时间：2023-03-16 15:47:56
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本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。
（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法
协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。
调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院。
行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。
仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。
民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。
（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势
环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：
专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。
及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。
成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。
完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考
作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。
在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。
（一）行政处理机构的设置
独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。
（二）完善行政处理程序
考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。
1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。
污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。
2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。
我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。
据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。
（三）建立环境污染损害赔偿制度
1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：
环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。
受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。
赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。
赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。
2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。
适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。
建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。
环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度，使环境污染损害的责任社会化，被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面，承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。
我国已经进入环境风险的高发期，部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度，但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱，不愿承担污染损害风险的现实情况，我国应当通过立法，结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。
参考文献：
1.周林彬著.法律经济学论纲.北京大学出版社，1998
2.王灿发主编.环境纠纷处理的理论与实践.中国政法大学出版社，2002
3.周珂著.环境法.中国人民大学出版社，2005
关键词土地制度家庭承包制土地股份投包制创新
21世纪上半叶，中国将完成农业的现代化改造。随着现代化程度的提升，现代农业对规模经济的要求与现行分散承包的土地制度之间的矛盾将日渐加剧。如何通过现行土地制度的创新加速我国农业现代化进程，是一个具有重要意义的研究课题。
一、土地制度创新的约束条件和方向选择
土地制度不是某种因素、某种力量作用的简单函数，它是某个特定时期特定政治、经济及社会诸多因素共同作用的产物。土地制度创新必须充分考虑到制约其生成的种种条件。制约我国当前土地制度创新的主要条件有：
第一、我国是社会主义性质的国家，生产资料的公有制始终被认为是决定经济社会主义性质的基础。由于土地的特殊重要性，决定了土地制度不仅是农业部门最重要的制度安排，而且是整个社会经济制度最基本的方面。特别是对于那些农业比重还很高甚至是国民经济主体的发展中国家来说，土地制度更成为整个经济制度的基础和核心。鉴于我国整体经济性质和土地制度在整个经济制度安排中的重要地位，现阶段土地制度的创新不能也不应当越出公有制的框架。
第二、从总体技术特征来看，我国尚处于从传统农业向现代农业的过渡阶段，广大中、西部地区，传统农业的特征还相当明显。全社会70％左右的人口仍然要依靠这个最原始产业提供生存保障，近50％的社会劳动人口仍然只能从农业中得到就业机会。根据马克思生产关系适应生产力性质的原理，现阶段土地制度安排必须与农业发展过度性阶段的生产力水平相适应，而不能超越农业发展阶段去建构现代农业阶段的先进的
土地制度模式。
