时间：2023-03-20 16:14:23
绪论：在寻找写作灵感吗？爱发表网为您精选了8篇行政伦理论文，愿这些内容能够启迪您的思维，激发您的创作热情，欢迎您的阅读与分享！
[论文摘要]经过现代性三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性论证，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是实现行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，毋宁是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
[论文关键词]公共行政价值中立效率现代性正义
西方主流思想家尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更是无法论证行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁更是需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：公共行政为何游离道德公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离无可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一二分法作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是论证行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致入微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题须回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善”…。在传统意义上，行政本身也包含追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”
按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。政党分肥制便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。”恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生毋宁是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性，”l4追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终是难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其之为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”_5因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德论证的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政的体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷入非此即彼的困境，毫无效率可言。
如果在现代行政的逻辑中，以价值中立为出发点，仅仅为了追求科学能力的优越感和效率的提升，以单纯的手段或技术来理解行政，而与正义与非正义、善或恶、美德、至善等道德问题全然无涉，那么行政本身也难以证明其合法性和基本的效率优越。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。
如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、论证行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。转罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的”。因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
然而，正义要成为现代行政的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动J眭和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。”ll。。这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
行政制度是行政最为重要的规则体系。只有通过制度的安排，对有限的社会资源进行合理的分配，公共行政才可能保持它的正义导向，才能实现良好的社会秩序。同时，也只有体现正义的制度才能成为协调社会各阶层相互关系的基本准则，才能为全体社会成员所接受并自觉遵守，否则就沦落少数人谋取私利的工具。构建符合正义导向的行政制度是一个系统的工程，需要考虑到行政的制度选择、制度设计和安排的正当性程度，深入研究制度的实际运作。这关涉到“制度选择、设计和安排的社会客观条件和环境，包括社会的政治、经济、文化条件和环境，比如，社会的政治自由程度、公共理性程度、制度创新的资源供应、社会公民的政治参与、政治责任和政治美德状况，以及特别重要的是制度选择、设计和安排与社会政治生活实践要求的契合程度，等等。”…确立行政制度的正义导向不仅是公共行政目标模式的变更，而且意味着公共行政的制度、运行机制和行为模式的根本性变革。
行政管理的开题报告 题目：企业经营者的激励问题研究
一、选题的目的、意义和研究现状
(一)选题的目的与意义
激励对一个人的心理和行为会产生强大的作用，经过激励的行为与未经激励的行为有着明显的差别。不同形式的激励，在不同的场合、时机，对行为过程会产生程度不同的影响。采取科学有效的激励手段，激发员工的积极性和创造性，提高对企业的忠诚度，才能使企业在竞争中始终处于有利地位。但在实践中，很多国内企业对激励机制的认识既不到位又不全面，没有真正认识到激励机制是企业发展必不可少的动力源。因此，激励要在实践中有效发挥作用，就必须选择科学的激励机制。本文在结构安排上由表及里、由浅入深。对激励的定义和特性进行了简单的阐述，通过借鉴他人的研究成果，结合本人的学习和分析将国内外现有的激励理论进行归纳和分类，按照研究曾面的不同将激励理论分为内容型和过程型激励理论，并在此基础上对现有的激励理论进行综述。最后部分是文章的最终落脚点，是解决问题的部分，主要论述了现代企业激励机制的建立问题。论文着眼于大局先列举了建立现代企业激励机制必须遵从的有效原则，再从静态和动态的角度将企业员工进行合理的分类，针对不同的员工和员工不同的阶段设计了不同的激励机制，并设计了现代企业激励机制具体实施的操作流程图。
(二)研究现状
随着我国市场经济改革的不断深入，企业从传统的简单的劳资问题转而发展到关注复杂的人力资源管理问题，而激励在人力资源管理方面的作用日益加深。我国的学者运用西方的理论结合企业实际情况，做了一些研究，主要有以下几类：
1、对激励对象的研究
俞文钊设计了《员工需要自我评价调查表》对我国员工的需要层次进行了广泛的调查研究，发现不同单位、职务因素、文化因素、年龄因素等在需要等级上存在不同，他在公平理论基础上联系中国实际提出了公平差别阀理论,马胜祥博士也进行了一些相关的实证研究。韩大勇、顾建平、林彬等都对知识型员工的激励进行了研究，韩大勇提出了小满意创造大收益的观点。而顾建平则认为对于知识型员工的激励主要是实施薪酬激励。林彬则认为激励知识型员工最好的方法是为员工制定好职业发展规划。张望军对知识型员工和非知识型员工的激励因素进行对比，探讨了对知识型员工的激励模式。苏伟伦通过对企业的实践研究总结出了8类激励员工的方法。分别是物质激励、精神激励、目标激励、行为激励、关怀激励、民主激励、竞争激励和反向激励。王志兵提出通过创造良好的工作环境和实行完善的沟通体系以激发员工的积极性。
2、着重于对企业经营者的激励问题的研究
张冬梅对企业经营者人力资本与激励问题进行了系统深入的理论研究和实证分析，她结合理论分析和实证分析主要回答了三个问题：经营者人力资本为什么是高价值的?为什么要对经营者进行高激励?怎样对经营者进行高激励?她的论点是：在为经营者人力资本高价值,所以需要对经营者进行高激励对经营者的高激励才能体现经营者人力资本高价值.
总体来说，我国对于员工的激励存在着一定的缺陷：顾建平、武志鸿等人都提出了在激励中存在的薪酬设计不合理的问题。顾建平还指出企业薪酬激励不合理的主要原因是：薪酬标准不高、薪酬战略意识弱、结构不合理等。杨和茂则指出企业激励的的力度和范围设置不合理，同时也指出了股权激励单一性的缺点。王志斌说，企业管理者和员工缺乏沟通，导致了激励时无法真正满足员工的需求。
二、研究方案及预期结果
(一)论文主要研究内容
本课题的研究内容主要有以下几个方面：首先，对激励理论回顾。其次，我国企业激励现状与问题，现代企业激励机制以及现代企业激励机制的建立等问题进行了讨论。最后，得出了在知识经济条件下，企业要想在激烈的竞争中求得生存和发展必须有效实施人力资源管理的结论。
(二)研究方法
1、文献研究方法。文献研究的是最为基本的，也是必须要使用的一种普遍的研究方法。在本篇论文中，需要从前人的研究中拓展视野，也需要发现已有研究之不足、寻找进一步研究的切入点以及可能的创新点。在本篇论文中，将大量阅读国内外文献，试图分析并提取出非常有价值的观点并予以探讨，同时在此基础上，也将提出自己的观点和看法。
2、系统分析方法。系统分析方法是指把要解决的问题作为一个系统，对系统要素进行综合分析，找出解决问题的可行方案的咨询方法。
(三)论文框架
1、激励理论回顾
1.1、激励的内涵
1.2、主要的激励理论
2、我国企业激励现状与问题
2.1、我国企业激励现状
2.2、我国企业激励中存在的问题
3、现代企业激励机制的建立
3.1、现代企业激励因素分析
3.2、现代企业激励模式
3.3、现代企业激励机制建立的原则
3.4、现代企业激励机制设计
3.5、现代企业激励机制的实施
3.5.1、激励模式的选择
3.5.2、激励因素(资源)配置
3.5.3、激励方案整合
3.5.4、激励方案实施和监控
3.5.5、激励效果评估
3.5.6、激励信息反馈和调整
三、研究进度
20xx年xx-xx月选题、确定题目
20xx年xx月搜集资料，撰写、修改开题报告
xx月上旬提交开题报告，
xx月中下旬整理资料，完成论文初稿与修改论文
xx月上旬毕业论文定稿，指导教师、评阅教师审阅
月中下旬毕业论文答辩，提交论文与开题报告
四、主要参考文献
[1][奥]熊比特着。经济发展理论[M].商务印书馆，1997.
[2][美]罗伯特。赫勒着。激励员工[M].上海科学技术出版社，2000.
[3]吴明亮，李旭凯，张佃淑。试论企业激励机制的建立[J].齐鲁粮食，2001.
[4]张明辉，陈光波。激励理论与激励方案设计[J].中国人力资源开发，2001.
[5]刘志虹，庆继胜。如何激励知识型员工[J].现代企业，2002.
[6]向秋华。现代企业中激励机制的设计[J].经济师，2001.
[7]李柏洲。论企业中的精神激励[J].学术交流，2002.
[8]彭炜，温金林，于英川。现代企业激励机制设计的思考[J].企业经济，2001.
[9]李春琦，石磊。国外企业激励理论述评[J].经济学动态，2001.
[10]王中。劳动力产权：现代企业制度下激励机制的理论探索[J].科学学与科学技术管理，2002.
[11]吴叔平，虞俊健。股权激励--企业长期激励制度研究于实践[M].上海远东出版社，2000.
