关键词：控制量；指导价；竞争费；工程量清单
1概述
2003年7月1日，我国建设工程造价改革中出台的国家标准———《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2003）开始施行。它改变了以“量、价、费”定额为主的静态工程造价管理方式，推出了“控制量、指导价、竞争费”的动态管理方式，规范工程量清单计价行为，调整建设工程出资人、发包人和承包人各种关系的依据。财政投资评审要积极适应这一变化，努力创新工程方式。
2工程量清单计价的特点
长期以来，工程预算定额是衡量我国建设工程造价的法定依据和基础，是为完成单位建筑产品所需消耗的数量标准。定额计价法就是根据有关部门颁发的预算定额、费率、指标等，通过编制建设概算或施工图预算来计算、确定建安工程造价，并以此作为国家财政控制基建投资和监督基本建设拨款的主要手段。传统的定额计价是对建筑产品价格的国家定价，具有统一性、指令性和强制性，对于加强计划管理，减少投资浪费等方面有一定的积极作用。但这种量价合一的计价方式也暴露出一些问题，如定额不能体现个别成本，约束了企业的自主报价；缺乏市场竞争力，难以达到合理低价中标；竣工决算则是工程价款结算加签证审核，往往造成“四算”分离，“三超”现象严重。近年来，投资多元化、多渠道的出现客观上要求企业能够根据自身状况和市场供求来决定建筑产品价格，定额计价方式已不能适应建设市场的变化。因此，引入竞争机制，按照国家宏观调控，企业自主报价，市场形成价格的原则，实行量价分离的工程量清单计价方式势在必行。
工程量清单计价是由招标方根据国家统一的工程量计算规则提供工程数量，由投标方根据工程量清单和市场价格信息自主报价，经评审合理低价中标的计价方式。实行工程量清单计价的工程总造价包括完成招标文件规定的工程量清单项目所需的全部费用，由工程清单项目费、措施项目费、其他项目费和税金组成。其中工程清单项目费是指为完成施工设计要求的各分项工程量所需的费用，采用综合单价计价，包括完成该工程清单项目所发生的人工费、材料费、机械费、管理费、利润等；措施项目费是指按照国家现行有关建筑规范、规程要求必须配套完成的工程内容所需的费用；其他项目费是预留金、总承包服务费等经有关方面批准列入工程造价的费用；税金是指按照税法的规定列入工程造价的费用。
工程量清单计价的主要特点：一是统一计价规则。即工程量清单的项目划分、计量规则、计量单位以及清单项目编码都要统一，以规范计价行为。二是控制消耗量。统一的社会平均消耗量指导标准，避免企业盲目或随意大幅度减少或扩大消耗量，保证工程质量。三是放开价格。将工程消耗量定额中的工、料、机价格和利润、管理费全面放开，由市场供求关系自行确定价格。四是企业自主报价。投标企业根据自身的技术专长、材料采购渠道和管理水平等，制定企业自己的报价定额，自主报价。五是竞争形成价格。有效引入竞争机制，淡化标底的作用，在保证质量、工期的前提下，以不低于成本的合理低价中标。
3财政投资评审工作要向纵深发展
财政投资评审工作是运用专业技术优势，通过对建设项目的概算、施工图预算和竣工（结）决算进行评估和审查，实施财政投资的监督、管理和控制，为部门预算编制、执行和决策的科学化提供基础。面对建设工程造价改革和工程量清单计价的实施，财政投资评审要积极适应这种变化，采取切实步骤，实现评审工作由初始阶段向纵深发展的转换。
31转变观念，严格监管，学会运用市场手段。工程量清单计价的推出一方面是放开价格，鼓励竞争，在工程造价管理上更多地采取市场手段，以达到节约投资，提高效益的目的；另一方面国有企业、建设单位面对不断加剧的竞争，对于如何建立公平合理的游戏规则，如何发挥政府的支持、帮助和仲裁作用会有更多的要求。应该说，放开价格，企业自主报价的同时就意味着严格的监管，不能因建筑产品价格随着市场的变化而变动就忽略了评审的作用。评审工作要从驾轻就熟的政府指令性方式中解脱出来，学习运用市场知识和手段，积极地从制度和方法上研究实施工程量清单计价前提下的新思路、新方法，引入政府投资项目公众参与和专家评审机制，加大决策咨询力度，以适应政府投资管理的需要。
32严格界定适用范围，加大评审力度。《建设工程工程量清单计价规范》中明确规定“全部使用国有资金投资或国有资金投资为主的大中型建设工程应执行本规范”。国有资金包括了财政预算内（外）资金，国家机关、国有企事业单位和社会团体的自有资金、借贷资金以及发行政府债券和举借外债所筹集的资金。国有资金投资为主是指国有资金占工程总投资50%以上，或虽不足50%但事实上拥有控股权的工程。据此，凡是实行招投标的建设工程，不论招标主体是什么性质，只要资金来源符合上述国有资金的界定，其工程量清单、招标标底、投标报价的编制、合同价款的确定与调整、工程（结）决算都应按照新的要求进行严格评审。尤其要通过介入工程量清单的编制和审查来确定工程造价，掌握合同中对工程量变更的约定及其执行中的增减变，为竣工决算打好基础；要对最低投标价进行评审，以保证建设工期、质量和成本支出，防止欺诈行为；要在审查环节杜绝缺项、漏项、少报工程量，避免中标后再结算中补报工程差额的“钓鱼”现象。
33突出重点，加强工程前期投资控制。目前财政投资评审工作主要是对施工图预算、承包合同价、工程（结）决算的控制，侧重于事后核算。考虑到相当一段时间，消耗量定额仍然是工程造价确定的前提，工程量清单计价与现行的定额计价还要共存于评审活动中，评审工作要不失时机的在基本建设的不同阶段拓宽投资控制目标，重点前移。在项目决策设计阶段，要参与审查拟建项目的设计方案，设备选型和投资估算；审查初步设计概算，进行项目经济评价，从经济技术角度协助设计优化。有资料显示，这一阶段影响工程投资的可能性占30%—75%，而施工阶段的可能性只占5%—25%.设计图纸一旦完成，项目的结构形式、装饰标准、材料设备选型等就确定了，投资额也就基本确定了，所以事前控制是关键。在工程承发包阶段，要参与编制招标文件、制定合同条款、审定标底；在项目实施阶段应跟踪审查设备、材料订货，工程预算，工程进度款拨付，审查变更和付款签证，审核相关索赔等；在竣工验收阶段，重点审查工程价款结算和竣工财务决算，项目的余款额只有在评审后才能确认。
一、基建财政财务管理的现状及问题
财政收回原中国建设银行代行的基建财政财务管理职能后，财政部门根据基建财务管理涉及领域宽、政策性强、技术要求高、延伸面宽的特点，结合本身熟悉财务管理的优势，在增强基建领域的宏观调控能力，强化基建财务管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建设经营性资金管理办法，改变了过去以计划代预算的办法，简化了资金拨付程序，强化预算约束等。各有关主管部门也积极加强基建财务管理和项目管理，努力降低建设成本，提高投资效益，认真做好国有建设单位年度财务决算的编审工作，加强财务监督。目前，财政部门暂按预算级次实行中央和地方两级管理基建投资和财务，其中中央级财政投资项目的资金委托项目所在地的经办建设银行办理结算业务，其财务监督管理由财政部驻各地的专员办事处负责，地方投资的建设项目的资金和财务管理，由地方财政部门负责。在各级财政部门的努力下，基本实现了基建财政财务管理职能、业务管理工作运转的平稳过渡。但是目前的管理体系同社会主义市场经济的要求相比还有相当的差距，还有许多待完善的地方。财政基建财务管理工作在某些方面滞后于经济的发展，突出表现在投资领域中存在一些问题：
1、新开工项目过多，投资规模大。投资规模应同国民经济的发展相适应，应控制在国家财力所能承受的范围之内。但在现行投资体制下，出于利益机制驱动，一些部门和单位，千方百计上项目，扩大建设规模，再加上审批制度不健全，导致新开工项目过多，甚至有的低水平、重复性建设项目也能蒙混过关。据统计，从1991年到1995年，全国基建投资规模年均递增31％，超过同期国民经济年均递增12％的水平，大大超过了国家财务所能承受的能力。
2、建设资金不落实，投资缺口大。在大上基建项目的同时，基建资金不足却是摆在建设单位面前的棘手问题。有的基建项目是在资金来源不落实的情况下仓促上马的，项目开工后基建资金迟迟不能到位；有的项目则是受建筑材料、设备价格、人员工资等市场因素变化，加上建设期间工期延长，不可预料的地质、地形等情况，工程建设所需资金超出预算的范围；有的项目一开始就搞“钓鱼”工程，钓到多少资金就建多少，钓不到就摆在那里，处于半建半停的状态，人为形成“胡子”工程，“半拉子”工程。
