为了解地方性法规的立法质量和实施情况，改进立法工作，提高立法质量，2006年4月至10月，省人大法制委员会、省人大常委会法制工作委员会牵头组织了《浙江省殡葬管理条例》(以下简称条例；条例于1997年9月1日省八届人大常委会第三十九次会议通过，自1998年1月1日起施行)立法质量评估工作。这是我省人大常委会自1979年行使地方立法权以来，第一次开展地方性法规的立法质量评估工作。
为做好这次评估，我们研究制定了评估工作方案，明确了评估目的和主要内容，确定了合法性、合理性、立法技术和实施效果等四项评估主要指标。6月中旬，在浦江召开有关部门和市县人大常委会领导同志参加的条例立法质量评估工作座谈会，对评估工作进行动员和部署，正式启动评估工作。省人大常委会副主任卢文舸同志参加会议，对评估工作提出了具体要求。
评估采取“四个结合”的方式进行，即立法总体效果评估与具体内容评估相结合，定性评估与定量评估相结合，立法机关评估与执法部门评估相结合，人大自行评估与委托评估相结合。为获取准确客观的定量分析数据，委托国家统计局浙江调查总队在全省组织开展条例立法质量评估问卷调查，发放和收回有效问卷2000份。还通过浙江人大网和地方立法网向社会公众开辟网上问卷调查和评估专栏，了解条例的实施情况和公众对条例的认知状况。除省民政厅对条例实施的总体情况和立法质量进行评估外，还商省国土资源、林业、工商、公安、卫生等10个执法部门，对条例中的相关内容进行了评估，并委托海宁、乐清、普陀、浦江四个县(市、区)人大常委会进行区域评估。评估小组到海宁、乐清、普陀、浦江、开化、松阳等地进行了实地考察和调研。11月15日，法制委员会、法制工作委员会召开会议，对条例的立法质量和实施效果及存在问题进行综合分析评估。现将评估主要情况报告如下。
一、关于条例立法质量的总体评价
(一)条例的制定十分必要。殡葬管理和改革涉及千家万户，事关社会主义精神文明建设。国务院于1997年7月11日颁布的《殡葬管理条例》(以下简称国务院条例)共6章24条，内容比较简单、原则，需要地方立法加以补充细化。因此，根据浙江实际制定条例是十分必要的。
(二)条例总体上符合上位法。我省条例符合宪法、相关法律和国务院条例，没有与行政处罚法、土地管理法等国家法律、行政法规相抵触的地方，符合合法性要求。但如以与时俱进的视野审视之，2003年行政许可法颁布后，个别条文与新制定的法律不一致，应当及时进行修改。
(三)条例立法技术较好。条例共6章51条，结构安排较为合理，条文间逻辑关系清楚，没有相互矛盾的地方；权利和义务的设置基本恰当、平衡；违法行为与法律责任的规定基本相称；用语较为规范。没有发现与本省其他地方性法规矛盾和冲突的地方。经调阅1997年制定条例时的相关立法文件，条例制定过程各项工作程序合法，基本符合立法技术要求和规范。
(四)条例总体上符合浙江实际，内容针对性和可操作性较强，具有一定的地方特色。一是我省人多地少，土地资源十分宝贵，条例将“保护土地资源和环境”作为重要的立法目的之一。二是条例针对我省经济发展较快，群众思想觉悟较高等实际情况，强调在本省行政区域内全面推行火化；人口稀少、交通不便、暂不具备火化条件的乡、村，经省人民政府批准，才可以划为逐步推行火化区。这与国务院条例规定的在条件具备的地方推行火化有较大不同，体现了我省殡葬改革和地方立法走在全国前列的特色。三是针对全面推行火化的客观需要，以及条例制定时很多市、县未建立火化殡仪馆的实际情况，一方面强调各市、县都应当建设火化殡仪馆，同时又规定“尚未建火化殡仪馆的市、县，应当自本条例施行之日起一年内建成”；“个别有特殊困难不能按期建成的，经省人民政府批准，可以适当延迟，但至迟必须在1999年底前建成”等等，具有较强的针对性、可操作性和浙江特色。但上述内容有的不尽合理，其可执行性也有待进一步探讨和评估。
同时通过评估发现，条例对行为主体的规定有的不够具体明确，法律责任特别是针对行政不作为的责任设置有待改进，创设的个别制度和内容也需要完善。
二、关于条例实施效果的基本评价
(一)条例具有较高的公众知晓度，主要内容得到普遍认同，实施效果较好。民为法之本，公众对条例的了解程度直接关系到条例能否有效贯彻实施。据国家统计局浙江调查总队问卷调查，在2000个被调查者中，有1211个被调查者“知道”有这个条例，占调查样本的60．6％；经进一步询问对条例内容的了解程度，在知道条例的1211个调查对象中，有15．4％的人员表示比较了解，76．8％的人员表示有所了解，两者合计占92．2％；仅有7．8％的人员表示不了解条例内容。可见，条例已有较高的公众知晓度。从区域评估问卷调查情况看，海宁市公众对条例的知晓度更高，达到84．4％。
条例规定的全面推行火化等主要内容得到广大群众肯定。据国家统计局浙江调查总队问卷调查，在调查的2000名城乡居民中，90．7％的被调查者认为火葬有利于土地资源的节约，其中城市居民为93．3％，农村居民为88．9％。条例规定要严格控制公墓、乡村公益性基地的墓穴占地面积，制定墓碑大小标准。有70．3％的被访者赞同这一规定，只有3．9％的人表示反对，另有25．8％的人表示无所谓。
公众对条例的实施效果给予肯定。据国家统计局浙江调查总队问卷调查，认为条例实施效果很好的占14．4％，认为实施效果较好的占53．2％，两者合计为67．6％；认为实施效果不好或不太好的居民仅占3．3％(见图1)。可见，条例的实施效果良好，已得到公众的肯定。
(二)殡葬改革不断推进，全省火化率快速上升并保持较高水平。据省民政厅调查，条例制定前的1996年，全省遗体火化率只有27．94％，低于全国35．2％的平均水平。条例制定过程中的1997年，全省火化率上升到39．16％。条例实施的第一年即1998年，迅速提升到58％，此后继续逐年上升。2005年，全省火化率达到97．5％(见图2)，位居全国前列。
但从实施过程分析，1999年全省的火化率只有71．01％，2000年的火化率也只有82．25％，2002年的火化率才首次突破90％。因此可以说，立法时的四个预期目标之一即“到20世纪末，全省平均火化率达到90％以上”并没有按时实现。
(三)“三沿五区”“青山白化”现象得到初步整治，土地节约和环境改善效果较为明显。1996年以前，我省遗体乱葬滥埋问题相当严重，造成了极大的土地资源浪费和环境、视觉污染。1996年以来，特别是条例实施后，全省各地依法开展了数次大规模的“三沿五区”坟墓“青山白化”清理整治活动，对“三
沿五区”视线范围内的建筑性坟墓，采取迁移、深埋、绿化覆盖和平毁等措施，进行大规模集中整治。经整治，许多山体提高了绿化率，改善了自然生态环境，恢复了山清水秀的景象。据省民政厅调查，近10年来，全省共整治坟墓300万余穴、乱葬滥埋坟地数以万计，恢复可用地10万余亩。条例实施后，全省大范围推行火葬并逐步实施生态葬法，节约了土地、山林等资源。1998年至2005年，全省共火化遗体191．3万具，节约土地22944亩，节约木材130多万立方米。经过各方面努力，取得了良好的经济效益、生态效益和环境效益。
但由于我省铁路、高等级公路的增加和城镇的发展，“三沿五区”的范围不断扩大，再加上治理力度不足、管理没有到位等原因，目前需治理的坟墓数量仍然很大，整治任务相当艰巨。
