一、“两制结合”的指导思想和总体目标
（一）指导思想：积极将国库集中收付制度与会计集中核算制度相结合，落实好中央、省厅对国库集中收付制度改革要求的同时，又体现出我市的特色。在国库集中收付制度框架内，最大限度地保留会计集中核算制度的优势，实现优势互补、各取所长。
（二）总体目标：进一步深化财政改革，建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系,形成预算编制、预算执行、预算监督三职分离，又协调配合、相互约束、相互促进的内控规范，使之成为加强财政资金监管、从源头上防腐倡廉，提高效益的新型运行机制。
二、“两制结合”的主要原则
1、“明确目标，分步实施”。以建立规范的国库集中收付模式为目标，充分利用会计集中核算形成的管理平台，优化资源，整合平台，积极稳妥，分步过渡，结合实际妥善处理好结合过程中的机构调整、人员安排、业务衔接等工作。
2、“单一账户、日终清零”。对所有纳入国库单一账户体系的各项财政性收支都按规范的程序运作，并于每日终了及时与人民银行进行清算，保证零余额账户的余额日终为零。
3、“提高效率、方便用款”。在保持预算单位资金所有权、使用权、管理权不变的前提下，通过科学设置支付程序，简化手续，合理安排人员分工，提高工作效率，方便单位用款。
4、“强化监督、确保安全”。增强财务收支活动的透明度，加强会计监督，强化内部控制机制，使收入缴库和支出拨付的整个过程都得到有效的监控。并按照“金财工程”建设的总体规划，加大信息系统建设力度，为推行“两制”有效结合提供技术保障，确保资金安全。
三、纳入改革的单位范围
实现部门预算改革及已实行集中核算的预算单位。
四、改革的主要内容
在前期国库集中支付试点的基础之上，结合我市当前财政工作特点和实际，进一步深化“两制结合”改革的主要内容包括以下几个方面：
（一）机构整合
机构更名
在单位原有人员编制保持不变的基础上，将“市会计委派管理中心”、“市财政国库支付中心”，按省厅统一要求，合并更名为“市财政国库集中收付核算中心”（以下简称“中心”）。以统一名称对外开展和联系工作。
职能整合
将会计委派管理中心原有的集中核算、审核、监督职能与国库集中支付职能予以有效整合，在业务上实现无缝衔接，并相应调整各科室职能。以“前台收付、后台核算”为主要模式，实现三个有效结合：国库支付和集中核算有效结合，集中监管与间接监管有效结合，直接支付和授权支付有效结合。为强化国库收付职能和财政监督管理打造一个全新的平台。
科室设置
在原已批复设立的行政核算科、事业核算科、管理科、综合科与按照《市人民政府关于印发市市本级财政国库管理制度改革试点方案的通知》确定设立的审核科、支付科、会计科基础上，另根据工作需要，拟增设信息科。
整合后的科室职责
1、审核科：主要负责指标及用款计划核对工作；负责受理各单位原始凭证、拨款单，依据相关法律、制度、规定等审核原始凭证、拨款单、报账单等工作。
2、支付科:主要负责管理市财政零余额账户，预算单位零余额账户和特设专户及总资金账户；管理预算单位的预留印鉴；根据审核科审核后的原始单据，办理支付业务。
3、会计科:主要负责资金总账户的资金出入登记和“中心”总预算会计、津贴补贴专户资金核算及账户管理工作；负责财政资金的对账工作；协助国库科做好财政资金收支测算、统计工作。
4、行政核算科、事业核算科:主要负责对纳入财政国库集中收付改革并实行集中核算的行政、事业单位的会计核算工作；负责对纳入国库集中支付改革未进行集中核算单位的财政授权资金的追踪问效及按照文纳入间接监管的二级预算单位的财务管理工作。
5、管理科:主要负责市本级行政事业单位万元以上维修、工程项目决算审核、重点工程监管、公务用车修理现场鉴证和结算价格审核工作。
6、信息科:主要负责计算机网络建设、系统维护和数据备份工作；负责搜集各类规章制度；组织业务部门对行政事业单位财务管理中存在的突出问题、难点问题，研究制定有效措施办法、健全内部管理制度；对“中心”各类财务信息统计汇总、加工处理，为财政制定合理支出定额和细化编制部门预算提供可靠依据。
7、综合科：主要负责“中心”内部党务、政务、财务、事务及对外综合协调工作。
（二）按照《市财政国库管理制度改革试点方案》的要求，进一步规范国库集中收付程序。
第一、“两制接合”后纳入国库集中收付改革单位账户设置情况
在改革初期实行国库单一账户体系及市财政国库收付核算中心总资金账户、过渡账户并存。
建立市级国库单一账户体系：
按照《市市本级财政国库管理制度改革试点方案》的要求，清理预算单位的所有账户，将改革后财政性资金纳入国库单一账户体系运作，同时财政局在人行景市中心支行开设国库单一账户，在商业银行开设预算外资金财政专户、财政零余额账户、清算备用金账户、特殊性专项账户、预算单位零余额账户等。
对暂未纳入国库单一账户体系的账户管理:
1、已纳入集中核算的单位,由市财政国库收付核算中心统一开设总账户，取消各单位银行账号，在总账户下为各单位统一开设分账户，预留单位印鉴，实行单一账户集中支付、统一结算的管理制度;
2、非集中核算单位,暂保留单位原来账号,作为过渡账户，以核算原账户结余资金及往来款项、非财政性资金。
随着改革的逐步深入相应取消各类过渡性账户，预算单位的所有资金将全部纳入国库单一账户体系管理。收入直接缴入国库或预算外资金财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步实现由国库单一账户管理所有政府性资金的收支，并通过在国有商业银行的“财政零余额账户”处理日常支付和清算业务。
第二、支付系统指标管理程序。部门预算中的基本支出由市财政局预算科直接导入支付系统。因其他原因需要调整的基本支出指标、部门预算中的项目支出指标及年度执行中的调整指标，由市财政厅相关业务科室根据部门预算草案和支出调整情况进行指标细化，并导入支付系统。纳入预算的行政性收费和政府性基金指标、预算外资金指标由业务科根据部门预算草案和单位收入缴库情况进行指标细化，并导入支付系统。国库科依据批准的部门预算,将分部门、分基层单位、分预算内外、分类、款（项）的预算指标，在扣除现行拨款方式指标后，传送“中心”审核科作为其控制支付的依据。
第三、用款计划管理程序。由基层预算单位录入用款计划，报主管部门审核批准后，由财政局国库科初审、终审后下达。“中心”审核科依据批复的财政直接、授权支付季度分月用款计划，作为办理财政直接支付和下达授权支付额度的依据。
第四、支付拨付程序：
纳入国库单一账户体系资金拨付程序
1、财政直接支付程序：
预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向市财政国库收付核算中心提出支付申请，经“中心”审核科审核无误后，到“中心”支付科办理直接支付。由“中心”支付科向银行发出支付令，然后通过银行清算系统与国库单一账户或非税收入财政国库专户进行清算。
2、财政授权支付程序：
预算单位按照财政部门批复的部门预算和分月用款计划，向财政国库科申请授权支付的月度用款额度，经批准后，预算单位在月度用款限额内向银行开出支付令，银行通过预算单位零余额账户将财政资金支付到收款人，并与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。
财政直接支付和财政授权支付的结算，主要通过转账方式进行。预算单位需要现金支付时，可按照有关现金管理的规定，从“单位零余额账户”提取现金。
3、特设专户的支付。根据支出类型，按相关程序办理预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。
对实行集中核算，在“中心”开设分户管理的资金拨付程序：
支出经“中心”审核并加盖“中心”印鉴后，单位到银行办理相关结算手续。
对不实行集中核算，其在保留账户上的资金拨付程序，仍按单位原来模式运行。
（三）“中心”对财政支出的管理模式：
1、支付方式的确定：
（1）财政直接支付：对预算单位的工资支出、大宗物品与服务采购、大型修缮、大中型基本建设投资项目等购买支出和转移支付支出，实行财政直接支付方式，通过转账方式进行。
（2）财政授权支付：对未实行财政直接支付的购买支出和零星支出（含在规定限额内允许预算单位提取的现金）实行财政授权支付。