第三、农业现代化是我国农业发展追求的而且是希望尽早实现的目标，现阶段土地制度安排应有利于将农业生产导向现代化目标。鉴于庞大的人口基数和不断增长的人口压力，以及工业化加速导致农业资源的非农转移，粮食安全问题已成为政府推动农业发展的首选目标。政府这一农业发展目标偏好，决定了它必然倾向于有利于上地产出率提高的土地制度选择。增加农业生产收人，缩小农业生产与非农生产之间的利益差距，是农民从事农业生产所追求的最现实的目标。上地制度的设计必须有利于满足农民对收人增长目标的追求，这＃才能使农民成为推动农业发展最积极的力量。我国现阶段土地制度的设计，既要有利于政府产量增长目标与农民收人增长追求之间的协调，又必须使它纳人有利于推进农业现代化早日实现的长远目标的轨道。
第四、一种土地制度是否合理有效，最终只能由农民在这种制度下的行为反映作出检验。一种可行的土地制度，不仅不能背离广大农民的意愿，相反应当反映他们的利益要求。在我国农业发展现阶段，占有土地是广大农民最基本的愿望，土地的流转化程度低就是证明；产权不受侵犯是来自农民最强烈的呼声，一个重要表现就是农民对过重负担的抵制和抱怨；家庭经营是最受农民欢迎的生产组织形式，改革前后农民截然不同的工作态度是最有力的说明。
土地产权制度的有效性，来自制度安排与其所对应的约束条件的协调性。针对不同的约束条件，只能实行不同的土地制度安排。我国新型土地产权制度，只能在上述约束条件给定的框架内生成，并且只能是这些条件的内在要求处在耦合和均衡状态时的产物。上述约束条件给定的我国现阶段土地制度的创新空间是相当狭小的。它们决定了我国土地制度创新只能沿着如下方向推进；（1）在土地集体所有制不变的前提下，寻求产权主体明确、产权权能完善的新型集体所有制实现形式。也就是说，虽然对现行土地集体所有制的改革是必要的，但这种改革最好是集体所有制的完善或新型集体所有制实现形式的建构，而不应是对集体所有制的替代。（2）在家庭经营不变的基础上探求土地资源有效配置方式和有利于农业现代化实现的土地利用方式。家庭经营方式的改变，不仅背离了广大农民的意愿，也会使政府粮食总量增长目标至少经受不确定性的风险。
二、土地股份投包制：新型土地制度模式的设计
在理论界提出的各种土地制度模式中，完善家庭承包制模式对现阶段土地制度创新约束条件的考虑相对最为充分，因而它受到政府的推崇并成为我国现阶段上地制度建构的主体模式。这一模式最积极的意义在于对家庭经营方式的充分肯定。这种肯定首先源于推行改革20年来农业家庭经营的成功实践，并且可以从世界农业发展的普遍经验中获得支持，同时现代产权理论和农业发展经济学中亦不乏理论依据。但是，家庭承包制完善模式的最大问题在于，它对传体体制下形成的土地集体所有的权属关系存在的固有缺陷采取回避态度，试图绕过所有制通过经营形式的改善来克服根源于所有制的产权缺陷。不可否认，这只能延缓和积累矛盾，不可能从根本上克服现有土地产权制度的不足进而刺激农业增长。
在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义。一方面它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，另一方面又为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路；一方面它迎合了农民实实在在占有土地的愿望，另一方面又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求。不难分析，土地股份合制与我国现阶段土地制度创新依赖的约束条件之间在很大程度上也是协调的，因而它的出现受到理论界和决策部门的高度关
注。现有土地股份合作制探索反映出来的最突出问题，是存在着以合作化经营或集体化经营否定家庭经营的倾向。尽管其出发点是试图克服家庭分散承包带来的规模不经济，但这种倾向还是值得认真反思的。因为农业中集体经营的低激励效应和高管理成本不制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式。土地股份投包制提出的主旨在于消除一些土地股份合作制理论与实践中的一个重要误区，即忽视农业产业特性而试图以集中化、统一化经营取代农户的个体经营。因此，与土地股份合作制相比，土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
三、家庭承包制向土地股份投包制的过渡
土地股份投包制设计的基本目标，是希图在较易得到政府和农民双方接受并支持的基础上，建构起土地合理流转和有效集中的机制，从而实现从传统农业向现代农业的顺利过渡。土地股份投包制的现代化指向和规模经济偏好决定了其建构的主要条件是，农村非农产业应有相当程度的发展，农业劳动力能够实现较大规模的非农转转移，使目前紧张的人地关系与劳地关系得以改变。如果没有二、三产业的快速发展创造出相对宽松的人地比例关系，70％左右的农业人口依然凝固在农业上实现就业和维持生存及低水平发展，那么，以减小土地有效流转阻力的土地股份化设计必然失去意义，以扩大农户经营规模的投包机制亦无发挥作用的可能。
>地股份投包制建构条件表明，目前我国大部分地区特别是二、三产业发展落后的中、西部地区，还不具备该模式普遍推行的条件。因此，上地股份投包制在我国的建构，第一，在时间上将是一个长期的过程，因为我国农业人口的比重还很高，农业人口的非农转移任务还相当艰巨；第二，在空间上将由点到面逐步扩展，首先在二、三产业发展较快地区形成，然后随着非农产业发展的地域扩张而逐步推开；第三，在农业发展战略上，应把土地股份投包制的建立与加速二、三产业特别是农村非农产业的发展结合起来。
土地股份投包制是土地制度变迁的目标模式，而这一制度变迁的起点则是现行的家庭承包经营责任制。由于在土地所有制和经营方式方面的一致，使得两种制度模式之间能够实现较好的衔接。其衔接过渡可以通过三个阶段完成：
1、由农户土地承包权向农户土地股份所有权转换阶段。（1）认定目前集体土地按人均承包的合理性；（2）限定这种合理性的有效期限为截止目前，以后土地不再根据人口的变动而调整；（3）在承包权稳定化的基础上，赋予农户对经营的集体土地份额的股份所有权；（4）实行土地股份所有权和相应份额土地经营权的统一，农户可以直接经营自己应占股份的土地。
一、新农地制度的内容及政策意图
新农地制度主要包含以下几个方面的内容：①要求土地承包期30年不变：②实行“大稳定、小调整”；③提倡“增人不增地，减人不减地”：④允许土地使用权依法有偿流转；⑤预留机动地不能超过耕地面积的5%；⑥有条件的地区实行土地适度规模经营（廖洪乐等，2003）。
以上内容在《土地承包法》中都有直接或间接的规定，很显然，这是政府在立法层面上对地方制度创新的追认和对以往学者批评的回应。不少学者对改革初期自发性的农地制度创新严重偏向公平的政策取向提出了批评，他们认为，土地调整影响了农业绩效，土地福利化影响了土地流转并限制了劳动力的流动，农民承包权常被侵犯，等等。从《土地承包法》的相关条款可以看出，新农地制度旨在这些问题上寻求突破。
新农地制度明显的政策蕴涵有二：一是强化承包权意图，即以立法的形式保障农民的土地承包权，巩固农户家庭承包经营的市场主体地位，限制基层干部权利的滥用；二是突出效率意图，即以稳定承包权和促进土地流转及劳动力转移为手段提高农业效率。《土地承包法》在第十四条“发包方承担的义务”和第十六条“承包方承担的权利”上的相应规定，以及对土地承包期限、承包合同和土地承包经营权流转的相应规定，都是在力图强化家庭承包经营的市场主体地位，以保障农户的承包权和提高土地经营的效率。