[12]Brown,H.D.TeachingbyPrinciples:AnInteractiveApproachtoLanguagePedagogy[M].PrenticeHallRegents,1994
行政管理的开题报告篇二 论文题目 官僚制在当前行政改革中的价值学院法政学院专业行政管理(年级)03学生姓名
路 人 甲
学 号 200012003040
指导教师 教 授乙 ;
教务处制表
二00 七 年 三 月二十六
一、选题依据
选题依据：经济全球化和信息技术革命的改变不仅改变了经济运行环境，而且引起了社会、文化和政治领域的深刻变革。这种机遇和挑战相互交织的进程，对政府的管理、决策以及服务能力都提出了新的要求。为了适应这种新的变化，世界各国纷纷开始大刀阔斧地进行行政改革，西方国家兴起了以新公共管理运动为代表的政府创新活动，他们对传统的公共行政模式韦伯的官僚制进行了猛烈抨击，一段时间以来，摒弃官僚制突破官僚制和政府再造等成了广泛关注的话题。那么，官僚究竟是走到了[文章来日中国报告网]尽头，还是依然具有生命力?对于和发展中国家有着不同历史背景和改革路径的发展中国家，中国应该怎样正确合理的对待官僚制?这个问题对于正处于社会转型和改革关键时期的中国行政改革而言，无疑是具有指导和现实意义的。
理论意义：在公共行政学领域中，对官僚制的研究占有着极其重要的地位。以至于可以这样说，公共行政学是无法回避对官僚制发表意见的。研究者们要么接受官僚制的理论体系并为其建构、改造和发展提供进一步的建言;要么对官僚制理论体系提出批评，并试图寻找替代性的方案。尤其是以被称为组织理论之父的马克斯韦伯为代表的一大批学者对官僚制所展开的学理研究使之成为社会科学研究中的一道亮丽的风景。韦伯是无可厚非的管理学和社会学的大师级人物，他的思想博大精深，逻辑严密且内涵丰富，十分具有理论研究价值。
现实意义：研究官僚制在当前行政改革中的价值亦有其必要的现实意义。官僚制在社会实践层面的应用与理论研究交相呼应，使我们的社会生活处处都与官僚制形态及其人员联系起来，密不可分。现代官僚制是近代西方工业化发展的产物,体现了资本主义的理性精神,在现代社会具有普适性价值。而现实的中国正在经历着向工业化社会的转型，中国在行政模式的选择上应如何对待官僚制，是沿袭?是摒弃?是完善?还是超越?成为近年来学术界争论的热点问题。怀着检视历史和理论以服务当前问题的想法，本文将选取对韦伯官僚制的分析作为论文选题，从管理学和行政学的视角入手，希望从韦伯思想中提取一些认识，在实践分析上作一点尝试。
二、文献综述
研究现状：
韦伯虽是20世纪初的人物，但越是影响深远的理论，越易受到广泛的批评和锤炼。从20世纪60年代以来，特别是随着新公共管理运动在西方的兴起，重塑政府、政府再造、企业化政府成为行政改革的主要方向,而长期以来指导政府构建的权威理论{baogaocn.com}官僚制理论受到了极大的冲击，对韦伯的批判几乎不绝于耳。在这方面，国内学者对于中国行政改革中应该如何对待官僚制的问题，主要有以下争论：有的学者认为应顺应西方新公共管理改革的要求，摒弃官僚制，超越官僚制才是政府未来的治理模式，尤其在电子政府时代即将到来的时刻，官僚制的理念与现实已格格不入;另一派学者则认为，官僚制在中国不是过多，而是不足，在这样的现实下，谈超越官僚制只是乌托邦式的理想，应着力于官僚制的完善，官僚制在中国这样的发展中国家，还具有顽强的生命力。
参考文献：
论文摘要：经过现代性的三次浪潮的冲击以及科层制的建立，行政摆脱道德的纠缠，建立以价值中立为基础、效率为导向的发展逻辑。然而，行政并非与道德无涉，不能简约为行政技术主义。行政本身的合理性、合法性证成，不仅需要以单纯技术为基础的效率支撑，而且有赖于目的性价值的支撑，而道德始终是证成行政目的的必要条件。因此，行政必须超脱传统的发展逻辑，以正义为导向寻求向道德的回归。而要寻求道德的价值性辩护，还是要建立起正义的行政制度以及呼唤公民的美德。
西方主流思想家、尤其是自由主义者主张：在多元文化和现代民主政治的条件下，惟有以价值中立为基础、效率为导向才是公共行政的发展逻辑。他们辩护现代实证主义哲学的“事实与价值两分”之单纯自然科学主义思维模式是保证行政发展唯一可行的方向。换言之，只有以价值中立的形式超脱伦理道德、甚至一切差异性的文化价值观念的纠缠，才符合行政的发展逻辑，才能实践最有效的行政治理和赢取合法性。然而，这样的发展逻辑在价值问题上的缄默不语无法解决多元竞争的冲突，更无法证成行政本身的合法性。行政与其说需要目的性价值，毋宁说更需要道德辩护。而我们所要探讨的主题与此关切：行政为何游离道德?公共行政如何回归道德的目的性价值辩护?
一、溯源：公共行政的发展为何游离道德
公共行政对道德的诉求是在对官僚制甚至是传统行政发展逻辑的批判中获得迫切肯定的。在公共行政的实践中，传统行政机械化的发展逻辑使政府效率急剧下降，甚至在一定程度上成为“政府失灵”的原因之一。在此境遇下，无论是“新公共行政运动”还是“新公共管理运动”，皆以否定官僚制为政府重构的前提。换言之，是要通过这一批判性的否定为政府再造重塑地基。然而，对官僚制的否定，即使逻辑地符合公共行政对道德的诉求，却始终摆脱不了传统行政发展逻辑。在这一问题上，麦金太尔引领了我们的视线。他认为，现代行政发展的逻辑有一鲜明的脉络：始于启蒙时代的政治理想，中经社会改良者的抱负，以及管理者的合理性证明，直至技术官僚的实践。麦金太尔所描绘的是行政发展的显性图景，然其背后却潜藏这样的论断：考据现代公共行政与道德的分离不可避免地让我们回归启蒙时代，思索先哲的政治理想，而这探究的立足点恰恰就在于政治领域。
行政实践并非与行政学的创立者们所想象的与政治全然无涉，而是扎根于政治与道德领域。即使是行政学的创立者们以“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”这一“二分法”作为行政学的方法论开端也难以否认：行政须以政治为先导，隐藏在行政背后的政治、道德是证求行政的目的性价值的必要条件。如此说来，从政治领域抽离出来讨论行政和道德的分离问题，作为现代探讨行政问题的普遍方式，尽管可以探讨得细致人微，却未必比近代的思维习惯更为高屋建瓴。由此，探寻“公共行政的发展为何游离道德”这一命题需回归源头，分析政治与道德分离这一行政游离道德的前提。
自亚里士多德以来，行政是政治作为实践性的学科在技术操作上的应有之义。按照亚里士多德的阐释，政治关乎城邦这一“最崇高、最有权威、并且包含了一切其他共同体的共同体，所追求的一定是至善’。在传统意义上，行政本身也包涵追求至善这一本性。然而随着政治与道德的分离，现代行政催生以来便消逝了这种本性，此时行政在名义上已摆脱了政治。著名的解释学家列奥·施特劳斯曾断言：政治与伦理的分离具有明晰的路线图，经过始于马基雅维利、中经卢梭、近到尼采的“现代性的三次浪潮”的连续冲击，西方政治哲学及其传统已在三次危机中难以挽回地衰落。古希腊所塑造的传统哲学认为人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于实践这种至善，所追求的价值就在于城邦的道德，道德与政治并没有被严格区分，而且两者相互纠结、支撑与印证。然而，现代性的三次浪潮对这一传统进行了釜底抽薪：“当马基雅维利以政治权力取代政治美德、卢梭以自由(权利)作为政治原则、尼采用权力意志取代国家政治本身时，在古老雅典城邦的政治生活和古希腊哲贤的‘爱智’冒险中生长出来的政治哲学，便开始从‘权力政治学’向‘自由(权利)政治学’——经过霍布斯的‘自然权利政治学’和洛克的‘财产政治学’的预制——最后到‘权力意志政治学’的蜕变。”按照施特劳斯的诊断，政治游离道德是一个“现代性事件”，主要由“三次现代性浪潮”的冲击所导致。然而，冲击后的行政还要有能够实行价值中立、提高效率的实践性或环境性契机。“政党分肥制”便为之提供了这样的机遇。威尔逊的行政“价值中立”原则便是针对当时美国的“政党分肥制”，为了一劳永逸地摆脱其纠缠所做出的设置。他以完全超脱道德、政治甚至是法律领域的“事务性”来描述行政管理的领域，“它与政治的领域那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同。恰恰是服从于解决“政党分肥制”这一具体问题的“价值中立”原则，与韦伯的“官僚制”相结合，把道德价值从公共行政领域中彻底剔除。
由此，现代行政发展逻辑在历次的思潮碰撞中，在政治与行政的分离过程中，形成了这样的理论抑或假象：行政与道德全然无涉。它试图逻辑周延地表明：效率是价值中立的必然结果，而要实现效率，惟有寻求事实与价值两分的价值中立。
然而，正义要成为现代行政新原则的新导向还必须满足这样的事实：行政虽然不能以单纯的效率为导向，但是却不能缺乏效率。以正义原则为导向是否会降低行政效率?换言之，正义导向是否排斥效率?恰恰相反，正义导向之中涵盖着最大的效率追求。“对于一个社会来说，最大的潜在的动荡因素是来自社会内部各个阶层之间的隔阂、不信任、抵触和冲突。通过对社会成员基本权利和基本尊严的保证，通过必要的社会调节和调剂，社会各阶层之间的隔阂可以得到最大限度的消除，至少可以缓解，进而可以减少社会潜在的动荡因素。”[8社会成员之间价值观等非政治因素的差异是客观存在的事实，以统一的观念整合人们的思想难以达成，重要的是应付这些非政治因素的渗透所采取的方式。行政的正义导向能够为公众提供平等地表达社会诉求、参与社会治理的机会，积极地发挥自己的潜能，“不仅在行政体系自身中呼唤出有效率的行动，而且能够在它的管理对象那里，即在整个社会中激发出存在于社会成员之中的整合社会秩序、推动社会发展的潜能。”[9]因此，正义的导向消弭了社会矛盾，增强社会成员的凝聚力，极大地激励他们的主动性和积极性，使政府在获得最佳的社会秩序的同时，政府从日常社会事务的管理中极大地解放出来，降低政府的运行成本，呼唤出高效率。
二、问题：现代行政逻辑与道德之间
行政摆脱了道德、行政学脱离政治而产生是现代性事件，经过与道德的决裂以及机械论科层制的发展，公共行政尝试依据科学和技术路线寻求自身发展逻辑的理性化，逐渐构建起自己的逻辑体系。然而正当现代行政构造起自足的技术体系，准备摆脱道德飞跃发展的时候，道德的问题却又紧紧地纠缠着它，使之返回始发点。道德问题犹如现代行政背负的“原罪”，即使他们妄图遗弃，却又总是悄然复归。这一“原罪”，便成为新公共行政运动及新公共管理运动进行政府再造的突破点。尽管它们的努力无法超脱现代行政的发展逻辑，甚至恰恰表现了官僚制总体实现的结局，但阐明了行政逻辑的显性危机。对这一问题的探究迫使我们回到现代行政发展逻辑链的始发点——价值中立的问题上回复这样的追问：行政能不能彻底脱离道德的范畴?易言之，超道德的行政是否可能?