随着改革的不断深化，财政授权支付可逐步取消，全部采用财政直接支付方式，其中单位的零星小额开支，则实行“备用金”核算制，由“中心“根据各单位的情况，核定备用金额度，单位在额度范围内，自行开支，按规定予以报销。
2、审核权限的确定：
（1）对纳入国库集中收付改革且实行集中核算的单位，直接支付和授权支付单据全部纳入“中心”审核。
（2）对纳入国库集中收付改革但不实行集中核算的单位，直接支付审核仍由“中心”审核科审核；授权支付除工程造价、公务用车参照景会管[2006]6号、景财办[2005]7号文由“中心”审核外，其余支出由单位自行审核。“中心”将借助国库集中支付系统中的查询功能，构建“监控—核查—反馈”的动态监控机制，并对其资金使用的真实性、完整性、合理性进行实时监控，加大对单位财务监管与服务，保障财政资金的规范运行。
3、“中心”业务操作主要模式。
业务操作以“前台收付、后台核算”为主要形式。
前台收付—对财政资金的收付业务，通过国库集中收付网络平台进行集中收缴和支付。收入按规定的缴库方式直接缴入国库或财政专户。支出按审核无误后的原始票据、合同文件等，将资金直接支付到收款人或用款单位账户。
后台核算－财政资金在前台收付完毕后，由后台核算部门进行会计集中核算。后台核算部门按照“集中管理、分户核算”的模式，编制记账凭证和会计报表。
（四）纳入“两制结合”改革单位的会计档案管理。
应预算单位及审计、监察、税务等部门对行政、事业单位查账的要求，也由于“中心”办公用房紧张，历年滚存的会计档案难以存放等一系列问题，决定对纳入集中核算的单位历年会计档案退回原单位管理。考虑会计核算的特点与会计期间的年度性，对当年会计资料仍由“中心”统一保管，会计年度满三个月后退回单位保管。各预算单位应严格按照《会计档案管理办法》的要求做好会计档案管理工作。
五、配套改革措施
为尽快在我市全面建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系。各部门、各单位要在市政府的统一领导和“两制结合”改革部署下，密切配合，积极落实各项配套措施，确保改革的顺利实施。
（一）进一步推进预算编制改革。
按照政府收支分类，科学合理地反映各类财政收支活动。全面推行部门预算制度，细化预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库管理制度创造条件。
（二）修订、完善配套制度和办法。
首先制定《市财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、《市财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、《档案移交管理办法》、《财务间接监管管理办法》等一系列的配套制度和管理办法，保障各项业务的顺利开展；第二对支出标准滞后于现实的情况，结合我市经济状况，制定相应对策与办法。对一些不宜行文的，通过制定内部参考规定，统一工作规范。
（三）加强对行政事业单位银行账户、财政资金专户管理。
首先按照“收支两条线”管理的规定，结合银行账户年检，搞好预算单位银行账户的清理和撤并，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度；第二要按照《财政部关于加强和规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]12号)的要求，加强财政资金专户的国库统一集中管理，各类财政资金专户的开设，需经同级财政国库部门核准后办理，凡未按规定程序开设的财政资金专户，一律撤销；第三按照同类专户归并原则，对属同一性质或相似性质的资金专户予以合并，进行分账核算。逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”。
（四）建立健全财政管理信息系统。
围绕“金财工程”大平台建设和“两制结合”改革的总体目标，建立完善以部门预算、国库集中收付、会计核算等为核心的财政综合业务应用系统，推进现有系统整合，实现资源共享；建成覆盖各级财政和相关部门的信息网络系统，联接财、税、库、行相关部门和全部预算单位。为加强财政监督、提高资金拨付效率，推进财政改革提供强有力的技术支撑。
（五）加强监督制约机制。
财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请及其资金使用的真实性、完整性、合理性；建立健全岗位责任制和内部制约机制等一整套内部管理制度，严格责任分工、加强监督约束。要按规定配备会计人员，不能出现违规兼岗的情况；规范资金流转程序，资金拨付、账务处理、印鉴管理、资金调度等，一切按章办事，讲求程序。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。
六、改革的实施步骤
两种制度结合改革涉及面广，政策性强，为保证改革的顺利进行，必须采取“以点带面、自上而下、积极稳妥、分步实施”方法进行。具体步骤：
（一）成立“两制结合”改革组织领导小组。为加强对“两制结合”改革的领导，确保改革的顺利进行，成立由刘朝阳任组长，舒超英、章志昌、万金华、陈庆宁、吴黎明为副组长，国库科及相关业务科室科长、“中心”正、副主任、信息中心主任为成员的市“两制结合”改革领导小组。领导小组下设办公室，由雷希如任办公室主任。各部门按照有关规定积极支持，主动配合，认真、及时地解决好改革过程中的各种问题，确保我市“两制结合”改革圆满成功。
（二）制定实施方案及相关办法，报市委、市政府批准。
（三）国库集中收付工作进一步扩面，由原来的民政、计生委两个系统增加8个系统，推行财政国库集中收付，具体名单：市委、市政府、市纪律检查委员会、市财政局、市审计局、市供销社、市规划局、市农业局。明年拟扩面50%，二零一零年争取全面铺开。
银联单位结算卡是指面向单位客户发行的，以卡片为介质，凭密码为客户办理相关联账户支付结算及法人理财业务的账户集合管理、使用的工具，具有身份识别、账户查询、转账汇兑、现金存取、信息报告、消费及投资理财等多种金融功能。该卡支持单位多账户管理，通过境内银联网络的所有渠道，单位客户可以在任何时间办理支付结算业务，极大地提升了资金结算及财务管理效率。
一、银联单位结算卡业务发展的优势
（一）顺应市场需要，提高客户办理业务效率
长期以来，商业银行主要采用支票、汇票等传统的结算工具为单位客户提供结算服务，单位客户到银行柜台办理支付结算业务，必须使用支票、汇票等纸质支付凭证到银行柜台办理，面临着手续繁琐、银行排队冗长、时间受阻等诸多不便。随着电子化特别是各类商品交易电子化的快速发展，传统的支付工具已不能完全满足对公客户的结算需求。为顺应市场需要，银行机构推出银联单位结算卡业务，不仅有利于提高单位客户支付结算效率、提升服务质量，也有利于加强银行内部管理，减少纸质凭证使用，减少银行凭证档案保管量。
（二）拓宽业务渠道，提高客户业务办理的便利性
银联结算卡面向单位客户发行，客户凭卡及密码（或密码和附加支付密码）可在银行营业网点柜面及ATM、POS等自助渠道7×24小时实时办理支付结算业务，它不仅扩展了单位客户交易渠道，解决了客户节假日存取现金、转账支付等问题，还减少了柜面排队压力;同时银联单位结算卡在柜面办理存取现业务时，采用免填单方式，最大限度地方便了中小企业客户，对提升我国银行业对公支付结算服务水平和市场竞争力具有重要意义。
（三）多样化的支付依据，有利于改进风险控制
单位客户使用银联结算卡办理支付结算业务时，可采用卡密码、支付密码以及交易限额等方式防范风险，客户可以根据办理支付的单笔金额、当日累计金额灵活选择卡密码或卡密码+支付密码作为支付依据，切实控制支付风险。银行通过验证密码、支付密码代替传统印鉴核验方式，有利于银行改进风险控制，降低管理成本，提高风险防范能力。
（四）人性化产品设计，满足客户多种业务需求
银联单位结算卡具备“一卡多户、一户多卡”账户管理作用，与现行支付结算工具并行有效，客户可自主选择银联结算卡或其他票据等结算工具正常办理业务，银联结算卡的支付权限与单位结算账户原有的支付权限相独立;其次是个性化的限额管理。客户可根据需要确定每个持卡人对账户的管理权限，如账户操作权限和对外支付限额的设定，以单笔、当日、当月累计支付限额为纵线，以同城、全省、全国为横线，区分对公、对私客户设置不同渠道、不同业务种类的支付权限;再次是预设交易对手。通过预设交易对手，实现定向支付控制，保证支付的可控性与准确性，满足客户多种业务需求。