(四)殡葬管理工作逐步改进，殡葬设施明显改善，服务水平明显提高。各级政府按照条例规定，逐步建立健全殡葬管理制度，为我省殡葬事业的可持续发展提供了制度性保障。一是普遍建立了殡葬管理目标责任制。二是把殡葬管理纳入精神文明建设考核的重要内容。三是把殡葬事业纳入当地国民经济和社会发展的总体规划，把殡葬设施的建设和改造列入当地城乡建设规划和基本建设计划。四是各地普遍建立了殡葬管理机构。据省民政厅调查，条例实施以来，全省市、县两级共建立76个殡葬管理所，殡葬管理专职工作人员有328名，576个乡镇有专人负责殡葬管理工作。五是加大公共财政投入。8年来，全省各级财政投入殡葬事业建设资金共132714万元，其中省级财政投入4701万元，市、县两级投入128013万元。六是加大殡葬执法力度，查处违反条例的行为。历年来，全省共处罚殡葬违法行为16288起，为依法规范殡葬活动和殡仪服务市场，提高殡葬管理水平发挥了重要作用。
条例实施以来，全省共新建和改建火化殡仪馆50余个。截止2006年8月底，全省共建有火化殡仪馆74个。各地火化殡仪馆的服务水平和质量不断提升。据省民政厅调查，全省火化殡仪馆丧户投诉率平均不到0．4‰，丧户满意率达到95％以上。据国家统计局浙江调查总队问卷调查，对殡仪馆的服务质量表示满意的占9．5％，比较满意的占44．9％，两者合计为54．4％，表示不满意和不太满意的占7．3％，另有38．3％的人表示一般；69％的被调查者认为殡仪馆的收费项目设置合理和基本合理，72％的被调查者认为不会发生殡葬服务人员利用工作之便索取财物或刁难丧主的情况。
(五)社会公众的殡葬观念发生较大改变，现代殡葬意识不断增强。条例颁布实施以后，经过各级政府和有关部门的大力宣传和推行，群众的传统习俗观念得到较大改变，遗体要火化、“青山白化”要治理、出大殡要管理等殡葬新观念得到普遍树立，依法殡葬的观念不断强化，人民群众的殡葬观念发生了深刻变化，殡葬文化整体朝着健康、科学、文明的方向发展。如今，遗体火化已为人们普遍接受，生态葬法正得到逐步推广。殡葬事业的发展促进了我省社会主义精神文明建设。
此外，社会对殡葬从业人员的理解和尊重程度不断提高。据国家统计局浙江调查总队问卷调查，75．2％的被调查者认为殡葬职工从事的是特殊职业，应该更加受人尊敬，且不同年龄、不同受教育程度的人员对这一评价的认同度非常接近。
三、关于条例及其实施中存在的主要问题
评估过程中，有关部门和社会公众对条例提出了一些问题。这些问题中，有的是属于执法层面的问题，有的是属于立法层面的问题。
(一)一些条文贯彻实施情况不好，执行未到位。根据条例第11条和第13条规定，自1998年1月1日条例实施之日起，如果没有经过法定程序划为“逐步推行火化区”的，就应当“全部实行火化”。但自条例实施以来，全省只有个别地方按程序报批后被依法划为“逐步推行火化区”，不少地方没有经过审核批准程序，也没有从条例实施之日起全面推行火化。有的市、县甚至未经批准，在2001年、2002年、2003年才全面推行火化。条例第12条规定：各市、县至迟必须在1999年底前建成火化殡仪馆。但根据省民政厅评估报告，到1999年底即条例规定的“至迟”日，全省火化殡仪馆只有47个，远远少于应建数量。至今，永嘉等地的火化殡仪馆仍然没有建成。
究其原因，既有执法方面的：一些地方重视不够、执法没有到位等；也有立法方面的：具体制度的设计不尽符合实际、不够合理。如有关火化殡仪馆的建设，1997年全省火化殡仪馆只有34个，各市、县要在1999年底前全部建成火化殡仪馆，立法上有些操之过急，客观上不太可能。
(二)殡葬管理体制尚未理顺，执法力度不够。不少基层民政部门身兼殡葬管理与服务、执法与经营双重角色，政府公共管理、公共服务职能与市场经营行为相混淆，“管办不分、事企不分”的现象比较普遍。一些殡葬管理所、殡仪馆、公墓既是服务经营单位，同时又承担了政府监管殡葬工作，监管主体与监管对象错位。一些地方对整治“三沿五区”坟墓重视不够，力度不大，特别是在治理“青山白化”方面存在不平衡、不彻底现象。随着我省铁路、高等级公路的增加和城镇的发展，“三沿五区”范围扩大，目前需治理的坟墓数量仍然很大。公墓和公益性墓地以外的丧葬用地管理缺位，民政、国土资源、林业等相关执法部门对墓地建设的监管没有形成合力，乱埋滥建坟墓等违法行为仍然存在。据国家统计局浙江调查总队调查，有45．6％的被调查者认为当地对未经批准、擅自建立墓葬设施的违法行为“查处力度不大”或“根本不查处”；有48．5％的被调查者表示对擅自新建坟墓的违法行为“查处力度不大”或“根本不查处”，执法不公正、不到位情况比较严重。
造成上述问题，固然有条例的有关内容规定较原则、需要增强操作性等因素，但重要的原因是政府职能转变和依法管理没有到位，殡葬管理体制改革的步伐不够大。
(三)殡仪服务市场化程度低，殡葬服务中高收费、乱收费等问题比较突出。一些地方规定骨灰盒、花圈等丧葬用品必须由殡仪馆提供，形成了垄断经营现象，限制了公众对殡葬用品的选择权。一些地方政府对殡葬事业投入不足，殡葬事业单位靠服务经营利润偿还建设资金、弥补经费不足，导致公益性和营利性的矛盾凸现。一些乡村公益性墓地建设有经营化、高档化倾向。近年来，有的地方特别是农村由于二次出殡、丧事大操大办等，殡葬成本没有下降反而上升。部分殡葬服务单位存在无依据、超范围、超标准违规收费情况。据省审计厅审计报告，杭州市殡葬管理所及其服务部未经物价部门许可，向华侨陵园等6家单位收取公墓管理费、联办费共计406．74万元；文成县殡仪馆龙玉凤骨灰盒销售价1280元，是成本价的7．11倍。条例规定，殡仪馆、公墓等殡仪设施应是非营利的，但据国家统计局浙江调查总队问卷调查，认为殡仪馆、公墓营利的，分别达97．1％和91．3％(见图3)。究其原因，主要是收费明显
超过了经营成本，超出了居民非营利的心理承受力。
要解决殡葬服务中的高收费，减轻群众负担，一个重要途径是大力推进殡葬管理体制改革，根据殡葬业的特点逐步开放殡葬服务市场，同时要进一步规范殡葬服务收费。殡葬事业要在坚守公益性的基础上，引入市场竞争机制，实现适度合理竞争。这些也是下步修改条例时，需要重点研究解决的问题。
四、几点启示
立法质量评估是立法工作的有机组成部分。通过这次立法质量评估，有以下几点启示。
(一)地方立法要进一步重视实证分析，做好定量评估，积极借助“外脑”。这次立法质量评估的一个亮点，就在于其评估方法比较科学，做了大量有成效的定量分析，将条例立法质量这个较为抽象的概念通过众多具体内容和一系列数据指标加以具体化，从而把定量与定性有机结合起来。人大自行评估与委托评估相结合，除委托4个县(市、区)开展区域评估外，还委托国家统计局浙江调查总队开展问卷调查，通过大量的问卷调查和实证分析，从条例实施的总体效果来反证和评价立法总体质量，从条例创设的具体制度实施情况来反证和评价该项制度设计的合理性、必要性，进而对条例的立法质量进行较为准确、客观地评估。今后我省地方立法中，特别是涉及行政许可和一些重要指标、数据的设定时，要充分运用实证分析的方法，认真做好定量评估，在充分的定量评估基础上得出定性结论和“划好杠杠”，使法规中设计的重要制度更具有可信度和科学性，更符合浙江实际，更具有生命力和可执行性。
(二)地方立法的项目选择要突出重点，切合实际需要。法规项目是否选得准，是否为当前所急需，是否符合经济社会发展方向，是地方性法规出台后能否得到有效实施的重要基础。从总体上看，条例在全省实施的效果是好的，成效比较显著。其原因之一就是在确立立法项目时，把握了国家殡葬改革的大方向，考虑到我省人多地少等一些特殊情况和实际需要，从而为条例的实施提供了良好的基础条件。建设“法治浙江”对我省地方立法提出了更高要求，任务艰巨繁重。今后一个时期内，地方立法资源仍然相当紧张。因此，立法机关在选择和确定年度立法项目时，要更加重视科学论证，突出一个“准”字，精心选好立法项目。
