关键词：服务型政府;行政伦理;失范
党的十六届六中全会明确指出，构建社会主义和谐社会，必须“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。所谓的服务型政府是一个以服务为理念，以公众为导向，以公共利益为目标，以服务公众和社会为核心职能，以创造必要文化发展环境和条件为根本任务，创立和发展广泛的社会机制和公共责任机制，可以公正、透明、高效地为公众提供满意的高质量公共产品和服务的现代政府。构建服务型政府不仅需要完善政府的治理体制和工作机制，而且还依赖于中国整个政府的公职体系和公职人员的伦理价值即行政伦理的重塑。行政伦理的建设关乎民心向背、国运治乱和国家兴衰，影响行政管理效率和管理效益的提高，关系到行政管理目标能否实现，关系到社会主义精神文明建设的进程和水平。
一、行政伦理的内涵
行政伦理是指行政工作人员的职业道德，它是一般社会道德在行政管理职业上的特殊表现，是行政人员在从事行政管理工作时应遵循的行为规范和道德要求。在十届人大一次会议闭幕会上，同志以中华人民共和国主席的身份提出的“四项要求”，这可以认为是关于行政伦理规范基本内容的准确、深刻的概括：第一，发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严于律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。
二、当前行政伦理失范的原因分析
在行政权力运行过程中，行政人员往往会置行政伦理的规范和原则不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利，这种情况就叫做行政伦理失范。目前我国存在的行政伦理失范有经济类失范，如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；政治类失范，如，权力寻租等；以及组织人事类失范，失职类失范等。造成行政伦理失范的原因是多方面的。
第一，价值取向的多元化。从宏观范围上看，中国处在社会转型期，人们的价值取向朝着多元化方向发展，以往计划体制时期形成的以突出政治为导向、以服从义务为标准、以自觉自律为主要形式的行政伦理在市场经济发展中受到挑战，旧的道德规范被怀疑和否定，新的道德规范尚未定型和完善，西方资产阶级的拜金主义、享乐主义和极端个人主义乘虚而入，传统的宗法道德思想、等级特权思想沉渣泛起，人们的道德观、价值观被严重扭曲，必然出现行政伦理的失范现象。
第二，行政人员自身素质方面的原因。公共选择理论认为行政人员是“经济人”，他们会在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。行政人员虽然有私人生活和个人利益追求的自由，但因为其掌握着公共权力，就应当有维护公共生活健康的责任和义务。当公与私之间发生冲突，需要他做出选择时，如果其道德修养不高、自身素质较差，受个人利益的驱动，行政人员的行为就会失控，导致行政伦理失范现象发生。
第三，行政体制自身的问题。受计划经济体制的长期影响，我国行政体制自身存在着许多弊端。诸如政企不分，政府职能泛化；机构叠床架屋，编制缺少立法；用人制度不公开，人浮于事，因人设事，人满为患；管理目标不明确，行政效率低下；行政执法重“实体”、轻“程序”，行政监督无“法”、无“章”等。特别是目前我国处于转型期，新体制的建立完善需要一个过程，各种配套的法规、章程、制度不可能一下子健全，无形中造成许多管理上的“空档”，成为产生行政伦理失范的隐患。
第四，缺乏强有力的监督和制约机制。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”当前的中国，虽然在社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设上都取得了很大的发展和进步，对权力的社会监督和制约机制也逐步建立和完善起来，但与迅速发展的客观现实相比，还远远滞后。这主要表现在：一是人大的作用未能充分发挥，监察机关的地位偏低，无法有效行使监督权。二是民主渠道不畅，监督缺乏群众性。在各种监督中，人民的监督是最根本、最重要的。但受长期封建专制思想的影响，今天我国国民素质虽有所提高，但大多数公民的主动监督意识不强，这样就谈不上监督了。三是舆论导向乏力，社会效益差。善不能尽扬，恶不能必惩。这些都在一定程度上加剧了行政伦理失范的程度。
三、行政伦理建设的路径选择
第一，要确定行政伦理准则。这可以从三个方面入手。首先，要发掘我国传统伦理美德的精髓，中国古代以儒家思想为核心的传统文化，有着丰富的行政伦理内涵，如掌权为公，从政为民；坚持正义，处事公平；厉行节俭，清正廉洁；忠于职守，敬业勤政；以身作则，严于律己。其次，要继承和发扬革命传统的公共伦理，如，中国共产党经过新民主主义革命和社会主义建设的长期奋斗，形成主要的公共伦理价值是坚定的共产主义信念，全心全意为人民服务，艰苦奋斗，勤俭节约，言行一致，谦虚谨慎等。再次，要借鉴西方国家公共行政伦理建设的经验。在这方面，主要是通过行政伦理立法，可以总结《党员领导干部廉洁从政若干准则》执行的经验，适时出台《公务员伦理法》。同时，为了保障《公务员伦理法》的实施，应当在政府内部建立专门审查监督公务员履行行政伦理义务的组织机构，推进政务公开和加强新闻舆论监督，在制裁措施方面，不仅要使用精神激励等“奖惩手段”，还要从政治利益、经济利益等层面，将公务员履行行政伦理义务的表现与其职务升降、待遇调整等联系起来。近年来，一些地方探索公务员信用档案建设和管理的做法，就是将公务员的履职信用信息和个人生活信息等进行收集、整理，并组织评价，分为若干信用等级，与其职务升降、待遇奖惩等联系起来，起到了有效的激励约束作用。
第二，要加强对公务员的行政伦理教育。行政伦理教育，不仅要从理论上阐明行政伦理的概念内涵、价值取向、基本范畴和社会功能，更重要的是应当总结和推广我国行政伦理建设的实践经验，介绍国外行政伦理立法、制度建设和实践等方面的经验，特别要在公务员行政伦理责任意识的培养、行政人格的塑造、行政伦理冲突问题的处理能力、方法和技巧等方面加强教育研究。
第三，要加快行政体制改革，建立社会主义服务性行政模式
首先，转变政府职能，使政府不再直接参与经济活动而主要进行宏观调控，对市场进行监督和制约，克服市场经济天生的弊端，如盲目性、无政府性、无计划性、非公平竞争及行业垄断等，保证市场健康、有序地运行。切实将政府的行为限定在一定的范围内，克服党政不分、政企不分、政法不分、政商不分的状态，尤其不应把社会团体政府化。杜绝官员介入经济活动、从事赢利活动等不良现象。要加快行政机构改革，对政府的规模与结构加以限制，有效防止机构臃肿、无限膨胀。其次，改革干部人事的“选拔”制度，逐步扩大直接选举的范围，实行竞争选举。适当提高干部薪给标准，使其符合养廉要求，以便彻底废除薪给以外的一切特权待遇。建立健全人民群众参政、议政、督政的民主化、制度化渠道，完善人民代表大会制度，切实保障人民管理国家事务的权利得以真正实现。
再次，建立社会主义的服务行政模式。不仅要使为人民服务的宗旨成为一种行政观念，而且要通过立法的形式将其变成一种制度。将在为社会提供优质服务这一原则基础上建立起来的法律制度内化为行政人员的内在规范，使其成为一种发自行政人员内心的行为准则。将建立社会主义服务性行政模式作为我国行政改革的目标，使行政人员的道德自律获得客观保障，为行政伦理提供赖以生长的沃土。