二、银联单位结算卡业务发展中存在的主要风险
（一）签约风险
一是客户开卡签约资料不全、相关资料要素填写不全;二是未严格审查法定代表人及经办人身份证件，未按规定进行身份核查，未提供法人授权书，或法人授权书授权事项与实际签约事项不一致;三是银联单位结算卡申请书中填写信息与系统中签约信息不一致;四是签约资料未及时妥善保管。
（二）支付风险
一是持卡人身份核实风险。银联单位结算卡柜面交易（存现除外）未审核经办人是否持卡人，导致资金支付风险;二是限额设置风险。没有按照客户要求正确设置或漏设置银联单位结算卡通存通兑单笔和当日累计支付限额控制支付金额，导致客户资金支付风险;三是主、子卡管理风险。银联单位结算卡主卡、子卡管理不规范或使用权限设置不当，可能导致主卡及子卡持有人超权限使用;四是卡介质和密码管理风险。由于银联单位结算卡通过卡介质和密码就能在银行机构自助设备和具有银联标识的POS机上使用，客户对卡介质和密码保管不当，导致资金损失风险。
（三）监管风险
一是账户合规性风险。单位客户办理银联结算卡的账户及开卡资料是否合规，发卡银行是否遵拧傲私饽愕目突А痹则，认真履行客户身份识别制度和账户实名制;二是公转私管控风险。客户使用银联单位结算卡通过银行自助设备从单位结算账户向个人账户转账的资金，特别是一般账户资金转入个人账户后再取现，违背了人行账户管理办法中一般户不能取现的规定，形成现金管理风险;三是客户洗钱风险。对客户的银联单位结算卡关联账户监测不到位，未及时发现客户出租、转借银联单位结算卡，以银联单位结算卡洗钱、套现等情况，形成资金监管风险。
三、银联单位结算卡业务风险控制措施
（一）加强客户资料合规性审查，防范开卡签约环节风险
一是对于已开立结算账户的客户，审查其账户状态是否正常，对于新开户客户，按账户开户管理要求审查客户资料合格后，方可为客户办理银联单位结算卡开卡;二是做好与客户的协议签署，明确双方权利义务及责任，严格审核客户身份（包括法定代表人或单位负责人、持卡人身份证件，如他人代办，则需提交经办人身份证件）及所提交业务申请表、法人授权书等材料的真实性和合法性，保证授权事项与签约内容一致;三是经办柜员应严格按客户提交申请表内容在系统中进行签约，业务授权人员应认真审核相关申请资料和签约内容是否一致;四是客户办理银联单位结算卡签约资料应随账户资料专夹保管。
（二）加强银联单位结算卡业务功能管理，严防支付风险
一是加强柜面审核，柜员在受理单位客户使用银联结算卡办理除存现以外的账务易时，应认真核验客户身份，如为持卡人本人，在核验密码无误后为客户办理相关业务，确保客户资金安全;二是加强银联单位结算卡支付限额管理，各银行机构应按照总行规定标准和人行监管要求，根据客户需求，针对不同渠道、不同业务种类设置各种支付限额：按照支付方式的不同设定“取现”、“转账”支付限额;按照支付范围的不同设定“通兑取现”、“通兑转账”支付限额;按照支付渠道的不同设定“ATM取现”、“ATM转账”支付限额、“POS支付”支付限额;按照支付周期的不同设置“单笔”、“当日累计”、“当月累计”支付限额，有效控制支付风险;三是加强主卡与子卡的管理，规范主卡及子卡的开卡及权限设置，子卡必须由客户通过主卡申请办理，根据客户内部控制需求，设置每张子卡的支付结算、现金存取、卡内转账、查询等功能和权限，规避支付风险;四是加强对账管理，根据已办理银联单位结算卡客户的存款余额或交易金额的不同分别采取按月或按季对账，认真核实对账结果，保障客户资金安全。
（三）认真履行反洗钱职责，防范资金监管风险
一是认真履行客户身份识别制度，切实做好申请办卡单位客户法定代表人及经办人员身份核查，留存核查记录;同时做好开卡单位银行结算账户的年检工作，确保结算账户存续期间开户资料的真实、完整、有效。二是合理设置单个客户的公转私转账限额，对一般账户办理银联单位结算卡可采取预设交易对手、选择转账用途等进行控制，并按人行有关“公转私”管控政策要求做好单位客户银联结算卡大额、可疑的“公转私”业务监测。三是加强银联单位结算卡关联账户管理，包括卡内主账户与子账户、子账户与子账户之间的卡内转账，设定指定交易对手账户集合及主子卡功能权限管理等，同时要充分运用柜面交易监测、稽核等系统加强对银联单位结算卡日常交易情况的监控，对关联账户和单张子卡的大额、可疑交易应及时核查;强化对银联单位结算卡消费交易的业务监测，防范套现风险。四是严格执行反洗钱规定，做好银联单位结算卡大额、可疑交易的信息报送，发现持卡人违规用卡、出租、出借银联单位结算卡，或者用银联单位结算卡进行洗钱、套现，应对对客户作卡停用及注销处理。
【关键词】医疗保险基金 结算办法
基本医疗保险结算办法是社会保障机构使用基本医疗保险基金为参保人员购买药品和医疗服务，向定点医院、定点药店支付费用所采取的方式、标准、管理措施等办法。医疗费用结算办法是联系医疗保险基金的安全营运、职工的基本医疗保障及医疗机构的经济利益三者之间的纽带，结算方法对医疗行为起导向作用，直接关系到医疗保险政策运行的效果。本文通过分析山东省临沂市医疗保险制度实施以来基金结算办法的发展历程，分析不同结算办法的利弊，为完善医疗保险基金结算办法提供参考。
一、医疗保险基金结算办法比较
1、总额预付制
总额预付制是指医疗保险机构与医疗服务提供方协商确定在一定时段的总预算。医疗保险机构按照该预算或预算额度内支付医疗服务费用。总额预付制对费用的控制是最可靠的和最有效的。总额预付制的优点表现在以下三方面：一是对医疗服务机构的工作量和费用有高度的控制权；二是医疗服务提供方将主动控制医疗服务的成本；三是医疗保险机构支付工作主要在于预算的制定和预算执行的审核，管理成本较低。总额预付制的缺点主要表现在以下几个方面：一是预算额度的合理确定有一定难度；二是医疗服务提供方可能会不合理的减少支出；三是这种结算办法可能影响医疗机构提高技术水平的积极性。
2、项目付费制
项目付费制是将医院收入与提供的服务项目数量直接挂钩。项目付费制的主要优点是：一是易于被医疗保险各方理解，便于操作；二是有利于医疗服务提供方努力提高业务技术，积极为病人提供服务；三是病人容易得到各种医疗服务上的满足。其缺点主要表现在以下两个方面：一是容易造成医疗服务过度，医疗费用不合理的增长；二是医疗保险机构审核工作量大。
3、病种付费制
病种付费将住院病人疾病按诊断分为若干组，每组又根据疾病的轻重程度及有无合并症、并发症分为几级，对每一组不同级别都分别制定支付定额，按这种支付定额向医院支付费用。病种付费制的费用制约力度较强，在一定程度上有助于促进管理和成本核算，促进医疗质量的提高。但是，病种付费标准的制定需要大量的信息资料和较高技术，操作难度大，审核程序复杂，管理成本高。
4、服务单位付费制
服务单元是指医疗服务的过程按照一个特定的参数划分为相同的部分，每个部分成为一个服务单元，例如一个住院人次或一个住院床日。医疗保险机构根据平均服务单元费用标准乘以服务单元数量支付总费用给医疗机构。这种结算方式的费用控制力度不大。对医疗质量的影响，根据医院的不同反应有所不同，可以刺激医院改善服务，提高医疗水平，也可能刺激医院推诿病重人，分解服务次数，提供过量服务，造成病人就医的不便和医疗服务质量的降低，该方式的优点是操作简便，管理成本低。
二、临沂市医疗保险基金结算办法演变历程
山东省临沂市基本医疗保险改革于2000年正式启动，建立统筹基金和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度。临沂市对医疗保险基金结算办法的调整和完善大体经历了三个阶段。
1、最早实行项目付费的结算办法
在制度建立初期，根据参保人员人数较少、基金支出规模较小、定点医疗机构较少的情况，于2002年制定了临沂市最早一个医疗保险基金结算办法，实行按项目付费为主的结算办法。结算方式为门诊费用刷卡结算。住院费用采取按项目付费为主，定额控制，每月结算，年终考核决算的方式。生育费用按病种付费。住院结算：参保人员在定点医疗机构住院，参保人员只需结算起付段和个人负担部分，剩余部分由医疗保险经办机构与定点医院结算。医疗保险经办机构与定点医院实行月结算，留存保证金，根据其年度考核结果决算。医疗保险经办机构每年末测算各定点医疗机构年度市直参保人员人均住院费用，根据考核结果返还保证金。在制度建立初期实行按项目付费为主的结算办法，有利于基本医疗保险各项政策的贯彻实施；有利于控制医疗费用，保证统筹基金的收支平衡；有利于规范医疗服务行为，保证医疗服务质量，促进医疗机构建立自我管理、自我约束机制。
