需构建我国庭前证据展示和开示制度。这在民事诉讼中叫作证据交换,刑事诉讼中称之为证据展示、开示。构建庭前证据开示制度应当考虑以下原则:第一,在现行法律的框架范围内确立证据开示制度,同时充分考虑这一制度对证据立法和刑事诉讼制度的发展将产生的影响;第二,充分考虑我国刑事诉讼制度与其他国家诉讼制度主要是当事人主义诉讼制度的差别,适应我国刑事司法的具体状况和实际需要;第三,兼顾公正和效率。
其次,结合证据展示制度,应对证据移送方式进行如下改革:一是在证据移送范围中增加证据展示纪要;二是调整移送证据复印件的内容。鉴此,应调整刑诉法第一百五十条规定的移送证据复印件的内容。通过证据移送方式的改革,检察机关向法院提起公诉时移送证据的范围应调整为以下三方面:一是书;二是证据展示纪要;三是证据展示纪要中“有争议的证据”的复印件和证明犯罪事实的物证、书证、鉴定结论、勘验笔录等间接证据的复印件或照片。
再次,积极推行控辩和解制度。这个概念是对刑事和解和辩诉交易进行融合之后提出来的,辩诉交易和和谐司法都遵循着人权、公正和程序的的价值,尤其突出程序价值,中国刑事诉讼法也应该体现这样的价值,辩诉交易也应该实现中国化,中国化的路径是创造一个新的制度,具有中国特色的公诉制度,这就是控辩和解制度。有学者对控辩和解制度做了大量实证调研,结论是社会各界对建立控辩和解制度具有积极和肯定的态度,说明这个制度在中国有建立的可能性和必要性。
最后,量刑建议制度具有积极的意义与重要的功能。因此,建议立法机关在《刑事诉讼法》中作如下补充:公诉人在法庭审理过程中,应当对被告人的量刑问题提出明确的请求意见并且说明理由。对适用简易程序审理的公诉案件,人民检察院不派员出席法庭的,公诉人应当在书中提出量刑意见。对适用普通程序审理的公诉案件,公诉人可在公诉意见中提出量刑意见。本人认为,在实施量刑建议时,应及时与法院就实施此项制度的可行性、可操作性进行座谈,获得法院的理解与配合。
(四)与人民监督员制度相结合建立不公开审查制度
公诉部门要以人民监督员制度试点工作为着力点,把职务犯罪拟作不案件接受人民监督员监督的程序,与不公开审查制度有机结合起来。本人认为,对拟作不处理的职务犯罪案件,均应当交由人民监督员独立评议,提出监督意见。对其中的疑难、复杂或有重大影响的案件,既要请人民监督员监督,也可以进行公开审查,以利于提高办案质量,保证监督取得实效。
二、如何贯彻科学发展观做好公诉工作
在公诉工作中体现科学发展观的要求,就是要紧密联系公诉工作实际,通过公诉机制的改革创新来推动公诉工作全面协调可持续及跨越发展,实现公诉工作服务经济发展大局、维护人民群众利益的根本要求。
(一)更新执法观念
科学发展观所要求的发展,是经济社会全面、协调、可持续的发展,是以人为本,最大限度地实现好、维护好和发展好人民利益。公诉工作必须紧紧围绕这个大局,积极为社会稳定服务。因此,要树立宪法法律至上的理念;树立人权保障理念,坚持打击与保护并重、实体与程序并重。要坚持疑罪从无原则,杜绝、刑讯逼供等执法陋习,依法保障犯罪嫌疑人及被害人的各项诉讼权利。同时,在诉讼中,要推行“人性化”的办案方式,力求公正和文明,以理服人;树立公诉民主理念。公诉民主是社会主义文明进步的重要标志。公诉民主主要体现在三个方面:实行人民监督员制度,自觉接受社会各界的监督;实行检务公开制度;增加诉讼当事人,包括犯罪嫌疑人、被告人在刑事司法过程中的份量。
(二)贯彻宽严相济的刑事司法政策
宽严相济是我们党和国家的一项重要的刑事司法政策。宽严相济政策,既体现科学发展观的以人为本的思想,又可促进社会和谐,实现法律效果与社会效果的有机统一。实施宽严相济政策,就是对刑事犯罪要区别对待,既有力打击和震慑犯罪,维护法律的权威和尊严,又充分重视依法从宽的一面,最大限度地化消极因素为积极因素。
贯彻好宽严相济的刑事司法政策,必须建立和完善与之相适应的工作机制和办案方式。检察机关公诉部门可重点完善以下几个方面的机制:一是依法扩大简易程序和简化审理程序的适用。对于符合法定条件的轻微刑事案件,应当建议或同意人民法院适用简易程序。对于被告人认罪的刑事案件,符合有关规定条件的,应当建议人民法院适用简化审理程序。二是改革完善未成年人犯罪案件的办案方式。对未成年人犯罪案件,指定专门检察人员或者设立专门机构办理。建立适合未成年人特点的审查工作机制,对成年人与未成年人共同犯罪案件,原则上实行分案处理。三是建立快速处理轻微刑事案件工作机制。对案情简单、事实清楚、证据确实充分,可能判处三年有期徒刑以下刑罚,犯罪嫌疑人认罪的案件,在保证办案质量的前提下,简化办案工作流程。四是尝试建立刑事和解制度。对如因为家庭、邻里纠纷引发的轻微刑事案件,犯罪嫌疑人认罪悔过、积极赔偿损失并得到被害人谅解的,就应该从平息纠纷、防止矛盾激化的角度,依法妥善处理。