第四，推行政务公开和电子政务。道德行为往往不是自发形成的，而是在外部社会压力下产生的。由于行政管理权是种公权力，社会转型期的行政伦理建设的突破点更应着眼于构筑有效的监督。只有让群众了解事实真相，才会形成道德评价的压力。政务公开的宗旨就在于使行政管理活动处于群众监督之中，防止管理权的私化或虚假空化。政务公开应着重行政资讯公开、行政程序公开、行政依据公开、行政结果公开等。新时期的政务公开必须进行行政管理制度的创新。进（下转第74页）（上接第72页）入信息社会，电子政务正成为一个充满生机的新生事物，它的出现为政务公开提供了有效的形式与途径。电子政务是未来政务管理的主导，为建构统一、公开、公正、高效、廉洁、规范的行政提供了坚实的技术支持。我国已开始了各级政府的“上网工程”，它的意义不仅仅在行政方式、管理方式的变革，而且还在于制度伦理的变革与行政伦理的变革。可以说，它是我国当前行政伦理建设的一个突破口，一个平台。现实中，政务公开与电子政务结合起来，能共同促进现代行政管理的实现，也能促进行政伦理建设的发展。
第五，要充分发挥公民的参政积极性。这就需要发挥公民社会参与公共决策和公共管理的活动，使公民不仅作为行政指令的被动接受者，还是行政管理活动双向互动的积极参与者。比如，村委会、居委会等社区自治，群众参与的政风评议、行风监督、立法和政策的建议等，干部公推公选、任前公示、离任审计中的群众监督，对于腐败行为的举报、投诉和控告，新闻舆论监督等，已经形成普遍性、经常化的公民参与方式，对于行政伦理建设有着越来越重要的作用。其中，要特别注重发挥社会舆论的监督作用，社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督，具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志，社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员传达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范行政行为方式的作用，促使行政人员遵循最起码的行政道德秩序。
参考文献：
［1］张康之.在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J].湘潭大学学报，2005（9）
［2］教军章.行政伦理的双重向度[J].人文杂志，2003(3)
关键词：服务型政府;行政伦理;失范
党的十六届六中全会明确指出，构建社会主义和谐社会，必须“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。所谓的服务型政府是一个以服务为理念，以公众为导向，以公共利益为目标，以服务公众和社会为核心职能，以创造必要文化发展环境和条件为根本任务，创立和发展广泛的社会机制和公共责任机制，可以公正、透明、高效地为公众提供满意的高质量公共产品和服务的现代政府。构建服务型政府不仅需要完善政府的治理体制和工作机制，而且还依赖于中国整个政府的公职体系和公职人员的伦理价值即行政伦理的重塑。行政伦理的建设关乎民心向背、国运治乱和国家兴衰，影响行政管理效率和管理效益的提高，关系到行政管理目标能否实现，关系到社会主义精神文明建设的进程和水平。
一、行政伦理的内涵
行政伦理是指行政工作人员的职业道德，它是一般社会道德在行政管理职业上的特殊表现，是行政人员在从事行政管理工作时应遵循的行为规范和道德要求。在十届人大一次会议闭幕会上，同志以中华人民共和国主席的身份提出的“四项要求”，这可以认为是关于行政伦理规范基本内容的准确、深刻的概括：第一，发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严于律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。
二、当前行政伦理失范的原因分析
在行政权力运行过程中，行政人员往往会置行政伦理的规范和原则不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利，这种情况就叫做行政伦理失范。目前我国存在的行政伦理失范有经济类失范，如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；政治类失范，如，权力寻租等；以及组织人事类失范，失职类失范等。造成行政伦理失范的原因是多方面的。
第一，价值取向的多元化。从宏观范围上看，中国处在社会转型期，人们的价值取向朝着多元化方向发展，以往计划体制时期形成的以突出政治为导向、以服从义务为标准、以自觉自律为主要形式的行政伦理在市场经济发展中受到挑战，旧的道德规范被怀疑和否定，新的道德规范尚未定型和完善，西方资产阶级的拜金主义、享乐主义和极端个人主义乘虚而入，传统的宗法道德思想、等级特权思想沉渣泛起，人们的道德观、价值观被严重扭曲，必然出现行政伦理的失范现象。
第二，行政人员自身素质方面的原因。公共选择理论认为行政人员是“经济人”，他们会在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。行政人员虽然有私人生活和个人利益追求的自由，但因为其掌握着公共权力，就应当有维护公共生活健康的责任和义务。当公与私之间发生冲突，需要他做出选择时，如果其道德修养不高、自身素质较差，受个人利益的驱动，行政人员的行为就会失控，导致行政伦理失范现象发生。
第三，行政体制自身的问题。受计划经济体制的长期影响，我国行政体制自身存在着许多弊端。诸如政企不分，政府职能泛化；机构叠床架屋，编制缺少立法；用人制度不公开，人浮于事，因人设事，人满为患；管理目标不明确，行政效率低下；行政执法重“实体”、轻“程序”，行政监督无“法”、无“章”等。特别是目前我国处于转型期，新体制的建立完善需要一个过程，各种配套的法规、章程、制度不可能一下子健全，无形中造成许多管理上的“空档”，成为产生行政伦理失范的隐患。
第四，缺乏强有力的监督和制约机制。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”当前的中国，虽然在社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设上都取得了很大的发展和进步，对权力的社会监督和制约机制也逐步建立和完善起来，但与迅速发展的客观现实相比，还远远滞后。这主要表现在：一是人大的作用未能充分发挥，监察机关的地位偏低，无法有效行使监督权。二是民主渠道不畅，监督缺乏群众性。在各种监督中，人民的监督是最根本、最重要的。但受长期封建专制思想的影响，今天我国国民素质虽有所提高，但大多数公民的主动监督意识不强，这样就谈不上监督了。三是舆论导向乏力，社会效益差。善不能尽扬，恶不能必惩。这些都在一定程度上加剧了行政伦理失范的程度。
三、行政伦理建设的路径选择