2、改革为定额结算、按单元付费和按病种付费相结合的复合式结算方式
制度运行几年后，临沂市医疗保险参保人员不断增加，基金规模不断扩大，定点医疗机构和定点药店也在不断增多。原有的按项目付费的结算办法已不适应医疗保险基金结算的需要。由此，2007年，临沂市制定了新的结算办法，实行定额结算、按单元付费和按病种付费相结合的复合式结算方式。定额结算：定点医院住院医疗费用均实行定额结算。具体办法是按照定点医院的年度住院人均费用定额、住院人次、统筹金支付率等因素计算得出统筹金年度支付数额。按单元付费：精神病医院的精神病种实行按单元付费的结算方式。具体办法是按照定点医院的单元付费标准、年度住院人次、人均住院天数、统筹金支付率等因素计算得出统筹金年度支付数额。积极开展按病种付费。从常见、单纯和易于按一定标准控制的病种入手，根据病种付费的成熟程度逐步扩大病种数量。新的结算办法建立了科学合理控制医疗费用增长的良性运行机制，促进定点医院自我管理、自我约束，从源头上控制住院医疗费用的适度合理增长，切实保障参保职工的基本医疗需求，确保基本医疗保险基金收支平衡，保证基本医疗保险制度健康运行，可持续发展。
3、实行总量控制的结算办法
由于按次均住院费用作为结算控制指标，缺乏对住院费用总量的控制，定点医院可以通过分解住院、诱导住院等手段来增加基金拨付，造成住院人次和结算基金大幅度上升。从2008年起，临沂市开始对住院医疗费结算实行总量控制，即对各定点医院住院统筹金支付按资金总来那个和最低服务人次两项指标进行控制。具体办法是：根据医保基金收缴情况预算可用于住院总量控制的基金。在此基础上，确定各定点医院的结算基金总量控制指标。以上年度实际结算的人次核定最低服务人次指标。实行月结算和年度平衡。实行双控结算办法后，医疗保险基金支出得到了有效控制，较好地解决了控制费用与促进医院公平发展的矛盾，保证了医疗保险基金的安全运行。医疗保险基金结算办法将不断完善，逐步实行“总量调控、弹性管理”的结算办法。
三、进一步完善医疗保险基金结算办法
医疗保险基金结算办法要坚持合理、有效、持续的原则，要求医疗保险管理部门必须从制度安排、经办管理、机制建设等多方面入手，尤其要在以下几个方面下功夫。
1、应建立总量控制为基础，多种结算办法互相补充的复合型结算办法
首先，总量控制是非常重要的。在定点医院一味追求利益的体制下，没有对基金总量的控制，任何结算办法都解决不了医疗消费的无序增长对基金平衡的威胁。其次，单纯总量控制办法难以实行，必须有相应的辅助结算办法来补充。在总量控制的基础上实行单病种结算、危重大而费用补贴、弹性结算等办法，较好地解决了实行总控后出现的一些矛盾，缓解医保患三方的矛盾。
2、综合运用多种结算方式
每个单一的结算方式都有其优劣，各统筹地区根据自身的管理能力和当地实际，选择一种主要的结算方式，同时根据医疗服务的多样性，综合运用多种结算方式，充分发挥各种结算方式的长处，避开或限制其短处。对于诊断明确、治疗办法相对固定的病种可以实行按病种付费；对于床位日费用变动较小、床位利用率高的疾病可以实行按平均床日费用给付；对于特殊疑难病症可以实行按服务项目付费的方式。
3、建立科学合理的引导机制和考核机制
医疗行为和就医行为具有较大的灵活性和可选择性，要通过综合运用多种付费方式和结算办法，引导医疗卫生服务机构通过降低成本、提供优质服务等方式，获得参保人员的认可。要通过制定向社区卫生服务机构有所倾斜的结算办法等，引导参保人员“小病进社区，大病进医院”。同时，要建立起严格的考核机制，通过对关系医疗保险基金支出的核心指标的考核，就医疗卫生服务机构履行定点协议的情况做出评判，制定相应的激励惩罚措施，促进医疗卫生服务机构实现合理医疗，提供优质服务。
4、加强监督检查，加大反欺诈力度
实践表明，无论采取何种付费方式和结算办法，都不可能完全避免欺诈行为的发生。加强监督检查，加大反欺诈力度，要在以下几个方面着手：一是加强立法，对机构和个人的欺诈骗保行为的处罚要有法可依。二是运用计算机和网络等现代技术手段，对医疗行为进行实时监控，建立预警监测机制，及时发现不合理的医疗费用支出。三是就不同的付费方式和结算办法可能引发的欺诈行为，有针对性地进行检查防控。不断完善医疗保险付费方式和结算办法，是医疗保险制度改革和经办管理永恒的主题。劳动保障行政部门和医疗保险经办机构结合当地实际，善于创新，不断实践，一定可以探索出相对完善的基本医疗保险结算管理办法，实现医疗保险基金的合理有效使用，保障全体参保人员的基本医疗需求和长远利益，促进医疗保险制度的健康协调可持续发展。
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一、支付结算方式的分类
一是根据适用范围不同分类。适用于同城的结算方式(指在同一城市范围内各单位或个人之间的经济往来，通过银行办理款项划转的结算方式)有本票和支票；适用于异地的结算方式(指不同城镇、不同地区的单位或个人之间的经济往来通过银行办理款项划转的结算方式)有汇兑、托收承付；同城异地均可的结算方式有银行汇票、商业汇票、委托收款、银行卡、信用证。
二是根据结算形式的不同分类。票据结算包括银行汇票、商业汇票、本票和支票结算方式；非票据结算包括委托收款、异地托收承付、汇兑结算方式；另外还包括银行卡结算和信用证结算。
三是根据申请人不同分类。申请人为付款人的结算方式包括支票、本票、银行汇票、银行承兑汇票、汇兑、银行卡、信用证；申请人为收款人的结算方式包括委托收款和托收承付；申请人可以是付款人也可以是收款人的结算方式为商业承兑汇票。
二、支付结算的基本原则、法律特征与结算纪律
支付结算的基本原则包括：对付款人来说，要恪守信用，履约付款；对收款人来说，谁的钱进谁的账，由谁支配的原则；对中介组织而言，银行不垫款原则。
支付结算的法律特征包括：(1)支付结算必须通过中国人民银行批准的金融机构进行；这与一般的货币给付及资金清算行为明显不同。(2)支付结算的发生取决于委托人的意志。(3)支付结算实行统一管理和分级管理相结合的管理体制；中国人民银行总行负责制定统一的支付结算制度，组织、协调、管理和监督全国支付结算工作。(4)支付结算必须依法进行。(5)支付结算是一种要式行为。根据《支付结算办法》的规定，“票据和结算凭证是办理支付结算的工具。单位、个人和银行办理支付结算，必须使用中国人民银行统一规定印制的票据凭证和统一规定的结算凭证”，“未使用按中国人民银行统一印制的票据，票据无效；未使用中国人民银行统一规定格式的结算凭证，银行不予受理”。
支付结算必须遵守银行结算纪律。不准签发没有资金保证的票据和远期支票，套取银行信用；不准签发、取得和转让没有真实交易和债权债务的票据，套取银行和他人资金；不准无理拒绝付款，任意占用他人资金；不准违反规定开立和使用账户。企业必须严格遵守银行有关开立账户和支付结算办法规定的结算纪律，保证结算业务的正常进行。
三、各种支付结算方式的特点
（一）顺应市场需要，提高客户办理业务效率
长期以来，商业银行主要采用支票、汇票等传统的结算工具为单位客户提供结算服务，单位客户到银行柜台办理支付结算业务，必须使用支票、汇票等纸质支付凭证到银行柜台办理，面临着手续繁琐、银行排队冗长、时间受阻等诸多不便。随着电子化特别是各类商品交易电子化的快速发展，传统的支付工具已不能完全满足对公客户的结算需求。为顺应市场需要，银行机构推出银联单位结算卡业务，不仅有利于提高单位客户支付结算效率、提升服务质量，也有利于加强银行内部管理，减少纸质凭证使用，减少银行凭证档案保管量。
（二）拓宽业务渠道，提高客户业务办理的便利性
银联结算卡面向单位客户发行，客户凭卡及密码（或密码和附加支付密码）可在银行营业网点柜面及ATM、POS等自助渠道7×24小时实时办理支付结算业务，它不仅扩展了单位客户交易渠道，解决了客户节假日存取现金、转账支付等问题，还减少了柜面排队压力；同时银联单位结算卡在柜面办理存取现业务时，采用免填单方式，最大限度地方便了中小企业客户，对提升我国银行业对公支付结算服务水平和市场竞争力具有重要意义。