3、概预算审查不严，三超现象严重。投资领域内普遍存在“三超”现象，即建设项目概算超计划、预算超概算、决算超预算。“三超”现象形成主要有以下原因：一是有的建设项目不是严格按批准的可行性报告开展设计工作，编制设计概算，甚至有的设计部门为能多收设计费人为抬高设计概算，使编制的概算一开始就超计划；二是人为压缩概算。有的建设项目开始申报时为能申报，争取上项目，或为减轻税费负担，人为压缩概算、预算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；三是概预算审核不严。由于某些管理方面的原因，工程的概预算审核不严，或是审而不调，对有的建设项目概预算应做调整的不及时调整或不调整，使实际施工远远超出原定的概预算。
4、基建投资成本高，投资效益差。目前施工管理普遍不严，施工质量差，建设过程中损失浪费严重，加上基建单位的财会人员素质低，会计核算、成本核算弱化，而伸向建设工程的收费项目越来越多，标准越来越高，一个项目下来，各项税费开支占总投资的30％左右。有的项目的基建资金很大一部分是通过贷款来的，投资期的利息负担很重，建设成本过高，资产交付生产部门后效益往往不理想，有的重点建设项目成了重点浪费项目。
5、基建资金分散，财政可控性差。改革开放以来，随着计划经济向市场经济过渡，投资领域出现了投资主体多元化、投资资金来源多渠道的局面，其中属于财政性的资金但由其它部门、单位掌握和支配的资金越来越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，不少的部门、单位利用自己支配的资金大搞基本建设，大量的基建资金没有按照基建程序来管理，基建资金的源头失去控制，对基建投资规模膨胀起了推波助澜作用，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且分散了有限的财力，降低基建投资的整体效益。
二、产生问题的根源分析
基建投资领域存在以上各种问题，同我国现行的投资体制和社会主义市场经济未完全建立有着密不可分的联系，究其原因主要有五个方面：
1、投资体制不健全，机制有缺陷。理论研究和基本建设实践证明，一个科学的固定资产投资决策体系要由三个因素组成：一是行政约束机制，二是利益驱动机制，三是风险约束机制。这三个机制缺一不可。而目前我国投资体制，应该说风险约束机制没有真正形成，一项投资，在大多数投资者心目中，仅仅着眼于利益，而不注意风险，因此全国范围内形成投资冲动，争上项目，造成基建投资规模膨胀。
2、考核制度不完善，领导工程多。我国这几年投资体制改革，包括目前推行的项目法人责任制，都只停留在决策后的实施阶段，没有对项目决策阶段的责任问题真正涉及到，造成责任制的奖励和惩罚措施不对称，而且即使有责任制，也没有将基本建设投资、生产、经营联为一体，对投资的改换往往脱离开对生产经营的改换而单独进行。由于决策阶段责任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的领导出于树政绩、树形象考虑而盲目决策一些项目，或为争取部分上级资金上了些可行性研究差的项目，资金虽争取到了一点，但却给地方财政带来了沉重的包袱，毕竟大部分基建资金须由地方政府筹集，花费大量的人力、物力、财力却难以取得应有效果。因此，投资效益的问题在投资领域少有人问津。
3、预算约束不严，资金到位率差。基建预算是保证投资计划按时、按质、保量完成的重要手段，主要包括基建支出预算和施工图预算。目前投资领域中集中体现为预算约束不严，基建资金到位难于达到施工进度的要求，其中自筹资金到位不足尤其突出，往往是财政资金用完以后，项目就停建。不少财政困难的县市，财政基建资金集中在年底一次性拨，造成有的项目建设资金得不到满足，而有的项目则资金闲置，财政宏观调控的力度弱，有的县市财政对上级追加的基建预算限于财力被挪用的现象屡见不鲜。在建设过程中预算往往得不到有效执行。
4、机构建设滞后，财务管理弱化。财政收回职能后必须配备相应的机构和人员，积极开展基建财务管理工作。目前的状况是不少的财政部门尤其是县市级财政部门人员机构建设滞后于管理的需要。以赣州地区18个县市为例，据统计，只有8个县财政部门设立了专门的管理机构，并且都是与预算部门合署办公，其人员由预算部门的人员兼任。从人员的业务素质看，除个别县调入专门人员外，其余的原来都未涉及工程建设方面的业务；从各县市开展的工作看，除个别县市业务开展比较顺利外，不少的县市基建财务管理工作仅局限于拨付预算资金，编报会计报表，不能有效担当起管理基建财务的职能；从建设单位看，负责基建管理的人员不熟悉基建程序，对基建会计、财务核算比较陌生，财务管理混乱，有的地方基建财务管理工作处于无人管的状态。
5、制度不够健全，管理不够规范。财政收回职能已有两年，但在投资领域中并没有制定出一套比较规范、完整的制度，大部分仍沿用当时中国建设银行代行职能的制度，针对目前的实际情况，不少的制度已不适应社会主义市场经济发展的需要。另外一些部门、单位的法规、文件和财政有关法规、规定有冲突和矛盾，各主管部门和单位为维护本部门、本单位的利益各行其是，给管理带来很大的难度。各级财政部门基建财务管理工作，由于缺少统一规范的制度指导自己的工作，都处于一种摸索前进的过程，业务工作开展被动。
三、构筑基建财政财务管理体系的设想
财政部门作为基建财务的主管部门，应从深化改革入手，加强制度、业务、机构队伍建设，逐步形成以提高投资效益为中心，基建财务管理以资金管理为中心，按照“制度办法统一、管理要求统一、拨款方式统一、会计核算统一”的“四统一”要求，实行由建设项目所在地的财政部门统一管理中央和地方投资建设项目资金和财务，避免机构和管理重复，适应社会主义市场经济的基建财政财务管理体系，指导各级财政部门基建财务管理工作。这一体系主要应包括以下几方面的内容：
1、规范财政职能。建立新的基建财务管理体系，首先是要按建立社会主义市场经济体制目标的要求，规范财政管理基建财务的职能。根据基建投资的特点，财政管理基本建设的职能应包括：
第一，强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理基本建设投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范新的管理模式。
第二，拨付配置基本建设资金。把有关的资金配置到基建项目上去。
第三，搞好财务管理，包括制定和实施基本建设过程中的财务管理制度，确定各种收费开支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。
第四，实行项目监督管理。包括参与前期研究和招投标管理，对项目工程概预算、决算进行审查，搞好国有资产移交，对社会中介机构业务实施监督。
总之，通过规范财政职能的目标是要实现对项目建设全过程的财政财务管理。
2、强化预算约束。确立新的基建财政财务管理体系，必须加强基建预算管理，强化预算约束，严格按照《预算法》的要求办事。一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同计划、城建等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于基建的支出要统一口径，归口管理，加强监督，防止用款单位将单位经费和建设费用混用，人为造成本部门内部多口管理和项目资金来源复杂化，逐步向项目预算过渡。三是要把其它的基建资金、各专项建设基金逐步纳入财政预算管理，对投资规模和投资总量实施宏观调控，保证建设资金及时到位，专款专用，在财务许可的情况下，按照“保证重点，兼顾一般”的原则，合理确定支出预算，并对支出预算执行情况进行监督检查，以及根据需要及时调整预算。
3、严格资金管理。资金管理是财务管理的核心，必须建立统一规范的资金管理办法管理基建资金，实行源头控制。一是要建立资金审查和专户存储制度。凡对投资资金来源不落实，来源不合理或属重复性、低水平建设的项目，财政部门应协同有关部门一起，严格控制，计划部门不得下达投资计划，财政部门不安排预算，城建部门不发给开工证。对末经批准擅自上项目的要按违纪处理，严格查处。基建资金应实行专户存储。按照基建程序管理的要求，对属于财政性的资金必须纳入财政部门在银行开设的“基本建设资金专户”，实行专户存储。包括预算内基建拨款、预算外用于基建的资金、用于基建的各专项事业费、纳入财政预算管理的专项基金。由财政部门负责统一管理和会计核算。其它的基建资金、银行应定期向财政部门报送有关的财务会计报表，共同搞好基建资金的管理。二是规范资金拨付程序。财政部门应制定相应的资金拨付办法来规范资金的拨付。建设单位按规定的程序每月向财政部门报送用款计划，请领资金。财政部门应根据批准的投资计划、支出预算、施工进度逐期拨付建设资金，保证资金及时足额到位。上级财政部门补助下级财政的基建资金可采取划转预算或划转资金形式，保证一些财政困难地方的基建资金及时到位。三是建立考核和奖励制度，监督检查资金的使用，评价建设单位的财务管理。