(三)地方立法必须从浙江经济社会实际出发，更加注重法规的针对性、合理性、可操作性和可执行性。条例规范的殡葬事业关系到千家万户，关系到社会主义精神文明建设。条例的实施效果及存在问题，从正反两方面昭示我们地方立法要善于从最广大人民的最根本利益出发，善于处理好理想与现实、需要与可能、全局与部分，以及立法的针对性与前瞻性、操作性与适应性等之间的相互关系。今后我省地方立法要更加重视全面了解社情民意，深入研究立法所要解决和法规出台实施后可能遇到的具体问题，从而设计出最佳制度，选择最佳方案。要坚持科学发展观，更加注重以人为本精神，切实维护好广大人民群众的根本利益。要正确处理好市场与政府、权利与权力、权力与责任等关系，更加注重规范行政执法机关行使权力的程序和要求。要突出一个“实”字，防止立法不合实际、操之过急等现象发生。
(四)地方立法必须坚持“立、改、废”并举，更加注重法规的适应性，密切关注客观情况的发展变化并适时进行修改完善。通过评估发现，条例实施中存在的一些问题如个别条文与行政许可法相抵触、生态葬法的推行缺少法律依据等，完全可以通过适时修改法规及时加以解决。这也是进一步树立法律权威所必需的。
(五)要加强立法质量评估工作，积极探索地方立法质量评估工作的思路与模式，努力构建科学合理、切实可行的地方立法质量评估制度。立法质量评估是与时俱进，是建设法治国家、法治社会的必然要求，是促进立法决策科学化、民主化，提高立法质量的重要途径，也是公众参与立法、监督立法的良好平台和有序政治参与的重要载体。然而，从总体上说这项工作目前还处于起步阶段，既缺乏实践经验，又缺乏理论支撑，没有建立统一规范的立法质量评估制度和指标体系。这次对条例的立法质量评估，在我省是第一次，是开创性的工作，因此有关评估的主体、程序、内容、方法以及评估指标等都还在摸索过程中，由谁来评估更加合适，怎样评估更好，评估法规质量好坏的标准是什么，评估指标除了社会效益、经济效益、立法和执法成本外，还应包括哪些内容等等，都需要加以进一步研究。建议省人大常委会加强地方立法质量评估工作，建立地方立法质量评估的长效机制，将评估工作制度化、规范化，并以此促进我省地方立法质量进一步提高。
同时，要充分运用立法质量评估成果。这次立法质量评估中，各方面对条例提出了不少修改意见和建议。建议有关方面成立条例修改小组，作进一步调研论证。鉴于国务院条例正在修改之中，待国务院条例修改后，及时修改我省条例。
浙江省人大法制委员会
竞争“最后一站”的生意
没有人愿意光顾这里，但似乎也没有谁能逃脱此类服务。
2月28日，深圳殡葬用品超市悄然开张。它再次为特区赢得了“改革者”的名声――“由政府主导、殡葬用品生产厂家进驻殡仪馆直销的经营模式，是中国首创。”深圳殡葬管理所所长陈海云说。
超市位于市殡仪馆大门西侧，羽毛球场大小的活动平房被划为5个区域，中间3家出售骨灰盒――两家卖陶瓷、玉石料的，另一家的产品是红木料质地。在超市的进门处，是寿衣陈列区，还包括头、脚枕及寿被。最靠里的陈列区则是深圳某公司设立的“港澳台专柜”，出售高档香烛、纸箔、冥币等殡葬用品。
“我们投入了几十万元，对超市的软、硬件进行包装。除了统一购置的超市货架外，每个陈列区都配置一个精美展板，主要是厂家的简介和丧葬文化知识。”陈海云说，“因为场地有限，目前只引进了5个厂家人市，加上殡仪馆自己的‘自选商场’，初步形成了竞争。”
“自选商场”设在殡仪馆服务大厅内’，货物品种、陈列方式与超市相差无几，只是柜台上一款28000元“天价”的骨灰盒比较抢眼。和超市的冷清相比，占有地利的“自选商场”显得忙，碌一些。“因为超市刚开，现在对我们的业务影响还看不出来，但以后就很难说了。”商场负责人郭锦棠称。为了竞争，陈海云下调了“自选商场”里骨灰盒等部分殡葬用品的价格。
面对竞争，厂家也降低了一些丧葬品的价格。“比如这款4260元的米黄玉龙凤吉祥骨灰盒，原价8000多元，”江浩(化名)，其中一个厂家的业务代表说，“以后销售量上去了，我们的价格还能有较大的下降空间。”
但另一些用品的价格并未像期待中那么廉价。超市中的骨灰盒大多是2000元以上中高档的，仅有一款268元的低价陶瓷骨灰盒，“还有一款50元骨灰盒没有拿出来，怕降低整体档次。”江浩解释说。开业以来，他的柜台销售额只有1万多元，而每月租金却要2000多元，但他表示要坚持下去，因为“这是一种有前景的销售模式”。
让别人分自己的蛋糕？
陈海云出任殡葬管理所所长还不到一年，他说，开超市是在家门口培养对手，来分本属于自己的蛋糕。
超市开张的同时，市殡葬管理所在门口设立一个墓园咨询点，引入3家经营性墓园――包括民营的、合资的，与殡葬管理所下属的吉田墓园“打擂”。而在此前，只有吉田墓园独家经营殡仪馆的业务――骨灰盒与墓地一度被认为是殡葬业中利润最高的项目。
但深圳市民政局局长刘润华留有“杀手锏”：市殡葬管理所对超市5家专柜进行了参股，并享有分红权，低不直接经营有关专柜。“我们不能一下子退出这个市场；因为改革需要循序渐进。”刘润华解释说，“既要照顾到殡葬管理所200多名员工原有的利益，同时，殡仪馆每年处理无名尸体亏损600万元，加上火化、运送尸体、骨灰存放3个环节的亏损，每年共计有1300多万元缺口、这些需要殡葬用品的销售收入来平衡。”
深圳超市开业之前，各地也曾出现多种形式的“殡葬超市”。但这些殡葬超市多数是由殡葬管理部门自己开办二只是变换一下货架形式，并未形成市场竞争。
另一类则是民营资本高歌猛进，独立投资经营。但大多遭遇各方利益狙击，’最后折戟沉沙。2004年；成都一位民营老板斥资建成4000余平方米的殡葬超市，推出“集中打丧火”服务，但不久即遭不明身份者袭击，被迫停工，此后3次变更工商营业执照地址均受阻。
所以，在刘润华看来，深圳模式是选择了一条较为现实的改革路径。“随着这个市场逐步发育成熟，殡葬管理所会慢慢退出。”他说，“改革既需要一定前瞻性，又不能跑得太快，要循序渐进，否则会适得其反。”
破冰之旅
“改革”始于2004年。对殡葬业来说，这是困窘的一年。国内一家知名媒体在选“十大暴利行业”时，殡葬业首次列入其中，并居第三位。“殡葬暴利主要集中在寿衣、骨灰盒、墓地等少数环节上。”殡葬研究专家、上海理工大学乔宽元教授说。一些业内人士不断抖出黑幕：“殡葬的利润可能超过300％，甚至高达1000％。”
身为深圳市殡葬管理所所长的陈海云，对殡葬服务收费高也深有体会。他父亲去世时，整个葬礼花了约4方元。更让他吃惊的是，某墓园的一块墓地3平方米标价12万元。
在人们的印象中，殡葬业是由民政事业单位独家经营。事实上，1997年国务院颁布的殡葬管理条例中，并没有民政局“殡葬专营”的规定。条例中只有规定建殡仪馆、火葬场等“殡葬设施”由本级政府审批。
2004年行政许可法实施后，民政部门的“前置审批权”被取消。目前，殡葬服务和殡葬用品经营基本对私人放开，但不能涉及火化环节。专家认为，这是为了防止不法分子焚尸灭迹。
2004年4月和2005年5月，深圳市民政局举办了两届“殡葬用品采购会”，试图让消费者得到实惠。而在2004年1月，深圳市殡葬管理所推出了699元的“最低价殡葬服务收费”，同时允许老百姓自带殡葬用品人馆――此前，外购的骨灰盒、花圈等不能带进殡仪馆火化场。
“无论是低价服务，还是公开招标采购，实质上都没有打破垄断经营。”刘润华说，“所以，市殡仪馆一直占着销售的大头，办丧者缺乏选择，它还是处于半垄断状态。”