（三）多样化的支付依据，有利于改进风险控制
单位客户使用银联结算卡办理支付结算业务时，可采用卡密码、支付密码以及交易限额等方式防范风险，客户可以根据办理支付的单笔金额、当日累计金额灵活选择卡密码或卡密码＋支付密码作为支付依据，切实控制支付风险。银行通过验证密码、支付密码代替传统印鉴核验方式，有利于银行改进风险控制，降低管理成本，提高风险防范能力。
（四）人性化产品设计，满足客户多种业务需求
银联单位结算卡具备“一卡多户、一户多卡”账户管理作用，与现行支付结算工具并行有效，客户可自主选择银联结算卡或其他票据等结算工具正常办理业务，银联结算卡的支付权限与单位结算账户原有的支付权限相独立；其次是个性化的限额管理。客户可根据需要确定每个持卡人对账户的管理权限，如账户操作权限和对外支付限额的设定，以单笔、当日、当月累计支付限额为纵线，以同城、全省、全国为横线，区分对公、对私客户设置不同渠道、不同业务种类的支付权限；再次是预设交易对手。通过预设交易对手，实现定向支付控制，保证支付的可控性与准确性，满足客户多种业务需求。
二、银联单位结算卡业务发展中存在的主要风险
（一）签约风险
一是客户开卡签约资料不全、相关资料要素填写不全；二是未严格审查法定代表人及经办人身份证件，未按规定进行身份核查，未提供法人授权书，或法人授权书授权事项与实际签约事项不一致；三是银联单位结算卡申请书中填写信息与系统中签约信息不一致；四是签约资料未及时妥善保管。
（二）支付风险
一是持卡人身份核实风险。银联单位结算卡柜面交易（存现除外）未审核经办人是否持卡人，导致资金支付风险；二是限额设置风险。没有按照客户要求正确设置或漏设置银联单位结算卡通存通兑单笔和当日累计支付限额控制支付金额，导致客户资金支付风险；三是主、子卡管理风险。银联单位结算卡主卡、子卡管理不规范或使用权限设置不当，可能导致主卡及子卡持有人超权限使用；四是卡介质和密码管理风险。由于银联单位结算卡通过卡介质和密码就能在银行机构自助设备和具有银联标识的POS机上使用，客户对卡介质和密码保管不当，导致资金损失风险。
（三）监管风险
一是账户合规性风险。单位客户办理银联结算卡的账户及开卡资料是否合规，发卡银行是否遵偱“了解你的客户”原则，认真履行客户身份识别制度和账户实名制；二是公转私管控风险。客户使用银联单位结算卡通过银行自助设备从单位结算账户向个人账户转账的资金，特别是一般账户资金转入个人账户后再取现，违背了人行账户管理办法中一般户不能取现的规定，形成现金管理风险；三是客户洗钱风险。对客户的银联单位结算卡关联账户监测不到位，未及时发现客户出租、转借银联单位结算卡，以银联单位结算卡洗钱、套现等情况，形成资金监管风险。
三、银联单位结算卡业务风险控制措施
（一）加强客户资料合规性审查，防范开卡签约环节风险
一是对于已开立结算账户的客户，审查其账户状态是否正常，对于新开户客户，按账户开户管理要求审查客户资料合格后，方可为客户办理银联单位结算卡开卡；二是做好与客户的协议签署，明确双方权利义务及责任，严格审核客户身份（包括法定代表人或单位负责人、持卡人身份证件，如他人代办，则需提交经办人身份证件）及所提交业务申请表、法人授权书等材料的真实性和合法性，保证授权事项与签约内容一致；三是经办柜员应严格按客户提交申请表内容在系统中进行签约，业务授权人员应认真审核相关申请资料和签约内容是否一致；四是客户办理银联单位结算卡签约资料应随账户资料专夹保管。
（二）加强银联单位结算卡业务功能管理，严防支付风险
一是加强柜面审核，柜员在受理单位客户使用银联结算卡办理除存现以外的账务易时，应认真核验客户身份，如为持卡人本人，在核验密码无误后为客户办理相关业务，确保客户资金安全；二是加强银联单位结算卡支付限额管理，各银行机构应按照总行规定标准和人行监管要求，根据客户需求，针对不同渠道、不同业务种类设置各种支付限额：按照支付方式的不同设定“取现”、“转账”支付限额；按照支付范围的不同设定“通兑取现”、“通兑转账”支付限额；按照支付渠道的不同设定“ATM取现”、“ATM转账”支付限额、“POS支付”支付限额；按照支付周期的不同设置“单笔”、“当日累计”、“当月累计”支付限额，有效控制支付风险；三是加强主卡与子卡的管理，规范主卡及子卡的开卡及权限设置，子卡必须由客户通过主卡申请办理，根据客户内部控制需求，设置每张子卡的支付结算、现金存取、卡内转账、查询等功能和权限，规避支付风险；四是加强对账管理，根据已办理银联单位结算卡客户的存款余额或交易金额的不同分别采取按月或按季对账，认真核实对账结果，保障客户资金安全。
（三）认真履行反洗钱职责，防范资金监管风险
一是认真履行客户身份识别制度，切实做好申请办卡单位客户法定代表人及经办人员身份核查，留存核查记录；同时做好开卡单位银行结算账户的年检工作，确保结算账户存续期间开户资料的真实、完整、有效。二是合理设置单个客户的公转私转账限额，对一般账户办理银联单位结算卡可采取预设交易对手、选择转账用途等进行控制，并按人行有关“公转私”管控政策要求做好单位客户银联结算卡大额、可疑的“公转私”业务监测。三是加强银联单位结算卡关联账户管理，包括卡内主账户与子账户、子账户与子账户之间的卡内转账，设定指定交易对手账户集合及主子卡功能权限管理等，同时要充分运用柜面交易监测、稽核等系统加强对银联单位结算卡日常交易情况的监控，对关联账户和单张子卡的大额、可疑交易应及时核查；强化对银联单位结算卡消费交易的业务监测，防范套现风险。四是严格执行反洗钱规定，做好银联单位结算卡大额、可疑交易的信息报送，发现持卡人违规用卡、出租、出借银联单位结算卡，或者用银联单位结算卡进行洗钱、套现，应对对客户作卡停用及注销处理。
（四）履行告知义务，规范客户使用行为
关键词：结算体系；清算网络；结算工具；账户
文章编号：1003－4625（2006）06－0044－03中图分类号：F832．61 文献标识码：A
一、当前我国银行结算体系建设情况
作为支付体系的组织者、管理者和监督者，中国人民银行一直致力于推进我国支付体系的建设：完善支付规章制度，鼓励推广和创新非现金支付工具，防范支付体系风险，加快中央银行支付系统建设，促进支付服务市场化，推动中国支付体系改革发展的进程。
（一）基本形成了适应社会主义市场经济发展需要的支付清算网络体系。2005年，中国人民银行完成了大额支付系统在全国的推广运用，系统直接连接全国1500多家金融机构，涉及6万多个银行分支机构，日均处理跨行支付业务45万多笔，金额多达7000亿元，每笔业务不到1分钟即可到账。同时，还成功实现了与中国外汇交易系统、中央债券综合业务系统、中国银联信息处理系统、城市商业银行汇票处理系统等多个支付结算系统的连接。大额支付系统的建成运行，实现了我国跨行资金清算的零在途。
（二）广泛运用非现金支付结算工具。随着经济金融的快速发展以及技术与金融融合趋势的加强，非现金支付工具在我国支付体系中的地位日益上升，在社会生产生活中发挥越来越重要的作用。据统计，2005年1－6月，全国非现金支付交易总金额超过500万亿元。银行卡的发卡规模和交易规模持续增加，银行卡支付功能不断完善，银行卡支付网络开始参与全球支付体系。银行卡已成为我国个人使用最为广泛的非现金支付工具。票据作为我国企事业单位使用最为广泛的支付工具，其使用和流通量也稳步上升。2005年1－6月，全国支票签发额约为160万亿元；银行汇票签发额约为31万亿元，商业汇票签发额2．08万亿元。此外，网上支付等创新支付工具和方式也不断涌现。2005年上半年，我国网上支付总交易额超过了50万亿元。
（三）出现了一批专门处理支付信息的新型支付清算组织。近年来，除了传统的票据交换所等支付清算组织外，我国陆续出现了一批专门处理支付信息的新型支付清算组织。为了进一步改善对中小金融机构的清算服务，中国人民银行将批准城市商业银行资金清算中心为农村信用社提供资金清算服务，并支持成立农村合作金融机构资金清算中心，以进一步畅通中小金融机构汇路。
（四）实行了有效的银行结算账户管理。目前，我国已制定了《人民币银行结算账户管理办法》等法规制度，完成了人民币银行结算账户管理系统在全国的推广应用，银行结算账户的清理核实亦已完成。