4、强化项目管理。基建项目管理是财务的重要内容，也是一个难点，要求的技术性、专业性高。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理和社会中介机构办理相结合，以财政部门委托业务性强的业务给中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。
事前管理：一是要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提；二是建立项目档案，掌握一些必备的基础资料。
事中管理：必须坚持“四按”拨款原则保证资金用到实处。
事后管理：一是检查工程设计、概预算执行情况；二是建立项目跟踪问效制度；三是建立项目清理制度。工程竣工后，财政部门应积极组织好残值处理，基建收入上交，包干投资的结算等工作，不仅可以创造财政收入，还可以为以后基建拨款提供准确的参考资料，扩大财政部门管理基建财务的社会影响。
一、基建财政财务管理的现状及问题
财政收回原中国建设银行代行的基建财政财务管理职能后，财政部门根据基建财务管理涉及领域宽、政策性强、技术要求高、延伸面宽的特点，结合本身熟悉财务管理的优势，在增强基建领域的宏观调控能力，强化基建财务管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建设经营性资金管理办法，改变了过去以计划代预算的办法，简化了资金拨付程序，强化预算约束等。各有关主管部门也积极加强基建财务管理和项目管理，努力降低建设成本，提高投资效益，认真做好国有建设单位年度财务决算的编审工作，加强财务监督。目前，财政部门暂按预算级次实行中央和地方两级管理基建投资和财务，其中中央级财政投资项目的资金委托项目所在地的经办建设银行办理结算业务，其财务监督管理由财政部驻各地的专员办事处负责，地方投资的建设项目的资金和财务管理，由地方财政部门负责。在各级财政部门的努力下，基本实现了基建财政财务管理职能、业务管理工作运转的平稳过渡。但是目前的管理体系同社会主义市场经济的要求相比还有相当的差距，还有许多待完善的地方。财政基建财务管理工作在某些方面滞后于经济的发展，突出表现在投资领域中存在一些问题：
1、新开工项目过多，投资规模大。投资规模应同国民经济的发展相适应，应控制在国家财力所能承受的范围之内。但在现行投资体制下，出于利益机制驱动，一些部门和单位，千方百计上项目，扩大建设规模，再加上审批制度不健全，导致新开工项目过多，甚至有的低水平、重复性建设项目也能蒙混过关。据统计，从1991年到1995年，全国基建投资规模年均递增31％，超过同期国民经济年均递增12％的水平，大大超过了国家财务所能承受的能力。
2、建设资金不落实，投资缺口大。在大上基建项目的同时，基建资金不足却是摆在建设单位面前的棘手问题。有的基建项目是在资金来源不落实的情况下仓促上马的，项目开工后基建资金迟迟不能到位；有的项目则是受建筑材料、设备价格、人员工资等市场因素变化，加上建设期间工期延长，不可预料的地质、地形等情况，工程建设所需资金超出预算的范围；有的项目一开始就搞“钓鱼”工程，钓到多少资金就建多少，钓不到就摆在那里，处于半建半停的状态，人为形成“胡子”工程，“半拉子”工程。
3、概预算审查不严，三超现象严重。投资领域内普遍存在“三超”现象，即建设项目概算超计划、预算超概算、决算超预算。“三超”现象形成主要有以下原因：一是有的建设项目不是严格按批准的可行性报告开展设计工作，编制设计概算，甚至有的设计部门为能多收设计费人为抬高设计概算，使编制的概算一开始就超计划；二是人为压缩概算。有的建设项目开始申报时为能申报，争取上项目，或为减轻税费负担，人为压缩概算、预算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；三是概预算审核不严。由于某些管理方面的原因，工程的概预算审核不严，或是审而不调，对有的建设项目概预算应做调整的不及时调整或不调整，使实际施工远远超出原定的概预算。
4、基建投资成本高，投资效益差。目前施工管理普遍不严，施工质量差，建设过程中损失浪费严重，加上基建单位的财会人员素质低，会计核算、成本核算弱化，而伸向建设工程的收费项目越来越多，标准越来越高，一个项目下来，各项税费开支占总投资的30％左右。有的项目的基建资金很大一部分是通过贷款来的，投资期的利息负担很重，建设成本过高，资产交付生产部门后效益往往不理想，有的重点建设项目成了重点浪费项目。
5、基建资金分散，财政可控性差。改革开放以来，随着计划经济向市场经济过渡，投资领域出现了投资主体多元化、投资资金来源多渠道的局面，其中属于财政性的资金但由其它部门、单位掌握和支配的资金越来越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，不少的部门、单位利用自己支配的资金大搞基本建设，大量的基建资金没有按照基建程序来管理，基建资金的源头失去控制，对基建投资规模膨胀起了推波助澜作用，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且分散了有限的财力，降低基建投资的整体效益。
二、产生问题的根源分析
基建投资领域存在以上各种问题，同我国现行的投资体制和社会主义市场经济未完全建立有着密不可分的联系，究其原因主要有五个方面：
1、投资体制不健全，机制有缺陷。理论研究和基本建设实践证明，一个科学的固定资产投资决策体系要由三个因素组成：一是行政约束机制，二是利益驱动机制，三是风险约束机制。这三个机制缺一不可。而目前我国投资体制，应该说风险约束机制没有真正形成，一项投资，在大多数投资者心目中，仅仅着眼于利益，而不注意风险，因此全国范围内形成投资冲动，争上项目，造成基建投资规模膨胀。
2、考核制度不完善，领导工程多。我国这几年投资体制改革，包括目前推行的项目法人责任制，都只停留在决策后的实施阶段，没有对项目决策阶段的责任问题真正涉及到，造成责任制的奖励和惩罚措施不对称，而且即使有责任制，也没有将基本建设投资、生产、经营联为一体，对投资的改换往往脱离开对生产经营的改换而单独进行。由于决策阶段责任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的领导出于树政绩、树形象考虑而盲目决策一些项目，或为争取部分上级资金上了些可行性研究差的项目，资金虽争取到了一点，但却给地方财政带来了沉重的包袱，毕竟大部分基建资金须由地方政府筹集，花费大量的人力、物力、财力却难以取得应有效果。因此，投资效益的问题在投资领域少有人问津。
3、预算约束不严，资金到位率差。基建预算是保证投资计划按时、按质、保量完成的重要手段，主要包括基建支出预算和施工图预算。目前投资领域中集中体现为预算约束不严，基建资金到位难于达到施工进度的要求，其中自筹资金到位不足尤其突出，往往是财政资金用完以后，项目就停建。不少财政困难的县市，财政基建资金集中在年底一次性拨，造成有的项目建设资金得不到满足，而有的项目则资金闲置，财政宏观调控的力度弱，有的县市财政对上级追加的基建预算限于财力被挪用的现象屡见不鲜。在建设过程中预算往往得不到有效执行。
4、机构建设滞后，财务管理弱化。财政收回职能后必须配备相应的机构和人员，积极开展基建财务管理工作。目前的状况是不少的财政部门尤其是县市级财政部门人员机构建设滞后于管理的需要。以赣州地区18个县市为例，据统计，只有8个县财政部门设立了专门的管理机构，并且都是与预算部门合署办公，其人员由预算部门的人员兼任。从人员的业务素质看，除个别县调入专门人员外，其余的原来都未涉及工程建设方面的业务；从各县市开展的工作看，除个别县市业务开展比较顺利外，不少的县市基建财务管理工作仅局限于拨付预算资金，编报会计报表，不能有效担当起管理基建财务的职能；从建设单位看，负责基建管理的人员不熟悉基建程序，对基建会计、财务核算比较陌生，财务管理混乱，有的地方基建财务管理工作处于无人管的状态。
5、制度不够健全，管理不够规范。财政收回职能已有两年，但在投资领域中并没有制定出一套比较规范、完整的制度，大部分仍沿用当时中国建设银行代行职能的制度，针对目前的实际情况，不少的制度已不适应社会主义市场经济发展的需要。另外一些部门、单位的法规、文件和财政有关法规、规定有冲突和矛盾，各主管部门和单位为维护本部门、本单位的利益各行其是，给管理带来很大的难度。各级财政部门基建财务管理工作，由于缺少统一规范的制度指导自己的工作，都处于一种摸索前进的过程，业务工作开展被动。
三、构筑基建财政财务管理体系的设想
财政部门作为基建财务的主管部门，应从深化改革入手，加强制度、业务、机构队伍建设，逐步形成以提高投资效益为中心，基建财务管理以资金管理为中心，按照“制度办法统一、管理要求统一、拨款方式统一、会计核算统一”的“四统一”要求，实行由建设项目所在地的财政部门统一管理中央和地方投资建设项目资金和财务，避免机构和管理重复，适应社会主义市场经济的基建财政财务管理体系，指导各级财政部门基建财务管理工作。这一体系主要应包括以下几方面的内容：