显然，价值中立本身也是一种价值观，并非没有价值立场，而是为了确保自身的价值及效率性，“超越于包括道德伦理、宗教和其他一切非政治文化价值之外的独立性”，追寻中立性的立场。从行政本身的建构来说，这样的立场始终难以存在，因为行政本身不是一种纯粹的技术应用问题，而这正是由行政的意图和手段所决定的。行政的目的并非单纯机械性地分配资源，其作用本身潜涵着价值性的目的或关怀。尽管政府通过援引其为社会变化的管理者的科学能力及纯粹的技术，来证明其自身的合法性和权威性的方式曾经起到一定的作用，但是公共行政所面临的是包括多元文化、多元价值观的冲突所产生的难题，单纯依靠简单的技术能否解决价值冲突上的问题已是不言而喻。单纯追求效率和中立价值的技术操作始终无法越过难以精确衡量隐性价值这一鸿沟，功利主义的困境深刻地表明了这个难题。
因此，针对这一难题，法默尔不无义愤地说：“人在这种形式的合理性(为效率追求技术)中当然可以获益，但要以抛弃实质的合理性为代价。”因此，他建议我们应该摆脱这种困境，从后现代性而非现代性的心灵模式思考公共行政。然而，这种现代普遍理性主义规范论的视角只注意到了行政作为一种非人格的组织化、效率化的治理方式的外在特征，却忽略了行政作为社会组织化生活方式的内在价值特征和精神特性。
诚然，现代行政的发展逻辑的弊端不仅仅在于先天道德证成的缺失，其具体运作机制上也反映出超道德行政的谎言。行政体制的建构以及行政机制效能的发挥都有赖于公民的政治参与，作为民主政治的基本特征之一，政治参与是现代政治发展的重要内容。没有公民对政府行政的参与和实践，也就不可能实现全体公民对政府行政的共同认同和实践承诺。每一个具有自由意志和独立的理性判断能力的人，不会在无强迫压力的情况下认同和承诺任何外在于他自己意志认同的制度约束或规范限制。在公民对约束自己自由意志的行政机制的认同过程中，个人的理性判断和价值筛选起着关键的作用，解决不了这个关键因素，行政效率也无从谈起。然而，问题在于个体存在着差异，而且道德上的差异甚于生理上的区别。作为公民的个体在政治参与的实际进程时，不可能完全摆脱不同家庭教育、和道德理想的影响。恰好相反，这些差异巨大的非政治的因素常常深刻地影响着公民的意识和主张，乃至他们的政治选择和政治行动。在这样的矛盾中，单纯依靠技术显然不能解决这些问题，反而会陷人非此即彼的困境，毫无效率可言。
三、回归：公共行政的道德价值性辩护
若缺少道德的价值向度，或者过度强调现代民主政治的“价值中立”或“价值无涉”而追求行政的道德无涉，那么行政的正当合法性也就成为问题。如果我们把行政界定为以行政机关为主体，运用公共权力所实践的具有强烈组织性能的治理活动，那么公共行政如何回归道德的目的性价值辩护这一追问的实质意义就在于如何建构、证成行政权力及其运用方式的道德正当性及合理性基础，实践行政行为的道德准则，实现其价值层面上的意义。解决问题的关键在于纯粹的价值中立以及效率不可取的境域中应该遵循一种什么导向?由行政本身的内在逻辑和需求探寻，这导向毋宁是公共行政中的正义。
罗尔斯在《正义论》中开篇明义：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”这一论断同样适用于行政领域。作为一种制度，首要的便是在纷繁复杂的价值冲突中能有效地维护政治秩序，获得公众的认可及同意，赢得合法性基础。现代行政的发展逻辑在获得合法性方面暴露了自己的缺陷，因为合法性的奠定和维护除了依靠政府单纯的价值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身内蕴的理性和人们对它的信念，“合法性作为政治利益的表述，它标志着它所证明的政治体制是尽可能正义的。”因此，合法性基础实际上包含着对政治秩序有效维持这一合理性评价和道德性评价中的实质正义。而正义正是合法性的内在动因。以合法性的结构视之，管理者和公众是合法性的结构载体，两者不是纯粹的单维构建，而是具有回应性的，共同使合法性呈现动态发展过程。并且随着公众价值的多元性、精神特性的差异化扩大，公民更多的是在现代民主法则的框架下，根据自己的道德判断和利益来评价政治及行政，因此对公众回应需求的满足程度成为能否赢得认可和支持的重要关键因素，而这种需求最根本的是对正义的诉求。
因此，现代公共行政应该抛弃以往的逻辑，以正义为导向。然而，以平等、正义为主张的新公共行政或新公共服务并不能真正实现正义，法国学者皮埃尔·卡蓝默对新公共行政追求正义的困境做出了很贴切的诊断：“仅仅进行机构改革是不够的。必须‘改变观点’，对当前治理模式的基础本身提出质疑，即使这些基础已经为长期的习惯所肯定。,I[1013~4这实际上是一个大胆的结论，意味着公共行政也和人类的治理一样处在根本的转型之中，这促使我们重新思考行政正义导向的内在需求。罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，这实质上潜藏着这样的论断：正义毋宁是制度的正义。以此推之，行政的正义毋宁是行政制度的正义，实现行政正义导向的关键在于行政制度本身。
关键词行政主体缺陷对策
一、问题的提出
在我国行政法学领域，行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。它必须符合三个构成要件：1、行政主体必须享有行政职权；2、必须能以自己的名义行使行政职权；3、能够独立承担责任的组织。行政主体通常是由两类组织构成的，一是行政机关；二是法律、法规授权的组织。在外延上，行政主体＝行政机关＋法律、法规授权的组织。另外，有的学者提出，除以上两类外，其他公权力组织也可能是行政主体。行政主体理论对我国行政诉讼领域的影响较大。是否是行政主体决定着法院对案件的受理与否。从我国行政诉讼法的规定可以看出，法院只受理针对行政机关和法律、法规授权组织提起的诉讼，而对其他被诉组织则以不是行政主体而拒之门外。我们可以从村民委员会（以下简称村委会）这一基层自治组织行为的可诉性分析中可知法律规定和理论研究的不足。
我国宪法规定，村委会不是行政机关，而是享有宪法和法律规定的许多权力基层自治组织。当村民针对侵害其合法权益的村委会行为向法院提起行政诉讼时，将会出现以下三种情况：
1、村委会此时的行为是法律法规授权而作出的，那么法院依《行政诉讼法》，应受理案件。
2、村委会此时的行为不是法律法规授权的行为，而是为了执行政府机关（特别是乡镇一级）的文件而作出的，是否可以认为村委会是受委托组织，如是，村民可委托机关；如不是，则不属于法院的行政诉讼受案范围，法院将不予受理。
3、村委会的是学理上的公权力组织，此时的行为可能被认为有行政主体资格，但通常是不被认可的。
分析以上三种情况，在第一种情况时，最有可能被法院受理，村民的权益也最有可能得到救济。田永案就是典型，法院认可了法律法规授权的组织也即此案中的高校具有行政主体资格。但认可了高校时法律法规授权的组织不代表相同情况下的村委会也会得到认可。我国是成文法国家，法官判案严格依照法律规定进行，在行政诉讼法不完善，权益保障意思不强的今天，村委会的被诉行政主体资格完全可能不被承认。反过来我们也应该思考，如果受理，依据是什么？村委会有作为法律法规授权组织的资格吗？法律法规对哪些事项可以授权呢?在第二种情况下，在目前村委会和基层政府的复杂关系中，如何来认定村委会行为是自治行为还是受委托行为是十分困难的。最后如是第三种情况，其他公权力组织如何认定的标准是什么？要成为行政主体的其他公权力组织的认定标准又是怎样的呢？这一系列的问题都是我在行政法学研究种必须很好解决的，而这些问题都可以从我国行政主体理论找到答案。
二、我国行政主体理论的缺陷
1、我国行政主体概念最初定位的欠科学性
在起源上，我国行政主体概念是一个典型的舶来品。这一概念的引入始于20世纪80年代末，在此之前，我国行政法学理上主要是以“行政机关”或“行政组织”用来指称有关行政管理的主体，并由此引申出行政行为、行政法律责任等相关的基本概念，这在当时的行政管理实践和行政法学发展阶段都是合理的。但随着行政管理实践的广泛展开及行政法学研究的深入，该“行政机关”或“行政组织”的概念愈现弊端。为了修正这些弊端，行政主体概念也就悄然进入了我国行政法学研究领域。正如杨海坤先生和章志远先生在《中国行政法的基本理论研究》一书中所阐述的，行政主体概念在我国大陆的引入是基于三个方面的客观情况：一是行政机关概念在承载和传递“行政权力行使者”的使命上的不足；二是行政诉讼被告资格确认的需要；三是法国、日本行政法主体理论的外在影响。上述背景既决定了行政主体概念在我国行政法学理上的特殊功能，同时也为限制行政主体理论自身进一步发展埋下了伏笔。[1]行政主体概念的过于功利、过于匆忙的引入必将概念理解上的不完全和欠周密，事实也证明在我国生根发芽的行政主体概念与域外的“源概念”有着巨大的不同。