(三)进一步推进公诉队伍建设,提高公诉环节法律监督能力
公诉队伍建设,要紧密结合公诉职业特点,大力加强公诉队伍专业化建设,加强公诉队伍的思想政治和职业道德建设,树立正确的执法观,增强职业荣誉感和职业责任感。深入开展岗位练兵活动,外树形象,内强素质,创建学习型公诉队伍。积极开展注重实际、有针对性的分类业务培训,努力提高审查判断证据、正确适用法律、出庭支持公诉、履行诉讼监督职责和加强公诉业务领导、指导的能力,促进公诉队伍的专业化建设,切实提高公诉队伍整体素质,不断提高公诉队伍的法律监督能力。要以优秀公诉人队伍为基础,培养造就一批精于公诉业务的专家。要坚持从严治检与从优待检相结合,严明公诉职业纪律,强化公诉职业责任。切实关心和爱护公诉队伍,支持和保护秉公执法的干警,解决各种实际问题,努力做到用事业留人,用感情留人,用适当的待遇留人。按照检察官职业道德和职业纪律的要求,结合公诉工作的特点,着重从思想政治品质、职业道德素养、团队协作精神、语言文字能力、仪表举止养成等五个方面规范公诉人的行为,努力建设一支政治、理论和业务素质过硬、符合科学发展观要求的高素质公诉队伍。
(四)要进一步健全公诉工作考评机制
一、不断提高审查证据和适用法律能力，确保办案质量
公诉部门参与社会管理创新，首先要发挥执法办案的职能作用，认真履行公诉职责，依法打击影响社会和谐稳定的刑事犯罪，维护良好社会秩序。案件质量是公诉工作的生命线，它关系到当事人的权利乃至生命，关系到其家庭的兴衰荣辱，关系到社会公平正义能否实现，关系到司法公正和司法权威。案件质量不高甚至出现错案，不仅严重损害当事人的权利，引发社会矛盾，而且会极大损害司法机关的公信力，损害党和政府的形象。公诉工作要想在社会管理创新中有所作为，首先必须保证办案质量。
认定事实准确、适用法律适当是保障案件质量的重要内容。实现这两方面目标要求公诉人在掌握刑事法律知识和审查、出庭支持公诉等常规公诉工作技能基础上，进一步增强审查证据能力和适用法律能力。增强审查证据能力要求公诉人要树立证据裁判意识，严格按照两高三部“两个证据规定”，认真审查证据的合法性、客观性和关联性。正确适用法律要求公诉人具有较强的法律解释能力和法律推理能力。法律的实施以解释过程为前提，最高人民法院张军副院长指出：“刑法的解释和适用，是刑法理论界研究的重要课题，更是司法实务部门每天实践的司法活动，做好刑法解释与适用的理论研究，提升刑法解释与适用的实践技能，是实现刑事法治的重要一环”。法律推理是法律工作者在法律适用过程中为完成其专门任务而经常运用的一种工作技能，它是以确认的具体案件事实和援用的一般法律条款这两个已知前提，运用科学的方法和规则为法律适用结论提供正当理由的逻辑思维活动。[1]法律推理作为一种重要的法律适用方法论，同时也是特定法律工作者的一项法律义务，它通过为法律适用结论提供正当理由，论证具体案件裁判结论的可靠性、正当性和合理性，树立法治的权威，它是依法治国、建设法治国家的重要手段和工具。[2]
二、不断提高掌握刑事政策、出庭支持公诉和群众工作能力，确保办案效果
积极参与社会管理创新的新形势要求公诉人的执法办案工作在确保办案质量的同时，追求良好的办案效果，实现“三个效果”的有机统一。这一办案工作标准要求公诉人在审查和出庭支持公诉过程中，在准确认定案件事实、正确适用法律、程序规范合法的基础上，灵活把握宽严相济刑事政策，通过做好群众工作平息化解社会矛盾。公诉人应具备较强的掌握刑事政策能力、出庭公诉指控犯罪能力和群众工作能力。
刑事政策的核心目的是防止犯罪，终极目的是为了维护秩序，实现社会的和谐发展。近年来，“两高”分别出台了有关贯彻宽严相济刑事政策的指导意见。检察机关行使公诉权过程中如何贯彻宽严相济刑事政策问题实质就是如何更好地运用法律赋予的司法自由裁量权，以达到最佳的办案效果。这就要求公诉人要在对法律深入细致研究的基础上，准确把握刑事法律和政策赋予的裁量权空间。要着重抓好两个环节，一是在诉与不诉的问题上依法用好、用足酌定不权，二是在法庭上依照法律和量刑政策发表量刑建议。落实宽严相济刑事政策必须结合其所涉及的深层政治、法治、道德以及人文等多方面问题，而不应简单化地理解宽和严的处罚。在司法实践中贯彻宽严相济政策时尤其应注意惩恶扬善：要注意遵循社会政治、文化与道德的常情常理，确定犯罪情节的善恶性质，据此做出恰当的处理，防止处理决定与情节善恶程度脱节。