1、规范财政职能。建立新的基建财务管理体系，首先是要按建立社会主义市场经济体制目标的要求，规范财政管理基建财务的职能。根据基建投资的特点，财政管理基本建设的职能应包括：
第一，强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理基本建设投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范新的管理模式。
第二，拨付配置基本建设资金。把有关的资金配置到基建项目上去。
第三，搞好财务管理，包括制定和实施基本建设过程中的财务管理制度，确定各种收费开支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。
第四，实行项目监督管理。包括参与前期研究和招投标管理，对项目工程概预算、决算进行审查，搞好国有资产移交，对社会中介机构业务实施监督。
总之，通过规范财政职能的目标是要实现对项目建设全过程的财政财务管理。
2、强化预算约束。确立新的基建财政财务管理体系，必须加强基建预算管理，强化预算约束，严格按照《预算法》的要求办事。一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同计划、城建等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于基建的支出要统一口径，归口管理，加强监督，防止用款单位将单位经费和建设费用混用，人为造成本部门内部多口管理和项目资金来源复杂化，逐步向项目预算过渡。三是要把其它的基建资金、各专项建设基金逐步纳入财政预算管理，对投资规模和投资总量实施宏观调控，保证建设资金及时到位，专款专用，在财务许可的情况下，按照“保证重点，兼顾一般”的原则，合理确定支出预算，并对支出预算执行情况进行监督检查，以及根据需要及时调整预算。
3、严格资金管理。资金管理是财务管理的核心，必须建立统一规范的资金管理办法管理基建资金，实行源头控制。一是要建立资金审查和专户存储制度。凡对投资资金来源不落实，来源不合理或属重复性、低水平建设的项目，财政部门应协同有关部门一起，严格控制，计划部门不得下达投资计划，财政部门不安排预算，城建部门不发给开工证。对末经批准擅自上项目的要按违纪处理，严格查处。基建资金应实行专户存储。按照基建程序管理的要求，对属于财政性的资金必须纳入财政部门在银行开设的“基本建设资金专户”，实行专户存储。包括预算内基建拨款、预算外用于基建的资金、用于基建的各专项事业费、纳入财政预算管理的专项基金。由财政部门负责统一管理和会计核算。其它的基建资金、银行应定期向财政部门报送有关的财务会计报表，共同搞好基建资金的管理。二是规范资金拨付程序。财政部门应制定相应的资金拨付办法来规范资金的拨付。建设单位按规定的程序每月向财政部门报送用款计划，请领资金。财政部门应根据批准的投资计划、支出预算、施工进度逐期拨付建设资金，保证资金及时足额到位。上级财政部门补助下级财政的基建资金可采取划转预算或划转资金形式，保证一些财政困难地方的基建资金及时到位。三是建立考核和奖励制度，监督检查资金的使用，评价建设单位的财务管理。
4、强化项目管理。基建项目管理是财务的重要内容，也是一个难点，要求的技术性、专业性高。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理和社会中介机构办理相结合，以财政部门委托业务性强的业务给中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。
事前管理：一是要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提；二是建立项目档案，掌握一些必备的基础资料。
事中管理：必须坚持“四按”拨款原则保证资金用到实处。
事后管理：一是检查工程设计、概预算执行情况；二是建立项目跟踪问效制度；三是建立项目清理制度。工程竣工后，财政部门应积极组织好残值处理，基建收入上交，包干投资的结算等工作，不仅可以创造财政收入，还可以为以后基建拨款提供准确的参考资料，扩大财政部门管理基建财务的社会影响。
首先，基础设施建设资金缺口大，政府隐性负债日益增多
近年来，在国家采取积极的财政政策的影响下，为了改善投资环境，做强做大经济规模，厦门市、区、镇三级政府大搞开发性的基础设施建设，几乎每个镇以上的政府都在划定的区域内搞工业小区或科技园区之类的开发建设。这样的做法也确实起到筑巢引凤的作用，为招商引资创造了基本的硬件之一。但是我们在调查中也发现，由于我市邻近地区对投资者的争夺已到了白热化的程度，由此带来结果是：互相压低土地出让价格以争得投资者现象时有发生，这种恶性竞争的结果不仅是“鹬蚌相争，渔翁得利”，而且给各级政府造成的负面效应之一就是：不仅开发土地的成本难以回收，而且还要亏大本，由此造成政府的隐性债务日益增多。以我市某区为例：该区三个工业小区一期用地规模（仅2001年）达1.328亩，折合88.54万m[2]。按每m[2]开发成本约200元，土地出让价约100元／m[2]计算，三个开发区土地开发成本将亏空8,854万元，若加上银行贷款利息等财务费用，则超亏1亿元以上。若今后三年内维持这样的开发速度，该区的土地开发的亏空额将达到3-5亿元，接近该区目前一年的财政收入。这种巨大的滚动式的政府负债将发展成为经济建设的隐忧，若不采取措施加以解决，政府的信用危机也将日益凸显。
其次，财政性投资面过大，基层投资资金不配套，造成投资效应减弱
几年来，随着厦门市财政扶持力度的不断扩大，广大农村特别是岛外三个区的乡镇生产性基础设施和农村教育设施有了较大改观，这在增强厦门农村经济发展后劲，提高农民的收水平，改善农村教育条件等方面起到了不可替代的作用，但也应看到，由于历史遗留的欠账多，为了照顾到各方各面的情绪和需要，每年安排农村专项经费时，往往把有限的资金铺得过广过宽，这种撒胡椒面式的老做法，造成投资效应减弱。以近三年来实施“同发展共富裕”工程为例，厦门市从1999年底至2002年3年内市财政安排2亿元资金，绝大多数用于岛外三个区的农村基础设施建设和扶持薄弱村的经济等方面，通过审计调查，也证实其成效是不错的，但是由于点多面广，加上配套资金不落实等原因，投资效益不尽人意。2000年第一批13个项目，投资总额达9,092万元，涉及上百个村。如某镇胡萝卜产业化项目，总投资298万元，除市财政补助100万元落实外，其余198万元至今没着落。
究其原因是：长期以来，乡镇一级的建设项目往往在资金来源尚不落实的情况下，上级有关部门最常用的是发“红头文件”的行政命令，强制要求基层也要筹措配套资金，这种“三个一点”的习惯做法在实际工作中往往走形变样，其最大的缺陷是资金渠道单一，老是躺在各级财政上做文章，而没有想方设法去拓宽资金渠道，如社会上的闲散资金，目前让外资、民间资本参与的做法还没有在实践中运用。
再次，有些投资主体不明确，产权管理混乱
由于目前投资体制改革力度欠佳，造成有些投资法人制度流于形式，加上一些投资项目是在各级政府大包大揽的情况下进行具体操作的，更使项目投资主体分不清到底是政府还是企业，由此造成的产权管理混乱就在所难免。如前所述，厦门市同发展共富裕工程的第一批项目中，总投资超千万的一个外口公寓项目，市里拨补878万元，市有关部门要求按公司化管理模式运行，市里投资应成为相关村的股份进行企业化经营。但实际调查中得知，大多数村认为股份太小，不如每年有钱分就行。由此区里做出决定，将市投资部分全部归属国有企业——区投资公司，并由该公司十年内每年给予些这相关村一定数额的固定回报。这种违背原有投资意图，高估农村基层干部经营素质的现象值得我们深思。又如去年11月，市委党校厅局级班学员在考察我市小坪森林公园时，看到一幅令人痛心的惨景：位于部级森林公园境内的小坪水库几乎见底，绿水青山变成有山无水。经询问在场的水坪水库水电站领导得知：由于没钱发工资只好放水发电卖钱，加上今年雨水少，水库水很快被放光。但最终原因仍是条块分割造成产权管理的混乱；一个区域内却有不同的管理方式，水库归水利部门，森林公园却归林业部门。若要开发如此美丽的森林公园谈何容易，更不要说要维持生态环境的可持续发展。
笔者认为，上述问题的产生大多是改革过程出现的问题，解决问题的办法仍然要以采取改革的方法，其主要途径有以下几个方面：
一、镇以上的各级财政应将属于政府投资行为的借贷资金列入每年的财政预算盘子