2、我国行政主体概念本身的缺陷
在我国行政主体是学理上的概念，不是一个法律上的概念。它的引入是有着功利性和工具性目的的，且引入后对其进行了改造，已不是域外行政主体的“源概念”，成为了中国特色的本土化了的概念。许多学者认为，行政主体是指享有国家行政职权，以自己的名义行使职权并能独立承担责任的组织。我认为该概念仅将享有国家行政职权的作为要件之一本身就带有局限性。因为行政包括公行政和私行政，公行政又包括国家行政和其他非国家的公共组织的行政。所以国家行政并不是公行政的全部，行政主体除了包括享有国家行政职权的国家机关外，还应包含享有公共职能的非国家公共组织。该概念应表述为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。
、公共行政改革使行政主体理论面临困境
我国自以来，发生了全面而深刻的变革。以经济领域为主导的改革，使得中国社会结构也面临重大的调整与变迁，各种市场的、社会的要素活跃起来、并促使政府垄断式的公共职能发生分化，许多职能向非国家公权力组织转移，政府走向服务行政的道路。这就使得许多社会公权力组织在一定领域行使公共职能发挥执行和管理的作用。当然，有些社会公权力组织可以纳入法律法规授权组织的行列，但大多数的社会公权力组织是没有授权的，而且法律法规授权组织概念本身具有模糊性，哪些组织又资格获得授权，针对哪些事项可以授权等问题是我们需要明确的。因而根据我国行政主体理论不能周延所有的行政主体，这就有必要扩展并明确行政主体的外延。有的学者认为，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织和其他公权力组织。试用“其他公权力组织”的概念来周延所有的行政主体，我认为这是不科学的。其他公权力组织这一概念明显带有兜底性质，在司法实践中没有多大的意义，因为没有具体的标准和主体来界定怎样的公权力组织是行政主体，完全是为了穷尽学理上的分类，也为以后新的行政主体提供纳入位置。其实法律法规授权的组织也是公权力组织，只是有授权的限定，而这一授权使之可以认定为行政主体，才单独列出作为行政主体一个类别的。那么，如何将具有行政职权性质的从事公共事务的组织纳入行政主体的外延范畴是目前行政主体理论面临的困境。
4、行政主体与行政诉讼被告资格逻辑关系的不合理性
“行政诉讼在严格的意义上是以行政主体而不是以行政机关为被告的诉讼。面对庞大的行政组织系统以及复杂的行政活动，行政诉讼被告确认的规是：谁主体，谁被告。[2]也就是说，按照现行行政主体理论，人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告，首先需要确定该组织是否具有行政主体资格，凡不具有行政主体资格的组织，就不能成为行政诉讼的被告。不便于行政相对人行政诉权的行使。尤其是在人权司法保护观念已成当今世界潮流的情况下，现行行政主体理论的滞后性更加明显。类似于村民状告村委会案件，往往都因为村委会不是“法律、法规授权的组织”、不具有行政主体资格进而不能成为行政诉讼的被告而被拒之于法院的司法审查之外，从而导致大量社会公共组织的管理活动难以受到司法力量的有效制约，相关社会成员的合法权益也因之而缺乏切实保障。我们上文中谈到行政诉讼被告资格确认的需要是当初我国学者引人行政主体理论的实际用途之一，而今天行政诉讼实践中有关被告资格确认的各种问题又反过来对行政主体理论提出了强有力的挑战。
三、对完善我国行政主体理论的建议
1、行政主体概念的内涵外延的重新界定
我国行政主体概念从产生之初就不成熟，本身定位不合理，内涵和外延也显狭窄。笔者认为，我国行政主体理论本来就是域外的概念，应该充分考虑该概念在域外产生发展的土壤以及全面而准确的学术含义。而不能徒有其表的借助该概念的外衣而功利性工具性的应用于我国行政管理实践及行政法学研究领域。在现今的理论困境面前，我们应该出重新界定我国的行政主体概念的内涵和外延，在借鉴法、德、日等国家界定行政主体概念的基础上，架构符合我国本土特色并与中国行政管理实践及行政法学发展相协调的行政主体理论。随着我国公共行政改革深入和社会行政的增加，我国应以“公共管理职能和行政权”为标准界定行政主体。一切行使公共管理职能、享有行政权力的公共组织均应属于行政主体的范畴。行政法学应加大对从事社会行政的行政主体类型的研究，以反映行政主体多元化的趋势。行政主体应定义为：行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织。这里所说的行政职权不仅包括传统的行政职权,还包括公共管理性质的行政职权。所以其他公权力组织只要从事公共管理职能的，作出影响相对人权利义务行为的就应该是具有行政主体资格的，就应该是可诉的，法院此时可以依行政主体界定标准对其进行可诉性判断。所以在政主体的类型应该包括行政机关、法律法规授权的组织以及那些没有法律法规特别授权但是从事公共管理职能的组织。
2、行政诉讼被告资格认定标准的重塑
我国行政诉讼法对受案范围由概括式、列举式和排除式的三种规定，即使是这样一种安排，行政受案也有许多的真空地带，因为我国是以是否是行政主体来确定被诉组织是否有行政诉讼被告资格的。这就导致许多本应属于行政诉讼受案范围的组织行为得不到审查，相对人的合法权益得不到救济。其实，传统行政主体理论所标示的“行政实体法上的独立权利义务主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一”的命题是不准确的。作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段，其所遵循的逻辑并不相同：其一，被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使，只要是行为者实际地行使了行政权力，就应当成为被告。虽然被告的确定也会考虑到诉讼后果的承担，但它并不意味着参与诉讼的主体就必须实际承担最终的实体责任。其二，行政主体所体现的则是实体权力的行使与实体责任承担的一致性，强调的是某一组织具有行政法上的独立人格。[3]因此，行政主体的确立与认定行政诉讼的被告之间并无多少必然的联系，在很多情况下，诉讼主体可以独立于行政主体。不管是行政主体还是非行政主体充当行政诉讼的被告，最终的实体责任都是由相同的行政主体承担的。在确定行政主体和行政诉讼被告资格逻辑关系相分离的同时，我国行政诉讼涉案范围应该以行政行为侵犯公民合法权益或者违反法律规定为接受司法审查的实质要件；摒弃现今行政诉讼法只承认行政机关和法律法规授权组织为被诉主体的规定，在修改行政诉讼法的同时应把行使公共事务职能的社会组织纳入行政诉讼领域。这样，对于我国行政诉讼实践的顺利开展和行政法学研究继续向前发展，特别是对行政相对人的权利保障，中国依法治国理念的贯彻都具有深远的意义。
注释：
经济学思想在西方行政法治理论的演进历程中起了不容忽视的重要作用，经济自由主义只能产生警察行政法观，国家干预主义可以产生福利行政法观。而当代行政法是实质的服务行政法，服务与合作是其人文精神，增进社会福利，谋求公共利益最大化，全面提高人民的物质文明和精神文明是其价值追求。
「关键词行政法治理论行政权力政府干预市场机制
西方国家的文化是多元的，西方行政法治理论的思想基础也是多元的。时代的发展、行政法的演变需要我们以更广博的视角来审视西方行政法治理论的发展历程。我们在关注其哲学基础、法理学基础的同时，亦不能忽视经济学思想在其发展过程中所起的重要作用。
事实上，政府与市场关系问题是行政法学和宏观经济学所共同关注的一个基本问题。20世纪30年代以来的经验表明，尽管“市场失灵”和对公平的关注提供了政府干预的经济学基础，并由此诞生了凯恩斯的政府干预主义和福利经济学，但市场的不完全和信息的不对称等同样导致“政府失灵”，而试图以政府替代市场的做法将要付出更大的代价。市场失灵置换了市场万能的观念，政府失效拒斥了国家的神话。可见，没有一个有效的法治政府，社会的可持续发展是不可能的。特别是亚洲金融危机的爆发更是促使我们再次思考这样一些问题：政府的作用是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何更好地去做这些事情。因此，如何在尊重市场逻辑的前提下建设一个有效的法治政府已成为全世界重新关注的焦点。本文拟从宏观经济学的角度阐释西方行政法治理论的发展历程，洞察其历史脉络及深层次的发展规律，并窥探其发展趋势。这对于政府角色的重塑，政府功能的重新定位以及新世纪我国行政法的发展和完善都具有极为重要的借鉴意义。
一、经济自由主义与警察行政法观