公诉部门是检察机关的门面，公诉人出庭支持公诉工作具有向社会展示检察机关司法形象的重要职能。[3]在法制化进程不断推进、社会公众参与司法热情日益高涨的时代，公诉人在法庭上指证犯罪、匡扶正义、传播法制，这一切都关系到检察工作的权威和公信度，都与检察机关参与社会管理创新密不可分。出庭支持公诉工作的效果，直接关系到办案效果的优劣。因此，新的形势下，公诉人出庭支持公诉指控犯罪的能力显得越发重要。具体来说，公诉人应在以下几个方面提高出庭公诉指控犯罪能力：第一要提高庭前预测能力，针对案件的重点和争议焦点制定周密的出庭预案，对于重大复杂敏感案件要制定临庭处置预案。第二要提高庭上指控犯罪能力，做到讯问被告人重点突出、针对性强，举证示证组织编排证据合理清晰，质证简单明了、抓住要害。第三要提高法庭辩论能力，做到观点明确、条理清楚、说理充分、论证严谨、策略得当。第四要提高法庭应变能力，要善于运用事实证据、法律规定和刑事政策，妥善应对被告人当庭翻供、证人翻证等情况，做到从容应对、临变不乱。第五要提高语言表达能力，做到用语规范、表述准确，增强语言的感染力和说服力，增强社会公众的认同感；要善于结合案件事实分析、揭露犯罪成因，开展法制宣传，教育群众增强法制观念，提高庭审的综合效果。[4]
实现良好的办案效果还要求公诉人必须具有较强的群众工作能力，要善于通过办案平息化解矛盾。在当前社会矛盾凸显、执法办案任务繁重的形势下，了解群众心理、熟悉做群众工作的方法，对于妥善化解矛盾纠纷至关重要。对于公诉人而言，做好群众工作就是要在牢固树立群众观点的前提下，通过保障刑事案件相关人员的程序知晓权、维护利害关系人的利益诉求权，准确把握群众需求。在执法办案中体恤当事人所想，立足办案力所能及地解决当事人所面临的困难，通过办案使当事人被犯罪行为侵害的法益得到修复，受伤害的情感得到抚慰。要通过接待来访搭建与人民群众沟通交流平台；通过角色转换与心理疏导并重，引导群众依法理性表达诉求，疏导矛盾纠纷。通过依法履行指控犯罪和诉讼监督职责、维护当事人合法权益来解决群众利益诉求；通过平和理性文明规范、公正廉洁执法，提升群众工作效果。
三、不断提高诉讼监督和调查研究能力，通过延伸公诉职能促进社会管理创新
诉讼监督工作本是公诉工作的固有职能，公诉人在办案过程中，对违法侦查和违法审判行为以及司法不公背后的职务犯罪履行法律监督职责，对于保证个案中的法律正确实施、维护公平正义具有重要意义。另一方面，在公诉工作中通过对刑事诉讼某一环节、某一方面或某一类突出问题进行综合监督和专项监督，同时结合诉讼监督，分析研究诉讼过程中违法犯罪的态势、特点和规律，提出预防建议，[5]对于促进公安机关和审判机关提高执法水平，提高社会司法管理水平更具有重要的意义。因此，从延伸公诉职能、参与社会管理创新的角度来讲，应在个案监督的基础上，进一步创新诉讼监督工作方法，通过综合监督形式，发挥检察机关法律监督在政策引领、机制形成方面的作用，促进侦查、审判机关提高社会管理水平，实现诉讼监督的宏观规模效益[6]。这就要求公诉人具有更高的诉讼监督能力。
另外，按照高检院的有关要求，公诉工作还要向社会治安综合治理延伸职能，针对执法办案中发现的普遍性、倾向性、苗头性问题深入调查研究，并对其中社会管理漏洞和制度缺陷提出治理对策，及时向发案单位、相关职能部门提出健全管理机制的检察建议，促进其完善社会管理服务，预防和减少违法犯罪。这些工作任务，对于公诉人的调查研究能力也提出了更高的要求。
四、不断培养多元化公诉职业思维，适应参与社会管理角色的需要
“法官作为职业裁判者在一定的制度框架中履行职责，决定了他的思维、行为受一套显性或者隐性的社会关系的制约或者支撑，社会角色中的法官实际上只是社会制度旋律中的一个音符，法官的思维、行为在一定程度上反映出了社会制度的整体旋律”。[7]这个道理也同样适用于公诉人。在当代中国语境下，由于检察机关公诉职能定位的开放性与社会关系的复杂性，造成了公诉人社会角色定位的复合性。司法角色中的公诉人要通过执法办案履行法律监督职责，实现公平正义；政治角色中的公诉人要忠诚于党的事业，贯彻党的路线方针政策，注重办案的政治效果；社会角色中的公诉人要注重通过办案平息化解矛盾，参与社会管理创新。公诉人也应顺应形势发展，注意培养多元化职业思维。
具体而言，在审查判断证据方面应逐步养成质疑思维、逆向思维和证伪思维。质疑思维是指公诉人以理性的质疑入手审查判断定罪量刑关键证据的合法性、真实可靠性、相关性，依法准确运用证据。逆向思维是指作为控方的公诉人站在辩方的角度，通过预测辩方的可能主张及其理由，全面审查判断拟作为公诉根据的全案证据。证伪思维是指公诉人在对拟作公诉根据的证据进行审查判断时假设其存在问题，可能系非法取得或者虚假证据，或者可能达不到“确实充分”的证明标准，然后通过反面验证否定假设，确认这些证据合法、真实、无疑并达到了“确实充分”的证明标准。[8]在适用法律和案件处理上，要摒弃仅仅依赖条文规则和三段论的逻辑推理的传统思维方式，充分考虑案件所涉及的复杂社会关系，特别是复杂主体的人本需求。在平息化解矛盾方面，要注意树立换位思考的思维，善于站在不同角度分析问题，统筹把握各方利益的平衡；要注意用普遍联系的观点分析问题、处理问题，始终高度关注案件发生的社会背景和社会各界的反映等情况，防止孤立办案、就案办案。