虽然目前许多开发土地等项目均由各级政府委托或指定的国有企业负责，但在每年编制财政预算过程中应单列，并向各级人大报告政府财政预算执行情况时至少说清楚以下几点：(1)政府投资项目的资金来源。如上级拨款、国债、政策性贷款或商业银行贷款等。(2)每年财政预算中安排到期的贷款本息偿还情况。(3)政府投资项目每年资金运作及收益情况。(4)审计机构对政府投资项目的审计报告。
二、以市场为导向，真正按投资法人责任制办事
从“有所为有所不为”及“有限政府”的战略考量，切实转变政府职能。凡是有经济效益潜力的基础设施和生产性项目，政府应全部地毫不保留地推向市场。本着政府搭台、企业唱戏的原则，通过资本运作促进我市投资体制改革的深化，由此吸引更多的外资和国内企业资本、民间资本参与基础设施的建设，而政府不再投资此类项目。如澳大利亚马卢奇郡（厦门友好城市）已将水处理、机场、停车场、垃圾处理等五个项目全部采取商业化运作，并取得良好的效果。其主要做法是：政府当掌舵员而不是划浆员；政府在政策制定、规则指导、利益关系三大方面明白无误地告诉投资者，使得私人资本顺利进入这些投资领域。他山之石可以攻玉，只有最终让投资者有利可图，才能扭转目前政府无所不能无所不包的局面。
如前所述，有些政府投资项目在建设过程中，由于政府行为代替了市场经济行为，造成投资主体不清、责任不明。而早在1996年，国家建设部等三部委就重申：“各级计划部门委托工程建设项目立项和审批，对资金不落实，资金不到位无保障的建设项目不予审批立项，更不得批准开工。”但据近几年的审计调查表明：岛外有些区建设项目资金
落实率是比较低的。但为了争得一些建设项目，区、镇两级领导往往是向上级承诺配套资金，而后却积极组织向上级“跑部钱进”。但跑下来堵缺口的资金毕竟有限，结果建设资金缺口越滚越大。因此只有真正建立建设项目法人责任制，才能从根本上解决形象工程、烂尾工程的问题。
三、对公益性和非盈利的投资项目，应集中财力办大事，努力降低运营成本
对于今年各级财政在文化、教育、卫生和社会福利设施等公益性和非盈利性项目支出时，应本着“雪中送炭”而不是“锦上添花”的原则，集中财力物力扶持一些最为需要、最能见效的项目，特别是让每年的“为民办实事”项目尽量做到当年投资当年见效。从可持续发展的战略出发，拿出一些公益性项目建成后的管理和维护工作面向社会，公开招标后承包给有经营管理能力的企业，按照企业化管理将可以降低财政开支，建立良性的管理体制，以改变现有的一些公益性建设项目建成后，政府给予所谓的事业单位待遇，造成“二机关”、“”，办事效率低下和成本开支居高不下，以致成了政府沉重的包袱的现象。对涉及区域内经济或生态环境需要的一些项目，应整合管理体制，打破条块分割、互相抵消力量的管理机制，按照高效统一的原则，让其归口同一主管部门，让一个婆婆管到底。
四、尽快建立政府投资绩效评估体系
在当前干部管理体制下，要求各级政府领导真正做到兼顾眼前利益和长远利益是不切合实际的。谁都想在自己的任内尽快出项目、出效益，至于政府负债的承受能力以及对今后的影响，那是较少考虑的。以致我们常说的“新官不理旧账”的怪圈的出现就不足为奇了。任其发展下去，有朝一日产生的财政困境导致政府信用危机也将不可避免。如何解决这一难题？笔者认为：建立政府投资绩效评估体系有助于为防范于未然，其评估的意义在于：
第一，以唤起广大群众对政府投资行为的了解，广泛听取群众提出的批评和建议，特别是与广大人民群众利益息息相关的公益事业尽可能把政府投资行为和群众意见做到基本一致。
第二，促进政府不断改进工作，使政府在做决策时能更谨慎，更能严格地按经济规律办事，从而达到投资效益的最大化。
市场经济下的财政投资主要是公共性的，它直接为市场提供基础设施和公用设施等外部条件，在这种背景下，财政投资评审活动的性质和目的是为市场经济服务，其制度、内容、方式方法也要与市场经济相适应。作为公共性投资，其首要目的是服务于社会利益，而不是追求项目本身的市场赢利，其项目效益必须采用社会方式，而不是商业方式来评审。因此，公共投资效果的评价标准，就不能局限于项目本身的市场成本与收益，还必须包括项目所涉及的社会成本与所产生的社会收益。
明确服务对象，明确服务的切入点，是财政投资评审当前和今后生存与发展之本。
财政投资评审首先要为政府投资管理服务。从宏观的角度上讲，评审要站得高，要有长远眼光和宏观意识，当好政府的投资参谋和助手，为合理有效地配置和使用公共资金，提供投资信息和政策建议，减少和避免政府投资的失误；从微观的角度讲，财政投资评审要为政府投资具体项目的监管服务，行使业主对政府投资项目职能，合理控制工程造价。
评审要为财政部门的项目支出预算管理服务。要充分体现出评审机构的财政特色，即站在财政部门的角度，利用自己拥有的专业技术力量，通过科学、规范的评审措施算细账、算实账，为财政部门安排或调整项目支出预算提供专业技术依据，提高财政资金的有效性，筑起一道坚固的防线，并为财政投资决策提供准确的信息和政策建议。
评审要为财政支出项目绩效评价服务。财政支出项目内容十分广泛，特别是建设性项目之间差异大、建设周期长、项目效益不确定性等因素，要求财政投资评审机构应充分发挥自己的专业技术优势，认真履行自己的职责，对财政支出的建设性项目进行绩效评价，为政府合理安排财政性建设资金、提高财政资金效益发挥应有的作用。
二、明确财政投资评审的职责范围，使其更好地服务于微观市场
财政投资评审活动将大大提高财政投资的效率，其内容涉及到方方面面，多就投资项目本身的效率来评审，考核项目本身的活动情况、活动过程和活动结果，更侧重于微观经济，而不是投资所产生的宏观经济效应。虽然项目的评价涉及社会成本和社会效益，但仍然是围绕着项目本身来进行的。
评审工作要从驾轻就熟的政府指令性方式中解脱出来，学习运用市场知识和手段，积极地从制度和方法上研究实施工程量清单计价前提下的新思路、新方法，引入政府投资项目公众参与和专家评审机制，加大决策咨询力度，以适应政府投资管理的需要。
要保证建设工期、质量和成本支出，防止欺诈行为；要在审查环节杜绝缺项、漏项、少报工程量，避免中标后再结算中补报工程差额的“钓鱼”现象。
在项目决策设计阶段，要参与审查拟建项目的设计方案，设备选型和投资估算；审查初步设计概算，进行项目经济评价，从经济技术角度协助设计优化。在工程承发包阶段，要参与编制招标文件、制定合同条款、审定标底；在项目实施阶段应跟踪审查设备、材料订货、工程预算、工程进度款拨付、审查变更和付款签证、审核相关索赔等；在竣工验收阶段，重点审查工程价款结算和竣工财务决算，项目的余款额只有在评审后才能确认。
政策性很强的工作，要求有较高的透明度，本着实事求是、机会均等、诚实信用的原则进行。财政投资评审既掌握着社会平均消耗量，又了解建筑市场价格信息，使之有可能形成一个较为客观的社会标准。这样一方面可以按照国家的政策、法规从严掌握评审，另一方面又能够尊重客观实际，避免内部人操纵招投标的形式和结果。
加快建立财政投资评审信息系统，有利于及时掌握建筑市场价格信息，通过充分积累和分析工程造价资料，有效利用过去的数据来预测未来市场变化和投资趋势，以提高财政投资评审的精度，合理确定与有效控制政府投资。
工程量清单讲价是一种技术性
三、进一步规范财政投资评审，切实有效地发挥财政职能
财政投资评审是财政部门一项政策性、专业性和技术性很强的工作，要使财政投资评审工作规范运作，发挥其在基本建设项目投资中的职能作用，就必须建立和完善投资项目评审机制，做到与财政职能的充分结合与紧密链接。
基建工程项目预算编制具有工作量大，专业性、技术性强的特点，充分利用评审中心的专业技术力量和技术手段，配合财政部门搞好建设项目预算的编制工作，使基建项目预算编制更加科学化、规范化，有效控制建设规模和建设标准，从而强化预算约束，维护预算的严肃性。
财政投资评审机构与国库支付相互协调配合，对集中支付项目资金应按基本建设计划拨款、按基本建设程序拨款、按基本建设支出预算拨款和按基本建设工程进度拨款的“四按”原则进行监督，实行对建设项目全过程跟踪问效，使财政部门对项目进展情况心中有效，合理控制和调整项目资金的流量、流向，提高基建项目预算执行和国库支付工作的准确性，从而保证财政资金的安全高效。切实做好政府采购基建项目及大型修缮项目的预、决算评审工作。通过评审合理确定工程造价，为财政部门安排基本建设项目支出预算和为政府采购管理部门控制基本建设项目招标提供依据，使政府采购招标工作与国家基本建设项目管理程序相衔接。
评审直接表现为财政性投资项目支出的核减，而更重要的是通过评审工作，积累和分析财政性基本建设资金使用效益等方面的数据和资料，从单位工程造价、固定资产交付使用率、投资利润率、建设周期等指标对财政性投资项目的经济效益和社会效益作出客观评价，为财政投资决策提供准确信息和依据。
通过对财政投资项目竣工财务决算的评审，合理确定财政投资项目的工程成本和各项费用支出，达到事前、事中、事后全过程监督的目的。对擅自超标准、超规模、超预算形成的资金缺口，财政一律不予认账，切实硬化预算约束，维护《预算法》的严肃性。