17～19世纪是资产阶级夺取并巩固政权，发展资本主义的时期。在这一时期，资产阶级尚未摆脱封建统治阴影的笼罩，深感丧失自由和财产的恐惧。因而，他们要求取消一切不利于资本主义发展的限制措施和政策，论证并且实现经济自由，促进资本主义经济的迅速发展。人们深信“最好的政府，最少的管理”。这使得在自由竞争资本主义时期，各国无不围绕“行政权力”构建本国的行政法律制度。在素有“行政法母国”之称的法国，19世纪70年代以前，行政法治理论基本上是以拉菲利埃（E.Laferriere）提出的“公共权力说”为主流。按照“公共权力说”，行政行为被区分“权力行为”和“管理行为”，前者是行政机关在立法机关的授权下执行国家意志的一种行为，受行政法约束，并接受行政审判权的监督；而后者则是行政机关作为社会生活的参与者和组织者而为的一种行为，属于私法范畴，接受司法审判权的监督。通过这种区分，行政法的主要任务被确定为划分公共权力与私人失误之间的界限，并对超过这一界限的“越权行为”予以制裁。这样，行政权的作用便被局限于国防、外交、警察和税收等以“权力行政”为特征的狭小范围。“公共权力说”确立后，影响到整个大陆法系国家的行政法理论。我们可以把这一时期的行政法治理论称为“警察行政法观”。
这种行政法治理论不仅是当时生产关系状况的反映，而且也与当时的主流经济学———新古典学派的经济自由主义思想相一致。以亚当。斯密（AdamSmith）为代表的新古典学派将整个经济系统分为商品市场、劳动力市场、资本市场以及国际贸易、政府预算、居民收支等紧密相联的组成部分。“看不见的手”并不是简单地调节其中某一个市场，使其实现供求平衡，而是通过价格信号同时对整个系统发生作用。任何一个外来冲击，如某种商品的价格或数量的变化，某项政府政策的变化，都会通过各种渠道传递到系统的每一部分。如果商品市场、劳动力市场和资本市场同时达到均衡的话，这就是“一般均衡”（GeneralEquilibrium）。如果外来的冲击破坏了初始的均衡状态，那么，“看不见的手”将通过价格调整，使其转向另一个均衡。
新古典学派强调市场机制的作用。他们认为，政府的干预很可能会阻碍市场机制发挥作用，给经济系统带来扭曲，从而造成社会福利的损失。有了市场机制这只“看不见的手”，就不需要政府干预了。但是，新古典学派并不完全排斥政府在经济活动中的作用。他们主张建立一个严正的司法行政机构，把政府的活动限制在一定范围之内，即政府应当保证发展生产、公平贸易和积累财富的外部环境，并且向社会提供那些私人所不能提供的公共产品（publicgoods）。①于是，政府甘居幕后，扮演“警察”的角色，担当起社会“守夜人”，行政职能集中于“秩序行政”，即保障国家的安定、社会安宁，维护私有财产权和契约自由。
二、国家干预主义与福利行政法观
19世纪末20世纪初，不断发展壮大的资本主义创造出了比以往任何社会都要丰富的物质财富，资本主义生产方式已由自由竞争发展为垄断。资本主义制度严重地束缚了生产力的发展，周期性经济危机开始频繁爆发。与此同时，人与人之间的交往日益频繁，社会关系更趋复杂，社会形势的变化更趋迅速，但个人的生存能力却受到社会的严重制约，就业、教育、卫生、交通以及环境等都已成了严重的社会问题。为了解释经济危机以及一系列社会问题产生的原因，经济学家们开始更多地关注对整个国民经济活动的研究。在这一时期，新古典学派的经济自由主义思想开始受到挑战。在法国经济学家瓦尔拉（L.Walras）的均衡理论和均衡分析方法的影响下，瑞典经济学家缪尔达尔（K.G.Myrdal）和林达尔（E.R.Lindahl）提出了动态均衡理论，以德国经济学家施穆勒（G.V.Schmoller）为代表的新历史学派和以美国经济学家凡勃伦（T.B.Veblen）为代表的制度学派也相继产生。在宏观经济政策方面，上述理论与经济自由主义截然不同，它们主张政府应对经济进行干预，强调政府在调节和管理经济中的作用。在政治方面，它们宣扬阶段利益调和，迎和了资产阶级加强统治的需要，因而对当时西方各国政策的制定和实施都产生了一定的影响。②于是，在西方国家，行政权的作用范围开始拓展。政府在实施有限的间接调控的同时，也开始少量地直接投资，从事教育、卫生、交通以及公共事业等方面的活动。在这些活动中，典型的“权力”特征已经很微弱。但这些活动又是以公共利益为目的，不同于私人行为，因而不受民法规则支配而适用行政法规则。在这种形势下，法国行政法上传统的“公共权力说”开始动摇，以狄骥（L.Duguit）为代表的波尔多学派提出了“公务说”。“公务说”认为，“行政法是公共服务的法”，行政行为也是“以公共服务为目的的个别。”③按照这一标准，行政主体直接以满足公共利益为目的的活动都是公务行为；行政主体与相对人之间的关系是一种服务与合作的信任关系；政府的服务是一种通过执行法律为公众提供的服务即公务，因而服务与合作关系就是一种公务关系；公务构成了行政法的基础，行政法将随着公务的需要而变化。“公务说”产生后，对大陆法系国家以及一些其他国家的行政法都产生了影响。从此，发生了西方行政法治理论发展史上的伟大变革。
到了20世纪20年代末30年代初，爆发于1929～1933年的世界性经济危机，给整个资本主义体系带来了致命的冲击。这次经济危机的时间之长、程度之深都大大超过了人们的预期。按照传统的新古典宏观经济理论，无论经济繁荣或衰退，政府都不应当积极干预经济活动，“看不见的手”会自动把经济导向稳定状态。可是，这只“看不见的手”并没有把资本主义国家从经济危机中拯救出来。面对严峻的挑战，政府显得软弱无力。资产阶级理论家们认识到，对这种社会形势，除了政府之外，没有任何一个组织或个人能够应付，政府的角色有必要重新塑造。
时代呼唤出来一个全新的经济理论———政府干预主义。凯恩斯（J.Keynes）在1931年出版的《就业、利息和货币通论》一书中，系统地提出了政府干预经济的政策主张。凯恩斯认为，完全的市场机制是“看不见的手”充分发挥作用的基础。但是，在现实生活中关于完全市场机制的假设往往并不存在。信息不对称、交易成本、经济行为的外部效应以及交通运输约束等情况的存在，使得市场机制失灵（marketfailure）。凯恩斯认为，周期性经济危机产生的根本原因在于有效需求不足。他用“消费倾向”、“资本边际效率”和“流动偏好”三大心理规律来解释这一命题，并指出在自由放任的经济中必然会产生有效需求的不足。按照凯恩斯提出的“有效需求原理”，在小于充分就业的情况下，只要存在着一定量的总需求，就会产生相应数量的总供给。既然“看不见的手”不能有效地对市场进行调节，那么就应当让政府担当起调节供求关系的责任。据此，凯恩斯认为应当放弃主张自由放任、无为而治的新古典经济学，在市场失灵的情况下，国家应当积极地干预经济，扩大政府职能，刺激投资和消费。同时，他认为政府直接投资不仅可以弥补私人投资的不足，以维持国民收入的应有水平，而且政府每增加一笔净投资，还可以通过乘数效应带动私人投资和消费，使国民收入量比最初的净投资额有成倍的增长。因此，凯恩斯“希望国家多负起直接投资之责”。④总之，政府的责任就在于运用各种政策以纠正市场失灵，保证资源优化配置，抚平经济周期波动的创伤，促进经济发展。只有政府为社会发展提供全方位的服务，才能使公共利益最大化。
后来，这一理论发展为凯恩斯主义，成为西方主要资本主义国家的“官方经济学”。于是，行政权力开始大举渗透到社会生活的各个方面。特别是第二次世界大战结束后，随着资本主义由一般垄断阶段过渡到国家垄断阶段以及各国经济的恢复和高速发展，行政权也日益膨胀，行政立法大规模出现。在社会生活中，行政权的作用已是无所不在，无时不在，以促进公共福利为目的行政服务功能得到了极大的发挥。面对新形势，“福利国家论”应运而生。尽管随着“福利国家”等现象的出现，“公务说”已不能全面界定行政法的外延，出现了行政法理论基础多元论的局面，但行政法理论中服务与合作的基本精神并未改变，即提供“从摇篮到坟墓”的服务，给相对人以“生存照顾”是行政主体的职责；享受服务、得到“福利”是相对人的权利。在这一时期，行政主体与相对人关系的主体范围不断拓展。同时，因分享公共利益而形成的关系以及因行政事实行为引起的关系也都被纳入行政主体与相对人关系的范围。西方行政法治理论甚至开始将行政主体与相对人关系的触角伸向了传统的民法领域。总之，这一时期行政法理论的中心思想是：只有不断地缩小市场机制作用的领域，扩大行政权力作用的范围，才能为相对人提供更为广泛的服务，公共福利才能实现最大化。因而，我们可以称之为“福利行政法观”。
三、政府干预主义的困惑、修正及西方行政法治理论的重构