二、新农地制度政策依据的不充分性及其效率意图的内在矛盾
新农地制度政策倾向的调整首先是对许多学者对原有制度的批评做出的回应。实际上，这些批评的理由是不充分的。即使这些批评是正确的，建立在这些批评之上的新农地制度的效率意图也可能无法实现，因为效率意图本身就存在逻辑上的冲突。
（一）新农地制度政策依据的不充分性
一些学者对农地制度效率缺失的批评主要集中在两个问题上：①承包权不稳定（主要是指土地调整），这影响了对土地的投入，进而影响了农业绩效；②土地福利化分配，这影响了土地流转和规模经营，同时也限制了农村劳动力转移。关于这两个问题，学界至今依然争论不断，尚未形成共识。虽然一些批评并没有得到实证支持，尽管有不少学者对那些批评提出了质疑，但是，基于大量规范研究的结论还是被作为了制度设计的依据。
在土地承包权稳定与土地投入进而与农业绩效关系的问题上，学界基本上认同短期投入与土地承包权稳定与否无关，但是，在对长期投入的影响上还存在争议。有些研究发现，农地产权是否稳定和产出之间没有显著关系，它们不仅包括国际研究，也包括对中国的研究。事实上，首先，承包权稳定能否影响农业的绩效，很大程度上取决于农业的比较效益。例如，农业生产要受到农作物生物性的限制，无论农民如何投入，一亩地的产出也不会增加太多；另外，现在农民普遍兼业，在投资时必然会进行效益比较，具有其他投资渠道的农民很可能不愿意向比较效益低的土地投资。其次，农民是否愿意对土地长期投资还取决于其对未来的预期，事实上，农民很难进行长远规划，特别是在工业化和城市化加速的今天，非农化是大势所趋，长期投资能否在自己意愿的经营期内收回是不确定的，这就造成农民在农业生产上缺乏长远目标。最后，既往研究对农地长期投资的界定是相当模糊的，在现有经济条件下，农户对土地的长期投资无非是土地改良、绿肥的使用等，这些投入的效果是相当有限的，更为重要的投资，例如水利建设等，更多的是作为公共物品由集体或政府投资的，这些投入与承包权是否稳定没有多大关系。需要说明的是，提高中国农业比较效益的途径是提高劳动生产率而不是土地生产率。在劳均经营规模过小的情况下，提高土地生产率的动力是有限的，把提高土地绩效作为政策目标很有可能是不现实的。
关于土地分配的福利化限制了土地流转和农村劳动力转移的批评无论是在理论上还是在实证上都没有得到有力的证实，一些学者通过研究反而得出了相反的论断。。尽管如此，对这个问题还是有许多批评的声音，其深层原因是一些学者心中都有一种“大农业情结”，而没有考虑中国农业现代化道路的特殊性。以现在的社会经济结构和如此严峻的人地矛盾，中国的发展道路绝对不会和欧美国家的发展道路相同。还有一种批评是基于日本和中国台湾的农业现代化实践经验，认为中国大陆应该为未来的农业规模经营做好准备。但是，中国大陆和日本、台湾省的约束条件、发展路径不一样，简单地说就是大国（地区）经济和小国（地区）经济的不同。以日本为例，1950年，日本户均耕地0.8公顷，尽管从1961年开始政府鼓励土地流转，扩大经营规模，但是，到了2002年，日本的户均规模也只是1.46公顷。几乎在同一个过程里，日本第一产业就业人口比重由原来的50%左右降到5%左右。反观中国的状况，这种转变几乎是不可能的。因此，实现土地规模经营，哪怕是适度规模经营在中国未来的相当一段时间里只能是一个战略目标，而不应该成为现实的政策选项。
（二）效率意图内部存在着不可调和的矛盾
退一步说，即使学者们的批评能站得住脚，新农地制度的效率意图能在多大程度上得以实现还是值得怀疑的，因为其内部还存在着逻辑上的矛盾。
一般认为，承包权不稳定会使农民对所经营的土地缺乏长期的预期，从而限制了农民对土地中长期投资。因此，稳定承包权就是要鼓励农民对土地投资，从而提高农业绩效。同时，既往的批评也认为，土地的配置效率低下影响了农业绩效，从实现适度规模经营、提高比较效益的角度考虑，应该促进土地的流转。新农地制度同时照顾了这两种观点。例如，《土地承包法》第二十条规定，“耕地的承包期为三十年”；第二十六条规定，“承包期内，发包方不得收回承包地”；第三十一条规定，“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承”；同时，《土地承包法》第三十二条还规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。
不过，这个政策意图本身就存在着不可调和的冲突：第一，要真正实现稳定承包权就不可能流转，更不可能实现适度规模经营；第二，要流转就不可能实现真正的稳定承包权。《土地承包法》所认可的土地经营权的流转方式有转包、出租、互换和转让等，不过，在转包等前三者可供选择的情况下采取转让方式的可能性是很小的。从实现规模经营的角度考虑，真正有效的流转方式应该是转包和出租，但是，这两种方式会使得土地的经营权很不稳定。这是因为，首先，紧张的人地矛盾在短期内不会得到根本缓解，目前，中国农业劳动力的平均经营规模是0.43公顷，而美国是59.4公顷，法国是21.5公顷，即使同是东亚小农国度的日本和韩国，其劳均规模也分别达到了1.7和0.7公顷。中国现有的3亿农业劳动力即使有2／3转移到第二、第三产业，劳均规模也不过1.3公顷。不过，其在笔者看来，这个过程在短期内难以实现，紧张的人地关系还会持续较长的时间。其次，中国的耕地承载了太多的社会压力，目前，耕地仍承载着3亿劳动力，为农民提供着将近一半的收入。更重要的是，在短期内农民还不能被纳入社会保障体系，农民的就业渠道还是相对有限的，土地依然是农民最后也是最稳定的生存保障。最后，农民基本上都是规避风险的，在非农收入不稳定和非农生活不能得到稳定保障的情况下，他们很可能不会放弃土地经营权。在这种情况下，农地流转市场应该是卖方市场，供给方的市场实力应该远大于买方。出于对风险的规避，在土地流转合约上供给方会更倾向于短期契约。只要契约是短期的，承包权就不可能稳定。这样，关于承包权不稳定带来的效率损失问题就很可能难以解决。
由以上分析可以发现，新农地制度政策倾向的转变似乎没有充分的理由，在此基础上的政策意图也很可能难以实现。因此，笔者对具有强制性特点的新农地制度的合理性表示一定的质疑。如何看待农地制度的公平问题取决于对农地性质的理解，因此，有必要重新理解农地的性质。
三、重新理解农地的性质
如何看待中国农地制度的效率问题，实际上就能够反映出如何看待中国农业发展的道路以及农村土地的性质。上面已经提到，在未来相当长的一段时期，规模经营（包括适度规模经营）不应该成为中国农地制度的主要选项。在这种条件下，应该重新理解农村土地的性质。