项目单位依据评审中心审定的固定资产移交表和竣工决算批复文件，办理固定资产移交和产权登记手续。
财政投资评审系统经过近年来的发展，为财政部门加强基本建设财务管理，加强项目支出预算管理，做出了突出的贡献。但很多问题仍直接制约着财政投资评审在更大范围、更深层次发挥作用。充分发挥财政投资评审工作的财政职能还要关注以下几点：
1.以制度建设为切入点，实现依法评审。目前投资评审在涉及微观范畴内的业务范围、管理制度、运转流程等，并没有法律依据，这就造成了评审工作的不规范性与不确定性，因此制定指导财政投资评审业务的法律法规，可以使财政投资评审系统形成统一、规范、有序的行为规范。
2.以调整机构性质为切入点，使评审机构真正履行财政职能。把评审机构定性为行政系统或者实行公务员管理的事业单位，赋予其项目支出预算管理和监督的财政职能，这样可以有效地回避“评审中心是中介机构”这一争论，使评审机构真正公平、公正的履行其财政信贷并不能够满足农户的资金需求，小额信贷供需不平衡是制约农村金融健康发展的重要瓶颈。主要是农村信用社小额信贷的自然风险大，我国仍处于社会主义经济发展的初级阶段，农业的生产方式还是以农户家庭经营为基础，这一生产方式规模小、抗风险能力弱。而小额信贷的服务对象是以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证，一旦遇到较大的自然灾害，信贷资金就面临着很大的风险，当地开展小额信贷的农村信用社将面临灾难性的损失，影响其继续开展业职能
3.以提高评审质量为切入点，提升投资评审工作的科学性。评审质量是财政投资评审的生命线。目前，全国投资评审行业没有统一的质量标准，评审报告质量参差不齐，格式各不相同，势必造成委托者在比较、决策时的困难。制定统一规范，明确行业标准，不仅有利于比较，对比，而且有利于建立项目绩效评价体系，为昀终的财政投资决策提供技术支持。
由政府成立重大建设项目协调小组，由市长、发改委主任分别担任正、副组长，成员由市监察局、审计局、发改委、土地储备中心、规划局、国土局、建委、财政局、经委、环保局、水利局、旅游局、招商局及各政府代建公司等单位分管领导组成。协调小组办公室设在发改委重点办，并指定专人负责日常联系工作。
二、协调对象范围
协调对象范围为财政投资重大项目。2008年柳州市要突出发展和民生两大主题，紧紧围绕投资项目建设促进年、文化社会建设促进年、宜居城市建设促进年，大力实施百亿投资工业强市工程、百亿投资城建美市工程、10亿投资农业稳市工程，50亿投资商贸旺市工程，20亿投资社会建设安市工程，10亿投资文化盛市工程，确保今年有更好、更快、更大的发展。财政投资的重大项目支撑和推动着城市快速发展，为进一步强化责任意识和增强主动性，推进项目建设。
三、工作职责
(一)建立高效的协调管理机制，协调重大项目从前期工作到竣工验收全过程遇到的问题；协调处理在重大项目建设的各个环节上可能出现的各种问题，以免造成项目建设进度受堵。
(二)对重大建设项目进行全程督办；对项目的进度及投资进行监控。
(三)协调各成员单位，落实推进重大建设项目进程的各项措施。
四、工作程序
(一)在项目的前期阶段，应充实工作内容，发挥规划指导作用。各部门应各负其责，超前研究项目工作相关内容，与国土局、财政局、土地储备中心做好协调工作，力争做到经济发展规划、城市规划、土地规划的无缝对接，尽量减少问题的出现。
(二)在项目立项、可行性研究、初步设计阶段出现问题时，由发改委牵头协调，市政重点办、建委、国土部门、项目业主等单位做好配合工作。
(三)在项目的设计及施工招投标阶段出现需要协调的问题时，建委负责组织监察、审计、发改委稽察办等相关部门进行协调解决。
(四)在项目的开工准备阶段，协调小组要主动了解重大项目推进过程中涉及的重要情况、关键问题，与土地部门及项目业主做好沟通工作，要及时了解并积极协调，确保项目落实、按时开工和建设。
(五)在项目实施阶段，发改委、建委及各代建公司等有关单位对重大建设项目进行职能管理中遇到的问题，在本单位职能范围内难以解决的，应在问题产生之日起10日内向重大建设项目协调小组书面报告。书面报告中应详细说明问题产生的原因，本部门为解决此问题所做的工作，存在问题对重大建设项目已经或可能产生的影响，问题的难点和重点，解决问题的关键和分歧意见及本部门解决此问题的倾向性意见。
(六)协调小组办公室接到书面报告后，或通过主动了解发现问题，应在规定时间内请示协调小组副组长，确定召开协调小组成员会议时间并通知各成员。
1重大项目工程原则上按照各单位专业职能进行分工，由各责任专业单位牵头协调。
2市领导另有指定的，由被指定的单位牵头协调，各相关部门配合。
3专业单位难以协调解决的问题，由协调小组副组长牵头协调。
4协调小组副组长难以协调解决的问题，由协调小组组长负责协调。
(七)为提高行政效能，提高会议质量，协调会议议题涉及多个部门、单位的，主办部门应在会前进行沟通；经主办部门协调意见仍不一致的，由协调小组副组长或组长进行协调，尽量减少与会人员，提高会议效率，杜绝就一个问题多个协调会议无法解决的情况。
(八)协调小组成员会议就有关部门或单位提出的问题进行讨论，听取各成员单位及相关单位的意见，对存在意见分歧，但能共同商定解决办法的，明确部门分工、步骤和时限以落实解决问题。对意见分歧较大、一时难以商定解决办法的，由各部门和单位在会后5个工作日内分别提交书面意见，协调小组可指定一成员单位或直接组织调研，探寻可供参考借鉴的解决办法，条件成熟时再召开全体成员会议商讨对策。
(九)协调小组成员会议应就在3日内以会议纪要形式报送有关领导及抄送各有关单位，协调小组办公室跟踪督办相关措施的落实。
(十)建立发改委内协调配合机制。协调小组每月要定期召开会议，主要任务是贯彻落实上级发改部门及市领导对项目推进工作的要求部署，通报前一阶段项目推进情况，协调突出问题，以及安排部署下阶段有关工作等。
(十一)发挥重大项目联席会议作用。建议以上级政府名义下文，由上级发改部门牵头，相关部门参与，定期协调落实项目建设过程中突出问题。对项目业主进行指导和帮助。
五、工作要求
(一)重大项目的协调工作，实行按级协调原则。各职能处室要积极主动做好基础性工作，为协调提供基本素材。
(二)各级协调工作，必须进行书面记录，出具会议纪要(或书面意见)，对协调所达成的会议纪要(意见)要认真贯彻执行。
(三)协调中如涉及市其他有关部门的工作，相关处室要做好督促与沟通，并按照会议纪要(或书面意见)的要求做好跟踪分析工作，及时反馈并按级反映。
(四)市重大项目协调时限，各有关单位和部门、各县(市)、区上报需要协调的问题，自收到书面申请报告之日起，在15个工作日内协调答复。
六、定期报告通报制度
每月各代建公司及相关单位应及时向协调小组报告工作落实的进度。将重大建设项目的形象进度、存在问题及解决措施等情况以报表形式上报协调小组，由协调小组综合整理并及时通报全市重大建设项目进展情况。
每月协调小组将重大项目月度月报上报上级发改部门。每季度最后的10日内，要通报上季度重大项目进展情况，分析项目推进存在的问题，提出措施建议，及时向上级发改部门报告。
每月协调小组负责将领导风险抵押责任制的项目进展情况以简报的形式报送各个项目的责任领导。
每周协调小组负责向重大建设项目协调小组副组长通报上周重大项目协调情况。
在每个项目结束后，协调小组要负责对项目进行后评价的工作，并对项目后评价的结果进行通报。项目后评价工作的重要性不言而喻，但一直存在责任人不明确的问题，项目后评价工作一起没有得到很好的落实。财政投资重大项目协调管理机制将把项目后评价落到实处。
七、基本建设项目的竣工验收和结算(决算)管理
(一)建设项目竣工验收时，代建单位(建设单位)应及时通知市发改委、市建委、市财政局及相关部门参与。工程通过竣工验收后，按财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》规定，对结算审核结果及时对数复核，应当在3个月内完成竣工财务结算、决算的编制工作。竣工财务结算(决算)应当对基本建设工程项目概况、专项工程及造成工程量调整的主要因素和原因作出说明。设计、施工、监理等单位应当配合项目单位做好竣工财务结算、决算的编制工作。
代建单位(建设单位)、施工单位必须积极配合工程结算审核工作，及时提供相关资料，并对资料的完整性、真实性作出承诺。审核部门对事后施工单位补签提供的资料不予采信。
(二)建设周期长、建设内容多的项目，单项工程竣工，具备交付使用条件的，可编制单项工程竣工决算。建设项目全部竣工后应编制竣工总决算。
(三)代建单位(建设单位)报送建设项目竣工决算时，应同时报送下列材料：概算及其批准文件、历年投资计划、经市财政局审核批准的项目预算、工程合同、工程结算等有关资料。对于代建单位(建设单位)未按基本建设程序和本意见规定办理相关手续的基本建设项目结算(决算)资料，市财政投资评审中心不受理评审工作。