（五）进一步完善了银行结算体系监管框架。近年来，中国人民银行吸收和借鉴国外先进经验和国际通行标准，积极参与支付领域的国际交流与合作。例如，在现代化支付系统设计中引入“实时全额结算”机制（RTGS）和“付款交割”机制（DVP）等国际通行做法。根据《重要支付系统核心原则》等国际通行标准，中国人民银行组织开展我国支付体系的自评工作，积累了支付体系评估经验。同时，我国支付服务网络与境外支付服务网络的联系日益密切，国际结算业务发展态势良好；我国与周边国家的支付结算合作不断加强，边贸结算方式不断规范，边境贸易本币结算范围日益扩大。我国支付体系逐步融入全球支付体系，成为全球支付体系的重要组成部分。
二、我国银行结算体系建设存在的问题
（一）支付清算系统缺乏统一规划。近年来，我国各国有商业银行相继建立了系统内的电子汇兑系统，目前包括人民银行的电子联行在内，共有五个覆盖全国的异地清算网络。这些支付清算系统由于缺乏统一规划，存在不少问题。首先，五个系统功能趋同，重复建设导致资源浪费严重。其次，系统资源分割，作用有限。由于商业银行电子汇兑系统自成体系，不能解决跨行清算问题，这些相互独立的系统只能局部发挥作用。而且，电子汇兑系统也没有解决市县两级清算速度慢的问题，造成各行承诺的“全国24小时到账”不能完全兑现。再次，进一步改进难度大。主要是各行在系统建设时，软、硬件没有统一的标准，数据信息格式不统一给系统横向联网造成极大障碍，进一步改造须投入大量资金。
（二）结算工具的多样性与功能发挥的局限性并存。目前，商业银行不仅建立了以银行汇票、商业汇票、本票和支票为主体的结算制度，同时还办理信用卡、汇兑、托收承付、委托收款等会计结算业务。结算工具的多样性适应了单位和个人进行货币给付及其资金清算的需求，但这些结算工具，主要是票据功能发挥不够。一方面，票据化结算程度不高，票据使用范围不广，票据结算业务量少。《票据法》虽然已实施多年，但票据没有成为主要结算工具，票据市场欠发达，除了人们对现金主观偏好外，一个重要原因就是票据结算控制较严，手续繁琐。此外，有的银行只办理银行承兑汇票的贴现，不办理商业承兑汇票贴现；只办理本系统的票据贴现，不办理跨行票据的贴现，影响了客户办理票据业务的积极性。另一方面，部分票据的流通功能弱，支付兑现能力不强。
（三）银行结算竞争秩序不规范，服务质量不高。目前我国银行结算竞争秩序还不规范，主要体现在跨行结算业务上。第一，时间长。同样一笔结算业务，跨行业务同城要晚一至两天，异地要晚三至四天。第二，问题多。对解付的银行汇票吹毛求疵，如印章不清、密押有误等，搪塞拖延兑付。在转汇业务中，也经常以各种理由退票等。第三，查询难。银行之间的结算业务查询，电查函复或查而不复现象较为普遍，对客户直接上门查询也是马虎了事，极不负责。第四，举报多。部分行把跨行结算作为竞争手段，肆意压票退票，这类违规占到结算举报近九成。
（四）银行结算账户管理存在“四难”。
1．假身份证、假营业执照和假税务登记证识别难。由于银行与工商行政管理、税务、公安等相关部门没有建立企业注册登记信息、税务登记信息和个人身份证信息查询关系，因此银行一线工作人员很难对假证件进行有效识别，无法保证开户资料的绝对真实。
2．对存款人违反规定处罚难。《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》）第六十四条和第六十五条分别列举了存款人违规开立、使用和撤销银行结算账户的行为，并提出相应的处罚规定，但对存款人的处罚主体、处罚程序和处罚过程中商业银行该充当什么角色未作明确规定，也未对商业银行“不作为”的情况制定相应的处罚规定。
3．个人银行结算账户运作难。《储蓄管理条例》规定，储蓄机构只能办理储蓄及工资和代收房租、水电费等服务性业务，不能办理转账结算。而根据《办法》第十五条规定，自然人“可以在已开立的储蓄账户中选择并向开户银行申请确认为个人银行结算账户”，用以办理个人转账收付。但作为一种新的账户种类，具体应如何操作，并未明确，使个人结算账户在运作中遇到不少困难。
4．开户资料的合规性审查和规范难。《办法》施行后，由于缺乏与工商、税务、各级财政和部队等部门的协调，给开户行在审查工商营业执照、税务登记证，财政批文和部队批文时带来一定的困难。如有的工商营业执照年检换证，有的增资扩股以后换发新证，存在旧证已经开户，新证再开户的现象。有的税务部门未严格执行《中华人民共和国税收征管法》，在先开户再办税务登记、还是先办税务登记再开户问题上存在分歧。再如各级财政实行集中核算、集中支付，行政事业单位在开设零余额账户后原账户该怎么处理等问题上缺乏一致性规定，使得银行在开户审查时存在较大的疑惑，开户资料的规范比较难。
三、加强我国银行结算体系建设的对策
（一）建立高效、安全、覆盖全国的清算网络。随着计算机和网络技术的发展，当前银行结算功能只需一个清算网络就能实现，这是我国银行支付系统的发展方向。具体思路是，由各家银行成立会员制清算机构，重组现有软、硬件资源，实行投资分摊、资源共享，建立一个高效、安全、覆盖全国的清算网络，承担银行的所有清算业务。采取统一清算能节约投资与运行费用，而且能减少人员、便于管理等。一是在纵向管理上，建立和充实从总行到基层行处的结算管理机构，一级抓一级，可以各司其职，各负其责；在横向服务上，减少多部门、多环节结算服务机构，配备结算专管员，负责本行处结算的组织、宣传、账户管理、柜面服务、质量检查等工作。二是健全结算管理规章制度，如“结算岗位责任制”、“结算业务处理流程与操作规程”、“清算系统管理规定”、“机房、微机使用管理规定”等。在制定这些规章制度时，必须包括以下内容：1．权限管理。即对账务处理实行分级授权，禁止越权操作。2．密码管理。防止非法人员介入系统。3．目标责任管理。对各级人员实行岗位分工，并制定详细的目标责任制。
（二）最大限度发挥银行结算工具的作用。现金结算使流通中现金增多，同时增加了诸多不安全因素和人为的重复劳动，因此，发挥银行非现金支付工具的作用十分必要。我国已形成了以汇票、支票、本票和银行卡为主体，汇兑、定期借记、直接贷记、网上支付等结算方式为补充的非现金支付工具体系，应针对这些结算工具的特点，最大限度地发挥其作用。
（三）规范银行结算竞争，提高结算服务质量。要实现结算服务由无差别向个性化转变。一方面要稳步开展优势传统结算服务；另一方面要积极开拓新的服务种类。1．开展结算信息咨询服务，设立结算咨询服务台和查询系统等，帮助客户解决结算疑难问题，鉴别票据的真伪，提供结算账户的存款信息等，并且信息要科学、准确，对提供虚假信息的要追究其法律责任。2．实行承诺服务。包括时间承诺、质量承诺、态度承诺。3．提供节假日服务，增加节假日结算营业窗口。4．设立大户结算专柜和大户接待室，为客户提供方便、快捷、周到的服务。5．提供上门服务。
（四）提高账户管理的专业化和技术化水平。应在实行统一的账户管理系统的基础上，开发账户管理与大额支付系统、同城清算系统，实现网络资源的信息互动，完成银行账户网络授权申报、审批开立、撤销、变更和信用信息查询的全程自动化处理，利用账户数据库实时对非法账户和违规违法支付行为进行预警和监控，通过系统之间银行账户信息的相互比对，实现对未在人民银行账户数据管理库备案的违规账户及异常变动账户的实时监测，有效防范利用银行账户逃避债、税及进行诈骗等犯罪行为。
（五）加大检查监督力度，维护银行结算管理的严肃性。一要成立支付结算专管部门。随着会计核算“四集中”系统和现代支付清算系统的推广使用，人民银行基层行的会计业务日益萎缩，会计从业人员也显著减少，把银行支付结算监管职能从会计营业部门分离出来，成立专门监管机构的客观条件已经成熟，可充分发挥中央银行支付结算监管职能。二要按“属地原则”行使结算监管权。银行支付结算监管权宜放至当地人民银行分支机构。三是对于较严重和屡禁屡犯的问题，人民银行各分支机构必要时，可同时停止违规金融机构对外办理部分支付结算业务，严肃银行支付结算纪律。四是建立非现场监管报表、分析资料的专人签收制度，实行台账管理。本着实用原则，完善结算统计报表的种类。加强结算报表的科技投入，利用计算机管理和采集结算业务信息，减少人为差错，提高信息质量。
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为适应保税监管区域功能进一步拓展和转型的需要，便利区内企业贸易投资，经商国家税务总局和