要理解中国农村土地的性质首先要了解农村土地的功能。一般来说，中国农村土地应该具有两项功能：一是保障功能，二是资本功能。土地的保障功能是以土地为依托，来满足人类赖以生存的衣食供给、就业、养老等基本要求；而土地的资本功能则是视土地为资本，通过加入市场经济的运行，为投资者带来预期收益。随着不同地区经济发展的不同，土地的功能已经开始出现了较大的区域性差异，在经济发达地区，土地的资本功能在不断上升。不过，从整体上来看，在较长的一段时间里，土地保障功能的替代品还难以出现，保障功能还会占据核心地位。正是基于这种考虑，James（1995）和Dong（1996）把土地均分看成是农民克服生存压力的一种集体回应。在这种情况下，土地的性质更倾向于一个生产的平台而不是产品，具有俱乐部物品的特性。集体成员拥有集体土地经营权的依据是成员权，即土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。而成员权的基础又是村民的生存权，村民的承包权能否得到保障主要取决于村民的生存权能否得到尊重。正如美国学者Scott（1976）在研究东南亚一些农村地区的土地制度时所指出的：在人均土地资源禀赋极少的小农经济中，农民的理性原则是以生存安全为第一，而不是追求收入的最大化。他认为，农民这种“道义经济”就使所有外在的制度、技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理而不是经济“理性”。对中国大部分农民而言，情况是一样的。以往的研究往往倾向于把农村土地作为一种产品或资本来看待，以此为基础，它们关注的重点必然是这种产品所带来的资本收益。如果从生产平台性质的角度去看农村集体土地，其着重点就应该是集体土地所体现出来的社会生存能力，即集体土地所具有的满足集体成员基本生存的能力。
农地制度作为中国农村社会的根本制度，它不只具有经济性，还具有社会性和政治性。因此，对农地制度的考察不能仅仅从经济效率的角度来考虑，还要考虑其社会和政治影响。特别是在中国这种具有小农特性的大国，社会转型是一个长期的过程，农地制度的实施不能不考虑社会成本。
四、新农地制度可能造成的社会后果
审视农村改革以来二十几年的实践会发现，中国农村土地的承包关系基本上形成了“铁打的集体，流水的成员”的模式，土地承包随人口调整而调整，尽管周期不定，但土地福利化基本上成为绝大多数农民的共识。这种土地制度的目的就是要保障集体成员的生存，给予集体成员以生存能力。根据众多人口学家预测，在未来30年左右的时间里，中国农村人口仍会维持在6亿～8亿的水平，和现在差不多。进入21世纪几年来，中国人口年均增长800万左右，其中70%是农村人口，随着第四次人口生育高峰的到来，这个数值可能不止800万。可以估算，如果土地真的不调整，在未来的30年里将有1.68亿多的农村人口自动失去土地承包权，即使其中有一半人口转为城市人口，估计也会有0.84.亿农村人口失去土地权益。
此外，农村妇女的土地承包权也存在被剥夺的风险。《土地承包法》一方面规定，“妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”；另一方面还规定，“承包期内，发包方不得调整承包地”。事实上，只要妇女新居住地不进行土地调整，她们得到土地承包权的可能性就几乎不存在。尽管该法规定了新增人口（自然包括婚嫁的妇女）获取土地的三个途径，但其可行性是值得怀疑的：第一，5%的机动地数量远远不能满足新增人口的需要，而且绝大部分农村地区把机动地作为公共支出的收入来源，很少承包给新增人口；第二，对于绝大部分农村地区来说，根本就没有新开垦土地；第三，当存在转包、转让等流转方式时，自愿交回承包权的可能性几乎为零。按照2000年数据，在今后20年要进入婚龄的妇女现在（0～25岁）人数约为2.3亿，按70%比例估算，农村妇女约为1.6亿。这就意味着，如果严格执行新农地制度，将会有1.6亿农村妇女失去土地承包权，即使考虑转向城市等原因脱离农业的占1／2，也将有0.8亿妇女失去土地承包权，除非她们嫁到本村或邻村，但是，这样又会带来其他社会问题。总的来说，如果真的30年不调整土地，到2036年，保守地估计将会有近1.64亿农村人口自动丧失土地承包权，约占当时农村人口的1／4，这必然会造成严重的社会问题。
当然，随着人口的调整，农村新增人口可以通过土地流转市场获得土地经营权，但是，这种途径同样也会带来社会公平问题。由于紧张的人地矛盾，土地流转市场很可能是卖方市场，这样就极有可能使承包农户不但要承担转包费，还有可能难以享受国家的惠农政策，从而影响土地资源的配置，形成社会矛盾。需要强调的是，即使新农地制度能在很大程度上促进土地流转，由于农村土地流转市场的长期非均衡，小农分散经营的局面很可能难以改变。这显然不是农地制度改革的初衷。
我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社
摘要：虽然美元的未来存在不确定因素，但目前尚无任何货币具备超越美元的实力，美元地位的下降将是漫长的过程。人民币国际化符合中国国家利益，需要国家意志和外交战略的支持。经济实力是决定货币国际地位的基本因素，信心、流动性与交易网络支撑着国际货币职能的发挥，但一国的经济实力并不必然转换为货币实力，政治的影响不容忽视。无论以何种标准衡量，美元堪称世界的顶级货币，但其协商货币色彩愈加浓厚，美元地位的维持要借助在位货币的优势和外力支持。
一、引言
次贷危机的爆发反映出当前国际货币体系的内在缺陷和系统性风险，利用美元的特殊地位，（注：很多文献中将美元的特殊地位称为美元霸权，本文主要从货币职能视角对国际货币决定进行分析，故不使用这一带有某种价值判断色彩的概念。）美国以贸易逆差的形式大量占用他国资源，同时向全球输出美元，这些美元回流美国后，借助复杂金融衍生工具的杠杆功能，催生了巨大的资产泡沫，并在泡沫破灭后通过经济全球化的链条传导、扩散至其他国家和地区，最终引发了严重的全球性金融与经济危机。
二、决定国际货币地位的经济因素
当一种货币的使用范围延伸到其发行国以外时，就上升到了国际货币的层次。哈特曼（Hartmann，1998）从货币职能角度扩展了国际货币的定义，他认为，作为交易媒介，国际货币在私人领域被用于国际贸易结算，在官方则是干预外汇市场和平衡国际收支的工具；作为记账单位，国际货币被私人部门用于贸易和金融产品的计价，官方则用其确定汇率平价或本国货币钉住的“名义锚”；作为贮藏手段，国际货币可用于金融资产组合，如非居民持有的证券、存款等和官方储备。由于支撑货币具体职能的原因不尽相同，且某种职能的获得又有利于扩展货币的另一种职能，很难理清彼此之间的因果关系。在经济层面上，信心、流动性与交易网络，是决定国际货币地位的主要因素。
对一种国际货币的信心主要源于其币值长期稳定的纪录，包括对内稳定和对外稳定，对内稳定指货币发行国通胀率较低，货币购买力较少受到侵蚀，对外稳定是指汇率相对稳定或有升值趋势。信心对货币的计账单位和贮藏手段职能至关重要，从动态角度看，能提供价值稳定预期信息的货币才具备国际化的基础和持久生命力。
谢林（Schelling，1960）指出，在任何用数字表达的体系中，计账单位的职能就会产生，交易中选择什么作为计账单位并不重要，关键是参与者能够达成一致。这个推论可以运用到国际金融领域：市场参与者更倾向于选择那种其他人也视为必然的货币。
三、国际货币地位决定与政治
国际政治学历来对货币权力的表现形式及分配有着浓厚的兴趣，正如吉尔平（Gilpin，1987）所言：“货币次序具有分配其所代表政治力量的功能，同时也是现行体系参与者用于延续或这种次序的工具。”一些研究霸权稳定理论的学者揭示，当投资者和交易主体认为需要一种坚挺、方便、能被广泛接收的且能促进国际市场繁荣的货币所带来的信心与便利时，一个处于支配地位的霸权货币是十分必要的。