(四)竣工财务结算报市财政投资评审中心评审后，代建单位(建设单位)应当编制竣工财务决算，报市财政局批复。列入市审计监督计划的项目，市财政局应当依据审计机关对项目单位编制的竣工财务决算的审计决定批复竣工财务决算。
(五)对基本建设工程项目竣工结算的审核，按下列原则办理：
1依法招标的工程，审查工程施工后的有增减项目的和有争议的内容，无增减或无争议的按合同约定执行。
2单项工程的某一单项工程有争议，或单项工程的某一部分有争议，其他单项或部分工程按原约定执行。
3特殊工程在部分项目(子项目)的预算定额、费用定额运用上有争议的，其他单项或部分工程按合同约定执行。
4有争议部分严格按有关财政投资评审工作程序进行评审确定。
(六)工程项目验收后，代建单位(建设单位)应根据市财政局批复的决算办理资产移交手续，产权单位依据相关规定实行固定资产核算。
(七)市财政投资评审中心对工程预、结(决)算、招投标文件、施工合同的评审和市审计局对竣工结(决)算的审计均不得向建设单位和施工单位收取任何费用。
八、绩效考核
对存在下列情况的部门和单位，协调小组可向市直部门和镇区工作实绩考核办公室提出给予扣分处理。
(一)职责明确但落实不力，而影响到项目进度的，将给予通报批评；
(二)在重大建设项目建设过程中遇到问题，本部门难以解决又没有及时向协调小组报告，造成拖延建设进程；
(三)在重大建设项目建设过程中遇到问题，在本部门职能范围内能解决但没有采取措施解决，直接将问题移交协调小组。希望通过该协调管理机制能对财政投资项目进一步加强管理，缩短项目建设时间，节约财政投资，为规范化、制度化管理项目提供有力依据，提高政府的行政效能。
论文关键词：县级财政，支农投入
农业的重要性及其特殊性决定了政府必须对农业予以支持与保护，财政对农业投入是建设现代农业、强化农业基础的迫切需要,财政投入对农业的发展具有长期深远影响。本文立足围绕赤壁市财政支农投入现状，着眼于全市财政支农投入规模和结构的现实分析，就建立完善财政支农投入稳定增长机制，提高支农投入的资金使用效率进行相关分析与思考。
一、对赤壁市财政支农投入规模的基本判断
我们可以通过财政支农投入比例的纵向变化以及与周边相关县(市、区)的横向比较，来判断赤壁市财政支农投入规模的情况。
1、从纵向比较，赤壁市财政支农资金的投入总量呈上升之势。近些年，赤壁市财政部门努力加大支农力度,农村面貌正在发生翻天覆地的变化，农业经济得到了较大发展,农民人均收入逐年递增。“九五”、“十五”时期以及2008年、2009年至今，全市财政支农投入呈增长之势。预算内财政支农投入占财政总支出的比例从“九五”期间的5.3％增加到2010年的10.7％，农投入绝对值从“九五”期间的924万元增加到2010年18026万元，支农投入增长率从2008年的12.4%提高到2010年度的24.1%。所以，从“九五”、“十五”和2008年至2010年预算内财政支农投入占财政总支出比重与预算内支农支出比上年的增长率两个指标来看，赤壁市的财政支农投入处于逐年递增的态势。
2、从横向与其他周边县（市、区）比，赤壁市预算内支农支出占财政总支出的比重偏小。我们选择了周边具有较强可比性的咸安、崇阳、通城、通山四县（市、区），进行了支农投入规模的横向比较。以2007～2010年四年为例，这四年赤壁市预算内支农投入占财政总支出的比重分别为10.2％、10.4％、10.6％和11.5%农业论文农业论文农业论文，而四县（市、区）平均比重达到了12.2%、12.5%、12.2%和12.8%。由此可见，赤壁市预算内支农投入的规模偏小。
3、从财政支农投入倾斜指数判断，赤壁市农业仍处在贡献地位。财政支农投入倾斜指数＝（财政支农投入/财政总支出）/（农业生产总值/国民生产总值）是衡量财政支农投入和农业产值贡献程度的一项重要指标，如果财政支农投入倾斜指数越高，说明农业获得的财政投入支持越大。倾斜指数为1，表明农业获得了与农业产值地位平等的财政支持度。根据上述公式计算，赤壁市2006～2010年五年财政支农投入倾斜指数分别为0.53、0.57、0.63、0.64和0.69。财政支农投入倾斜指数呈逐年上升的变化，首先表明了政府对三农的支持力度在进一步加强，其次表明了赤壁市的农业经济还没有获得与其在国民经济中贡献相等的地位，仍处在贡献地位，工业反哺农业、城市支持农村的任务还任重而道远。
通过对赤壁市支农投入规模的横向和纵向比较，以及近几年的财政支农投入倾斜指数变化，表明赤壁市的财政支农投入规模和投入能力处在一个稳步上升的阶段中国知网论文数据库核心期刊目录中国知网论文数据库。随着传统农业向现代农业的发展过渡，赤壁市财政对农业的扶持由原来单一的农业发展项目拓展到支持农业结构调整、增加农民收入、农村生态环境保护等各个领域，因此，尽管赤壁市财政对农业的投入绝对规模有所扩大，但经济发展水平所决定的支农投入能力的有限性与新农村发展的巨大需要之间还存在较大缺口，在财政支农投入规模逐步提升的基础上，如何提高财政支农投入资金的结构效率，提升财政支农支出和农业生产发展的密切度，是我们建立完善现代财政支农投入机制的关键所在。
二、赤壁市财政支农投入结构存在的主要问题
近年来，赤壁市财政对“三农”投入的总量增长迅速，但市本级财政支农投入结构仍不尽合理。
1、农口系统事业费支出比例偏高。农林水利气象事业基本支出，主要是维持农口事业单位的“吃饭”问题。从赤壁市近几年财政农口事业费支出比例的变化看，尽管财政支出中农口单位基本支出比重有所下降，但是各年度农口单位基本支出仍处在一个较高的水平，如2009年、2010年财政支出中的农口单位基本支出占农口部门预算总支出的比例分别达到了51％和48％，过高的农口单位基本支出，对农业生产的直接作用甚小。
2、农村基础建设投入不平衡。从赤壁市近几年财政支农投入的实际看，对农村的基础建设投入都占财政支农支出的较大比例，如2008年对农村的基础建设投入达6530万元，占财政支农项目总支出的65％；2009年投入农村基础建设投入6791万元，占财政支农项目总支出的57％；2010年投入7280万元，占财政支农项目总支出的67%。但这些支出中用于大中型的带有社会性的水利、交通等全社会普遍受益的项目投入比重较大，而对一些农民直接受益农业论文农业论文农业论文，可以真正用于改善农业生产生活条件，关系农业和农村发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如动植物防疫设施建设、农业品种改良、农田水利以及节水灌溉等中小型基础设施建设投入所占比重较小，缺乏足够的投入保障。
3、农业科技、农民教育培训投入较低。农业科技投入是农业投入的重要
摘要内容。据统计，农村教育投入每增加1元，就可以使农业产值增加8.43元。当前赤壁市对农民教育培训的投入力度也明显不够，2009年这块投入只占财政支农总投入的0.65％。
三、赤壁市财政支农投入稳定增长的对策与建议
根据赤壁市经济发展的总体水平，按照农业效益和可持续发展并重的原则，建立财政支农资金稳定增长机制，进一步加大财政投入、统筹兼顾、合理配置，不断优化财政支农投入的规模结构，确保农业结构战略性调整，稳定和提高农业综合生产能力，增加农民收入目标的有效实现。
1、加大投入，确保财政支农资金的稳定增长。一是确保预算内支农资金稳步增长。坚决贯彻“多予少取放活”的方针，切实按照中央提出的“三个高于”和“三个主要”的要求，进一步调整财政分配政策，在稳定现有各项农业投入的基础上，将新增财政支出和固定资产投资向“三农”倾斜，努力增加预算内支农资金，确保预算内支农支出按法定比例增长。二是广辟途径，拓宽财政支农资金的筹资渠道。在加大财政预算内对“三农”投入力度的同时，不断开拓新的稳定的支农资金筹措渠道，努力做到支农投入多渠道，资金来源多源化。一是加大政府性基金筹集力度。加强水利资金、土地开发资金、水资源费等预算外资金的征收管理。二是确保土地出让金的支农支出。列入土地开发成本的耕地开垦费、补充耕地成本回收款、农业土地开发出让金地方财政留成部分和省返回的新增建设用地有偿使用费用于支农支出；从安排给经济开发区、中心镇、城市防洪工程、工业功能区及乡镇的土地出让净收益中提取8%用于全市新农村建设；大幅提高国有土地有偿使用净收入用于支农支出的比例；耕地占用税征收标准提高后，新增地方财政留成部分用于支农支出。三是积极争取上级资金。进一步充实和完善农业项目库，以优势项目争取省、咸宁市财政在农业基础设施建设、农业综合开发，以及其他各项支农专项资金上对全市新农村建设的支持。