第一，要确定行政伦理准则。这可以从三个方面入手。首先，要发掘我国传统伦理美德的精髓，中国古代以儒家思想为核心的传统文化，有着丰富的行政伦理内涵，如掌权为公，从政为民；坚持正义，处事公平；厉行节俭，清正廉洁；忠于职守，敬业勤政；以身作则，严于律己。其次，要继承和发扬革命传统的公共伦理，如，中国共产党经过新民主主义革命和社会主义建设的长期奋斗，形成主要的公共伦理价值是坚定的共产主义信念，全心全意为人民服务，艰苦奋斗，勤俭节约，言行一致，谦虚谨慎等。再次，要借鉴西方国家公共行政伦理建设的经验。在这方面，主要是通过行政伦理立法，可以总结《党员领导干部廉洁从政若干准则》执行的经验，适时出台《公务员伦理法》。同时，为了保障《公务员伦理法》的实施，应当在政府内部建立专门审查监督公务员履行行政伦理义务的组织机构，推进政务公开和加强新闻舆论监督，在制裁措施方面，不仅要使用精神激励等“奖惩手段”，还要从政治利益、经济利益等层面，将公务员履行行政伦理义务的表现与其职务升降、待遇调整等联系起来。近年来，一些地方探索公务员信用档案建设和管理的做法，就是将公务员的履职信用信息和个人生活信息等进行收集、整理，并组织评价，分为若干信用等级，与其职务升降、待遇奖惩等联系起来，起到了有效的激励约束作用。
第二，要加强对公务员的行政伦理教育。行政伦理教育，不仅要从理论上阐明行政伦理的概念内涵、价值取向、基本范畴和社会功能，更重要的是应当总结和推广我国行政伦理建设的实践经验，介绍国外行政伦理立法、制度建设和实践等方面的经验，特别要在公务员行政伦理责任意识的培养、行政人格的塑造、行政伦理冲突问题的处理能力、方法和技巧等方面加强教育研究。
第三，要加快行政体制改革，建立社会主义服务性行政模式
首先，转变政府职能，使政府不再直接参与经济活动而主要进行宏观调控，对市场进行监督和制约，克服市场经济天生的弊端，如盲目性、无政府性、无计划性、非公平竞争及行业垄断等，保证市场健康、有序地运行。切实将政府的行为限定在一定的范围内，克服党政不分、政企不分、政法不分、政商不分的状态，尤其不应把社会团体政府化。杜绝官员介入经济活动、从事赢利活动等不良现象。要加快行政机构改革，对政府的规模与结构加以限制，有效防止机构臃肿、无限膨胀。其次，改革干部人事的“选拔”制度，逐步扩大直接选举的范围，实行竞争选举。适当提高干部薪给标准，使其符合养廉要求，以便彻底废除薪给以外的一切特权待遇。建立健全人民群众参政、议政、督政的民主化、制度化渠道，完善人民代表大会制度，切实保障人民管理国家事务的权利得以真正实现。
再次，建立社会主义的服务行政模式。不仅要使为人民服务的宗旨成为一种行政观念，而且要通过立法的形式将其变成一种制度。将在为社会提供优质服务这一原则基础上建立起来的法律制度内化为行政人员的内在规范，使其成为一种发自行政人员内心的行为准则。将建立社会主义服务性行政模式作为我国行政改革的目标，使行政人员的道德自律获得客观保障，为行政伦理提供赖以生长的沃土。
第四，推行政务公开和电子政务。道德行为往往不是自发形成的，而是在外部社会压力下产生的。由于行政管理权是种公权力，社会转型期的行政伦理建设的突破点更应着眼于构筑有效的监督。只有让群众了解事实真相，才会形成道德评价的压力。政务公开的宗旨就在于使行政管理活动处于群众监督之中，防止管理权的私化或虚假空化。政务公开应着重行政资讯公开、行政程序公开、行政依据公开、行政结果公开等。新时期的政务公开必须进行行政管理制度的创新。进（下转第74页）（上接第72页）入信息社会，电子政务正成为一个充满生机的新生事物，它的出现为政务公开提供了有效的形式与途径。电子政务是未来政务管理的主导，为建构统一、公开、公正、高效、廉洁、规范的行政提供了坚实的技术支持。我国已开始了各级政府的“上网工程”，它的意义不仅仅在行政方式、管理方式的变革，而且还在于制度伦理的变革与行政伦理的变革。可以说，它是我国当前行政伦理建设的一个突破口，一个平台。现实中，政务公开与电子政务结合起来，能共同促进现代行政管理的实现，也能促进行政伦理建设的发展。
第五，要充分发挥公民的参政积极性。这就需要发挥公民社会参与公共决策和公共管理的活动，使公民不仅作为行政指令的被动接受者，还是行政管理活动双向互动的积极参与者。比如，村委会、居委会等社区自治，群众参与的政风评议、行风监督、立法和政策的建议等，干部公推公选、任前公示、离任审计中的群众监督，对于腐败行为的举报、投诉和控告，新闻舆论监督等，已经形成普遍性、经常化的公民参与方式，对于行政伦理建设有着越来越重要的作用。其中，要特别注重发挥社会舆论的监督作用，社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督，具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志，社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员传达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范行政行为方式的作用，促使行政人员遵循最起码的行政道德秩序。
参考文献：
［1］张康之.在公共行政的演进中看行政伦理研究的实践意义[J].湘潭大学学报，2005（9）
［2］教军章.行政伦理的双重向度[J].人文杂志，2003(3)
关键词：服务型政府;行政伦理;失范
党的十六届六中全会明确指出，构建社会主义和谐社会，必须“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。所谓的服务型政府是一个以服务为理念，以公众为导向，以公共利益为目标，以服务公众和社会为核心职能，以创造必要文化发展环境和条件为根本任务，创立和发展广泛的社会机制和公共责任机制，可以公正、透明、高效地为公众提供满意的高质量公共产品和服务的现代政府。构建服务型政府不仅需要完善政府的治理体制和工作机制，而且还依赖于中国整个政府的公职体系和公职人员的伦理价值即行政伦理的重塑。行政伦理的建设关乎民心向背、国运治乱和国家兴衰，影响行政管理效率和管理效益的提高，关系到行政管理目标能否实现，关系到社会主义精神文明建设的进程和水平。
一、行政伦理的内涵
行政伦理是指行政工作人员的职业道德，它是一般社会道德在行政管理职业上的特殊表现，是行政人员在从事行政管理工作时应遵循的行为规范和道德要求。在十届人大一次会议闭幕会上，同志以中华人民共和国主席的身份提出的“四项要求”，这可以认为是关于行政伦理规范基本内容的准确、深刻的概括：第一，发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严于律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。
二、当前行政伦理失范的原因分析
在行政权力运行过程中，行政人员往往会置行政伦理的规范和原则不顾，导致损害公共利益的现象时常发生，公共权力经常被用来满足私利，这种情况就叫做行政伦理失范。目前我国存在的行政伦理失范有经济类失范，如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；政治类失范，如，权力寻租等；以及组织人事类失范，失职类失范等。造成行政伦理失范的原因是多方面的。
第一，价值取向的多元化。从宏观范围上看，中国处在社会转型期，人们的价值取向朝着多元化方向发展，以往计划体制时期形成的以突出政治为导向、以服从义务为标准、以自觉自律为主要形式的行政伦理在市场经济发展中受到挑战，旧的道德规范被怀疑和否定，新的道德规范尚未定型和完善，西方资产阶级的拜金主义、享乐主义和极端个人主义乘虚而入，传统的宗法道德思想、等级特权思想沉渣泛起，人们的道德观、价值观被严重扭曲，必然出现行政伦理的失范现象。