2005年9月，深圳市民政局召开“民政论坛。殡葬专题”研讨会后，“殡葬超市”的想法开始实践。根据《殡葬用品超市进驻生产厂家准入条件》，“考察小组”选择了苏州姑城红本厂等5个专业厂家。经过4个多月的筹备，殡葬超市正式开业。
改革让民营资本进入
陈海云目前有两个头衔：一是深圳心安殡仪服务公司总经理，年薪15万元；同时，他又是深圳市殡葬管理所所长，一位“副处”。“公司与管理所是两块牌子，一套人马。”陈海云对此并不隐瞒，“既当裁判员，又当运动员”――作为市民政局的直属事业单位，市殡葬管理所既要承担殡葬管理和监督职能，另一方面它又控股经营殡葬用品超市，尤其是经营自己的“自选商场”。
2005年，市民政局意识到这些问题，决定将业务科和宣传科从殡葬管理所剥离出来，并在民政局内设立殡葬改革办公室，负责协调全市殡改管理工作。
“殡葬管理所的角色一直很模糊，它同时具有公共服务、监督管理和经营三重属性。”刘润华说。他希望在今年启动的深圳事业单位改革中，市编制办能把殡葬管理所纳入试点。
2005年，国务院法制办曾将修订殡葬管理条例列入立法计划，但新“条例”最终没有出台。业内人士分析：各地殡葬行业的发展状况、经济环境、风俗习惯的差别，决定了新条例修订的艰难。
上海市殡葬管理处处长朱金龙曾多次参加殡葬管理条例的意见征求会，感受到了“市场主导”和“政府主导”观点上的迥异，尤其集中在对审批权的改革上。在要审批还是要监管的选择中，大部分地区流露出对审批权的留恋，提倡重监管的声音曲高和寡。
×县殡葬改革工作在州委、州人民政府的正确领导和州民政局的具体指导下，县委、县人民政府加强领导，县级有关职能部门密切配合，狠抓殡葬改革各项工作措施的落实，取得了一定的成绩，现就开展殡葬改革工作的具体情况报告如下：
一、近年来我县殡葬改革工作的具体情况
为推进全县殡葬改革的开展，根据国务院《殡葬管理条例》的规定和中央、省、州的有关文件精神，1997年我县下发了《××县人民政府关于印发〈××县殡葬管理实施办法〉的通知》（×政发〔1997〕58号），该《办法》规定：莲城镇城区和通公路的村寨，××、××、××、××、××等乡（镇）所在地及其到县城公路沿线的村寨划定为火化区。辖区内的机关、学校、部队、企事业单位的干部、职工，由民政部门发放抚恤金的人员、农民、居民和外来人员死亡后一律火葬。我县采取积极的措施认真贯彻《××县殡葬管理实施办法》，一是认真宣传国务院《殡葬管理条例》，中央、省、州的有关精神和县的《办法》，使国家干部职工、城镇街道居民和公路沿线群众家喻户晓，深入人心；二是认真加强县殡仪馆内部管理，增强殡葬干部职工业务素质和思想道德素质，不断提高殡葬管理水平；三是坚决贯彻殡葬法规和政策，不断提高殡葬火化率，1997年全县火化遗体91具，2000年火化遗体106具，2003年火化遗体142具，2004年火化遗体158具，2005年火化遗体201具，遗体火化率逐年上升，群众丧葬观念不断改变，殡葬改革工作不断深入。为加快殡葬改革步伐，2004年2月，我县下发了《关于要求全县共产党员、共青团员带头实行火葬、简办丧事的通知》（×办发〔2004〕4号），全县共产党员、共青团员分别签订了带头实行火化保证书，为推进全县移风易俗的深入开展起到了积极模范带头作用。2003年12月《云南省殡葬管理条例》施行和2004年12月《×××殡葬管理办法》施行后，我县掀起了《条例》和《办法》的宣传高潮，充分利用“三月法制宣传月”和殡葬宣传日（清明节），采取张贴标语、发放宣传单、用车辆和录音带巡回各乡（镇）、县城播放等形式加大殡葬法规的宣传，共发放2万份宣传资料。同时，县人民政府制定了《××县调整划定殡葬火化区方案》上报省、州审批，把全县通公路（含殡葬车可以通行的农村简易公路）、用殡葬车接送遗体可以当日往返殡仪馆的乡（镇）和农村等区域划定为火化区。
二、贯彻省、州殡葬改革工作会议精神和落实工作责任书的情况
为认真贯彻2005年和2006年召开的省、州殡葬改革工作会议精神，不断强化我县殡葬管理工作，推进全县殡葬改革稳步发展，县委、县人民政府采取措施，加强领导，加大投入，把殡葬改革成效作为各乡（镇）政府领导政绩考核的一项重要内容，狠抓各项任务的落实。一是加大力度宣传《国务院殡葬管理条例》、《××殡葬管理条例》、《××殡葬管理实施办法》，发放××州殡葬改革工作领导小组办公室印发的《殡葬管理政策法规汇编》2100份和《云南省国家公职人员违反殡葬管理法律法规行为行政处分暂行规定》挂栏400份，掀起了殡葬法规宣传的新高潮，有效提高了人民群众文明办丧事的意识。截止今年10月份，共火化遗体164具，完成州下达任务546具的30%。二是成立领导和管理机构，形成县、乡、村一体化管理殡葬工作的体制。为着力解决好有人抓、有人管的问题，县、乡两级人民政府成立了由分管领导为组长的殡葬改革工作领导小组；县级成立了××县殡葬管理执法队，人员编制为5人；各乡（镇）专设了殡葬管理员，村（居）民委员会设置殡葬管理专（兼）职协管员，村（居）民小组、住宅小区设置殡葬管理兼职信息联络员，为推进殡葬改革提供了组织和人力保证。三是层层签订责任书，把殡葬改革硬任务落实到单位，落实到人。在今年全县经济工作会议上，县人民政府县长与各乡（镇）人民政府乡（镇）长签订了殡葬管理目标责任书；在全县民政工作会议上，县民政局把殡葬管理工作列入对各乡（镇）民政工作考核的重要内容，进一步完善了奖惩责任制。四是加强县殡仪馆内部改革，强化管理，加强殡葬基础设施建设，不断提升殡葬服务质量和档次，为全县殡葬改革提供必要的条件，从而使殡仪馆服务质量和火化率有了明显提高。为加大殡葬改革力度，我县在全州率先实行殡仪馆馆长竞聘制；为进一步建立健全法规政策体系，县民政局起草了《××县殡葬管理实施细则》，经多方征求意见修改完善形成草案，于2006年×月×日县人民政府第64次常务会议讨论通过，现《××县殡葬管理实施细则》已于2006年×月×日公告，并从2007年×月×日起施行，进一步完善和规范了我县的殡葬管理工作；为改善殡葬基础设施建设，县人民政府计划今年搬迁新建县殡仪馆，由县国土资源局征用54亩土地无偿划拨作为新建殡仪馆建设用地，目前，土地征用丈量工作已经结束，征用手续正在上报办理过程中，项目前期各项筹备工作基本就绪；同时，县人民政府在财政十分困难的情况下，将殡葬改革工作经费纳入地方财政预算，并拨款15万元为县殡仪馆购买了1辆殡葬车，解决了殡葬用车紧缺的燃眉之急。
三、贯彻全州殡葬改革工作几点重要指示的落实情况
第二条殡葬管理的方针是：积极有序的在全县范围内实行火葬，任何单位和个人不得借故土葬，更不得为土葬提供方便。
第三条县民政局是殡葬工作管理部门，负责贯彻落实国家殡葬相关法律法规。国土、工商、建设、公安、物价、卫生、财政、人事、审计、文化等部门，应在各自职责范围内，积极协同县民政局搞好殡葬管理工作。
县民政局下设殡葬执法监察大队，负责殡葬改革的日常监督，主要职责是殡葬法规宣传、殡葬执法监督，监督落实辖区内火化普及、土葬改革、葬仪规范、环保葬推广等。
各乡镇（管委会）、驻县各单位，县属企事业单位，（村）居委会都应建立丧事管理组织，负责处理本单位、本辖区的丧葬事宜。
第二章火葬管理
第四条我县被划定为火葬地区，公民死亡后一律实行火葬，禁止将死亡人员的遗体运往外地。对应当火葬的遗体实行土葬的，或为土葬提供抬尸、运尸及安葬等便利条件的人，依据《市殡葬管理实施办法》第18条规定，由县殡葬管理部门处以200元以下罚款。