苏珊斯特兰奇（Strange，1971）把历史上的国际货币分为三种类型：第一种是“征服货币”（Mastercurrency），意指在附属国、殖民地流通的征服国或宗主国货币；第二种类型是因内在经济吸引力而获得外国认可的“顶级货币”（Topcurrency）；第三类被其称之为“协商货币”（Negotiatedcurrency），是指一些国家（追随国）被发行国提出的条件所吸引，诸如援助、市场准入、政治同盟乃至军事保护的承诺等，选择支持其货币，但这种支持并不一定要签署正式协议，也可以是有关方达成的默契。
追随国支持协商货币，包括各层面的政治因素，其中最重要的是国家安全，原联邦德国和日本支持美元，可以部分归因于冷战时期两国在防卫上对美国的依赖，沙特阿拉伯同意用美元结算石油贸易也是出于地缘政治的考虑。支持协商货币需要众多追随国的共同承诺，但这种承诺有时并不可靠，难免会有某些国家产生“搭便车”行为。
政治还可通过经济因素对国际货币地位产生间接影响。沃尔特（Walter，2006）指出，持久的保守货币政策能孕育一国的货币实力，而这样的货币政策必须“可靠地根植于该国的政治制度之中”，19世纪英镑币值稳定的声誉及所获得的外部信心，与英国的有限政府、公民选举权以及精英金融集团控制的英格兰银行密切相关。政治因素也影响一国能否建立起发达、高流动的金融市场。斯塔萨维奇（Stasavage，2003）认为，有限权力的政府和倾向于债权人保护的法律框架，是国内金融市场成长的必要环境。
四、美元的未来与挑战
无论以何种货币职能标准衡量，美元都是当今世界头号货币。作为交易媒介，美元在全球外汇交易量占据了89%的份额，它最强劲的竞争对手欧元的市场份额为37%，日元只有20%（BIS，2007）。（注：外汇交易按买卖双向统计，因此总份额为200%，国际清算银行BIS每隔三年出版的《国际外汇市场统计》提供了此类数据的来源。）作为价值贮藏手段，2007年全球外汇储备中，美元占比高达64%，欧元为26%，日元则仅为3%。全球银行存款中，美元比重为48%，美元债券的比率为44%，欧元的比例相应为28%和31%。作为记账单位，世界上有近2/3的货币通过各种形式钉住美元，美元还在许多国家部分甚至完全替代了东道国货币的职能，即所谓的“美元化”现象。
前文中提到的国际货币，如“征服货币”、“协商货币”和“顶级货币”，其界限并非泾渭分明。即便鼎盛时期的英镑，也从来不是单一类型的国际货币：作为征服货币，英镑体现了宗主国在殖民地的权威，但在其他地区，英镑则是因为经济吸引力而被认可的顶级货币，二战后，英镑更主要地是在英联邦内充当协商货币，这些国家将对英镑的支持与从英国能获取的优惠联系在一起。显然，美元作为征服货币的色彩要淡得多，因此我们对美元地位的分析可以循着顶级货币和协商货币两条路线展开。
（一）作为顶级货币的美元
经济实力支持美元的顶级货币地位。从信心的角度分析，根据统计，美元的对内购买力一直相对稳定，以1995－2004年和1950－1964年的平均值为例，美元的购买力下降，仅比德国马克和日元略高。（注：这种现象说明美元国内货币和国际货币职能的内在冲突，显然，美国更重视本国利益而忽视为世界提供稳定公共产品的职责。）与对内价值相比，人们更关注美元的对外价值。虽然从理论上讲，汇率的稳定和坚挺是货币信誉良好的表现，但在浮动汇率制度下，两者并不能简单划等号，汇率下跌与货币国际地位下降之间的关系也没有得到实证检验的支持。
从历史数据看，19世纪初英国的经济实力已经是世界最强，但其货币地位并不特别突出，直到1870年，在英国经济实力连续几十年稳居世界首位之后，英镑才成为最主要的国际货币。
（二）作为协商货币的美元
从某种意义上讲，美元登上国际货币舞台伊始就带有协商货币的色彩，因为布雷顿森林体系是国际合作的产物。但在布雷顿森林体系早期，虽然不乏表面上的合作，美国的超强实力及与黄金的可兑换性，使美元成为各国竞相追逐的稀缺资源，是一种不折不扣的顶级货币。进入20世纪60年代，布雷顿森林体系的内在矛盾开始显露，美元地位的维持已经由完全依靠美国自身实力向借助外力转变，期间美国曾与他国合作建立“黄金总库”，签订“互惠信贷”和“借款总安排”等协议，虽然这些举措未能挽救布雷顿森林体系，却在一定程度上缓解和延迟了美元的颓式。而当1971年当美国政府宣布中止美元与黄金的兑换后，美元与其他货币已无本质区别，其地位就更依赖他国所愿提供的支持。
本文对“复活的布雷顿森林体系”的理解是：东亚和美国之间存在某种默契，并形成一种特殊的经济循环模式，即东亚出口商品，美国提供市场；东亚积累债权（作为储备货币的美元），美国积累债务；双方互利互惠、各得其所。这一默契与本文前面所下定义十分吻合：美元在东亚是一种协商货币。问题是，这种模式能否长期延续，东亚对美元的支持是无条件的吗?答案是否定的，我们以全球拥有美元储备最多的国家－－中国为例简单分析，公平地讲，中国从中美贸易中获益良多，也乐意持有适度数量的美元资产，这本是可以双赢的局面。但事实是，两国从此陷入了所谓“金融恐怖平衡”，且中国的处境更为不利。例如，次贷危机后，中国辛苦挣来的美元面临贬值甚至违约的风险，但却不能通过抛售而退出，因为这会导致所持美元资产价格暴跌而蒙受巨大损失，用克鲁格曼的话来说，中国已经掉入了“美元陷阱”。
（三）美元的竞争对手
在美国政经力量相对下降后，美元实力仍得以维持，还基于这样一个事实：没有真正意义上的对手能够取而代之。
谈到美元的竞争对手，人们自然会将目光投向欧元。就经济实力而言，欧元区经济规模与美国不相上下，金融市场发达，欧洲央行秉承了德国央行的反通胀传统，这些条件都赋予欧元挑战美元的实力。但时至今日，欧元取得的成功仍是有限的。诚如前文所言，国际货币的基本职能－－记账单位的实现，在于成为市场参与者关注的焦点，作为一种年轻的货币，欧元需要花费较长时间来构建自己在市场参与者心中的形象，由于社会惯例改变需要出现足以改变现状的强大力量，在此之前，人们仍会继续遵循长期以来形成的习惯。
2009年3月23日，中国人民银行行长周小川撰文呼吁创造一种与国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币，并建议在特别提款权（SpecialDrawingRights，SDR）基础上建立新国际储备货币。这一建议虽受到国际社会的欢迎，但从现实角度出发，用超货币充当国际储备货币存在极大的困难，这不仅在于让各国上交货币的政治障碍，技术上也很难行得通。以特别提款权为例，20世纪60年代末创造出来的SDR，虽然具有价值稳定的优点，却是一种没有实体形式的账面资产，其用途也限于IMF和会员国政府之间的借贷以及会员国之间的国际收支调节，不能用于民间的贸易和非贸易结算，流动性十分有限。
五、人民币国际化的前景