第二，行政人员自身素质方面的原因。公共选择理论认为行政人员是“经济人”，他们会在政治市场上追求自己最大的效用，即权力、地位、待遇、名誉等，而把公共利益放在次要地位。行政人员虽然有私人生活和个人利益追求的自由，但因为其掌握着公共权力，就应当有维护公共生活健康的责任和义务。当公与私之间发生冲突，需要他做出选择时，如果其道德修养不高、自身素质较差，受个人利益的驱动，行政人员的行为就会失控，导致行政伦理失范现象发生。
第三，行政体制自身的问题。受计划经济体制的长期影响，我国行政体制自身存在着许多弊端。诸如政企不分，政府职能泛化；机构叠床架屋，编制缺少立法；用人制度不公开，人浮于事，因人设事，人满为患；管理目标不明确，行政效率低下；行政执法重“实体”、轻“程序”，行政监督无“法”、无“章”等。特别是目前我国处于转型期，新体制的建立完善需要一个过程，各种配套的法规、章程、制度不可能一下子健全，无形中造成许多管理上的“空档”，成为产生行政伦理失范的隐患。
第四，缺乏强有力的监督和制约机制。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”当前的中国，虽然在社会主义民主与法制建设和社会管理层面的各种规章制度建设上都取得了很大的发展和进步，对权力的社会监督和制约机制也逐步建立和完善起来，但与迅速发展的客观现实相比，还远远滞后。这主要表现在：一是人大的作用未能充分发挥，监察机关的地位偏低，无法有效行使监督权。二是民主渠道不畅，监督缺乏群众性。在各种监督中，人民的监督是最根本、最重要的。但受长期封建专制思想的影响，今天我国国民素质虽有所提高，但大多数公民的主动监督意识不强，这样就谈不上监督了。三是舆论导向乏力，社会效益差。善不能尽扬，恶不能必惩。这些都在一定程度上加剧了行政伦理失范的程度。
三、行政伦理建设的路径选择
第一，要确定行政伦理准则。这可以从三个方面入手。首先，要发掘我国传统伦理美德的精髓，中国古代以儒家思想为核心的传统文化，有着丰富的行政伦理内涵，如掌权为公，从政为民；坚持正义，处事公平；厉行节俭，清正廉洁；忠于职守，敬业勤政；以身作则，严于律己。其次，要继承和发扬革命传统的公共伦理，如，中国共产党经过新民主主义革命和社会主义建设的长期奋斗，形成主要的公共伦理价值是坚定的共产主义信念，全心全意为人民服务，艰苦奋斗，勤俭节约，言行一致，谦虚谨慎等。再次，要借鉴西方国家公共行政伦理建设的经验。在这方面，主要是通过行政伦理立法，可以总结《党员领导干部廉洁从政若干准则》执行的经验，适时出台《公务员伦理法》。同时，为了保障《公务员伦理法》的实施，应当在政府内部建立专门审查监督公务员履行行政伦理义务的组织机构，推进政务公开和加强新闻舆论监督，在制裁措施方面，不仅要使用精神激励等“奖惩手段”，还要从政治利益、经济利益等层面，将公务员履行行政伦理义务的表现与其职务升降、待遇调整等联系起来。近年来，一些地方探索公务员信用档案建设和管理的做法，就是将公务员的履职信用信息和个人生活信息等进行收集、整理，并组织评价，分为若干信用等级，与其职务升降、待遇奖惩等联系起来，起到了有效的激励约束作用。
第二，要加强对公务员的行政伦理教育。行政伦理教育，不仅要从理论上阐明行政伦理的概念内涵、价值取向、基本范畴和社会功能，更重要的是应当总结和推广我国行政伦理建设的实践经验，介绍国外行政伦理立法、制度建设和实践等方面的经验，特别要在公务员行政伦理责任意识的培养、行政人格的塑造、行政伦理冲突问题的处理能力、方法和技巧等方面加强教育研究。
第三，要加快行政体制改革，建立社会主义服务性行政模式
首先，转变政府职能，使政府不再直接参与经济活动而主要进行宏观调控，对市场进行监督和制约，克服市场经济天生的弊端，如盲目性、无政府性、无计划性、非公平竞争及行业垄断等，保证市场健康、有序地运行。切实将政府的行为限定在一定的范围内，克服党政不分、政企不分、政法不分、政商不分的状态，尤其不应把社会团体政府化。杜绝官员介入经济活动、从事赢利活动等不良现象。要加快行政机构改革，对政府的规模与结构加以限制，有效防止机构臃肿、无限膨胀。其次，改革干部人事的“选拔”制度，逐步扩大直接选举的范围，实行竞争选举。适当提高干部薪给标准，使其符合养廉要求，以便彻底废除薪给以外的一切特权待遇。建立健全人民群众参政、议政、督政的民主化、制度化渠道，完善人民代表大会制度，切实保障人民管理国家事务的权利得以真正实现。
再次，建立社会主义的服务行政模式。不仅要使为人民服务的宗旨成为一种行政观念，而且要通过立法的形式将其变成一种制度。将在为社会提供优质服务这一原则基础上建立起来的法律制度内化为行政人员的内在规范，使其成为一种发自行政人员内心的行为准则。将建立社会主义服务性行政模式作为我国行政改革的目标，使行政人员的道德自律获得客观保障，为行政伦理提供赖以生长的沃土。
第四，推行政务公开和电子政务。道德行为往往不是自发形成的，而是在外部社会压力下产生的。由于行政管理权是种公权力，社会转型期的行政伦理建设的突破点更应着眼于构筑有效的监督。只有让群众了解事实真相，才会形成道德评价的压力。政务公开的宗旨就在于使行政管理活动处于群众监督之中，防止管理权的私化或虚假空化。政务公开应着重行政资讯公开、行政程序公开、行政依据公开、行政结果公开等。新时期的政务公开必须进行行政管理制度的创新。进（下转第74页）（上接第72页）入信息社会，电子政务正成为一个充满生机的新生事物，它的出现为政务公开提供了有效的形式与途径。电子政务是未来政务管理的主导，为建构统一、公开、公正、高效、廉洁、规范的行政提供了坚实的技术支持。我国已开始了各级政府的“上网工程”，它的意义不仅仅在行政方式、管理方式的变革，而且还在于制度伦理的变革与行政伦理的变革。可以说，它是我国当前行政伦理建设的一个突破口，一个平台。现实中，政务公开与电子政务结合起来，能共同促进现代行政管理的实现，也能促进行政伦理建设的发展。
第五，要充分发挥公民的参政积极性。这就需要发挥公民社会参与公共决策和公共管理的活动，使公民不仅作为行政指令的被动接受者，还是行政管理活动双向互动的积极参与者。比如，村委会、居委会等社区自治，群众参与的政风评议、行风监督、立法和政策的建议等，干部公推公选、任前公示、离任审计中的群众监督，对于腐败行为的举报、投诉和控告，新闻舆论监督等，已经形成普遍性、经常化的公民参与方式，对于行政伦理建设有着越来越重要的作用。其中，要特别注重发挥社会舆论的监督作用，社会舆论反映整个社会对人们行为的一种监督，具有明显的行为约束的优势。正确的舆论表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志，社会舆论主要通过对某一行政行为的褒贬向有关成员传达社会反应，指明行为准则，引导行为方向，从而起到规范行政行为方式的作用，促使行政人员遵循最起码的行政道德秩序。
参考文献：
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［2］教军章.行政伦理的双重向度[J].人文杂志，2003(3)
论文摘要：公共行政伦理的出现是一个新时代的产物。鉴于社会生活的复杂化和公众需求的多样化，公共行政伦理不能仅仅停留在规范论或美德论等的传统论域之中，须从制度基础层面做出澄清才能获得共识，从而保证公共行政伦理的有效进行，这正是目前中国公共行政的薄弱环节，也应成为亟待解决的问题。