海关总署，总局制定了《保税监管区域外汇管理办法》（见附件，以下简称《办法》）。《办法》整合
了现行适用于不同保税监管区域的多项外汇管理政策，在继续保持部分优惠政策的同时，调整了购汇、
结汇等保税监管区域内外不尽一致的政策内容，并进一步简化了对外支付审核程序。现将《办法》印发
你们，请贯彻执行，并就出口加工区企业外汇账户问题明确如下：
一、已开立外汇账户的出口加工区企业，应当在《办法》生效前，经国家外汇管理局分支局（以下
简称外汇局）批准，按《办法》规定调整账户性质和个数。原外汇账户内资金按企业申报性质，经外汇
局审核后分别划至新开立的对应外汇账户。
外汇局在审核企业申报的资金性质时，要结合企业资本金、外债、境内外汇贷款等结汇情况，准确把握
企业资金性质，避免混淆。
二、各分局、外汇管理部接到《办法》后，要及时转发辖内支局和各类保税监管区域管理机构以及
银行、企业等。执行中如遇问题，请及时向国家外汇管理局综合司反馈。
联系人
联系电话：
附件：1.保税监管区域外汇管理办法
附件1：
保税监管区域外汇管理办法
第一条为了完善保税监管区域外汇管理，促进保税监管区域健康发展，根据《中华人民共和国外汇
管理条例》及其他相关法律、法规，制定本办法。
第二条本办法所称保税监管区域（以下简称区内）包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税
港区以及综合保税区、跨境工业区等海关实行封闭监管的特定区域。
第三条国家外汇管理局及其分支机构（以下简称外汇局）依法对区内机构外汇账户、外汇收支、购
汇及结汇等实施监督和管理。
区内机构包括区内行政管理、企业、事业单位及其他经济组织等。
第四条区内企业领取工商营业执照后，应当按规定到所在地外汇局统一办理外汇登记手续。
区内企业办理外汇收支业务，应当出示外汇登记证明，凭规定的有效凭证及商业单据办理。
第五条区内与境外之间的经济往来，除另有规定外，应当以外币计价结算。
区内与境内保税监管区域外（以下简称境内区外）之间货物贸易项下交易，可以以人民币计价结算
，也可以以外币计价结算；货物贸易项下从属费用计价结算币种按商业惯例办理；服务贸易项下交易应
当以人民币计价结算。
区内机构之间的交易，可以以人民币计价结算，也可以以外币计价结算；区内行政管理机构的各项
规费应当以人民币计价结算。
第六条区内与境外之间的资金收付，区内机构均应当按照规定进行国际收支统计申报；区内与境内
区外之间的资金收付，区内、境内区外机构无需进行国际收支统计申报。
第七条区内企业按照境内区外外汇管理规定开立、使用和关闭外汇账户。
区内企业外汇账户统一纳入外汇账户管理信息系统进行管理。
第八条区内企业货物贸易外汇收支，根据货物保税状态对应的海关监管方式，实施不同外汇管理政
策。
在商务主管部门办理对外贸易经营权备案登记后从事货物贸易经营活动的区内企业，应当按境内区
外相关规定到所在地外汇局办理“对外付汇进口单位名录”和出口收汇核销备案登记手续。
第九条区内企业向境外或者境内区外支付货款，有下列形式之一的，应当持证明交易合法、真实的
有效凭证和商业单据到银行办理。
（一）直接从境外进口，或者从区内或者境内区外购买境外企业的货物，可以从外汇账户或购汇对
境外支付。
（二）与境外签订出口合同，货物由境内区外企业报关出境，境外货款可以由区内企业收汇后原币
向境内区外企业划转。
（三）从境内区外企业购买货物，可以直接向其支付，银行按照规定为境内区外企业办理结汇或入
账手续。
（四）其他向境外或者境内区外的支付。
“对外付汇进口单位名录”上的区内企业异地支付货款，应当按规定办理进口付汇备案手续。
第十条区内企业对境外支付货款，除本办法另有规定外，无须办理进口付汇核销。
区内企业凭进口货物报关单向境外支付或者凭进境备案清单购汇向境外支付的，付汇银行应当按规
定办理电子底账核注、结案等手续。
区内企业采取货到付款以外方式购汇对境外支付货款的，应在规定时间内向付汇银行提供进口货物
报关单或者进境备案清单正本，银行按前款规定办理相应手续。未在规定时间内提供的，付汇银行应于
每季度结束之日3个工作日内将区内企业名单上报所在地外汇局，由所在地外汇局逐笔审核外汇收支真实
性。
第十一条区内企业向境外出口货物，在海关办理保税货物出境备案的，收汇后无需办理出口收汇核
销；在海关办理非保税货物出口报关的，区内企业应当按照境内区外相关规定到外汇局办理出口收汇核
销。
第十二条区内企业之间的交易，应当持合同或协议、发票等证明交易合法、真实的有效凭证和商业
单据，以人民币或者从其银行外汇账户中支付。
第十三条境内区外企业购买区内货物，凭有效凭证和商业单据可以向区内企业支付，可以直接向境
外支付，也可以向其他境内区外货权企业支付。境内区外货权企业收到前述境内区外企业的外汇后，按
规定凭入账通知或者结汇水单等凭证办理核销手续。
第十四条区内企业经常项目外汇收入结汇和服务贸易项下购付汇，按照境内区外相关规定办理。
第十五条区内机构资本项目项下外汇交易，按照境内区外相关外汇管理规定办理。
外方投资者因区内机构清算所得资产，经外汇局核准后可以汇出境外或者境内再投资；中方投资者
所得资产，应当及时调回境内区外按相关规定办理。
第十六条银行为区内企业办理购汇或者结汇手续后，应当在外汇登记证明相应栏目中签注并按规定
留存有关凭证和商业单据备查。
第十七条外汇局定期或者不定期对银行和其他区内机构的外汇收支和外汇经营情况进行监督检查，
对违反本办法的，按照《中华人民共和国外汇管理条例》及其他外汇管理规定进行处罚；《中华人民共
和国外汇管理条例》及其他外汇管理规定没有规定或者处罚形式、标准规定不明确的，给予警告、通报
批评、3万元人民币以下罚款的处罚；对未按本办法规定办理结汇或购汇业务的，还可以暂停或取消其直
接到银行办理结汇或购汇的权利。
第十八条保税物流中心（A、B型）、钻石交易所等参照适用本办法。
(一)社会信用观念淡薄，支付结算监管缺乏良好的信用环境。
我国社会主义市场经济还处在发展初期，信用制度尚不健全，信用观念比较淡薄，信用缺失及信用扭曲的现象还比较严重。少数单位和个人为最大限度的谋取不法利益，挖空心思、绞尽脑汁逃贷、躲债、偷税漏税。表现在支付结算方面主要是利用银行账户逃废银行债务、洗钱，金融票证诈骗，随意拒付、无理退票以及恶意签发空头支票等。这些行为不仅扰乱了正常的社会经济秩序，而且给人民银行支付结算监管部门增加了工作量及监管的难度，牵扯了人民银行大量的时间与精力。事实证明，没有一个良好的社会信用环境，保持稳定健康的支付结算秩序就无从谈起。
(二)重视不够，支付结算监管缺乏强有力的认知基础。
人民银行对支付结算的监管必须以商业银行分支机构的柜面审查及其系统内的业务管理为基础，片面强调人民银行的监管作用无助于支付结算秩序的根本好转。目前，商业银行部分分支机构人员受利益驱动或迫于系统内部考核奖惩制度的压力，在办理支付结算业务的过程中明显存在重服务轻审查、重与客户保持一团和气而忽视对客户违反支付结算纪律行为进行控制的情况。其上级行出于同样的目的，把更多的注意力集中到支所属机构存、贷款任务完成情况及经营效益的考核上，对支付结算方面发现的问题常常是睁一只眼闭一只眼，有的甚至公然采取纵容教唆的态度。而作为支付结算监管的最后一道闸门，长久以来，不少人民银行分支行从上到下均形成了一思维定式即：金融监管仅仅是金管、外管等少数几个所谓“监管”部门的事情，作为具体承担支付结算监管职能的会计部门，其主要工作只应是会计核算与财务管理。在这一认识误区的影响下，不仅例行的金融监管工作会议会计部门被拒之门外，有时连相关制度明确要求会计部门参加的，诸如对商业银行新设机构的审批及牵涉到支付结算内容的现场检查等活动，也难见会计人员的踪影，严重影响了会计部门支付结算监管职能的发挥。当然，这其中并不排除少数会计人员囿于陈旧观念的束缚或抱着多一事不如少一事的消极心态，主动放弃或放松了对支付结算的监管。观念上的不解放与思想上的不重视是当前支付结算监管最大的制约因素。
(三)法规制度不完善，弱化了支付结算监管的效力。