2、科学安排，合理调整财政支农投入结构。合理配置农业投入，正确处理好生产性与非生产性投入的比例、产业之间的投入比例、长期投入和短期投入的比例关系，使有限的资金发挥最大的经济效益和社会效益。一是制定完善促进农业生产发展的各项补贴政策。积极改进补贴方式，加大对农业生产环节的补贴，增强农产品政策性补贴转作直接补贴资本的能力，提高财政支农投入与农业生产的联系密度。要把农产品政策性补贴一部分转投到改善农业生产条件和农业科技上去，进一步扩大良种补贴、农机具购置补贴的范围和规模农业论文农业论文农业论文，增强农业生产能力。在补贴对象和补贴重点的选择上，目前除重点补贴粮食生产者外，还需注重对农业保险的补贴，支持建立农业灾害保障机制。二是适当稳步减少农业事业费支出。在现有财政支农投入水平下，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，进一步压缩财政支出存量中的一般性支出，根据各个农口单位的实际情况，努力创新体制机制，开源节流，腾出财力用于增加“三农”投入。三是加大农业基本建设投资力度。合理调整农、林、水等投入比例，增加对农业基础设施和生态环境建设的投入，农业基本建设投资占本级基本建设投资总额的比重达到30%以上。结合农业综合开发工程，重点支持与农业生产、农民增收关系密切的中低产田改造、中小型农田水利设施建设、优势特色农产品生产配套机械、乡村道路、山间林道等农业基础设施建设，不断增强农业生产能力，提高农业生产效率。四是增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。科技投入是解决“三农”问题的关键，也是推动农业发展的持续动力中国知网论文数据库核心期刊目录中国知网论文数据库。要进一步加大对农业科技推广项目及服务体系建设的投入，财政对农业科技三项费用的投入比例要提到财政支农投入总额的2％以上；加大对种子工程、动植物保护体系建设的投入，加快品种引进和改良；加大对农业社会化服务体系、农产品市场信息体系的投入，提高农业社会化、信息化服务水平；加大对农产品认证体系、检验检测体系、农业标准化体系建设的投入，不断提高农产品的质量安全水平；加大对农村教育的投入，积极开展多渠道、多形式、多层次、多领域的农民教育和科技培训班，不断提高农民素质。
3、形成合力，发挥财政支农资金的引导作用。坚持工业反哺农业、城市带动农村，市、乡镇（办、场）两级政府要发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，发挥农业财政支持和导向功能，进一步建立农业投入的激励机制。积极探索“民办公助”方式，采取“以奖代补”、“以奖”、“先建后补”等多种形式，鼓励农民投资，政府适当补助，引导农民自愿筹资、投工投劳。要逐步建立信贷风险抵御机制和加大财政贴息力度，充分发挥农村金融机构在新农村建设中的作用，引导各类金融机构增加对“三农”的信贷投放。
本文对财税政策支持文化产业发展的国内外文献做了系统概述，包括以下三个方面：国外文化产业财税政策研究现状；国外文化产业发展实践的经验总结；国内文化产业财税政策理论及发展对策研究。本文的目的在于梳理文化产业财税政策研究的成果，为进一步推进文化产业发展的理论和政策实践工作提供参考。
【关键词】
文化产业；财政投入；税收政策
0 引言
文化产业是以创意为核心竞争力，以文化为内涵，以科技为支撑，以知识产权保护为保障的知识密集型、智慧主导型、资源节约型产业。为了进一步研究的需要，也为管理者提供国内外的前沿理论和实践经验，本文首先综述了国外关于文化产业财税政策的理论成果，最后总结概述了我国学者的理论研究成果。
1 国外文化产业财税政策学术研究现状
文化产业财税政策是各国学者研究的重要领域，下面分别从财税政策的重要性及实施方式两个方面予以概括。
1.1 文化产业财税政策的重要性研究
Justin O’Connor通过深入分析文化产业与消费的内在联系，指出文化产业的发展对消费具有重大的拉动作用，同时文化产业的发展需要完善的财税政策。David Throsby分析了核心产业要素的财政政策对文化产业发展的重要性，指出一方面通过提供财政赠款，支持文化产业的资本营运及开支，另一方面，政府通过直接和间接的税收优惠，支持文化产业的发展。
1.2 文化产业财税政策的实施方式研究
针对文化产业的总体发展，各国学者给出了不同的财税政策实施对策建议。
Van Puffelen， Frank介绍了伦敦为保持其作为世界性文化大都市的地位，分析了文化遗产保护与城市改造之间的关系，探讨了作为一座创意城市所具有的文化资本及要加大财政投入和实施差别税率政策促进文化产业的发展。R1ehard Caves认为财政资金主要应投入到某些非营利机构和文化基础设施建设当中，并且要采取财税等的间接方式引导和鼓励私人企业对文化产业的投资，不干预文化产业的市场化运作。
针对文化产业所面临的融资难题，各国学者给出了不同的财税政策实施建议。
Nordicity 指出文化产业面临的主要挑战是金融：缺乏必要的金融资本。如安大略省文化产业的发展，首先，得益于联邦和省级项目以及税收政策的支持。其次，得益于文化产业的融资环境，如股权融资。再次，得益于一个智能升级的金融机制。Billy Matheson提出多层次的文化产业投资战略，首先，加大联邦政府投资，其次，吸收非文化部门和外来投资，再次形成比较完善的融资体制。
2 国内文化产业财税政策理论及发展对策研究
2.1 财税政策介入文化产业的理论研究
1）文化产业属性研究
叶菊华对文化产品的“外部性”进行了分析，指出财政政策干预文化产品生产有利于文化产品外部性的消除，是财政支持文化产业发展的重要原因。王德高、陈思霞、卢盛峰认为文化产品具有公益性，存在市场失灵现象，要求财政政策介入文化产业的发展，以弥补市场失灵和市场缺陷。
2）财税政策效应研究
廖冶寅、 陈爱东提出了财政政策具有乘数效应的原理，指出财税政策促进文化产业发展必将收到事半功倍的效果。柳光强运用税收的收入与替代效应理论说明差别性的商品税税率政策，对文化产业的发展有极大的促进作用。奚敏华运用杠杆效应理论指出财政资金的导入有利于发挥杠杆效应，构建完善的文化产业投资市场和融资体制。
2.2 文化产业财政投入研究
1）财政资金投入结构研究
周丽俭、蔡璐认为文化产业财政投入结构不合理，平衡公益性文化事业和经营性文化产业的财政支持，加强文化娱乐行业的财政支持力度，并进一步优化财政文化投入结构。魏鹏举指出公共财政需要重点投入那些对培育国家文化生产力具有战略意义的环节，并根据文化产业发育、发展的不同环节，出台相应的、有针对性的财政投入措施。
2）财政资金投入方式研究
林青青指出应改变财政拨款方式、采用财政入股方式和整合财政专项资金等，推进文化企业经营机制体制改革。杨吉华指出在增加财政投入的同时积极落实国家关于非公有资本、外资进入文化产业的有关规定，吸收社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域。张歆蕊指出鼓励各类社会资本对文化产业投资经营，建立多元化投资体系，逐步形成政府投入和社会投入相结合，多渠道、多元化的文化产业投入机制。
2.3 文化产业税收政策研究
1）减轻税收负担研究
马洪范指出文化产业税收政策应针对不同性质的文化企业实行差别税率、对捐赠个人与企业制定税收减免政策、降低文化企业的税收负担、完善文化产品或设备进出口税收政策和继续执行特种经营的减免税政策。尹利军、吴声怡认为，税收政策对中小型文化企业的重视程度不够，应给予中小型文化企业所得税抵扣、减免等优惠，减轻中小型文化企业的税收负担。
2）税率实施的差别性研究
兰相洁指出应根据文化产业各自的特征，对各种社会效用的文化产品、各种特点的文化企业采用不同的税率。张伟、周鲁柱指出从三个方面完善税收优惠政策，一是降低税率；二是完善差别税率政策；三是通过优惠的税收政策加大鼓励企业和个人赞助或捐赠。
3 总结
随着近年来文化产业的蓬勃发展，文化产业财税扶持政策的研究也取得了不少成果，主要体现以下几个方面：
1）文化产业的特点与财政的扶持存在着某一项的联系，文化产业的发展需要政府财税政策支持。2）分析世界各国各地区文化产业发展的实践，总结其不足借鉴其经验来指导本国文化产业的发展。3）提出财税支持文化产业发展的方式和手段多种多样，如财政直接资助、设立专项基金、体制改革、税收优惠、差别税率等。4）寻求与财政支持相关的文化产业融资方式，如股权融资，文化企业贷款优惠及鼓励社会资本的投入等。
【参考文献】
[1]Justin O’Connor.The Definition of ‘Cultural Industries’[J].Manchester Institute for Popular Culture， 2008 （8）：16-20
[2]柳光强.完善促进文化产业发展的财税政策研究[J].财政研究，2012（2）：43-50.
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