行政伦理涉及的是行政活动的价值导向之类的根本问题，这样的价值导向一经确认就可以成为政府内全部行政组织和行政人员日常行为的整体价值目标，影响政府及其工作人员所做出的决策和行动。由行政向公共行政的转变在西方始于?.0世纪80年代，随之出现了公共行政伦理的吁求。与前者相比，公共行政伦理突出的是公共性、公众性和社会性，制度基础不再是传统的行政机关或政府官员，还扩展到市民社会、公民团体、非政府组织以及公民个人等更大的范围，它将行政的“统治”(8}’~})改造成“治理”(gover-~)，力图将行政主体对行政相对人的控制方式转向为行政主体与行政相对人的双向互动。可以说，良好的制度设计和适宜的制度理念不仅构成了公共行政伦理的前提，其本身也成为公共行政伦理不可分割的重要内容。
依照行政学首创者威尔逊的设想，将政治与行政区分开可以保证行政队伍的稳定、行政活动的专业化以及行政程序的持续性，这是基于他对政治包含不同层面活动形式的深刻洞察。他认为民选的代表(政客)通过政治程序决定政府应采取何种方案，行政官员则负责具体执行这些方案。也就是说，将政策的制定与政策的执行划分成不同的类型，由两类人群分别去担当。所以，他主张，一旦一个机构的使命得到确立，立法机关通过了行政机关的预算，那么政治过程便结束了，行政过程也随之开始。(Wilson,1887)在他看来，行政活动的本质就是实施决策。不难看出，威尔逊的思想反映了当时科学主义思潮的印记，简单地将行政活动当作纯粹技术化的活动，行政人员必须完全摈弃个人好恶，持价值中立立场进行工作。但这显然是行不通的，几十年政治/行政二分的实践证明，完全无视价值和道德原则的行政人员是冷冰冰的行政工具，不仅无助于公众利益的实现，反而会伤害公众的利益。
公共行政兴起后，人们开始转变观念，越来越强调行政部门和行政人员价值信守的责任，否则，公权就容易沦为私利的手段，行政活动就会背离其初衷。而且行政活动决策，即政府公共决策是根本不同于私人决策的，其最大区别在于，私人决策的后果最终是私人自己来承担，但公共决策的后果最终却要由公众来承担。一个有钱的人如何支配他的钱只是一个私德问题，但政府官员如何支配财政预算就不能仅仅出于他个人的偏好，而必须服从公共意志。
如何明确公共意志，通过什么途径保证行政活动所追求的正是公共意志呢?西方人(特别是美国人)将之归于宪法，因宪法是根本大法，体现了国家理念和人民愿望，所有人的所有诉求只有经过宪法的检验才是恰当的，这就是理念。
思想的源头是近代启蒙思想，即对专制的警觉和对民权的张扬。当时的一些思想先行者意识到封建专制的最大弊端在于权力分配的极端不公以及有权者对权力的任意支配，所以提出了“法治”(theruleoflaw)的思想。法治的鼓吹者主张法律必须合乎自然的普世原则，法律必须由自由选举产生的、代表人民的、作为国家最高权力机关的立法机构来制订。早在1215年英国约翰王为取得发动战争所需的征税权，不得不与领主们达成妥协而在《大》上签字，这一成为西方世界最重要的法律文件，这一事件本身直接引申出的理念，因为它为王权(以后就扩展为行政权力和官员的权限等)的范围立下了界标，肯定了公民个人独立并受切实保护的法定权利，通过合约、协商的形式来表达最低限度的最广泛共识，对这种共识的尊重、服从就构成了人们行为的可预期性，提供了“和平演变”、“权利斗争”之类政治进步和社会演进的全新方式。
在过去的几十年间，西方许多学者在行政伦理研究方面做出了探索，提出了有关公共行政道德基础、清晰而简明的主张。例如，贝莱(Bailey,1965,p263)认为“公共组织中最基本的三个道德品质是乐观、勇气和仁慈的公平”。威尔伯(YorkWillbern,1984,p102)则考察了公共服务的道德性，提出“公共官员的道德水平可以划分出六个类型或六个层次”，它们是:忠诚和服从法律、调节利益冲突、坚持服务取向和程序公平、履行民主责任、信守公共决策制订的伦理规范、维持各集体和社会协调的伦理规范。库拍(TerryCooper,1987)则主张正义是公共行政实践中最核心的内在善，实现正义的过程伴随着广泛的自治、责任、正当程序、追求完善等要求。沃斯雷和格鲁特(WorthleyandGrurnet,1983)建议公共服务系统的价值包括法治、义务、效率、自主、责任、能力、客观和公平。无论如何，他们都坚持了这一基本理念，构成了西方公共行政伦理的制度基础。
中国现代行政可上溯到民国时期。此前数千年的封建王朝统治，只有“家政”或“朝政”，而无行政。一方面因其事务主要局限于少数官宦和皇室成员，广大民众无缘接近，存在高度封闭性甚至神秘性;另一方面因其毫无章法或鲜有章法，或有政而不行，或行所非政，结果，因人设位，政因人出，随意性和偶然性太大，无法用理性预先推知朝廷或皇帝或官员的行为，同时他们的也不总是以追求效率化为目标。严格意义上的行政行为无从产生。
孙中山先生创立民国政府时，洞悉中国传统封建王朝之弊端，力主采取欧美民主方式组建国民政府，与此同时，他也深刻意识到由于当时普通国人政治知识匾乏，不识民主为何物，甚至他们鲜有对公共事务、政治活动的兴趣，所以，需要采取渐进的方式，孙中山提出了“军政”、“训政”、“”三步走的方案。首先由革命的军人以武装手段旧制度，建立新政权，确立革命军人的统领地位。在训政阶段，则通过开展新式教育，在民众中传播先进理念，使民主深人人心。在民众习得民主、自由等新思维之后，时机成熟，便可实行“”。
然而，孙中山弹精竭虑，英年早逝，现代行政的实践成了未竟事业。后因军阀混乱，变异的“军政”背离了孙中山先生的初衷。统一中国后，为控制各地军阀，不得不强化军政，对民众也不强调训政，迟迟不肯向迈进，终于酿成1931年前后由一些开明知识分子所掀起的民主大讨论。胡适等人明确提出推行本身就是一个学习过程，民众也在其间感受的影响。如果非要等条件成熟，民众完全开化，则遥遥无期也。他们迩不无深刻地指出，民国政府推迟的实质就是避而固守训政甚至退化至军政而已。
中国共产党早在延安时期就开始了行政实践，充分总结了中国历史教训以及政权的失误，将马克思主义经典作家的若干论述加以实践化运用，开始了许多富有建设性的革新，创造了新天地。例如颁布了若干法案、条例，将军队、党政、民生等活动纳人到依法而治的框架下;普及文化知识，提高识字率，增强民众参政能力;广开言路，吸纳民主人士的参与;进行广泛的群众动员，同时开展各种形式的教育、推广活动，许多基层群众第一次被组织起来。
中华人民共和国建立后，中国共产党成为执政党，全面执掌国家政权，并着手恢复国民经济。要在一穷二白、百废待兴的基础上建立先进的工业国，不得不采取国家主义的体制。行政政权全面渗透社会生活的方方面面，甚至抵达民众日常生活的全部领域。1956年社会主义改造的完成，最终确立起中国共产党的核心地位，党领导下的行政结构也得以正式形成，行政与政治高度融合，行政与党政密不可分，这一方面可以顺利地将政治理想、党政道德价值贯彻下去，另一方面又可以强化行政人员的队伍建设，为此，逐渐设置了相对排斥性的限制条件，从而导致行政活动“政治化”和行政队伍“精英化”。参与到政府机关的人们只是那些政治上可靠的人，他们经过了党的各级组织的考核，获得了党组织或党的领导人的信任，一些阶层的人群，如工农子弟、转业军人等更由于出身的优势和个人经历的“清白”而获得青睐。此外，为了有效地推动现代化进程，作为新中国行政的经济基础，国家又实行了农村贴补城市、农业支持工业的模式，并由国家担当起组织生产、销售、分配等职能，建立起计划经济体制。
在近30年间的改革开放过程中，国家有关部门充分意识到了现存的行政体制对市场、对变化了的社会生活的不适应，进行了多次改组、重塑，并展开了较为深人的行政机构改革。然而，不可否认，成效远比预期的小。若做横向比较，我们更加清楚地看到，中国现代行政的滞后已经严重影响到中国社会的发展进程，究其根源在于缺乏为公共行政伦理设置切实可行且有足够稳定性的制度基础。这是我们必须认真对待的重要问题。