第二次世界大战以后，凯恩斯的政府干预主义风光了几十年。一直到70年代初，普遍奉行政府干预主义的西方各个工业发达国家的经济稳定增长，并没有遭遇到较严重的经济危机。但是，70年代以后，西方各国的经济却遇到了麻烦———“滞胀”现象，即高失业与高通货膨胀并存。尽管各国政府按照凯恩斯的主张采取了各种药方，但是经济衰退仍越来越严重。对此，凯恩斯的政府干预主义既不能在理论上给以解释，又不能提出有效对策。特别是70年代“雪上加霜”的两次石油危机以及“布雷顿森林体系”的崩溃更是动摇了政府干预主义的基础。于是，主张经济自由、减少政府干预的新经济自由主义学者对凯恩斯的政府干预主义展开了尖锐的批评。西方各国也相继放弃政府干预主义，而选择经济自由主义为制定政策的指导原则。到80年代末期，过度的放任自由导致西方国家的经济又一次出现衰退，国家干预主义重新得势。
看起来，似乎新古典学派主张的经济自由主义与凯恩斯学派主张的政府干预主义在经济学舞台上是“你方唱罢我登场”。但是，无论是新古典学派还是凯恩斯学派，都在不断地汲取对方的长处，修正自己的观点。例如，美国经济学家萨缪尔森（P.Samnelson）把自己的学说称为“新古典综合学派”或“后凯恩斯主义经济学”，1985年以后又改称为“现代主流经济学新综合”。又如，克林顿政府强调政府干预，不过克林顿政府的政策并不是片面地强调增加需求，而是采取既强调需求方面，又强调供给方面的两手政策。克林顿也认为，自己的经济政策既不是新经济自由主义，也不是政府干预主义，而是一条结合两者长处的新道路。⑤总之，两大学派的融合反映了西方宏观经济学正在加深对客观规律的认识，探寻政府权力作用的最佳范围，整个资本主义也“几乎在不知不觉中，演变成保持公私两个方面主动性和控制权的混合经济。”⑥面对宏观经济理论各派林立，争论不休，国家政策频繁变动的新情况，20世纪70年代末以来的西方行政法治理论也表现出了应有的适应性和灵活性，具体表现在以下三个方面。
第一，行政权作用范围的有限缩小。学者们认为，在现代社会，政府并不是唯一的“公共体”：“公共产品”除了可由行政主体提供外，还可以由其他公共体———社会自治组织提供。这是因为，非政府的社会公共体行使公共权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、低效率、滥用权力等。而且由于它更贴近公众，公众可更直接地参与其运作和更直接对之进行监督。除此之外，学者们也认为，过分强调为公众提供全方位的“生存照顾”会使人的生存能力和创造能力退化；行政权的过度延伸不仅不会使公共利益进一步扩大，而且还会对其产生抵销作用；应该重新重视市场机制激励作用，“只有在个人无力获得幸福时，才由国家提供服务。”⑦因此，20世纪80年代以来，西方国家纷纷对行政权重新估价，放松政府管制而加大市场调节的力度。政府也将一些政府垄断项目转到市场竞争领域，或者引入市场机制到公共领域适用。于是，国家行政、社会公共行政的结合和对私人力量的利用便构成了维护、分配和发展公共利益的多元力量结构。⑧第二，行政强制的弱化。西方学者认为，行政行为既然是一种服务，在相对人能自觉合作的情况下，也就是在公共利益能够实现的情况下，也可以不运用强制性的行政行为，而运用一些非正式、非强制的行政行为来服务。并且，传统上以“公权”和“强制”为特征的行政行为的性质及形式，都需要重新界定和概括。这种观念上的变化在行政法上便反映为：一些新的行政行为形式或者原来在行政法领域中不甚重要的行政行为形式，如行政合同、行政指导、行政规划、行政给付和行政私法等，已经或者将在行政中发挥新的或者更重要的作用。行政合同和行政规划在法国，行政指导在日本以及行政给付在瑞典等都已形成了独具特色的行政法制度。这些行政行为形式中既包含了行政主体的意思表示，又体现了相对人的意志，既有行政权力的因素，又有市场自由的精神。它们所具有的应急性、简便性、温和性和实效性等特点，也正是现代市场经济发展的要求。
第三，行政程序法治理念的增强。学者们普遍认为，新时期行政法治不仅应重视服务的结果或已发生法律效力的行政行为，而且还应强调行政程序，即服务与合作的过程。通过行政程序，扩大行政民主，调动相对人对服务的合作或参与，增进行政主体与相对人之间的相互沟通和信任，使行政主体的意思表示融合相对人的意志，使行政行为具有公正性、效率性、准确性和可接受性，以避免行政权在其作用领域中的滥用，行政主体与相对人之间因对抗而致使公共利益遭受损失。而行政强制的弱化，行政程序法治观念的增强，必然会促使行政效率的提高，公共利益的实现。为此，开始于20世纪60年代的行政程序法典化浪潮一直到20世纪80年代以后仍然方兴未艾。
考察公共关系教学对中学行政管理专业的意义,首先应该从两者的研究内容入手,寻找它们的共同区间,找到了这个区间,意义就显而易见了。详细内容请看下文试论行政管理。
行政管理学的研究内容比较广泛,是由其研究对象所决定的。随着这门学科的发展,其研究内容也不断丰富和发展。概括地说,包括政府自身的结构、功能及其对社会公共事务的管理活动的规律,具体地说,包括行政职能、行政环境、行政组织、行政首长与领导群体、国家公务员、行政决策与执行、行政监督、行政法制、行政机关管理、行政管理的方法与技术、行政效率与改革等等。
行政管理学关注的面极其广泛,但它不可能真正做到面面俱到。而公共关系学是研究组织与公众之间传播和沟通的行为、规律和方法的一门科学。它旨在通过塑造良好的组织形象,利用有效的传播和沟通手段,达成公众对组织的了解、认可与合作。公共关系学既有较强的理论性又有较强的应用性,这就决定了学习这门学科必须注意理论与实践的结合。因此,公共关系学所关心的内容恰恰是行政管理学所需要的,在行政管理学看来,公共关系学是一种极其有用的工具,行政管理学只需要提出需要的内容,公共关系学则根据需要去完成。所以,在管理类专业设置这门课程就显得十分重要,没有了公共关系学,行政管理就如同断了一臂。归纳起来,公共关系学使攻读管理类专业的学生认识到公共关系在现代管理中的性质、意义和作用,学习和理解公共关系管理的概念和基本原理,了解和掌握组织与公众沟通的过程、手段和方法,最终的目的是努力培养现代公共关系意识,完善自身的公共关系素质,提高实际公共关系能力,将所学的理论知识和操作技能运用到工作实践和社会实践中去。
公共关系学是行政管理专业中必不可少的核心课程之一,其理论部分是对行政管理理论的重要补充和完善,其实务部分是行政管理学生所必备的技能。
不难看出思想政治工作是行政管理工作的一种必要的且有效的手段，而对于思想政治工作来说，行政管理是保证思想政治管理者顺利开展工作的工具，两者相互扶持，辩证统一。在企业的日常管理生活中，企业管理者想要被管理者自觉的遵守公司的规章制度，依据一定的行为准责从事所担当的职务，这在理论上无疑是最佳的结果，然而在实际的操作中却面临着种种的困难。人的性格特点及思想觉悟都各有不同，能力各有高低，相做到和谐统一甚为困难，要想从本质上让人们自觉的、抱着认可的态度去工作，就要求我们的管理者从思想上激励，在行为上启迪引导，从而使得员工能动的接受企业规章制度的约束，被管理者如管理者期望的那样按照规章制度办事，提高工作效率，使得行政管理工作向良性方向发展。
2行政管理与思想政治工作之间存在区别
2.1方式方法不同。行政管理是运用公司的权威，采取行政令、指示、规定和下达指令性任务等按照行政系统、行政层次发挥作用的，具有强制性，更多的是限制、规范员工的行为。思想政治工作是用教育说服的方法，转化人的思想认识．达到员工自觉自愿接受教育、接受管理的效果，它是着重从人的内在精神因素来调节人的行为。所以，公司把思想政治教育与行政管理密切配合，起到了促使外在规范内化的作用。把员工的思想品德的提高外化为自觉遵守各项规章制度的行动，进而表现出了高尚的道德行为。
2.2工作途径不同。首先，行下管理工作是依照企业或行业制定的规章制度办事，它不会依照被管理的思想意识而更改或变化，也就是说被管理者无论是否从思想上真正的接受这此规范制度，但在实际操作中都要遵照执行，如果背道而驰，就可能会受到批评或者是处罚。然而，思想政治工作，是以人为本，主抓思想政治教育工作，在思想上、道德上使人们有所改变，依照着好的方向去发展，从而使这项管理工作湛透到日常的经营、生产和管理等环节中去。
2.3发挥出的作用不同。
（1）思想政治工作在公司行政管理工作中起着导向的作用。公司行政管理工作是希望通过统一的管理，让整个公司能够更好更快的运转，实现更大的发展。
（2）虽然，我们说行政管理工作带有一定的强制性，但在日常的生产生活中不可能完全都采取强制的方法，在这此行政规章制度实施过程中，必须融入思想政治工作，依靠思想政治工作的协调作，稳定员工的情况与人际关系，调节企业与员工之间的矛盾，构造出更为和谐的劳资关系。
（3）思想政治工作在公司行政管理工作中起着保障的作用。公司的正常运行离不开行政管理制度的保障，而如果仅仅是靠制度去保证一个企业的发展那也是很不可靠的，必须在行政管理工作中加强思想政治工作。