健全完善的支付结算法律法规是支付结算正常有序进行的根本保证，是人民银行据以实施支付结算监管的出发点与准绳。目前，我国相关的支付结算法规尚有许多不尽完善的地方。主要表现在：有的法规措施可操作性不强，如按《票据管理实施办法》的规定，人民银行可对企事业单位或个人违反支付结算制度的行为给予警告、记过等处罚，但在实际工作中很难执行到位；有的法规条款与其他的法律法规相冲突，比较典型的如《支付结算办法》允许人民银行委托商业银行对违反支付结算纪律的客户进行直接处罚的条款与《行政处罚法》相冲突；《信用卡管理办法》中有关公司卡使用范围的规定与《支付结算办法》不一致以及《民事诉讼法》规定的“公示催告”制度与《票据法》规定的银行汇票划款方式之间存在冲突等。还有的法律法规已不适应支付结算业务发展的需要，如1994年制定的《银行账户管理办法》对开户主体、开户条件、开户程序、账户设置种类、账户管理手段的界定等与现实的经济生活相脱节，无法满足账户管理的需要。特别需要引起重视的是，至今尚有一些支付结算中的风险点及新兴业务仍没有系统的法律法规对其加以约束，如对大额支付、电子支付工具及网上支付业务的监控等。由于无法可依或法制不健全，金融机构各行其是，极易引发各种结算纠纷及资金风险，在一定程度上削弱了人民银行支付结算监管的效力与权威。
(四)监管手段与监管方式落后，制约了支付结算的监管效率。
近几年来，金融电子化呈现出飞速发展的态势，支付结算工具不断推陈出新，支付结算手段日益现代化。但与此形成鲜明对照的是，人民银行的支付结算监管至今仍停留在传统的手工操作模式上，仍局限于查帐簿、翻传票或者粗略审查商业银行报送的各种报表，不仅效率低下，而且效果不佳，在各金融机构会计结算普遍实现电子化的情况下，很难发现深层次的问题与隐患。由于监管手段与监管方式明显滞后于科技发展与业务创新的步伐，支付结算监管人员在履行监管职能时常常感到无从下手，同时也给犯罪分子利用结算工具作案提供了可乘之机。
(五)监管力量薄弱，削弱了支付结算监管的力度。
就人民银行目前的管理体制来看，中心支行及县支行均没有设置专门的结算管理部门，结算管理职能主要由会计部门来承担。由于该部门还同时承担着会计核算、财务管理甚至是国库业务，有限的人手只够应付日常的核算、清算等具体事务，很多情况下无暇顾及对商业银行的支付结算业务进行监管。除此之外，监管力量的薄弱还突出表现在人员素质的欠缺上。各级行特别是基层行尤其缺少既懂经济、金融知识，又懂会计业务知识，既懂法律、计算机知识，又熟知商业银行结算业务流程的复合型结算监管人员，这无疑会影响到监管的实际效果与权威性。
(六)执法不严，查处力度不够。
作为支付结算监管的一个重要手段，对金融机构及支付结算当事人违反支付结算纪律的行为进行处罚，有利于促进金融机构规范运营，保持良好的支付结算秩序。然而，在实际工作中，少数人民银行的分支行认为实施处罚于己无益，采取息事宁人的消极态度，在决定是否处罚或如何处罚时常常避重就轻，大事化小，小事化了；有些分支行则是迫于各方面的压力，在百般无奈之下，不得已放弃了对违规行为的处罚。由于违规不究或执法不严，长此以往势必造成金融机构及企事业单位、个人对支付结算法律法规的漠视，最终给人民银行的监管权威及效果带来不利影响。
(七)支付结算安全管理难度较大。
支付结算安全管理是支付结算监管的一个重要组成部分。目前，不少地方的支付结算安全状况令人担忧。主要表现在：商业银行内控制度建设滞后，执行不严，事后监督弱化；票据防伪辩伪技术落后，犯罪分子利用假票据诈骗的现象比较严重；在没有得到人民银行批准的情况下，商业银行擅自推广应用新的业务与支付结算工具；企事业单位之间的支付结算纠纷转嫁到商业银行，干扰商业银行的正常工作；电子支付工具的应用及网上支付业务的发展缺乏相应的安全控制措施等。由于认识上的偏差及技术控制手段的不完善，支付结算安全管理正日益成为支付结算监管的一大难点问题。
二、解决的措施与对策
(一)加快培育社会信用。
建立规范完善的社会信用监控体系，抓紧开发建设包括银行账户管理系统、个人征信系统、支付信用监测系统和支付交易监测系统在内的社会信用监控体系，全面记录和反映包括无理拒付票据、签发空头支票或利用银行账户逃贷、逃债、漏税逃税、洗钱等不良信用信息，并在法律规范下向银行、司法部门和经济活动的当事人提供信息查询服务；强化社会舆论监督，建立支付结算“黑名单”制度，定期向社会公布违反支付结算纪律的银行、企业及个人名单，力争营造一个“老鼠过街，人人喊打”的良好的信用氛围，以促进社会信用秩序的根本好转。
(二)转变观念，提高认识，加强对支付结算的监督与管理。
人民银行结算监管部门必须高度重视商业银行在支付结算监管中的“过滤网”作用，要督促其妥善处理好服务与管理的关系，在为客户提供热情周到服务的同时，绝不能放松柜面监督审查及对违反结算纪律行为的控制。要建立支付结算监督管理目标考核及责任追究制度。人民银行各级领导也要转变思路，将支付结算监管作为金融监管及创建金融安全区的一个重要组成部分，在商业银行新设机构的审批，对商业银行机构的年检以及涉及支付结算内容的现场检查等方面听取支付结算监管部门的意见，必要时可吸收该部门的人员直接参加。商业银行的会计及支付结算工作达不到人民银行制定的标准的，不予批准其新设机构或通过年检。支付结算监管人员更要更新观念，从维护经济及金融秩序的高度认识和理解支付结算监管工作，理直气壮地履行监管职责。
(三)建立健全完善的支付结算法律法规体系。
组织对支付结算方面的法律、法规及业务规章进行清理。该修改的要修改，该补充的要补充，该废止的要废止，确保政策的透明、统一与实用。对于部门业务规章有关条款与法律相冲突的，人民银行应根据法律对规章作适当修改；对于不同业务规章对同一指向规定不一致的，应尽快予以统一；对于法规措施规定模糊的，应以发文说明或制定实施细则等形式加以明确。为突出支付结算在社会经济生活中的重要地位，当务之急还应制定并颁布包括《支付结算管理条例》、《违反支付结算制度处罚条例》、《银行账户管理条例》及《电子货币支付法》等在内的一系列的法律法规，以进一步加强对支付结算的管理，堵塞监管方面的法律漏洞，使人民银行的监管能真正做到有法可依。
(四)切实加大支付结算监管的科技含量，提高监管效率。
随着支付结算业务电子化程度的逐步提高，人民银行支付结算监管的手段与方式必须进行变革。要建立银行账户管理系统与同城票据交换系统、电子联行(汇兑)系统、信贷登记咨询系统的联结，实现对支付结算状况的实时监测与控制，通过采集、整理和分析数据，及时发现带有苗头性与倾向性的问题。要善于利用网络通信技术实现辖区支付结算信息的交流与共享，为金融机构解决结算纠纷、防范票证诈骗等提供虚拟平台。
(五)改进监管方法，建立支付结算综合监管体系。
建立现场监管、非现场监管相结合，部门监管与社会监督相补充的支付结算综合监管体系。实行重要支付结算信息定期报送制度，科学合理地确定支付结算报表的格式和内容，确保报送信息的完整、准确和实用。定期、不定期地开展支付结算纪律执行情况的检查。向社会公布结算举报电话，认真受理并妥善处理各种结算举报，以维护正常的支付结算秩序。
(六)改革管理体制，充实支付结算监管力量。
鉴于人民银行分行、中心支行及县支行一级的会计部门既具有服务职能又承担监管职能，业务指向既对内又对外，不利于分清职责、突出重点，可考虑改革现行的“倒金字塔”型的支付结算管理体制，将结算监管职能从会计部门分离出来，在分行、中心支行及县支行单独设立支付结算管理处(科、股)，分别对口上一级的支付结算监管部门开展工作。各行要选拔知识层次高、业务能力强、实践经验丰富的同志从事支付结算监管工作，必须强化支付结算管理人员专业知识的培训，全面提高结算管理人员的业务素质和理论修养。
(七)执法必严，违法必究。
人民银行各级机构必须充分认识违法不究、执法不严、厚此薄彼对今后支付结算监管工作可能带来的不利影响，应立足长远，顾全大局，敢于动真碰硬，依法办事。要建立结算监管监督制约机制，由监察、内审等部门组成结算监管评议小组，定期或不定期对结算监管部门的工作进行检查，并坚决追究徇私枉法、消极执法监管人员的责任；要制定和完善切乎实际的取证程序与处罚措施，便于结算监管部门的操作。如应允许监管人员使用录音摄像器材现场取证，对企事业单位或个人违反支付结算纪律的行为，可给予停止其办理某一项或全部结算业务的处罚等。只有当处罚给当事人造成的损失远远大于违法所带来的利益时，法律条文才能真正体现出它的威严，才能有效打击和遏制顶风作案、铤而走险者的嚣张气焰。
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