其实，西方公共行政伦理建设也并非一帆风顺，分赃制、寡头制、黑金政治等也曾困绕他们多年，但随着逐渐确立起理念的核心地位，公共行政伦理才走上了正轨。美国学者库拍就曾指出，作为一门有前景的学术事业同时也获得了学院研究认可的公共行政伦理学的研究不会早于20世纪70年代。迟至90年代才得到突飞猛进的发展。他总结认为，70年代至90年代的20年间美国及西方行政伦理学的研究著述主要关心如下七个主题:公民身份和民主理论、德性、建国思想和宪法传统、行政组织的背景、伦理教育、哲学理论和运用、道德认知发展等。
公共行政人员的角色是其社会职能的体现，这样的社会职能又受制于不同的公共行政体系的制度安排。概括地说，公共行政人员的角色定位在当代有三种主要形式:(1)在党政一体的制度设计中，公共行政人员主要是政治的代言人;(2)在普遍民主的政体中，公共行政人员是全体人民意志的体现者;(3)在代议制政府下，公共行政人员是各种利益的协调者。我国正在实施的包括政体分开的行政改革力图突破党政一体的模式，中国共产党领导下的行政制度又要避免代议制政府的动荡，因此，行政改革的目标是确认普遍民主的政体，但在中国的公共行政活动中由于“委托人缺席”，不存在完备的委托关系，这就容易导致公共行政活动缺少制度激励，使得普遍民主的政治理念追求仅仅维系于公职人员的思想觉悟之上，必然变得非常脆弱。这就回到了我们在上文中提到的政府安排的问题上。
可以说，当代中国公共行政伦理不兴的一个重要原因是公共行政人员的角色不明，这就意味着行政伦理的主体定位不清，也正是角色不明或错位才导致了公共行政活动中不道德现象的大量发生。
行政行为的最终依据是什么?这是一个难以有令人满意回答的问题。由于制度基础不明确、不切实，这就给行政活动留下了太大的伸缩空间，造成了行政活动的随意性。效益和功利这样的可视、易于量化的目标就受到各级政府和行政人员们的追捧。其实，关于行政行为的最终依据的问题在思想史上始终存在争论。目的论者认为，政绩是最主要的，而道义论者调符合道德原则或人类普遍认可的规则的行为才是有价值的。行为效果在公共机构和公职人员的价值谱系中占据着极其重要的地位。现代国家政治权力的合法性和合理性的主要支柱是其政绩，但若仅仅为了追求政绩，可能会驱使相当部分行政人员不择手段，这就根本背离了公务活动的初衷，所以必须对政绩进行价值引导，给出经过道德辨思的政绩观。
行政伦理范畴是行政伦理规范体系中的重要组成部分，行政良心和行政义务作为行政伦理范畴的基本内涵，历来受到人们的重视。
一
行政伦理范畴，从广义上说，就是反应行政伦理现象的一些基本概念：凡是反映和概括行政伦理现象的特性、方面和关系的基本概念，都可以看做行政伦理范畴。但是，严格地讲，反映行政伦理学的一些基本概念仅仅只是行政伦理范畴的一部分。只有那些反映国家公务员与社会和公众之间的最本质、最重要、最普遍的行政伦理关系的概念，才具有行政伦理学基本范畴的意义，如行政良心和行政义务。①
因此，行政伦理学的基本范畴，就是反映行政关系的最本质、最重要、最普遍的行政伦理关系的基本概念，或者说是最基本、最一般的行政伦理范畴。
二
行政伦理具有自律性的作用，而这一作用正是通过行政良心发挥出来的。行政良心是行政伦理范畴非常重要的内涵。
良心在《辞海》中的解释是：“良心古谓本然之善心、仁义之心，今谓存在于内心的是非、善恶之认识”。由于良心表现形式的复杂性和主观性，行政良心也往往被人认为是不可捉摸、甚至是虚无飘渺的。事实上，虽然行政良心具有主观心理上的表现形式，但它确实是客观存在的，并且具有其自身的特点：
第一,行政良心有强烈的阶级性。
行政良心是对一定社会和国家的行政伦理关系和行政伦理要求的反应，是对特定社会关系及其客观要求的主观心理反应和主观心理的升华。行政良心实际上就是行政主体对其所代表和服务的阶级的良心。
第二,行政良心有相对独立性。
行政良心一旦形成,就是相对独立的，以国家公务员的内含信念的形式而存在。它能成为政府及其公务员的共同意识,对社会产生巨大的影响。②
第三,行政良心具有高度的自觉性。
行政良心是政府及其公务员意识的一种内在的形式,其作用的发挥是出自于政府及其公务员内心的、自觉自愿的要求，而并不是外力强加给政府及其公务员的。因此，行政良心作用的发挥并不需要外在的监督，它具有高度的自觉性。③
按照行政良心在行政行为中发生的时间顺序，费尔巴哈曾经把良心区分为“行为之前的良心、伴随行为的良心和行为之后的良心”。因此，我们可以从以下三个方面来分析行政良心的作用。
第一,在行政行为发生前，行政良心影响行为动机的形成并评估可能出现的后果。
在某一行政行为发生之前，行政良心以行政道德义务为标准，对行政行为动机的善恶性质进行检查，并对行政行为的后果从道德角度进行估计，对符合行政伦理规范要求的动机予以肯定和鼓励，对不符合行政伦理规范要求的动机进行否定和抵制。此外，还预测和评估行政行为的结果，对可能带来好结果的行为给予鼓励，对可能产生不良后果的行政行为进行阻止，把恶行消除在萌芽状态。④
第二,政府及其公务员行政行为之中,行政良心对其行政行为趋向的变化起监督和控制作用。
当行为保持正确的方向时，行政良心会给以内在的激励和支持，当行为的方向发生偏离行政道德的要求时，它会以心理方式加以制止和克服。⑤
第三,政府及其公务员行政行为之后,行政良心对其行政行为后果起反思和评价的作用。
当行为后果符合行政道德的要求时，行政良心就给予肯定，从而在内心产生一种道德上的满足感，由此也可进一步增强政府及其公务员践履行政道德的自觉性，巩固符合良心要求的行政行为动机和行政行为方式。当国家公务员从行政良心的角度，通过反思，感到自己的行为违反了行政道德要求，他就会形成一种心理上的负罪感，受到良心的责备，这时，这种良心的责备还会转为一股动力，促使他设法纠正其行政行为所造成的不良后果。⑥
三
行政义务是以伦理的形式所确定的行政使命、职责和任务。
义务是法律对公民或法人必须作出或禁止作出一定行为的约束。作为对政府及其公务员行政行为的一种要求,义务在一般意义上,就是规定政府要对他人和社会做与自己的职责、任务和使命相宜的事情。各级政府在社会生活中都要担负与其社会角色相应的对于他人和社会的一定职责、任务和使命。这种职责、任务和使命一旦被社会集团以规范的形式明确肯定下来,就成为政府必须或应当履行的义务。而行政义务,就是以行政道德的原则、规范的形式所明确肯定下来的政府的职业责任、职业任务和职业使命,即政府在其职业活动中应当履行的道德义务。⑦
行政义务具有如下两个特点：
第一，无偿利他性。
义务是一种道德上应尽的责任，行政义务虽然是与职权”相联系的具体义务，但它作为道德上的职业义务，具有无偿利他性。所谓无偿利他性，就是指政府及其公务员履行道德上的行政义务，不以获得相应的利益为前提，有时还要做出一定的牺牲。
第二，高度的自觉性。
对政府及其公务员来说，行政义务是一种客观外在的要求，具有外在约束性。行政道德义务一旦升华为行政主体道德责任感，就摆脱了一般义务的那种他律性，而成为行政主体的道德意识中的有机组成部分，这是一种高度自觉自愿的行为，正是通过义务的自律，政府及其公务员的行政道德义务才内化为行政道德良心。⑧
公共行政既讲行政义务更讲行政良心。行政义务是他律，行政良心是自律，只有将二者统一起来即达到主体自律和他律的统一，道德义务与道德良心的统一，才能使行政伦理达到成熟的程度，有效地发挥着行政伦理的强大功能。
【参考文献】
[1][2]王伟，鄯爱红.行政伦理学〔M〕.北京：人民出版社.2005.