第五条党政机关、企事业单位及驻县各单位的干部职工死亡后，一律实行火葬。对应当火葬的遗体土葬的，有关单位不得发给丧葬费、抚恤费、遗属生活补助费，已发给的要全部收回，拒不交回的，由县殡葬管理部门依据《市殡葬管理实施办法》第17条规定，对有关单位处以1000元以下的罚款，并强制火化，火化等费用由丧属承担。村民死亡后，必须实行火葬，对私自土葬的，由县殡葬管理部门、有关村委会、乡镇（管委会）会同公安、国土等部门强制火化，一切费用由丧属承担，并依据《市殡葬实施管理办法》第17条规定，由县殡葬管理部门处以责任人200元以下罚款。遗体火化后，骨灰在村委会划定地域内深埋，不留坟头，或存放在骨灰纪念堂内；因开发建设造成村组公墓所在区域被征用的，该公墓可搬迁至县政府兴建的公益性墓园内；因开发及国家建设土地被征用的失地农民，死亡后骨灰可安葬在县政府兴建的公益性墓园内；少数民族可按本民族习俗办理丧事，自愿火葬的，所在单位和当地政府应予以支持。
第六条为促进我县殡葬改革，自本办法实施之日起，凡城乡居民死亡火葬的五年内兔除火化费；凡城乡低保户、农村五户、城镇三无人员、见义勇为牺牲人员，全部兔除遗体接运费、冷藏费、火化费及寄存费。
第七条凡在各医疗部门死亡的病人，由医院出具证明，一律实行火葬，否则由卫生部门追究医疗单位领导责任；非正常死亡及无名尸体由公安部门出具证明，实行火化；因工伤事故死亡的，由其所在单位出具证明，实行火化；有关部门凭火化证明进行事故处理；现役军人死亡的由所在部队团以上机关出具证明，实行火化；村（居）民在家中死亡的，由所在村（居）委会出具证明，实行火化。
第三章殡葬设施管理
第八条县民政局要加强与市奉正源殡仪馆的协调沟通，不断完善殡葬服务设施，实行全程服务，满足不同层次人民群众办理丧事的需要。
第九条奉正迁安园属县级公益性公墓，主要针对涉及开发区村组旧坟搬迁，失地农民骨灰安葬。县民效局负责公墓的管理工作。各乡镇（管委会）要按照我县由土葬区转为火葬区的要求，在各自辖区内兴建骨灰安放堂或建立骨灰公墓，对辖区内骨灰盒统一集中安放管理。
第十条尸体运输一律由市奉正源殡仪馆负责承担。禁止任何单位和个人的车辆承运灵框或尸体，违者由公安交管部门暂扣其车辆，并依据《市殡葬管理实施办法》第18条规定，由县殡葬管理部门对车主处以200元以下罚款。
第四章丧葬用品管理
第十一条由县民政局会同县工商行政管理部门对丧葬用品市场进行清理整顿，严禁在城区各主干街道销售丧葬用品。凡申请生产和销售丧葬用品的单位和个人，须经县民政局批准，发给许可证后，方可到工商部门办理登记手续。未经民政部门批准，檀自生产销售丧葬用品的，由县民政局责令停止生产或销售，没收实物和非法所得，并依据《市殡葬管理实施办法》第21条规定，处以非法所得1—3倍的罚款。
第十二条禁止生产销售封建迷信用品。非法经营纸质品、棺木、骨灰盒和刻制墓碑等殡葬用品的，由县殡葬管理部门予以取缔，并依据《市殡葬管理实施办法》第21条规定，处以1—3倍的罚款。
第五章丧事活动管理
第十三条未经民政部门批准，任何单位和个人不得从事经营性殡仪服务活动。
第十四条凡在殡仪活动中妨碍公共秩序、危害公共安全、侵犯他人合法利益或利用丧事从事封建迷信活动的，依据《市殡葬管理实施办法》第23条规定，由县殡葬管理部门对当事人进行政策宣传和劝阻。违犯《治安管理处罚条例》的，由公安机关予以处罚。
第十五条国家干部、职工死亡后，其亲属不执行上级殡葬管理条例和本办法规定的，除按规定给予直接责任人和协助人员相应的处罚外，单位或同级纪检、监察部门给予相应的党纪、政纪处分。所在单位不得为其举办丧事活动提供方便。
第六章罚则
第十六条公民对违反殡葬管理规定的单位和个人，可以举报，经查属实，由县殡葬管理部门对举报人予以奖励。
第十七条未经批准，擅自兴建殡葬设施的，由县民政部门会同建设、国土、公安部门予以取缔，并责令恢复原状。
第十八条殡仪服务人员刁难丧属或收受丧属贿赂的，由县民政部门追究其责任并按有关规定予以处理。
第十九条当事人对行政处罚不服的，可以申请复议或者向人民法院，当事人逾期不申请复议，也不提讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关，申请人民法院强制执行。
今天，我们在这里隆重纪念等老一辈无产阶级革命家签名倡导火葬五十周年。五十年前的今天，在中央工作会议上，、、刘少奇、、邓小平等151位党和国家高级干部签名倡导身后实行火葬。正是这一不朽的签名活动，使中华民族冲破了几千年的土葬习俗，拉开了中国殡葬改革的帷幕，对我国的移风易俗和社会主义精神文明建设产生了深远的影响。
殡葬，是社会活动的一个重要组成部分，与人民群众生老病死密切相关，对社会文明进步产生着不可忽视的影响。首先，推行殡葬改革有利于促进社会主义精神文明建设。殡葬既是传承文化的载体，又是封建迷信、陈规陋俗赖以生存的土壤。通过改革，大力倡导文明治丧，有利于破千年旧俗，树一代新风。其次，推行殡葬改革，有利于节约资源，保护环境。我国用不到世界9％的土地，养活着世界21％的人口。通过推行火葬，改革土葬，节约土地和木材，保护生态环境，功在当代，利在千秋。再次，推行殡葬改革，有利于减轻人民群众的负担。由于传统厚葬的观念，加上殡葬中容易出现的攀比从众特点，大操大办给人民群众生活造成了很大负担。通过改革，大力倡导文明节俭办丧事的新风尚，有利于促进人民群众思想观念的改变。因此，推行殡葬改革是合国情、顺民意、利国利民、减轻人民群众经济负担、促进人与自然协调可持续发展的大好事。半个世纪以来，在等老一辈无产阶级革命家的积极倡导和、邓小平等已故党和国家领导人的表率作用下，在党和政府的大力推动和全国人民的积极响应下，我国的殡葬改革和殡葬事业有了很大发展，从建立殡葬法律制度，到构筑我国殡葬管理服务体系，在引导人们接受火葬、破除殡葬陋俗方面取得了显著成绩；殡葬行业也由点到面，由小到大，逐步发展成为一个新兴的特殊服务行业，取得了举世瞩目的成就。
实行火葬、改革土葬取得显著成效。中国的殡葬改革是围绕着推行火葬展开的。50年来，已逐步由党内发展到全社会，由首都推向全国。北京、天津、上海、辽宁、吉林、黑龙江、山东、江苏、广东等省市连续多年火化率接近100％，许多大中城市火化率在80％－90％以上。随着社会的发展与进步，实行火葬的地区越来越多，分布越来越广，出现了先进地区更先进，后进地区赶先进的良好发展势头，实行火葬正在成为群众的一种自觉行动。据统计，2005年，全国共火化遗体450.2万具，火化率占全国死亡人口的53%，全年为国家节约木材200多万立方米，节约土地3万余亩，节约丧葬费用数百亿元。
骨灰处理是殡葬改革的重要组成部分。近年来，全国各地因地制宜、创新和发展了多种多样的不占或少占土地的骨灰处理方式。除骨灰撒海外，采用树葬、草坪葬、鲜花葬、壁葬、吹灰葬、深埋不留标记等生态葬法的越来越多。北京、天津、上海、辽宁、河北、江苏、广东等省、市，每年举行多次骨灰撒海、骨灰植树活动。近年来，浙江等省启动了以整治“青山白化”及推行生态葬为主的绿色殡葬，取得了显著成效。此外，骨灰集中存放等少占土地的方式正在广大农村大力推广。
在推行火葬的同时，土葬改革工作也得到各级领导的重视。为了改变占用耕地、到处乱埋滥葬的现象，我国农村大部分地区普遍为村民兴建了公益性墓地，基本实现了遗体埋葬公墓化。据不完全统计，全国共兴建了近百个为土葬服务的殡仪馆，兴办了23万个农村公益性公墓（包括骨灰公墓和遗体公墓）和近200个城镇遗体公墓。一些地区因地制宜推行了平地深埋、不留坟头的生态葬法，改变了千百年来乱埋乱葬的旧的土葬形式，节约了大量的土地资源，保护了自然环境。为治理乱埋滥葬现象，各地还积极开展平坟还田活动。50年来，全国各地平坟还田累计达数千万亩。土葬改革的成果为节约土地，保护资源作出了重要贡献。