《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“同提讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”由于法律对第三人的这一规定比较概括，存在一定的模糊性，因此学术界对第三人概念有较大争议。这些争议主要集中第三人的范围上，显示在两个方面：第一，行政诉讼法中所指的“与具体行政行为有利害关系”是否仅限在有直接利害关系，还是也包括了与诉讼结果有关系的情况。第二，行政诉讼第三人是否涵盖行政机关。目前学术界仍未给出“行政诉讼第三人”的准确概念，但是在行政诉讼第三人的特征上，学术界的意见还是比较一致的。(1)同提起的具体行政诉讼行为有利害关系。②第三人参诉需以本诉为法院受理并且尚未终结为前提。⑧第三人具有等同于当事人的诉讼地位。
2行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的比较
由于行政诉讼有着和民事诉讼不同的立法宗旨和目标，故两者虽在第三人制度上有相同之处，但存在更多的不同。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的相同点。(第三123人参诉的目的。诉讼第三人无论是与案件本身或与裁判结果有利害关系，还是支持原告或被告，其参与到诉讼中都是为了维护自己的利益。同时，有第三人的参加，人民法院可广开言路，彻底了解案情，从而客观地审办案件。(参加诉讼的时间。第三人参诉是以他人之诉正在进行中为前提，故其参与到诉讼中的时间也就限定在他人诉讼开始之后裁判终结之前，这是第三人性质所决定的。⑨参加诉讼的方式。行政诉讼第三人可根据本人申请经过法院予以准许参加到诉讼中或由法院通知其参诉。
民事诉讼中分为有独立请求权和无独立请求权的第三人，其中无独立请求权的第三人也存在这两种参诉方式。(提高诉讼效率。第三人参加诉讼引起的参加之诉与本诉的合并，同时可以避免第三人因没有参加诉讼而提起新的诉讼，造成审判资源的浪费，从而及时、有效的处理案件。行政诉讼第三人和民事诉讼第三人的不同点。①第三人范围的不同。因对行政诉讼第三人的“利害关系”不同的理解产生的不同。民事诉讼上第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的主张独立的请求权，或者虽无独立的请求权，但从法律视角来看案件的处理结果与其存在利害关系，因而参加到他人之间已经开始的诉讼中的第三人存在有无独立请求权之分。另外，行政诉讼法规定，允许与提讼的行政行为之间存在利害关系的利益主体(包括公民、法人、其他组织)作为诉讼的第三人参与案件审理。那么此处的“利害关系”是可以准用民事诉讼法中的范围(即包括直接和间接的利害关系)还是窄于民事诉讼法第三人的范围，而仅指直接利害关系?这个问题也是上面提到过的学术界存在争议的焦点之一。在实务中，对“利害关系”的认定也没有局限在与具体行政行为有“直接利害关系”中，还包括了与案件的判决结果的利害关系。同时我国行政法及其解释并没有把“利害关系”只规定在直接利害关系上。②对民事诉讼第三人范围的扩大。由于民事诉讼是解决平等主体之间的争议，所以不存在行政机关成为第三人的情形。而在行政诉讼当中，其解决的是行政机关与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议。由于行政机关的参诉，会区别于民事诉讼第三人的范围。因此这里会涉及到行政机关是否可以成为行政诉讼第三人的问题，基于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的相关规定，应当追加被告但原告未许可的，人民法院应通知其作为第三人参与诉讼。可以看出当行政机关作为机关法人参加诉讼时，就可以作为行政诉讼第三人。⑧第三人类型的不同。
行政诉讼第三人是否能够与民事诉讼第三人一样，存在有无独立请求权之分呢?行政诉讼第三人提出的主张存在三种情况：第一，原告与被告的主张均不同意；第二，原告与被告的主张都同意；第三，无主张，当其支持的当事人败诉，可能被判决承担某种义务。由于行政诉讼的情形和制度与民事诉讼的不同，无法简单的参照民事诉讼中对第三人的“二分法”来对行政诉讼第三人进行划分。现在学术界对行政诉讼第三人的划分还没有形成一致的意见。学者提出的划分标准主要有两种：～类是与民事诉讼法第三人的划分进行比较，以第三人提出的不同诉讼主张进行划分；一类是借鉴德国、日本、台湾等大陆法国家对行政诉讼法第三人的划分，按第三人与案件处理的利害关系进行划分。由于行政诉讼制度很多脱胎于民事诉讼制度，很多学者仍借鉴民事诉讼第三人，但不是简单根据有无独立的请求权进行二分，而是根据第三人不同的诉讼主张将行政诉讼第三人分为：有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人。有独立请求权的第三人其诉讼主张与原告、被告的诉讼主张都不同，即既反对原告又反对被告，则为有独立请求权的第三人；无独立请求权的第三人包括两种，一种是站在被告一方支持被告主张，在诉讼中辅助被告进行诉讼，另一种是提出的诉讼主张与原告一致，辅助原告进行诉讼。也有学者借鉴德国、日本和台湾等大陆法国家对行政诉讼第三人的类型划分，根据第三人与案件处理利害关系及其在案件审理中的作用，将行政诉讼第三人分为：独立第三人、准独立第三人和辅助第三人。以上对行政诉讼第三人的分类都可以为理论和实践提供指导，同时也可以看出其与民事诉讼法第三人的分类是很不相同的。
3结语
关键词：失地农民，补偿，完善
随着我国工业化和城市化的发展，大量的农用地变为非农用地，大批农民变为失地农民，据统计1991 -2005年。全国共失地5084万亩，已经有4100多万农民失去土地，估计今后每年仍会有200多万农民失去土地。民以食为天，食以土为本。这些失去土地农民得到收获的唯一途径就是获得补偿，但我国现在补偿制度存在种种缺陷，使大多数的农民陷入了“种田无地，就业无岗，低保无份”的境地，增加了社会的不安定因素。因此改革现有的失地补偿制度势在必行。
一、现有失地补偿制度存在的缺陷
（一）失地补偿标准低，没有体现土地使用价值，也没有体现土地对农民的真正价值。
我国失地补偿标准，计算采用的是“产值倍数法”即是《土地管理法》所规定：征地补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6-10倍，和4-6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况最高不能超过30倍。但是这种根据土地原有用途计算产值，我国前对所征地的补偿标准是所计算出的土地价格，是一种不合理的价格，它不符合市场经济的原则，不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用。
第一“产值倍数法”计算出的土地价格没有反映土地的使用价值
土地是物质财富的承担者，它的直接使用价值是农林，果，草等直接物质的产出和提供建筑物承载，它的间接使用价值是从事生产经营获取利益。而现在产值计算方法的赔偿仅是耕地的平均产值，即原有用途的使用价值，主要是种植业的产值，而忽略了土地的其它使用价值，这显然是不合理的。在这种情况下，仅以普通的种植业的产出作为衡量标准，计算土地的补偿价格，显然不能反映出土地本身的使用价值，是一种偏低的价格。例如：在无锡经过农业结构战略性调整和都市型农业的发展，有些农民从事农业的收益很快，最高的亩均净收入高达5-6万，经营少量经田而实现年收入8000元的农民大有人在，在制造，物流业，房地产等产业的发展中，土地的高价值功能是得更加引人注目，有的土地卖出了亩有几十万元，上万元的天价，这与普通亩价千元是不能比的①。