五、更新公诉执法理念，使客观、理性、平和、文明、规范、和谐、人文的执法观内化于心
执法理念对一个国家的法治具有引领作用，正确的理念能够引导法治建设向着正确的方向发展。[9]检察长指出，要树立理性、平和、文明、规范执法的新理念，它是新形势下党中央对政法机关的明确要求，是人民群众的殷切希望，也是做好检察工作的基本要求。结合新形势下公诉工作特点，笔者认为，公诉人应树立客观、理性、平和、规范、文明、和谐、人文的执法理念。具体而言，客观公诉就是指公诉人要履行客观义务，应是依法言法、客观公正的守护人，而不应该是片面追求打击罪犯的追诉狂。[10]理性公诉要求公诉人要以理服人、不强词夺理，要言之有据、不凭空随意，要符合逻辑、不依靠诡辩，要讲求平衡、不以偏概全，要基于现实、不不切实际，要出于冷静、不愤怒狂躁。[11]平和公诉要求公诉人要以平等谦和的态度对待当事人，要有喜怒不形于色的自控能力和胸有成竹的自信从容，冷静的面对、处理案件。文明公诉要求公诉人要用群众信服的方式执法办案，使人民群众不仅感受到法律的威严，而且能感受到检察队伍的精良素质。规范公诉要求公诉人树立公诉权力法定、程序正义和监督者也要受监督的意识[12]，严格按照法律规章办事。和谐公诉要求公诉处理结果不仅要符合法律的规定，还要在执法办案中尽量做到情理法内在融合统一。人文公诉要求公诉人以人为本，认同人的生命、尊严和生存权利具有最高价值的人道主义；要具有对人民群众的疾苦和困难感同身受的同情心理；要具有勇于惩恶扬善、维护公平正义的利他思想。
注释：
[1]雍琦等：《法律适用中的逻辑》，中国政法大学出版社2002年版，第39页。
[2]解兴权：《通向正义之路——法律推理的方法论研究》，中国政法大学出版社2000年版，第6页。
[3]熊红文：《公诉实战技巧》，中国检察出版社2007年版，第118页。
[4]彭东等：《贯彻落实关于加强公诉人建设的决定的几点思考》，载《人民检察》2010年第18期。
[5]参见朱孝清：《论诉讼监督》，载《检察官学院学报》2011年第5期。
[6]杨永华、王宏平：《综合监督：一种新的诉讼监督理念》，载《检察日报》2012年2月26日第3版。
[7]郭敬波：《角色复合性决定法官思维的多向性》，载《人民法院报》2012年2月8日第2版。
[8]卢乐云：《公诉审查判断运用证据的三种新思维》，载《检察日报》2010年10月13日第3版。
[9]陈兴良：《刑法理念导读》，法律出版社2003年版，第474页。
[10]林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第8页。
检察长提出要树立“六观”，其中就要求我们牢固树立推动科学发展、促进社会和谐的大局观，更加自觉地把检察工作摆到经济社会发展全局中来谋划和推进，还要求我们牢固树立理性、平和、文明、规范的执法观。新时期的公诉理念要求我们在公诉工作中要进一步强化社会责任，做到执法想到稳定、办案考虑发展，使人民群众通过检察机关的执法办案，既感受到法律的尊严、权威，又感受到人民检察官的关爱和温暖。
一个文明、现代的法治国家必然要求有先进的制度和人性化的司法人员。一个和谐的社会，必然需要我们的司法机器也要有温柔的一面。公诉工作是司法的重要环节，法治国家和和谐社会的构建必然要求我们在公诉工作中承担更多的社会责任，进一步强化社会责任，也必将促进社会的和谐发展。公诉工作关系的千丝万缕、纷繁复杂也给公诉部门带来了很多重要的社会责任，其中，最主要的社会责任包括以下几个方面。
（一）打击犯罪，肃清社会环境的社会责任
公诉部门承担着刑事案件的审查任务，决定着案件的处理方向，影响着犯罪嫌疑人或者被告人最终的罪与非罪、此罪与彼罪。严厉打击犯罪，给予犯罪分子以应有的惩罚，让无辜的人免受刑罚的苛责，肃清社会不和谐、不稳定因素，当仁不让地成为公诉工作首要的，也是最重要的社会责任。
（二）保障人权，树立司法公信力的社会责任
当今社会，人权问题日益受到全世界人民的关注。在打击犯罪的同时，充分尊重和保障刑事诉讼参与人，尤其是犯罪嫌疑人和被告人的合法权益，关注其利益诉求，既是严格执行刑事诉讼法等程序法的需要，也是维护司法的公开透明，树立司法机关良好形象和公信力，保障案件质量的必然要求。由此，在公诉工作中严格尊重和保障人权，应成为公诉工作的重要社会责任。