（4）思想政治工作起着激励和鼓舞士气的作用。公司员工在被动的接受着企业行政管理制度的同时，思想上可能是消极的，甚至是抵制的，此时思想政治工作者就要发挥思想政治工作的优势，使员工真正的接受这些制度，遵守这些行为规范及道德规范，使员工与企业建立起一种亲密的关系，增强相互间的凝聚力。
3行政管理和思想政治工作之间的融合途径
3.1将思想政治工作与行政管理工作的目标统一起来要想实现行政管理和思想政治工作的融合，首先要将两者的目标统一起来。企业实行行政管理的最终目的则是为了促进企业的发展和壮大，思想政治工作也是如此。在企业今后的运行中，我们要将这两者的目标有机的统一起来，使其全部为实现企业效益最大化为最终目标。
3.2企业的行政管理工作应以思想政治工作为指明灯。以思想政治工作为指明灯的企业行政管理工作，应该以教育活动为基础，对员工的思想和行为进行影响，通过积极学习企业文化知识等活动，将思想政治工作融入到企业的生产、经营还有管理等各个环节中去，并在企业内部建立起一个精神激励机制，提高员工的思想觉悟和道德修养，进而支配他们自觉地遵守企业的行政管理制度，维护企业内部的安定和团结。
3.3以行政管理为基础，对企业思想政治工作机制进行完善。从本质上来说，思想政治工作就是做人的工作。一方面，企业应通过多种形式的思想政治工作，加强企业管理者和被管理者之间的关系，促进两者之间的相互理解。另一方面，企业应通过建立有效的激励机制，可以充分调动职工的工作积极性，增强员工的参与感。
4实现思想政治工作与行政管理工作的相结合应注意以下问题
首先，要实现思想政治工作与管理工作的结合，须处理好党政关系问题。要处理好这一矛盾关系，就需要我们的党政工作者坚持以人为本，对思想政治工作以及行政管理工作进行两手都要抓，两手都要硬，如果只从单一的一个方面出发，都会使企业管理这个天平失衡，给企业的发展带来阻碍，因此这就要求我们的党政领导具有全局观念，做到思想与行动的高度统一。其次，要实现思想政治工作同管理工作的结合，不能脱离提高企业经济效益这个中心。这就如同一个中心两个基本点一样，大到国家，小到企业，都是以经济效益为根本出发点的，企业的行政管理工作以及思想政治工作都是围绕着这个中心展开的，因此两者必须做到目标的整齐化一，如果出现偏差，就会使得这两项工作无果而终，没有起到应有的、为生产经营服务的作用。也是企业领导更是广大职工所不愿看到的。最后，企业思想政治工作和行政管理工作归根到底是做人的工作，因此，实现思想政治工作同管理工作的结合，必须牢固树立以人为本的观念。
5结语
行政管理和行政执法贯穿于城市管理的全过程,是城市管理的两个重要方面,两者的目标一致,就是要把城市管理好。因此,管理与执法都必须以同志“三个代表”重要思想为指导,以一切有利于城市社会经济的快速持久发展,有利于为人民群众创造良好的工作和生活环境为目标,通过互相协作、互相配合并切实发挥各自的作用,确保城市的健康发展,使杭州真正成为居住的天堂、旅游的天堂、求知的天堂、创业的天堂。
研究城市管理领域的行政管理与执法,首先要明确两者的内涵与关系。行政管理是城市管理的基础和核心,对城市的发展起主导和支配作用。在市场经济条件下,行政管理的主要内容是:制定有关社会经济发展的法律、法规、政府规章、政策措施、行业标准;依据法律、法规、政策措施等进行各类社会经济行为的行政许可审批、核准、备案;培育市场、规范市场,把好市场准入关并加强监管;为各类经济主体提供服务。因此,行政管理是根据各行业的特性,为保证城市正常运转,使法人和自然人在一定的范畴中合法经营、安全消费、正常活动,这种管理活动是城市发展过程中深层的、内在的要求。
行政执法的主要内容是:以行政管理法律、法规、政府规章和政策措施、国家有关行业标准及行政管理部门的行政审批结果等为依据,通过对社会各经济主体的社会实践活动行为的检查,发现违法、违章行为并进行纠正和处罚,以最大限度地减少社会经济活动中损害国家和他人利益的违法现象。对违法事件的发现以主动巡查、受理举报和与管理部门联合检查为主要途径。因此,行政执法所表现的通常是通过对城市表层的、显见的违法行为进行及时有效的制止、纠正和处罚,使其符合管理部门对城市管理设定的标准,保证城市的正常运转。
根据行政管理与行政执法的不同性质,我们认为两者虽然都是城市管理的重要方面,但之间存在着明显的区别,即:行政管理和行政执法在城市管理中所处的环节不同,行政管理是前置管理,行政执法是行政管理的后置手段,应服从、服务于行政管理。行政管理和行政执法在城市管理中所针对的层次不同;行政管理是城市管理深层次的内在的要求,行政执法是表层的外象的要求。行政管理和行政执法在城市管理中的要求不同,行政执法讲究执法的证据、执法的程序和行政处罚的合理性,行政管理为使执法定性、裁量准确,在管理中应尽量明确详细。
值得指出的是,我市目前实行的行政管理与执法相分离的体制,其行政执法的形式是指相对集中部分城市管理行政处罚权。在我国城市管理领域拥有行政处罚权的部门有公安、工商、税务、市政、市容、规划、绿化、环保等,这些部门对公民、法人及其它组织的违法行为实施行政处罚,对维护行政管理及正常的社会秩序起到了积极作用。但由于行政处罚实施过于分散,存在不少弊端。相对集中行政处罚权可以减少一些弊端。为此,我市经国务院批准,相对集中了公安、工商、规划、卫生、环保、市政公用、市容环卫等7个方面的部分行政处罚权,以解决行政机关因职能交叉而出现的多头处罚现象,从而加强城市管理。相对集中行政处罚权并不是集中所有行政管理权,更不是集中法律法规对某些行政管理领域明确规定的特定处罚权。
加深对行政管理与行政执法的理论认识,有助于我们避免在推行新的城市管理体制时的一些模糊认识。我市的行政管理与行政执法分离实践已有半年,在我们的实践中无论是一些领导还是许多管理于执法人员,不同程度地还存在着一些不正确的认识,突出的表现在以下方面。
一是以为行政处罚权集中后行政执法可以代替行政管理。这显然违反集中行政处罚权的初衷。市政府169号令明确规定,城市管理行政执法部门行使市政公用、市容环境卫生管理等七个方面的行政处罚权。这表明行政执法仅仅是行使行政处罚权,是不能代替行政管理的。二是认为集中行政处罚权仅仅是行使处罚的手续。使行政执法部门变成了处理违法案件的“法院”和判官。这里主要涉及的是行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始的问题等。行政管理应管到什么程度,行政执法从哪个环节开始这其实是一个难以界定的工作。行政执法与行政管理在实际工作中必定有交叉。三是以为有了行政执法队伍就可以解决城市管理中存在的所有问题。对行政执法抱有过高的期望,忽视城市管理的主导因素,致使管理部门不管什么都把所有城市管理中出现的问题统统推给行政执法部门。
城市管理涉及的部门很多,管理的面也很广。因此正确认识行政管理和行政执法中存在的问题,明确界定管理和执法的职责和关系,能够促进行政管理和行政执法各部门之间分工协作,有计划的开展工作,促进城市管理水平的提高。
二、建立健全行政管理与行政执法的衔接协调机制
我市实施集中行政处罚权试点工作时间不长,从实际效果看有积极的一面,也存在不少问题。要切实提高城市管理水平,确保城市管理体制改革成功,最重要的措施就是要建立健全行政管理与行政执法之间的有效衔接机制,解决存在的问题。从市政市容管理的角度看,除了前述的认识问题外,当前市政市容行政管理与行政执法中存在以下问题。
1·管理与执法之间联系沟通不够,相互尊重配合不够
管理部门有些行政审批的信息不能及时、准确、全面地传递到执法部门。执法部门进行行政处罚、要求相对人补办手续交纳赔偿金的信息也不能及时、准确、全面地反馈到管理部门。存在“以罚代批”和“该罚不罚”现象。如违法占道、挖掘,违法运输建筑渣土,执法部门实施了处罚后,未告知当事人到市政市容管理部门补办审批手续,也未将处罚情况及时反馈给市政设施管理部门,造成执法和管理脱节;管理部门发现违法行为应移交执法部门处罚的而不移送,以补收费用来了结此事等。
此外,在管理与执法人员之间还存在着不相互协作配合的情绪,有的部门对对方反映的情况敷衍了事,随意应付,甚至不尊重。
2·行政执法内容不全面,多侧重于面上的突击,存在空白点
根据市政府的有关规定,目前行政执法尚有不少地方没有介入。特别是不能及时消除非面上的违法现象,在燃气、供排水、公交等公用事业管理上的行政执法基本处于空白,一定程度上削弱了行政管理的力度。
3·执法人员专业素质不够,难以深入查处违法行为
对于一些专业性、技术性、安全性较强的违法案件,由于执法人员素质不高,业务不熟,一方面难以查处,另一方面还会造成行政管理部门,损害行政相对人的合法权益。因缺少管理部门的参与和监督,在自由裁量权限范围内确定处罚额度,执法人员具有较大的随意性,容易造成执法合法不合理,甚至造成执法不严、不公、随意执法。
4·技术手段落后造成执法不力