第二“产值倍数法”计算出的土地价格，没有反映出土地对农民的真正价值，是一种不平等交易。
由于土地稀缺性特点，地价日益上升，需求也日益紧张，而这种原用途的补偿方法，使农民损失更大，生活难以维持长计。它没有考虑到土地对农民承担的生活资料，生产资料和社会保障功能，更没有体现土地市场的供需状况，是一种完全与市场无关的政策性标准，耕地的年平均产值既不是土地价格也不是地租，而是以生产资料的使用价值代替生产资料本身的价值，掩盖了土地资源的稀缺程度，以及农民群体对土地的依赖程度②。据统计，1998年以来，浙江省各地征地的补偿费平均亩12164元，安置补助费每人2377元，经村集体留存，实际到农民手上的土地补偿平均每亩7958元，安置补偿费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元，农户家庭得到的所有土地征用费总额（包括附着物及其实施补偿总费）人均8828元，大部分农民对此不满，因为这些补偿费只能暂时解决农民的近期温饱问题，如果今后就业困难农民的基本生活靠什么维持，更不用提农民的养老和医疗问题了。③
（二）失地补偿方式单一，没有体现出市场经济的公平交易原则
市场交易要求公平交易，双方利益都得到一定满足现在失地补偿方式，大都采用货币补偿方式，即货币补偿是指征地方通过支付一定货币量，置换农民使用的土地，让农民自己解决就业和生活出路的安置被偿方式。免费论文。，但是对于失地农民来说，有限的安置费对他们的再就业，养老，医疗，子女的再教育是远远不够的。正口陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民，而领到的那点补偿金也当不成市民，只能是社会混乱”。张寿正认为：“失地失去的不仅仅是土地，还有就业岗位，居住方屋，生活保障以及集体资产等，从而失去维护农民生存和发展的低成本生活方式和发展方式。”根据上海，浙江和四川广元的调查显示，被征地农民就业后职业稳定性脆弱，被征地农民既使就业，但仍然面临着职业不稳定的问题，这种职业不稳定主题表现为重新遭遇下岗失业，调查显示被征地农民因企业经营不善或破产，失去工作或下岗的比例达39.28%，职业不稳定也表现为就业人群中打临时工的比例高达29.75%④。
（三）补偿费用的分配不合理，违背了市场交易的等价交换原则
市场经济的等价交换原则要求农民因失去地土所造成的损失，应给予等价补偿，但事实并非如此。土地二级市场出让转卖给使用者，可以从中得到一个很大的差价。据估算，计划经济时期的“剪刀差”让农民付出了约6000-8000亿元的代价，改革开放以来政府利用低价征地价出征，又使农民受了2亿的损失。
1.地方政府权力定位不当，利用自身优势谋利
土地征收过程中，土地补偿费给集体经济组织，第二项安置补费以及地上附着物和青苗补偿费属于农民。但由于集体土地所有权的主体不明确，缺乏可操场性。农村集体在征地过程中的权利地位并没有明确界线，在含糊的权利空间中，集体组织在利用自己的优势参与对农地转用租金的争夺。许多县乡政府也参与了利益分配，结果层层截流，往往给农民造成大的损失。调查表明被征土地收益分配格局大改是：地方政府占20%-30%，企业后40%-50%，村级组织占25%-30%，农民占10%⑤。
2.村集体所有权主体虚置，导致农民财产权缺失。
我国《土地管理区》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营，而村委会是自治组织在法律上对集体经济并不负责，也不具备土地所有者的身份。这就造成农村集体所有权主体虚无。根据产权经济理论，在产权不清晰的情况下，产权被侵害，所引起的矛盾不容易表现出来，但如果产权界定清晰，产权一旦受到侵害，必然遭到产权主体的反对。因此这种产权不清，显然不利于农民利益的保护。免费论文。
二、补偿制度的完善
（一）提高补偿标准，引入市场机制
1.土地要采用市场机制进行配置，并充分按照市场价格进行交换
无论城市土地还是农村集体土地，都要充分按照市场价格进行交换。在市场经济条下，农民按照市场价格购买生产资料和生活资料，同时自己的土地的失去也应按市场价格，以示公平。要彻底改变目前经济条件下的不对价的补偿关系，提高征地的标准。免费论文。同时失地补偿费的计算应体现市场经济规律，综合考虑各地的实际情况和最低生活标准进行补偿，这样在市场达到均衡的农地征用的数量和价值，才是清除了失灵的最佳数量和价格，这既保障了农民的利益，也促进了土地可持性利用。
2、土地的补偿价格，应体现土地的对农民的真正价值
关于我国地土补偿原则，我国法律没有做出明确规定，但实际上采用不完全补偿的原则，这样的补偿无法反映土地的真正价值，这对失地农民是极不公平的。土地补偿的费用体现土地对农民的社会保障功能以及市场的供求情况，即要包括直接损失，又要包括其间接损失，医疗保障，养老及失业保险，子女教育保障社会稳定功能，这种损失包括失地农民长远的就业和生活问题
（二）采用多种补偿安置方式
国土资源部的有关文件中指出“失地农民的安置要以提供可靠的基本生活保障，对被征地的农民进行妥善安置是核心，鼓励和支持各地积极探索适应社会主义市场经济要求的安置途径”。因此，我国土地征收补偿新方式的体系构建，要避免把农民强制性地抛出社会体制之外的尴尬情形。建议采用以下三种方式⑥：
1.债券或股权补偿。对于综合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通、水利等基础建设征地补偿，可以发放一定量的上地债券作为补偿，或者以上地补偿费入股参与经营，以保障和维护农民的利益把农民的上地补偿费折成股份是一种非常好的方式，农民作为集体的一员，享有的上地承包经营权和收益权不会因为土地征收而被剥夺。
2.置换上地安置补偿，给子被征地农民相当数量和质量的宜农上地作为替代地补偿，以解决农民的就业问题，有时也称作开发性移民。须注意的是，被征收的上地的地价与替代地的地价之价差应该补偿给农民。这种补偿方式在土地资源丰富的地区比较可行。这种安置策略对于解决目前部分征地农民的“退路”问题有一定价值，也可以减少将更多的征地农民突然地抛入现代社会经济结构，从而减少政府筹措资金的困难和农民的不满情绪 。
3.就业安置补偿，对失地农民进行就业安置，就是让使用该征收上地的企业吸收原来依赖该上地生存的那农民，作为企业的员工，这样可以解决一部分失地农民的就业问题。这种补偿方式主要适用在劳动密集型企业情况，对高科技企业一般不具有操作性。另外，这也与现代企业关于用工自由的市场机制不配匹，失地农民即使进入企业后，也多数会因为不具有技术优势等原因而被淘汰。因此，在征收上地过程中，政府应重视失地农民的技术培训工作，以提升他们的就业与工作能力从而适应社会与企业的需要。
（三）失地补偿分配合理化
1.地方政府应有明确的合理分配的比例