（三）恢复秩序，促进和谐稳定的社会责任
现代司法早已摒弃了“同态复仇”的原始观念，打击犯罪、惩罚犯罪分子已经不是司法工作的主要目标。通过刑事司法工作，实现刑法的一般预防和特殊预防功能，恢复被犯罪破坏的社会关系，重建和谐稳定的社会秩序，才是正确的、富有时代气息的司法理念。树立恢复性司法理念，积极促进社会的和谐稳定，当然应作为公诉工作的社会责任之一。
（四）服务大局，保障经济快速发展的社会责任
经济基础决定上层建筑，社会经济发展的程度直接影响着刑事犯罪的产生和发展。努力发展经济，提高社会各阶层人民群众的物质生活水平，是降低刑事案件发案率的基础性举措。公诉工作服务于大局，服务于以经济建设为中心的核心，通过刑事司法工作为经济发展的良好秩序保驾护航，是其重要的社会责任。
下面，笔者就如何在公诉工作中强化社会责任提出以下几点建议 ：
1.强化释法说理工作，做到案结事了。释法说理工作是强化社会责任的重要体现。释法说理的对象包括被告人和被害人及其亲属。通过释法说理工作有利于促使被告人诚心悔过，认罪伏法和积极改造；有利于减少被告人的再犯可能性，能使其尽快融入到社会的大家庭中；有利于减少被害人对抗情绪，清楚理解法律处理的原因和依据；有利于推进司法的阳光化，增加司法的公信力。释法说理工作的适用范围主要包括不案件、答复不予抗诉的案件、有重大社会影响的案件。我们在公诉工作中强化社会责任，做好释法说理工作，就可以促进案结事了。
2.强化犯罪预防工作，树立法律信仰。犯罪预防工作是预防已犯罪人员的再犯罪和普通群众犯罪。在公诉工作中宣传法律，强化法律信仰教育，做好预防犯罪工作有利于社会的安定团结；有利于已犯罪人员再犯可能性的减少。所以在我们的公诉工作中对于一些未成年人犯罪、过失犯罪、偶犯、老年人犯罪、具有犯罪中止等情节的犯罪，我们可以改变执法观念，从预防犯罪的角度，有利于促进社会效果的角度来开展工作，例如可以对上述人员不或者建议法院判处缓刑，实行社区矫正，这样可能比把其送进监狱的效果更好，又有利于伏法并感恩于法律的关怀，减少再犯肯能性。同时，在普通群众中，我们应大力做好法制宣传工作，宣传利弊，答疑解惑，在老百姓心中培养法律观念，树立法律信仰，这将有利于我们依法治国的建设进程，有利于犯罪率的控制。
3.强化保护救助措施，凸显人文关怀。强化救助措施是在公诉工作中强化社会责任的重要体现。通过强化救助措施，将有利于切实保护被害人及其家属的合法权益；有利于减少被害人及其家属的对抗及不满情绪，通过帮助解决切实困难，体现法律的人文关怀。被害人救助制度是一个系统的工程，需要各个部门的协调配合，但就公诉工作而言，我们可以以建立被害人救助基金为切入点，逐步开展救助工作。我们需要规范被害人救助基金的管理和使用过程，使受到伤害的被害人切实能感受到法律的关怀。
4.强化诉讼监督，体现公平正义。强化诉讼监督是在公诉工作中强化社会责任的又一重要体现，通过强化诉讼监督，将有利于促进社会的公平正义，增强老百姓对司法的信任；有利于促进侦查机关侦查过程的合法性，保护被告人的合法权益；有利于促进审判机关的公正审判。强化诉讼监督的对象主要是侦查机关和审判机关，对侦查机关而言，包括监督证据收集合法性、立案监督等等；对审判机关而言，主要是审判程序的合法性和判决结果的合法性。同时，我们也应加强检察机关内部部门之间的相互制约监督，例如新刑事诉讼法规定的羁押必要性审查等等。只有不断强化诉讼过程中的监督，才能既体现好公诉工作的监督职能，又强化公诉工作的社会责任，通过公平正义的实现增强公民的法治意识，进而推动社会的进步。
关键词：公诉人；队伍建设
当前，我国正处在政治经济社会深刻变革之中，今年又是修订后《刑事诉讼法》全面实施的第一年，公诉工作面临着一系列新的挑战，任务重、要求高、难度大。如何加强公诉人队伍建设特别是基层公诉人队伍建设，不断适应新的形势和要求，是一个十分重要和紧迫的课题。
一、前提：稳定队伍，完善公诉人轮岗制度
2010年8月，最高人民检察院出台了《关于加强公诉人建设的决定》，提出了要通过5年左右的时间，努力培养和造就一支门类齐全、结构合理、素质优良、纪律严明、能打硬仗的专业化公诉人队伍。这当然是美好的愿景，公诉人队伍的专业化，必须建立在公诉人队伍的相对稳定上。公诉工作的专业化特征和实践性特点，决定了公诉人才的培养需要一个长期的过程，不可能一蹴而就；培养一个熟悉公诉业务，能基本胜任各项公诉工作的公诉人，至少需要3-5年时间，而要培养一个优秀公诉人，则更需要5年以上的公诉工作经历。也正因为此，高检院公诉厅把参加公诉工作时间至少满五年作为选拔优秀公诉人的前提条件。因此，只有公诉队伍保持一定的稳定，即使人员调整，也确保队伍结构基本稳定、人员组成基本合理，使个体的进步与队伍的发展相互融合，才能形成累积效应，积淀公诉知识、传承公诉经验、延续公诉规范，通过公诉人个体素质的提升，推动公诉队伍的整体发展。因此，防止和解决公诉队伍骨干调动过多、干部流速过快，是提高公诉队伍整体素质的一个重要前提条件。