关键词：法制建设；行政伦理；体制；行政伦理规范
经历了三十多年的改革开放建设和发展中国特色的社会主义市场经济，我国现在处于社会转型的重要阶段。而在这样一个大背景下，我国政府部门、行政人员以及行政构件等方面的道德伦理建设对我国的建设发展有着深远的影响。那么，对我国行政伦理规范和完善是必须首要着手解决的大问题。然而，行败和行政伦理缺失规范以及行政执行失衡等现象还普遍存在于我国大部分行政人员身上，从而延伸出很多社会问题。从现实角度来说，由于我国对行政伦理及法制建设的投入和力度不够，才导致出这一系列的问题。而伦理道德不仅是衡量一个国家或社会文明程度的先进与否，也是制度在国家能够无误运行的阳光和土壤。所以，关于行政伦理法制化建设的研究，是对当前我国社会转型的特定时期有很深远的现实意义。
一、关于行政伦理的规范
伦理一词原意是源自古希腊语的ethika，原意是指动物经常进出的地方或久居的地点。后来又代指人的习俗和习惯，或者由风俗习惯养成的品行性格。因此，“伦理”主要是指人的行为的具体规范和原则。行政伦理又称行政道德，它是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的行政行为准则和规范系统。行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。行政伦理法制化则是把行政主体必须遵守的基本的伦理规范上升为法律，使行政伦理同法律一般，在对行政人员的监督和执行上有等同的权威性和强制性。
二、加强行政伦理法制化建设的力度
加强我国行政伦理法制化建设的力度是我国现阶段行政规范的必然选择。对于在社会交际中的基本的道德准则，是从古至今在一切社会文明中都被赋予了强制性。然而这些道德准则的约束力，是通过将其转变成法律法规来实现的。因此，在我国行政伦理中起决定性作用的伦理规范也必须上升为法律制度才能有效规范行政秩序，才能对行政行为起到有效的监管和督促，进而对维护社会稳定和谐的发展起到积极作用。
三、我国行政伦理法制化建设的现状与问题
当前我国处于经济和社会转型的特定历史时期，而行政伦理规范的发展与社会经济发展不同步，行政伦理法制化建设还不足于对我国社会经济发展的要求所平衡。所以在我国行政伦理法制化建设的进程上还存在着很多缺陷与不足。
1.与行政伦理的相关的系列尚未上升为法律效力。就目前而言，我国宪法仅在宏观角度上规定了我国行政机关、行政人员和人民的关系，而没有更详细的规范行政伦理在行政主体进行行政管理的过程中所起的监管和约束作用。如若我国宪法在对行政主体腐败或行政行为规范上有明确性的规定，那么对于我国行政伦理立法、行政伦理法制化建设和执法程序有了根本的法律保障。也对我国社会资源的有效整合利用起到了积极效应。所以，当前我国明文规定的法律在对行政伦理道德建设的相关方面还有所缺失，而这一缺失所带来的行政诟病是对我国社会转型和建设社会主义和谐社会的最重大的挑战之一。
2.对行政人员的伦理价值观建设。伦理价值观是行政主体实施行政行为时的重要标准。那么对于行政人员的伦理价值观建设，我们从三个方面来引导。首先是廉政，行政人员在行政行为过程中应当时刻保持清廉守法。不假公济私，不，不贪图私利，从内心对法律保持尊重和敬畏。这也是行政人员的最根本的底线。其次是勤政，是行政人员的工作态度和专业精神，时刻保持对工作的热忱，对事业的热爱，有高度的责任感。最后是良政，这是对行政人员高层次觉悟的要求，是对行政人员为国为民无私奉献的精神追求，是塑造模范行政人员的无上限标准。
3.将行政人员的纪律、义务与行政伦理规范混合在一起。在现实的行政行为中，行政人员的纪律，应担负的责任与义务以及行政伦理规范没有统一而明确地规定，这使得在行政活动过程中这些方面既不全面，也不明确，极易引起行政主体对行政伦理规范的忽略，从而导致行政行为的偏向和行政效率的降低，如果不有所改观将会影响行政人员和行政主体间的间隙，让人民权益得不到合理的维护和保障，将会加大行政执行难度。
四、加速行政伦理法制化建设有效方法
如今，世界各国在执行行政管理工作时，行政伦理法制化已经成为一个重要的趋势。而在信息全球化，资源全球化的今天，行政伦理法制化已成为行政主体的行政行为规范的统一走向。那么借鉴国外先进的一些经验，再结合我国国情，在完善我国行政伦理法制化建设的进程中，有以下几个方法值得考虑和借鉴：
1.强化行政伦理立法。规范我国行政管理过程中的伦理缺失情况，加强行政伦理道德观念的建设，使行政主体或行政客体在心理或行为上对行政伦理规范有高要求和高标准。从而推进行政伦理法制化建设的群众基础和社会普遍认可度。然而，仅有社会认可对行政伦理道德的监督和约束所用起不到根本的保障作用，在没有以法律形式存在的规范准则都是容易被人违背和践踏的。所用，除了我国宪法、行政法和刑法典等以外的现有行政伦理规范以外，应当制定有针对性、强制性和约束性的关于行政伦理的法律法典以及具体实施细则，其中要涵盖对行政人员的权利及义务，具体行为规范和行为合法性。
2.建立监督行政伦理规范执行的专门机构。对行政主体的道德层次的提升是加强行政伦理建设重要条件，必须对行政主体的人才吸纳和考核标准进行革新和监管。政府应当建立较完善的针对行政人员的道德规范的监督体系并且不断进行优化完善。那么在拥有相关行政伦理法典的同时，也应当建立与之匹配的行政伦理监管体系，这样才能使法律能更加有效地发挥它的作用。而目前我国缺失行政伦理监管部门，这样阻碍了行政活动的顺轨进行，缺乏防患于未然的作用，达不到事后监督和制约的效果。因此，设立专门的行政人员伦理道德检查机构是我国行政伦理法制化建设的必要选择。
3.满足行政人员的个体保障需求。行政人员不仅是人民的公仆，同时也作为独立的个体存在，当然就需要一定的利益的满足，这是不可避免的。因而，对于行政人员应当树立正确的行政伦理观，建立一种适当的公平竞争机制，并把行政伦理作为行政人员任职、升降、奖惩的重要审核标准之一，从而促进其“权、责、利”的统一。我们还可以学习和借鉴新加坡“高薪养廉”的方法，从待遇和福利方面提高行政人员的工作积极性和责任感。
作者:白英平 单位:西南民族大学
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关键词：公共政策伦理；反思与展望；理论反思
中图分类号：B82－05 文献标识码：A 文章编号：1004－1605(2008)04－0035－04
国内对公共政策与伦理关系或政策价值观的研究，最早可追溯到20世纪90年代中期，相比西方晚了近10年，主要研究成果则集中在本世纪初以后。政策科学领域出现的这股“新趋势”，既是对西方该领域学术浪潮的承接与呼应，也是对国内公共政策实践前沿频发问题的道德反思与伦理诉求。本文以历史与辩证的眼光，对国内学术界10多年来关于公共政策伦理研究的背景、现状、问题等作深入而系统的审视与梳理，对研究中存在的主要问题进行条分缕析，并对该领域研究的意义与前景作出了积极而乐观的勾勒与展望。
一、公共政策伦理的提出及其缘由
首先，重视对公共政策伦理或价值的研究是西方政策科学研究出现的新趋向。发端于20世纪50年代的政策科学，经过半个多世纪的发展演化，已经形成了较为完备的独特学科体系。在西方政策科学的演进过程中，有关伦理和价值因素在政策过程中的作用的争论时隐时显、不绝于耳。“价值无涉论”或“价值无用论”在政策科学研究的前半段很有市场，从事政策研究的是一帮技术精英，他们奉行价值中立原则，高扬实证分析和技术理性的大旗，凸显实证、技术、量化、过程、手段、方法等在公共政策研究实践中的主导作用，使得技术理性牢牢把持着公共政策研究领域的话语权，伦理因素和价值理性则被视为另类。但公共政策分析技术化的发展趋势却引发了无法克服的悖论，那就是，学者所忧心的“精神堕落的时代”的出现和对“纯粹技术意志状态”的恐慌。20世纪80年代以后，随着政府官员不道德行为的一再曝光、政府失败(失灵)现象的频频出现，公众对政府的信任度大大降低，深藏不露的政府德行、政策正当性等问题终于引起了政策学家的关注。而视对政策价值观或公共政策与伦理关系的研究，是政策科学研究领域出现的新趋势，公共政策的研究方法也实现了从“事实与价值相分离”向“事实与价值相结合”的转变。期间，众多有关公共政策伦理学或价值分析方面的论文或著作应运而生，如罗尔斯的《正义论》、邓恩的《政策分析中的价值、伦理观与标准》、通格的《伦理学和政策分析：责任问题》、布坎南的《伦理与公共政策》等。