根据法律的规定：在国家建设需要的前提下，地方政府代表国家将土地征用权，将集体所有的土地征为国家所有，并将具有土地使用权按一定方式提供用地单位，同时，新的用地单位向原使用地农民和集体交付征地补偿费，安置补助费，青苗及地上物赔偿等，向国家及地方政府支付耕地占用税，耕地开垦费，新菜地开发建设基金，征地管理费等。因此，在这个过程中，应明确国家土地收益比例。
2.明确集体经济组织的权利界限，保证农民的财产权
土地是农民最大的财产，只有农民真正有处置财产的权利，才能从根本上保证农民的收益，推进集体非农建设用地使用制度的改革。通过集体土地使用权的合理流动，实现集体土地资产的充分显化。通过和地方人民政府本着多产，少取放活的原则，确定合理的土地权益，其分配比例，要特别维护失地农民的利益。坚持公共目的用地，集体获取补偿费5-25%，农户获75-95%，经营性用地协商流转接国家5%，集体5-25%，农户70%-90%的比例，并将土地补偿费交给通过契约建立的中介监督机构负责管理发放⑦。
工业化城市化和大型工程建设是我国经济建议加速发展的根本途径。而工业化，城市化和大型工程建设又必然产生失地农民的问题。而形成于计划经济时期的征地补偿制度，使失地农民生活窘迫，影响社会的稳定，所以必须改革征地补偿制度，以加速我国经济的发展。
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笔者在2008年7月至11月，和来自土地资源管理、社会保障等不同专业的研究生、本科生一同进行了专题调查。问卷调查涉及浙江省的萧山、温州、宁波、义务、金华、丽水等县、市、区，同时我们还零星走访了浙江部分县、市的一些村庄和农户。抽取的农户调查样本覆盖不同性别、不同年龄、不同受教育水平的失地（或即将失地）农民，符合随机抽样要求。本次调查共发放农户调查问卷300份，回收问卷258份，有效问卷239份，其中涉及已征地174份，即将征地65份。
调查问卷包括三部分内容：第一部分是农民个人和家庭基本信息，包括农民个人信息、2007年个人及家庭纯收入、家庭月消费水平等；第二部分是农民对征地制度的认知，包括对征地相关法规、补偿制度的了解及对征地的意愿等；第三部分是农民对征地所获补偿的满意程度，包括获得的补偿、征地前后生活状况等内容。
2、被调查农民基本情况
从年龄分布区间来看，被调查农民分布在各个不同的年龄阶段，且每个阶段都具有一定比例。从受教育水平来看，调查农户的文化程度普遍不到，大部分处于小学或初中水平，本科或大专水平只占到总人数的2.51%。
农户2007年家庭总收入水平分布较为广泛，整体处于较低水平。其中，家庭总收入在2-3万元范围内的较为集中，占到35.56%，而家庭总收入在1万元以下的农户所占的比重达到20.50%，数据显示低收入农户仍然较多。
收入结构发生巨大变化。调查显示，务农不再是大部分农民主要的收入来源，单位工资成为收入来源的主要渠道，个人经营在农民收入中所在的比重也越来越大。
从调查结果可以看出，尽管农民收入来源的主要渠道已经发生了深刻变化，但大部分农户家庭收入低、消费水平不高的现实没有改变，农民整体受教育程度低下，文化水平不高的面貌没有得到根本改观。
3、农民对征地制度的认知
笔者将农民对征地相关法规和补偿制度的了解的调查数据以1-4编号，对数据进行统计分析后得到表4-1的结果。
从表4-1可以看出，农民对征地相关法规以及补偿制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是说大部分人并不了解，只有极少数人清楚地知道，这一比例与本科或大专学历水平所占比例基本符合，这也进一步说明农民对征地制度认知的总体水平不高，且与学历的高低具有显著相关性。
为了便于进行统计分析，笔者将农民的征地意愿进行了相似的数据处理，统计得出农民对征地的平均意愿为2.69，标准差为1.165，处于不太愿意和无所谓之间。而从表4-2可以看出，征地意愿表现为愿意（包括比较愿意和很愿意）的农民只占到被调查总人数的30.96%，也就是说大部分农民不愿意土地被征用或处于迷茫状态。
笔者认为调查反映的这一现象与农民受教育程度以及他们对于征地和补偿制度的认知能力有关，同时也和现实的补偿标准以及他们对于补偿标准的满意程度密切相关（笔者将在“农民对现有征地补偿的满意程度”中具体分析）。
为了更好地了解农民的心理，问卷还就他们愿意被征地与不愿意被征地的原因进行了调查。大部分愿意被征地的农民认为征地之后生活能有所改善（比例达到50.21%），一部分因为户口可以农转非，还有部分认为补偿还比较高；对于不愿意被征地的农民，大部分由于补偿太低、就业困难或者生活失去保障，还有一部分出于长期以来与土地相依为命的心理，不愿意离开土地。
4、农民对现有征地补偿的满意程度
调查涉及已征地农民174人，即将征地农民65人。在已征地农民中有超过65.51%的农民所得到的经济补偿低于3万，5万以上的比例只有17.82%。数据显示，大部分农民在失去赖以生存的生产资料后获得的直接经济补偿十分有限。
除了直接经济补偿这个指标，问卷还对失地农民获得的其他形式补偿的情况进行了调查。调查显示有47.70%的失地农民办理了保险，大部分农民获得了其他形式的补偿，但遗憾的是还是有近三分之一的失地农民除获得直接经济补偿外没有获得其他任何形式的补偿，他们不得不为维持生计而面对陌生的环境，这也势必会使他们在一定时期和一定程度上感到焦躁、不安。
对生活状况和满意程度的评价由低到高分为5个等级，分别以1-5编号。调查数据直观显示大部分农民认为生活没有改善，进一步分析显示生活状况平均水平为3.19，也印证了初步判断。虽然此项调查数据表明农民的生活水平没有明显变化，但补偿满意度调查显示农民平均满意程度只有1.82，处于低水平，大部分认为补偿太低，不够合理。
5、对调查结果的再思考
调查表明大部分农民对征地制度不了解，这在一定程度上影响了他们对征地的态度，而这样的现实又和他们受教育水平较低的现实密切相关。因此笔者认为应着力做好相关制度和法规的宣传工作，尤其是应采用农民能普遍接受的方式，让农民有渠道了解和自己切身利益密切相关的方针政策，提高公众的参与度；同时要及时了解农民的诉求和想法，做好反馈工作，行之有效地提供必要的帮助和服务。
调查还显示，尽管大部分农民在征地以后生活水平没有显著改变，但依然表示对“征用土地以不低于原生活标准作为安置补偿的适度原则”难以接受，希望能提高补偿标准，按市场价值进行补偿。笔者认为，一方面农民失去了自己依赖的土地，放弃了自己熟悉的生产方式，对未来生活的担忧促使他们希望以较高水平的补偿换得精神上的慰藉；另一方面，对土地增值的普遍预期和无法参与土地增值分配的现实，加剧了理想与现实的反差，也增加他们的不满情绪。
为此，笔者认为政府征用农民土地，应改变只按农业用途给予补偿的做法，尝试让开发商与农民直接接触、进行面对面的讨价还价。改变单纯的经济补偿模式，从多方面考虑予以补偿，如可以为失地农民提供就业指导，安排适应性就业岗位，完善基本医疗保障等保障制度；同时，政府应致力于促进补偿费的合理分配，乡镇政府违法参与分配行为应杜绝，村集体与失地农民分配比例混乱等应有效控制。此外还要加强对失地农民的文化知识和综合技能，帮助和引导失地农民尽快适应城市生活，实现从农民向市民的角色转变。
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