笔者认为，在晋职晋级、评优评先等方面注重向公诉骨干倾斜，加大优秀公诉干部选拔任用虽然也是鼓励了公诉干部的工作积极性，但对于稳定公诉干部队伍实际并无益处。重要的是开辟出一条能让优秀公诉人才在公诉部门顺利晋升、晋级的阳关大道，而不是因为“名额已满”不得不离开公诉去实现自己的晋级梦想。重新审视主诉检察官制度，并对之予以合理改进，是留住公诉人才、实现队伍专业化的重要手段。主诉检察官制度是九十年代后期推出的一项改革，其主要目的是为了合理配置公诉部门检察权、改革办案机制、培养职业化的公诉人。虽然该制度实行十余年来，面临诸多问题，如权责利的不统一、选拔程序不统一、业务素质不统一，逐渐导致主诉检察官含金量不高，基本同一于其他办案检察官，案件质量得不到保证；加之主诉检察官办案津贴无法落实，更使得责任和利益显失公平，这一制度既不受领导层面的重视，对公诉干部也丧失吸引力，逐渐名存实亡。但是，回顾主诉检察官制度推出初期，应当说起确实对工作起到了极大的促进作用，调动了主诉检察官的办案积极性，在一定程度上促进了公诉队伍的职业化。从市级检察院层面分析，我们没有能力从制度上予以彻底改变，但应当进行积极探索，充分利用现有的机制和制度，创建符合公诉人才培养规律的考核、晋升、培训等制度，保障公诉人应有的职业待遇。笔者认为，1.严格规范主诉检察官统一选拔制度，提高主诉检察官的品牌效应和含金量。相比于主办检察官而言，主诉检察官工作责任和挑战更大，需要更专业和综合的素质，着重从强化队伍素质的角度提高主诉检察官的品牌效应和含金量，避免两者的同一化。在省级院统一组织书面考试的基础上，由市院组织进行能力测试，严格选拔。同时，加大对主诉检察官任职期间的培训，确保知识和能力持续提高。2.组织、协调相关部门加大对主诉检察官的待遇保障。即使无法解决办案津贴问题，赋予主诉检察官一定的政治地位，确认其一定的职级地位，提升其职业荣誉感，也会极大的增强公诉岗位吸引力，这也是与主诉检察官的地位及所承担的责任是相匹配的。同时，对于主诉检察官在竞岗中的优势，要予以明确的量化规定，避免“优先考虑”等模糊字眼，使保障措施落到实处。3.科学界定主诉检察官、办案检察官、办案辅助人员的职责，合理配置名额。主诉检察官集中力量办理疑难、复杂案件，在合理减少办案数量的同时确保案件质量，其他办案检察官在办理普通刑事案件中逐步得到锻炼，办案辅助人员承担办案工作以外的辅工作，确保主诉检察官和办案检察官精力到位。
二、公诉人培养机制：市县两级联动，培养各有侧重
公诉人队伍的建设培养，既要有长远规划和一定高度，又要贴近实际，简便易操作。基层检察公诉部门承担繁重的办案任务，处于公诉工作的第一线，毫无疑问应当是公诉队伍培养的基地。市一级检察院除了承办本院的公诉案件外，还负责对基层院公诉工作的领导和监督，更应在全市公诉队伍的培养上起到引领作用。笔者认为，在稳定公诉队伍的同时，市院应当统一规划全市公诉人队伍的建设和培养，统筹安排规划，和基层院要各有侧重，从而多层次、多方位进行培养，形成公诉人队伍的可持续良性发展。
（一）市院以培养高素质优秀公诉人为主要目的，以此带动全市公诉人的培养。常规性的全市公诉业务骨干业务培训、组织庭审观摩、组织全市优秀公诉人业务竞赛等岗位练兵活动等常规方式进行培训，这虽然也对促进队伍素质的提高有一定的促进作用，但显然效果并不理想。市院应当以建立公诉人才库为抓手，重点做好对优秀公诉人才苗子的选拔和培养，并藉此带动全市公诉队伍素质的逐渐提高。具体做法是：
1、建立公诉人导师制度。在全市范围内，聘请热爱关心公诉工作、具有较高理论水平和丰富公诉工作经验的资深检察官作为公诉人导师。公诉人导师主要由市院公诉部门负责人、主诉检察官、基层公诉科长担任，也可以聘请有公诉工作经历的检察业务专家担任。
2、选择一定公诉新秀，纳入公诉人才培养计划。市院通过主诉检察官选拔、优秀公诉人竞赛等岗位技能竞赛，将具备一定发展潜力的公诉新秀纳入公诉人才培养计划名单序列，在常规化培养的基础上，有目的有重点的进行定向培养。
3、培养的方式，应当采取导师和公诉新秀结对的模式，重点培养公诉实务，包括相关公诉理论、案件审查方式方法、法律文书制作、出庭公诉能力等。市院应统一组织，定期对公诉新秀所办的案件质量、法律文书进行抽查，并定期对公诉新秀进行跟庭考评和评议，并要求公诉新秀均应在公诉业务培训中开展一次论坛或讲座，培养逻辑思维、语言组织、语言表达、形象气质等综合素质。同时，不定期组织培养对象开展论辩竞赛，培养敏捷的思维和快速组织、运用法言法语的能力。