对一些技术性较强的违法案件,需要借助一定的专业技术资料和设备,执法部门缺少必要的鉴定手段,造成执法困难。如对新建、改建、扩建的工程项目是否按规定建设、配套节约用水设施,因涉及的技术标准、技术规范、设备工艺的掌握较难,执法机构难以鉴定;再如各类地下管线结构与分布比较复杂,执法部门难以全面掌握,这就对地下管线上的违章确认增加了难度。
5·缺乏行政管理与行政执法部门之间的相互监督制约机制
执法部门的以罚代管、管理部门发现违法事件不移交处罚,致使该补办审批手续的不补办,该受到处罚的不处罚的现象比较严重。对造成这些现象的人员尚没有较为严密的监督和严格的制约机制。
上述问题的出现,其原因是多方面的。客观上行政执法与行政管理相分离的时间不长,许多执法人员的业务知识、执法经验尚不足,主观上管理与执法分离后,存在着部门之间的推诿现象。但最主要的还是相互联系与衔接不够。因此做好管理与执法的协调和衔接,不仅有利于综合执法工作的顺利开展,也有利于管理的进一步深化和完善。
开展集中行政处罚权试点后,我们在行政管理与行政执法的衔接和协调上做了一些初步的探索,但应该说还远远不够。为此,今后在进一步密切管理与执法的工作上应做好以下方面的工作。
1·加强城市管理与执法的综合协调
随着形势的发展,观念的深化,各类新问题、新矛盾不断涌现,特别是关系到老百姓生活和城市发展的热点难点问题,由一家或两家职能部门来解决常常显得“力不从心”。管理与执法分离后更需要有一个权威的综合协调机构。为此,我市已成立城市管理协调小组。这个工作机构应尽快开展工作,重点做好下列工作:研究部署全市性的城市建设和管理工作,制定中长期城市管理规划和阶段性工作重点,强化宏观控制和协调职能;对涉及城市发展、建设和管理中出现的重大问题、热点难点问题或全局性问题提出研究课题,并组织调研;对涉及政府多个主管部门的,意见难以统一的重大问题进行专题协调,一般性问题进行会议协调;对协调会议作出的决定和会议纪要的落实情况进行督查和通报;对管理部门、执法部门在工作中出现渎职行为进行监督和检查。
2·加强执法队伍建设,划定执法界限,形成廉洁、规范、高效的行政执法新体制
虽说管理与执法的工作存在交叉,有的工作难以分清相互的职责。但从各自的性质要求入手,两者还是有明显的程序性分工。对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围,防止出现新的执法交叉或真空现象。但是职责划分界定总是无止境的,关键是管理和执法双方要相互谅解、相互支持,从工作的角度出发,我们认为应该宁可交叉覆盖,也不能留有空白。
3·正确使用行政处罚程序,确保民主、公开、有效的执法
实施集中行政处罚权,除了遵循行政处罚的基本程序外,还要正确适用决定程序,体现民主、公开、参与精神。要严格按执法程序执行,促进廉政建设,正确处理行政处罚程序违法现象。
4·建立行政管理部门与行政执法部门之间的信息交流和配合协作制度
信息对称和配合协作是加强城市管理的重要条件,目前许多管理和执法跟不上要求,很大程度上是由于信息不对称和未能有效及时配合协作造成的,因此要特别重视信息交流和配合协作制度的建立。(1)利用杭州市投资项目集中办事中心或信息网络技术建立管理部门与执法部门的信息传输渠道。(2)建立联系单制度和抄告制度。
行政管理部门与行政执法部门在行使行政管理和行政执法过程中,对需要对方配合衔接或告知对方的,在规定期限内以书面形式函告对方,并在规定期限内反馈结果。(3)建立热线电话。行政管理或行业管理部门在现场管理或执法时,如遇急需取证或鉴定的,可通过热线电话通知对方。当场处理后做好现场记录。(4)建立例会制度。行政管理和行政执法部门要通过例会及时解决管理与执法的不协调因素。
5·有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制
在日常管理中,行政管理部门与行政执法部门应有计划地实行联合执法,建立巡查互补机制。执法部门以面上为主,管理部门以地下管线、设施结构及设施使用为重点,扬长补短,充分发挥各自的优势。特别是对疑难案件和技术性、隐蔽性专业性强的行业必须实行经常性的联合执法,以便管理更加有效。
6·正确处理好行政管理部门、行政执法部门、行业管理部门、市政市容设施产权单位四者之间的关系
市政市容设施产权单位要加强自己设施的保护,定期巡查,发现违法案件及时向行业管理部门、行政管理部门或行政执法部门举报。行政管理部门与行政执法部门之间应实行“点对点”联络。正常情况下,行业管理部门接到举报或在巡查中发现违法案件,应先以书面形式告知行政管理部门,由行政管理部门以书面形式函告行政执法部门进行行政处罚,如遇特殊情况,可直接要求行政执法部门处理。
三、加强和改进市政市容行政管理,积极适应城市管理体制的变化
行政管理与行政执法相分离,使行政管理部门有了更多的力量投入到加强管理中去。特别是市政市容管理部门,在我市的集中行政处罚权中占85%的处罚内容,其工作量更为巨大。因此,市政市容管理部门应根据我市“构筑大都市,建设新天堂”的要求,进一步做好市政市容的建设和管理工作。
1·加快建立和完善城市市政市容管理法规体系,加强法规宣传和贯彻工作
针对城市管理发展的新趋势,加强城市市政市容管理法规体系的研究。近年来,先后颁布了《杭州市城市燃气管理条例》、《杭州市城市供水管理条例》、《杭州市城市公共客运管理条例》、《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》、《杭州市城市排水管理办法》等市政公用、市容环卫法规、规章,基本上建立起了较为完善的市政公用法规体系。随着城市管理要求的提高,现有法规。规章的一些内容已不适应新的要求,需要加以修改,并要不断加强宣传,使广大市民能够了解有关法规内容和要求,明白什么该做,什么不该做,自觉规范自己的行为。
2·加大行业管理力度,强化事后的长效管理
改革市政市容管理体制,根据市政府赋予机构改革后新组建的市政市容管理局的工作职责,按行业设置行政管理处室,加强对市政市容行业的行政审批、管理力度,规范行政行为。同时对局外行业管理机构实施改革,成立市政设施、公用事业、市容环卫三个监管中心,强化行业管理力度,强化审批后的长效管理。同时,要进一步修订各项管理标准,使管理有据可依,规范管理工作;实行定期复查和不定期抽查相结合的办法;加快培育市政公用、市容环卫市场并做好规范工作。
3·加强市政公用、市容环卫设施巡查管理力度
配备一定的专业巡查人员。针对一些认定技术要求高,需要借助一定的专业技术资料或设备,行政执法部门难以认定的事项,行政管理部门应加大巡查力度,配备专业巡查人员,并通过专业业务培训提高管理水平。同时加大硬件投入,提高取证能力和可信度。另外,应充分发挥市政公用设施产权单位作用,产权单位应实行定期巡查制度,及时将巡查中发现的违法案件,如地下管线安全隔离间距内违章修建建(构)筑物、盗用城市公共供水等及时向行政执法部门举报。管理部门和产权单位巡查工作应以隐蔽性、专业性和结构性为重点,以地下管线、桥梁(包括高架道路、立交桥)、泵站及闸门等为主。
4·建立和完善内外监督、举报机制,加强监督力度
要采用外部监督和内部监督相结合的办法。外部监督上要增强管理工作的透明度,自觉接受新闻媒体和社会公众的监督,并定期召开监督员座谈会,征求对管理工作的意见,对群众举报的不当审批须及时纠正。内部监督上要明确专门机构,完善监督制度,严格遵照执行。对于行政管理部门及其工作人员在审批过程中未依法行政,有故意或重大过夫的,应严格按照有关规定追究责任。同时,公开举报电话,建立健全社会监督网络,聘请义务监督员,对违法案件进行举报,加大处罚力度,提高违法成本,使当事人觉得罚不如批,从而自觉办理审批手续。
5·继续实行行政执法责任制,加强考核
全面理清与本部门行政执法活动有关的法律、法规、规章以及其他规范性文件,弄清执法依据,明确职责、权限,按照法定职责和权限,提出本部门的年度工作目标,制定依法行政目标责任制,做到执法工作程序化,执法文书规范化,错案和执法过错责任追究制度化,保障行政执法活动合法、高效、规范。要加强对行政管理人员的资格培训,素质教育和必要的考试,使行政管理人员特别是各级领导干部,了解和掌握本部门,本岗位贯彻实施的法律、法规和规章,熟知自己的法定职责、权限和责任。要加强对法律、法规、规章执行情况的检查,要进一步完善行政执法监督检查制度,建立健全行政机关内部监督机制,清除乱审批、乱管理现象,提高依法行政管理的正确率,减少和防止违法行政行为的发生。
只要行政管理部门和行政执法部门始终以同志“三个代表”的思想为指导,认真贯彻“二为服务”的方针,在各项工作中相互支持、密切配合,及时沟通,就一定能把杭城建设得更美好,管理得更有序,使杭州真正成为人间的“天堂”。