殡葬习俗改革在创新中发展。殡葬习俗改革主要指葬礼和葬法改革。半个世纪以来，各级民政部门在依法加强殡葬管理的同时，注重殡葬礼仪改革，以破千年旧俗，树文明新风为主题，提倡文明节俭办丧事。特别是老一辈无产阶级革命家带头丧事从简，不留骨灰的榜样作用，带动了越来越多的群众自觉进行殡葬习俗改革。以往重殓厚葬和愚昧迷信的陈规陋习，逐渐被文明的殡葬礼仪所替代，寄托哀思的方式越来越趋于文明，涌现出多种多样的文明祭祀形式。“家庭追思会”的祭祀形式多年来被中央及各级新闻媒体广为宣传。目前，在大中城市和部分农村地区，花圈、花篮、黑纱、白花取代了纸扎用品和披麻戴孝，遗体告别、开追悼会等这些在城市被普遍采用的丧葬形式正在广大农村地区推广。
殡葬服务质量和水平不断提高。等老一辈无产阶级革命家签名倡导火葬两年后，北京八宝山、东郊两个火葬场相继建成并投入使用，此后，全国各地陆续建立了火葬设施。到目前为止，全国共有殡葬事业单位3284个。其中，殡仪馆1594个；经营性公墓1009个，殡葬管理单位681个。近十年来，各地殡仪馆大力进行更新改造，积极研制和引进现代化设备设施，不断推进科技进步，减少环境污染，提高设备设施档次，增加服务项目，出现了一大批环境公园化、设施现代化、管理规范化、服务优质化的殡仪馆。近年来，新建、改扩建的殡仪馆引入了大批现代化的高新技术设备，提高了殡仪馆的科技含量和科技水平，为广大群众提供了多种服务条件。火化机、殡仪车、防腐、整容、冷藏设备的科研与生产，已形成专业化、系列化的生产规模。
殡葬职工队伍素质明显提升。半个世纪以来，殡葬事业从无到有，从小到大，已经发展成为一个特殊的服务行业，形成了多层次的服务体系，基本满足了不同层次的丧葬消费需求。殡葬职工队伍不断壮大，大学生、研究生比例不断增加，职工素质和社会地位逐步提高，目前，我国殡葬行业职工总数已经接近7万名。2005年，殡葬行业职业技能鉴定工作正式启动，殡葬行业职工将要持职业资格证书上岗。这一系列政策和标准的实施，对改变殡葬行业人才结构，提高殡葬职工的文化素质和整体水平发挥了巨大作用。同时，各级民政部门还积极开展岗位培训和职业道德教育，有效地提高了殡葬职工的文化素质和服务水平，他们中间涌现出了一大批劳动模范和先进工作者。据统计，全国有三分之一的殡葬事业单位被县级以上人民政府授予精神文明建设先进单位，有的殡仪馆成为省级精神文明建设先进单位。
殡葬法制建设得到了加强。从1956年到1984年，殡葬改革的主要工作是大力宣传等老一辈无产阶级革命家倡导火葬和贯彻中共中央办公厅《关于共产党员应简办丧事、带头实行火葬的报告》。1985年国务院颁布了《殡葬管理暂行规定》，这是新中国建国后第一个殡葬管理法规。1997年7月，国务院《殡葬管理条例》的颁布实施，标志着我国殡葬管理工作的法制化进程取得突破性进展。随后，全国有29个省、自治区、直辖市陆续出台了地方性《殡葬管理条例》或《殡葬管理办法》。根据形势的发展和殡葬管理的需要，2005年，民政部又对《殡葬管理条例》进行了修订，已报国务院法制办审核。在短短几年的时间里，上下配套的法规政策相继出台，形成了从中央到地方配套的殡葬管理法规体系，使殡葬管理走上了有法可依的法制化轨道。
但是，我们也应清醒地看到，虽然殡葬改革的成绩是巨大的，但殡葬改革的阻力也是很大的。在认识上，现阶段仍有不少人对殡葬改革的重要性认识不足，观念难以转变，在一些火葬区，出现了逃避火化、火化率下滑现象；在殡葬服务上，个别地方服务质量、服务水平、服务设施和收费价格还有许多不尽如人意的地方，有待进一步改善；在殡葬活动中，一些地方丧事大操大办、相互攀比、封建迷信和低级庸俗的丧葬方式回潮，特别是骨灰入棺再葬严重，不仅没有达到节约土地、丧事从简的目的，而且加重了人民群众的负担。对上述问题，个别地方放任自流，听之任之，造成了群众对殡葬改革认识的模糊和混乱，加剧了不良风气的蔓延，干扰了深入推进殡葬改革的决心，应引起我们足够的重视，并采取有力措施加以解决。
当前，全国各族人民正在贯彻落实党中央提出的科学发展观、构建和谐社会和建设社会主义新农村的战略部署，为建立节约型社会和创新型国家而努力奋斗。这对我国的殡葬改革提出了更高的要求，同时也为进一步推进殡葬改革提供了历史性机遇。我们要以科学发展观统领殡葬工作，以构建和谐社会确定殡葬事业发展目标，以建设新农村为契机，推动农村殡葬改革，进一步明确今后一个时期殡葬管理和改革的工作重点。
一、坚持殡葬改革的方针，积极地、有步骤地推进殡葬改革
等老一辈无产阶级革命家倡导的殡葬改革，在新的历史时期仍然具有重要的历史意义和现实意义。为了国家和人民的利益，我们要坚定不移地坚持“实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事”的殡葬改革方针。经过半个世纪的努力，我国的殡葬改革取得了突破性进展。但是，改革的成果来之不易，由于受几千年封建社会的影响，旧的殡葬习俗在一些人的头脑中根深蒂固。在这种情况下，无论是对各级领导干部还是对广大群众来说，进一步提高对殡葬改革重要性的认识，都是极其重要的。历史的经验表明，殡葬改革如同逆水行舟，不进则退。因此，必须坚定不移地坚持殡葬改革的方向，坚持以“实行火葬，改革土葬”为主攻目标。要进一步科学合理的划分火葬区和土葬区，在人口稠密、交通方便的地区，积极地、有步骤地实行火葬；在地广人稀，交通不便，经济发展相对落后的地区，不宜强制推行火化，而要改革土葬，实行生态葬法，推行绿色殡葬。要充分发挥城乡基层红白事理事会一类群众性自治组织自我管理、自我教育、自我服务的作用。要把推行殡葬改革与宣传教育结合起来，与八荣八耻教育结合起来，把推行火葬的力度、方式与群众的接受程度结合起来，把群众的思想工作做在前头，明是非、知荣辱、树正气、促和谐。
二、坚持依法行政，进一步加强殡葬法制建设
1997年7月颁布实施的《殡葬管理条例》在8年多的实践中发挥了巨大的作用。但是，随着社会主义市场经济体制的建立和殡葬事业的改革与发展，随着行政许可法的实施，原有的殡葬管理体制需要实现制度创新；在实践中积累的经验需要加以总结、提炼、上升为法规；殡葬管理工作遇到一些新情况和新问题以及被实践证明不易操作的规定需要修正。目前，国务院正在研究修订《殡葬管理条例》，将对深化殡葬改革、制定殡葬规划、实行行政许可、规范殡葬服务和活动、加强执法监督等方面作出明确规定。新修订的《殡葬管理条例》一旦出台，各级民政部门要充分发挥职能作用，认真抓好宣传、贯彻和落实工作。要以《殡葬管理条例》为推动力，健全和修订地方法规和制度，结合本地区殡葬管理和殡葬行业发展的情况，着眼长远，立足现实，坚持前瞻性与现实性、继承性与创新性、原则性与灵活性相结合的原则，坚持发扬民主、聚智聚力，全面、系统地规范地方殡葬管理工作，为规范殡葬行为、加强殡葬管理、坚持依法行政提供重要的法律依据。
各级民政部门要加强对殡葬工作的管理，坚持依法行政，提高执法水平，用法规来规范人们的丧葬行为；要理顺殡葬管理体制，坚持“政事分开，管办分离”，建立健全殡葬管理机构，以适应社会主义市场经济的发展；要针对公墓建设和管理中出现的问题，加强清理整顿工作，坚决制止违反殡葬法规的行为，坚决制止殡葬活动过度消耗资源和污染环境的现象。进一步深化改革，强化管理，使殡葬事业健康有序发展。