4、公诉人才培养计划，每人次的培养周期可以暂时确定为2年，根据培养情况可以适当进行调整。各培养对象和导师均要对自己在培养活动中的表现进行半年一次的书面总结，市院每年对进入公诉人才库的公诉新秀进行考核和评议。
（二）基层院以培养合格公诉人为目的，做好公诉人基本素质的培养。基层院公诉部门虽然办案任务繁重，但大多是常见、多发类型案件，大多案情较为简单，不少被告人认罪案件，可以直接适用简易程序进行审理。从目前的实际操作来看，我市各基层院公诉部门自觉或不自觉的都对案件进行繁简分流，较为复杂的案件一般均由科长、主诉检察官或相对成熟的公诉人办理。在市院承担了对全市公诉业务骨干的主要培养任务之后，基层院公诉部门的主要培训任务应当是公诉新人的基本技能。承担这一任务的，主要是各基层院的科长、优秀公诉人，以及列入市院公诉人才库培养计划的公诉人。也就是说，一方面，公诉新秀要在学习和培训中提高自己，使自己早日成为专家型人才，另一方面，公诉新秀还应当承担其一定的教学任务，教会公诉人新人办案、出庭公诉等最基本的技能和技巧。各基层院也可以对公诉新人进行本院范围内的庭审观摩评议、技能竞赛等，提高公诉新人的技能技巧。
三、公诉人培养内容：注重实务，兼顾理论，有所侧重
公诉人应具备的基本素质包括三个方面，即有正义感、能严格依法办事；有较好的法律素养，能准确定罪；有一定的口表能力，能较好完成出庭公诉任务。传统的公诉人培训，多注重公诉实务，如条文的解读与适用、证据的审查方法、文书的制作规范、出庭公诉技巧等等，这些当然是必不可少的，也是每一个合格公诉人都应具备的基本能力。笔者认为，从公诉人培养的角度来看，具备以上三个条件仅仅是合格，更应侧重一下三个方面：
（一）公诉理念的学习更新。要改变机械的就案办案局面，理念至关重要。理念是公诉人的一种世界观和价值观，理念决定着对刑事司法、刑事政策的认识和把握。改革开放三十多年，政治体制、经济体制、社会观念、生活方式均发生巨大变化，刑事司法政策也在不断调整中，社会主义法治理念的内涵也日渐丰富，这必然要求公诉人必须不断与时俱进的更新理念，方能正确理解并在司法实践中付诸实施，否则即便认真遵循“以事实为根据，以法律为准绳”，也有沦为死抠条文、机械办案的危险。比如在不同的时代背景下和社会条件下，如何正确把握和理解宽严相济的刑事政策、打击犯罪和保障人权的有机统一的原则、实体公正和程序公正的统一，如何理解中央政法委提出的政法干警“三项重点工作”，如何在工作中实现“六观、六个有机统一”，如何看待办理案件政治效果、法律效果、社会效果的统一，都直接决定着对案件、对犯罪嫌疑人的具体处理方式和处理结果，也真正体现一个公诉人的智慧和能力。
（二）诉讼监督能力的提高。传统的公诉办案以指控犯罪为主，但目前，诉讼监督工作日益成为公诉工作的重要内容。如何在证据审查过程中发现和解决侦查机关存在的问题，如何纠正法院在审判过程中的违法行为，都需要公诉人有较强的监督意识和监督能力。近年来，在省院考核方向的引导下，诉讼监督工作已经引起了大家的普遍关注和重视，但实践中，仍有不少公诉人缺乏法律监督意识，不善于发现问题；有的发现了问题不善于解决。诉讼监督能力的培养非一朝一夕能成，既要注重自身业务知识的提高和精通，也要注重培养证据审查的能力、敏锐的洞察力、判断力，还要注意对类案、类似情况的总结和分析。
随着我国社会主义民主法制进程的推进和人民群众法律意识、维权意识的提高，看守所在押人员合法权益的保障越来越受到社会各界的广泛关注。因此，如何在检察监督工作中坚持打击与保护并重，如何对在押人员的人权予以保障，特别是对在押人员申诉权利行使等问题加以研究，在当前具有重要意义。2010年8月，安徽省芜湖市被中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心选定为“看守所投诉处理机制项目”课题组的实践调研基地，全面启动在押人员投诉处理机制的试点研究工作，至2012年8月，投诉处理机制二期项目启动会在芜湖市召开，试点范围扩大至宁夏吴忠市、浙江宁波市以及芜湖市的无为县和芜湖县，试点工作初见成效。
一、看守所在押人员投诉处理机制的主要做法及成效
建立在押人员投诉处理机制的宗旨是为了确保在押人员在遭受不合理对待时，能够有效的表达诉求并得以妥善解决。
（一）主要的做法