三、坚持葬法改革与葬礼改革并重，进一步深化殡葬改革
葬法改革和葬礼改革是殡葬改革的两个重要组成部分。葬法改革就是实行火葬，改革土葬；葬礼改革就是要革除丧葬中的封建迷信和大操大办等陈规陋习，文明节俭办丧事。两者相互关联，相辅相成。一方面，旧的礼俗是依附于土葬的，大力推行火葬对殡葬礼俗改革具有促进作用。另一方面，在一些小城市，特别是一些农村，殡葬活动中封建迷信、大操大办等殡葬陋俗泛滥，影响了正常的生产生活，在群众中造成很坏的影响。因此，在新的历史时期，殡葬改革必须整体推进，要把丧俗改革的重点放在农村，结合社会主义新农村的建设，加大习俗改革的力度，把推进农村殡葬改革，纳入新农村建设“乡风文明”的考核指标体系之中。要结合社会主义荣辱观教育，引导广大干部群众树立社会主义荣辱观，以崇尚科学为荣，以愚昧无知为耻，积极探索、创新符合我国国情的殡葬习俗，不断深化殡葬习俗改革，引导人民群众自觉破除丧事活动中的封建迷信和殡葬陋俗，文明节俭办丧事，为建设社会主义新农村作出贡献。
四、坚持骨灰和遗体处理多样化，推动绿色殡葬
经过五十年的努力，推行火葬已经有了一定的基础，群众对遗体的处理观念已经发生了深刻变化。但是，无论是经济欠发达地区还是经济发达地区，都不同程度地存在骨灰二次葬的问题。我国推行殡葬改革的出发点是节约土地、木材等资源，减轻群众负担，而骨灰装棺二次葬，不仅没有节约资源，而且更加重了群众负担，这与殡葬改革的初衷背道而驰，也是殡葬改革不到位的体现。因此，骨灰处理方式已成为现阶段殡葬改革的主要任务，新时期殡葬改革的方向和目标应当在骨灰处理上有所创新和突破。要克服单纯追求火化率，而不重视骨灰处理的倾向，大力提倡以骨灰寄存方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰，鼓励和提倡多种形式的骨灰撒散和骨灰植树以及花葬、草坪葬等生态型安葬方式处理骨灰。要大力推动绿色殡葬，城市经营性公墓要向生态型、园林化、艺术性方向发展。要大力倡导和推行不保留骨灰的方式，使殡葬改革上升到更高的层次，实现同志提出的从保留骨灰到不保留骨灰---殡葬改革的第二次革命。在已经普及火葬的农村地区，提倡以乡镇为单位兴办公益性骨灰堂，以减少农村公益墓地占用土地；在火化和土葬并存的地区，可以以乡镇、也可以以村为单位办公益性生态公墓和公益性骨灰安置处，提倡平地深埋不留坟头。
五、坚持行业自律，提高殡葬服务机构的队伍素质和服务水平
殡葬行业是社会事业和公共服务的重要组成部分。殡葬服务机构水平的提高对殡葬改革的不断深化有着不可忽视的作用。一方面，殡葬服务机构要在国家殡葬法律法规的约束下，最大限度的满足人民群众不同层次的殡葬需求，严格按照国家对殡葬服务价格的规定，严禁炒买炒卖墓位和骨灰格位，严禁搭售和强买强卖殡葬用品。另一方面，殡葬服务机构要不断提高殡葬服务的科技含量和科技水平，不断提高殡葬服务机构现代化、规范化、科学化管理水平。更为重要的是，要提高殡葬行业从业人员的素质，牢固树立服务意识，加强行业自律，促进殡葬事业的发展。多年来，全国各殡葬服务机构虽然都不同程度地提高了殡葬建筑和设备设施档次，拓展和增加了服务项目，优化了服务环境和条件，殡葬服务机构的数量、职工素质等方面有了大幅度的提高，管理和服务质量也有了很大提高。但是，从总体上看，殡葬设施条件差、服务和管理水平低，职工素质专业化不强的状况还没有得到根本的改变。因此，各级民政部门要积极争取地方政府的支持，加大火化设施资金投入，改善服务条件，发展现代殡葬服务，提高殡葬职工的整体素质和技能水平，充分发挥殡葬服务在殡葬改革中的服务功能，形成比较完备的殡葬服务体系。
六、坚持加强领导，建立推进殡葬改革的长效机制
第一条为加强殡葬用地管理，革除丧葬陋俗，杜绝铺张浪费，提倡文明办丧，节约殡葬用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《殡葬管理条例》、《实施<殡葬管理条例>办法》等相关法律法规，制定本办法。
第二条县域范围内所有殡葬用地行为，均适用于本办法。
第三条殡葬用地管理应遵循以下原则：
（一）符合土地利用总体规划和城乡规划；
（二）统筹安排，科学合理利用土地，切实保护耕地；
（三）有利于环境保护，有利于文化旅游产业发展，有利于人居环境的改善。
第四条乡镇人民政府（街道办事处）为殡葬用地管理主体，国土资源、民政、交运、规划、城管、文物、旅游、水利、公路、林业等部门应按照相关法律法规和职能，共同搞好殡葬用地管理。
第五条建立殡葬用地困难救助机制，由县民政局制定救助办法和实施细则。
第二章、殡葬用地控制
第六条严格殡葬用地管理，科学合理划定禁葬区，禁葬区由乡镇人民政府（街道办事处）具体划定，经审核同意后予以公告实施。禁葬区主要包括以下区域：
（一）耕地、重点保护林地；
（二）县城规划区、里耶古城区、乡镇规划区的核心区域；
（三）重点景区和居民聚居区的核心区；
（四）河道、水源保护区和文物保护单位保护范围；
（五）国省县道、高速公路、铁路可视范围500米内。
第七条县民政局应建好县城公墓山，切实解决县城殡葬用地相关问题。乡镇应结合实际，建好公益性公墓，有序规范辖区内殡葬用地行为。
第八条严格控制殡葬用地面积，公墓山按照《实施<殡葬管理条例>办法》规定执行；其他地区殡葬行为可适当放宽绿化等用地面积，但每宗坟地不得超过15平方米。
第三章、禁葬区内现有活人墓的处理
第九条全县禁葬区内现有活人墓按照“主动申报、限期迁移、合理补偿”的原则进行处理。
第十条禁葬区内现有活人墓需限期迁移，不得进行殡葬。乡镇（街道）应制定殡葬用地安排预案，有效解决活人墓迁移及其他殡葬用地问题。活人墓迁移用地未落实，确需紧急使用的，先由当事人在禁葬区外自主解决殡葬用地问题；当事人自主解决存在困难，且向所属乡镇人民政府（街道办事处）申报的，由乡镇人民政府（街道办事处）牵头，民政、国土等部门配合及时解决。
第十一条活人墓用地经营权转让关系由当事双方自行解决。转让双方达成一致意见，迁移用地由政府解决的，活人墓业主按土地征收标准支付迁移用地费用。活人墓用地转让方不予退还相关款项，活人墓业主自主解决迁移用地的，按征地标准和规定墓地面积予以补偿，活人墓业主自主解决存在困难，迁移用地由活人墓所在地乡镇人民政府（街道办事处）解决，原用地由乡镇人民政府（街道办事处）依法收归公有。
第十二条禁葬区内活人墓业主2015年5月31日前主动到乡镇人民政府（街道办事处）申报登记，并在规定时限内迁移的，按征地拆迁坟墓迁移补偿上限标准下浮10%予以补偿，申报登记、补偿兑现等相关工作由乡镇人民政府（街道办事处）负责，补偿款项由县财政负责，具体标准为：
（一）迁移费：令箭碑450元/座，三厢碑1800元/座，五厢碑2700元/座，七厢碑3600元/座，九厢碑5400元/座，牌楼碑7200—9000元/座。
（二）碑圈补偿款：卵石圈160元/m3，砖砌体200元/m3，条石圈240元/m3。
第十三条2015年5月31日前，禁葬区内活人墓业主未主动申报登记的，或者迁移用地落实后，活人墓业主不在规定限期内迁移的，依法强制迁移：
（一）活人墓在县城规划区、里耶古城区的，由县城管局、县国土资源局、县城区违法用地违法建设整治办、县民政局、县林业局、相关乡镇人民政府（街道办事处）依法强制迁移；
（二）活人墓在其他区域的，由相关乡镇人民政府（街道办事处）、县国土资源局、县民政局、乡镇违法用地违法建设整治办依法强制迁移。