第一，建立健全工作机制。芜湖市人民检察院、芜湖市公安局联合出台了《芜湖市看守所在押人员投诉处理机制实施办法》，制定了看守所在押人员投诉处理机制的监管民警职责、驻所检察官职责、投诉处理委员会委员职责，明确了投诉接受主体与处理主体的职责、权限；确立了告知制度，对在押人员入所收押时发放投诉处理告知书，在每个监室安装了检察信箱，发放《在押人员被监管情况反馈表》和《在押人员投诉处理情况反馈表》，使在押人员明确投诉权利和投诉方式。驻所检察官每周开启一次信箱，对于受理的投诉案件，及时按照投诉内容的类别定期向看守所及办案单位反馈，并要求答复。驻所检察室对有关单位纠正和整改的结果进行审核和检察，在规定期限内向投诉人反馈，并征求投诉人对处理结果的意见，保证了对在押人员的投诉及时调查、及时处理、及时反馈。
第二，强化投诉处理委员会职责。为了保障在押人员投诉处理机制有效的开展，芜湖市人民检察院、芜湖市公安局联合成立了“芜湖市看守所在押人员投诉处理机制委员会”。芜湖市人民检察院聘任了11名委员组成了在押人员投诉处理机制委员会，同时制定了《芜湖市看守所投诉处理机制委员会职责》，落实了投诉处理机制委员会定期通报交流制度，组织委员对案件进行调查处理，充分发挥委员会在投诉处理机制中的作用。
第三，试行开展监督羁押巡视活动。为了充分发挥投诉处理机制委员会的作用，我市公检两部门结合投诉处理机制委员会的工作特点，出台了看守所监督羁押巡视员制度，从投诉处理机制委员会的11名委员中选拔出8名委员担任看守所监督羁押巡视员，对看守所执法管理工作进行巡视和监督。为了规范巡视工作，制定了巡视员工作细则，成立了特邀监督羁押巡视员办公室，重点巡视被羁押人员合法权益保障情况以及监管活动是否合法，对巡视过程中发现的问题可向看守所提出改进、纠正意见。虽然受客观条件的限制，现有监督羁押巡视员制度与国外的委员巡视制度还存在一定差距，但自建立巡视制度以来，已组织委员进入看守所巡视多次，切实加强了对看守所执法管理工作的监督，进一步规范了看守所的执法行为。
第四，积极接受社会各界监督。为了提高受理看守所在押人员投诉处理的效果，芜湖市人民检察院、芜湖市公安局通过多种渠道加大宣传力度。在互联网、江淮平安网、芜湖公安公共关系网等多家网站上相关信息，建立投诉平台，在芜湖市人民广播电台检察官栏目公布驻所检察室投诉电话，在看守所家属接待大厅设置举报投诉信箱和检务公开栏，摆放投诉处理机制告知书，增强工作的透明度，保证投诉处理机制公开规范地运行。
（二）取得的成效
在近两年的时间里，芜湖市人民检察院与芜湖市公安局加强配合协作，健全完善制度，加大经费投入，接受社会监督，特别是通过设置投诉处理机制委员会这一新形式，努力探索在押人员合法权益保障的新路径，试点工作稳步推进。
第一，在押人员维权意识明显增强。自2011年3月我市开展看守所在押人员投诉处理机制工作以来，截止到2012年11月，芜湖市人民检察院及无为县人民检察院、芜湖县人民检察院驻所检察室共受理在押人员投诉493件，其中书面投诉219件，口头投诉274件。
第二，看守所监管行为更加规范。通过试点工作，规范了监管活动，严格了监管纪律，提高了看守所的管理水平，强化了看守所的制度落实，管教民警也从开始的抵触对立到现在积极配合，监管行为日趋规范。
第三，监所检察职能发挥更加充分。通过对投诉问题的处理，增强了驻所检察室的监督力度，提高了驻所检察官处理投诉案件能力和监督能力，充分发挥了监所检察职能，切实达到了人权保障和法律监督的双赢效果。
第四，社会公众的看法更趋客观理性。看守所在押人员投诉处理机制引入第三方社会监督作为工作亮点，这一方式把看守所执法活动引向公开，增强社会公众对看守所监管活动的了解，打破了看守所的神秘性，使公众对看守所工作的看法更加客观理性。
二、看守所在押人员投诉处理机制工作中存在的问题
在押人员投诉处理机制作为检察机关发挥监督职能的一个新机制，在工作思路上和以往有所不同，而且在工作方法上也较以往有所突破，必然会遇到一些问题。总的来看，可归纳为五个方面，或者可以称之为投诉处理机制能否进一步走向完善所必须面对、必须解决的五个问题。
第一，在押人员维权意识要增强。目前，由于受到文化水平和人权意识的制约，在押人员的维权意识普遍不高，当自身权益受到侵害时，大多数在押人员选择忍气吞声，有的是害怕监管人员打击报复不敢投诉，有的是受本身文化水平所限不能采用书面方式投诉，有的对投诉处理结果缺乏信心，认为投诉无用，这就造成在押人员的投诉数量很小，不能完全反应监管中存在的问题。以芜湖市第一看守所为例，自2011年3月开展在押人员投诉处理机制试点工作以来，驻所检察室共受理书面投诉案件100件，口头投诉158件；市看守所受理在押人员书面投诉5件，与市看守所近千名的在押人员数量相比，投诉比例较低，与欧洲国家相关机构每年收到的大量投诉案件数量相差较大。没有充分体现出在押人员投诉处理机制工作开展的效果。在押人员维权意识仍需进一步增强。
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