第四章、殡葬用地监管
第十四条县域内所有殡葬用地均按照“属地管理、部门配合”的原则进行管理。
第十五条县国土资源局负责耕地内殡葬用地的监管及处置；县林业局负责重点保护林地内殡葬用地的监管及处置；县交运局负责管理的县道和乡道两侧殡葬用地的监管及处置；县公路局负责国省道和管理的县道两侧的殡葬用地的监管及处置；县水利局负责河道两侧殡葬用地的监管及处置；县文物局负责文物保护单位保护范围内的殡葬用地的监管及处置；县旅游局负责重点景区内殡葬用地的监管及处置；县民政局负责县城公墓山建设及管理，负责公益性公墓的建设、指导。
第十六条乡镇人民政府（街道办事处）应加大宣传、教育、引导力度，逐村逐户宣传殡葬用地管理政策，特别是辖区内禁葬区划分、殡葬用地面积控制等相关规定，积极引导群众不得修建活人墓、豪华墓，确保辖区内殡葬行为规范有序。
第十七条乡镇人民政府（街道办事处）应将殡葬用地管理纳入违法用地违法建设巡查处置范畴，完善对违规殡葬用地的劝阻、告诫制度，有效监控辖区内殡葬用地行为。
第十八条辖区内出现违规殡葬用地行为后，乡镇人民政府（街道办事处）应及时组织处理，要求当事人限期迁移；当事人不在限期内迁移的，应依法予以强制迁移；违规殡葬行为在相关县直单位管理范围内的，所属乡镇人民政府（街道办事处）应及时联系相关县直单位，共同将违规殡葬用地行为及时处置到位。
第五章、罚则
第十九条辖区内出现违规殡葬用地行为，乡镇人民政府（街道办事处）、相关县直单位应及时告诫、劝阻；当事人不听劝阻的，会同国土、民政等部门责令限期迁移；逾期不迁移的，依法予以强制迁移（强制迁移费用由当事人承担）。
一、指导思想
以深化殡葬改革为宗旨，以巩固提高殡葬改革成果、整治殡葬环境、加强殡葬管理为重点，依据《哈尔滨市殡葬管理条例》，进一步加大殡葬管理工作力度，彻底整治殡葬活动中的违法违规行为。力争通过整治，确保火化率达到90%以上；丧葬用品市场更加规范；殡葬服务水平更加提高，从而推动殡葬改革工作健康、持久、稳步的开展。
二、主要任务
（一）在具体查处土葬时要尽量动员丧主起尸火化。实在有困难的，统一按《哈尔滨市殡葬管理条例》进行严肃处理，各乡镇、村屯、社区、居委会要对本辖区以内的死亡人员进行排查，并登记造册，掌握到户；森工林区土葬的由兴隆林业局民政局负责查处。2009年4月10日之后死亡的必须进行火化，违者必须起尸火化并处以罚款，坚决遏制土葬。
（二）坚决打击和制止一切妨碍火化的行为，对城乡结合部、耕地、林地、公（铁）路两侧的坟头限期迁移或者深埋，不留坟头。
（三）全面清理整顿丧葬用品市场，县殡葬主管部门会同公安、工商对全县殡葬市场进行全面检查，对一些无照经营者要坚决取缔，对于经营丧葬用品的业户要重新登记，对于一些生产销售棺木、纸牛纸马、纸人等封建迷信用品的要坚决没收、烧毁。
（四）规范殡葬服务和祭祀行为。县殡仪服务中心要加强内部管理，提高服务质量，根据殡葬管理法规，严格执行物价部门确定的收费项目和收费标准，实行对外公开承诺、接受社会监督，坚决杜绝乱收费和向丧主索要财物等行业不正之风，逐步规范和引导群众节简文明办丧事。
三、措施和要求
（一）由县政府委托乡镇政府承担殡葬管理工作，并与乡（镇）政府签订责任状，乡（镇）政府要与村民委员会签订责任状，同时给民政助理颁发《执法证》。对土葬的查处要做到100%，10日之后的火化率要达到90%以上。完成工作目标每个乡镇奖励5000元，奖金由民政局负责筹集发放，对完不成工作目标的乡镇处罚1万元，同时县政府要对完不成工作目标的乡镇进行通报批评。
一、违反殡葬管理行政处罚非诉案件上升的原因
1、 火葬有关费用高于土葬罚款有关费用
近年来，四川省泸州市纳溪区法院先后到辖区内的合面、上马、打古等镇进行违反殡葬管理案件的执行，执行中收集了大量的群众意见，大多数同志对殡葬改革表示理解。但要求政府结合当地实际情况和农民的承受能力，制定适合农民选择的路子。纳溪法院从选择执行的三个乡镇来看，均是纳溪边远乡镇，距火葬地路程较远。以打古、合面为例，暂不考虑运一具尸体到最近的公路边的费用，单从尸体装车运至火葬场车费大约600元，进场火化费、购骨灰盒等费用，大约在1000－1500元。亲属、生前好友前往送行，按30人计算往返一次车费约600元，火化一具尸体所需费用3000元左右。而当地镇政府对违规土葬者罚款仅500元。群众说：“火葬我们经济承受不了，土葬又要罚款，比较下来，选择土葬罚款500元还合算点”！
2、 行政机关行政处罚力度加大
2002年以来，纳溪地区行政机关加大了对违反《四川省殡葬管理条例》事件的处罚力度，对以往未处罚的、当年新发生的，通过调查立案后都予以处罚。纳溪法院2002年度受理并审查非诉执行案件263件，其中殡葬处罚类案件75件。2003年截至5月底受理并审查非诉执行案382件，殡葬处罚类案件113件，与去年同期相比上升223％。同时，行政机关利用法律武器保护自己的合法权益意识增强，行政机关在处罚行政相对人以后，对行政相对人既不在法定期限内申请复议或向人民法院起诉的；对行政处罚决定生效后，又拒不履行行政处罚决定；以前行政机关倾向于上门做思想工作，感化被处罚人自觉履行义务，而现在对上门做工作无效的，则直接向人民法院申请非诉执行，未继续反复做工作，导致殡葬处罚类非诉执行案件数量上升。
3、陈规陋习束缚殡改步伐
破除土葬陈规陋习，节约每一寸土地，是造福子孙后代的大事。执行中发现，在纳溪区的大部份农村，群众按照几千年来的传统习俗，都习惯于土葬。有部分群众及少数干部受传统思想束缚，封建意识浓厚，观念陈旧，对殡葬的认识模糊，甚至有的认为火葬是不忠不孝之举，对《四川省殡葬管理条例》不理解。显而易见，思想问题是推行殡改中最大的拌脚石，导致案件数上升。
4、 群众自觉履行法律义务的意识不强
经调查，死者死后，家属在接受行政机关的行政处罚后，有50%的家属以经济困难为由拒绝交纳罚款，却有钱大办丧事、宴请宾客，请道士进行封建迷信活动。
5、混淆土地使用权
农村实行联产承包责任制后，部分农民对土地权属不明确，认为利用自己承包土地葬坟，并没有侵犯他人或集体的利益，混淆了土地使用权与土地所有权的关系，成为推行殡改的一障碍，导致案件数上升。
6、《殡葬管理条例》贯彻措施不到位
《殡葬管理条例》实施以来，政府部门利用报刊、电台、标语等方式进行宣传，注重形式、轻视具体措施的落实，强调处罚力度，忽视处罚结果，导致处罚决定形同虚设，未达到预期目的。
二、降低违反殡葬管理行政处罚非诉案件的对策
为维护和监督行政机关的行政行为，保障行政机关的权威，维护当事人的合法权益，特提出以下建议：
1、 建立行政配套保障机制，确保《条例》的实施
《殡葬管理条例》能否顺利实施，经济问题是一个事关群众切身利益的问题。广大人民群众在进行火葬与土葬所需费用进行比较后，得出结论，实行火葬费用更高。如果对超过部分费用由政府承担，对财力不足的政府亦甚感困难，要解决好这个问题，建议对费用进行分解：一是降低有关收费标准。二是设置专项补贴基金，聚集财力，主要途径是群众筹资和政府补贴，以此完善保障机制。三是有关部门禁止大办丧事，对违规者进行教育和处罚，净化殡葬环境。
2、 一步加大宣传力度
对群众不理解的或有误解的，分门别类进行深入宣传，让殡改政策家喻户晓，从思想上、源头上扫除殡改障碍。
3、执行政策、有关法规和实际情况相结合，做到严肃和灵活有机统一
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