其次，诉诸伦理分析视角是破解公共政策执行失灵的理性选择。公共政策执行失灵是当今世界各国行政实践中比较常见的一种现象，表现为公共政策的执行过程或结果偏离了政策制定者实际预想的目标。由此，小仅会导致政策的效力锐减，甚至可能造成原有问题的恶化，给政策对象造成更加严重的负面影响。20世纪60年代，美国政府为解决加州奥克兰大市的高失业率和种族问题而推行的奥克兰大项目，却在政策条件非常乐观的情况下以失败而告终，“华盛顿的期望在奥克兰市破灭”。2006年以来，面对居高不下的房价上涨势头，我国相关部委推出一系列调控政策・在一些地方却演变成“调控和博弈一色，房价与政策齐飞”的局面，结果是房价“越调越高”，无房族望房兴叹。以上说明，由于政策自身的先天性缺陷以及执行过程中的走调、变样，使得政策执行的实际效果大打折扣、收效甚微，甚至走向政策目标的反面。这种政策输入――执行失灵――政策修正――政策再次输入――执行再次失灵的单向度政策执行流程，使政策执行陷入了频频失灵的怪圈。由此，光靠政策科学自身来解决公共政策执行失灵中的问题已显得底气不足，而要挖掘出公共政策执行失灵的内在根源，找到一种更为有效的解决路径，必须诉诸一种更为彻底、宽宏的分析视角，这就是伦理分析视角。
二、研究视阈、纬度与创新论点
国内公共政策伦理研究虽然起步较晚，但学者们从不同的视阈、纬度对公共政策伦理或价值中的一些具体问题展开研究，某些见解具有原创性。
国内对公共政策伦理的研究手法，主要从政治伦理、行政伦理、制度伦理三个视角来展开的。
1 政治伦理视角。被唐凯麟教授称为21世纪“显学中的显学”的政治伦理学，以其宽宏的政治理论视野和深邃独到的伦理问题意识而为一些政策科学研究者所关注，并在勾勒公共政策伦理的雏形和轮廓上发挥r作用。研究政策伦理必然涉及一个逻辑前提：公共政策合乎何种伦理标准。国外学者对此解读不一，争鸣颇多。如功利主义者的“私恶即公利”观、诺齐克的“正义就是正义的持有”观、罗尔斯的“正义是社会制度的首要美德”观，等等。谢金林认为，这些争论往往都只着眼于政策的一个方面，应坚持以公共利益为伦理标准，这才是公共政策更为基本的伦理原则。
和其他理论一样，政策伦理也应有它自身的理论框架和知识支撑体系。梁平把伦理学理论框架中的两个基本理论，即目的论和义务论，引入到公共政策领域，并针对目的论和义务论在基本内容上相互矛盾的实际，指出应对这两种理论进行平衡。张文芳则从构建一门学科的角度出发，为政策伦理勾勒了大致的轮廓：政策伦理是公共政策的道德价值体系，它具备自身的基本范畴、基本系统、基本功能。
公共政策是按照一种严谨而富有层次的程序展开、运行的，但我们往往只注意到其外在的程序性和工具性价值，而忽略它的另一重要属性一一内在的正义。谢金林认为，公共政策程序正义以其程序结构的公开性、公民参与的平等性和广泛性、程序结果的公民共识性，而使公民的尊严得到了实现。而顾友仁则从公共政策制定的五个阶段所体现的程序的规定性和正义性，阐发了公共政策的公正性，指出了中国特色公共政策制定程序正义的理论框架和实践模式建构的原则。
2 行政伦理视角。自从政策问题作为一个主要研究领域被纳入政治学的研究范围以来，政治学的各种理论和学派都对政策行为或过程作出了自己的解释。绝大多数政治学家认为，政府政策行为过程是一个政治过程，政府的任何政策都具有基本的调控社会利益关系的政治功能，因此，在政策的制定过程中，必须坚持基本的政治价值准则，即社会政治利益最大化的准则。
关于政府政策行为的价值取向问题，传统政治学和公共行政理论认为，政府是社会利益的代表，其政策行为的价值取向是公共利益。现代团体主义政治理论和公共选择理论否定了传统的观点，它们分别认为，政府政策行为的价值取向或者是团体利益，或者是政府
官员的个人利益。但胡象明认为，只有马克思主义才能科学解决政府政策行为的价值取向问题，毕竟在阶级社会，政府政策行为的价值取向必然是统治阶级的阶级利益，而在社会主义条件下，人民的政府才有可能真正把人民利益作为政府政策行为的价值取向。关于科学与价值孰轻孰重的问题，张康之从威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则到西蒙“管理就是决策”的行政学的演进逻辑，指出，传统的政治与行政的二分在表现上是公共政策的制定和执行的分开，归根结底则是科学与价值的二分。在这个过程中，科学与价值必然是统合于一的。这一点应当成为当代公共政策科学研究和理论建构的基点。其他一些学者从行政伦理的视角研究了构建责任政府的政策意义、公共政府的伦理治理要求等方面问题。
3 制度伦理视角。制度伦理是应用伦理学中的一个新兴研究领域。以制度伦理视角来研究公共政策问题，被认为是公共政策分析的新向标。通过考察制度性理性选择・多源流、阶段启发框架对伦理研究的缺失，王仕军等从公共政策分析的新向标制度伦理出发，提出新时期的公共政策分析必须改变过去只从经济学的效率角度来加以认识、考虑的做法，应在借鉴其在理论研究中的有关方法基础上，提出一种综合研究和考察公共政策中伦理问题的框架式思路，以弥补各种理论框架对伦理关注的缺失。张烨则从制度伦理角度审视了我国当前的教育政策，认为这对教育政策的制定和实施是一种有价值的分析视角。覃文松从制度伦理角度论述了我国基础教育财政制度改革问题。指出，在社会转型期，当前的核心是增加制度的公正性有效供给，建立健全公正的教育财政转移支付制度。
国内研究者对公共政策伦理的论述，主要从伦理纬度、价值纬度和责任纬度三个层面剖析的。
1 伦理纬度。“伦理维度”被视为公共政策研究中不可缺失的研究向度。因为单纯的“政策分析无法解决价值冲突”。如果在政策应当重视的价值问题上没有共识，“政策分析就不能为政策制定贡献多少东西。至多只能建议如何达到某个确定的目标，但是它无法确定什么是对社会真正有价值的。”Ⅲ“解决这一问题，需要在公共政策理念层面突出伦理精神，公共政策主体层面以公共利益为本位，公共政策目标层面善于体现对利益的协调与平衡，公共政策的执行层面注重社会公平，公共政策的评估层面强调社会公平标准。”
2 价值纬度。公共政策的价值问题是政策科学的基础问题。“公共政策价值观或公共政策与伦理的关系问题在政策科学中占有极为重要的地位”，“一切公共政策都是为了寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值、分配价值。”国内政策研究者对政策价值的研究，主要包括公共政策的价值取向、价值冲突与价值分析方法三个方面，其中，以公共政策的价值取向研究最为集中。
但大多论述较平，结论有别，倒是某些研究者从政策空间、政策系统的结构分析等角度对公共政策价值取向问题的择讨，张康之对科学尺度和价值尺度在政策领域的适用边界问题的深入阐述，给人以思考与启发。
3 责任纬度。在美国行政伦理学家特里・L・库珀看来，责任是行政伦理学研究的第一要义。目前，国内学者对政治责任、行政责任、伦理责任和法律责任研究较多，对政策责任的研究不多见。总体说来，政策责任与上述四种责任统属政府责任范畴，故加强政策责任研究为进一步深化政府责任研究开辟了新的视角。政策责任有广义、狭义之分，具体表现为道义责任、政治责任、行政责任和法律责任四种形式。政策责任机制的实现有赖于公共政策伦理的确定、政策责任主体的明确、政策责任能力的培养、政策透明度与公众参与度的提高、政策绩效评估体系的完善，等等。根据公共政策主体所承担的职责和义务，周萍认为，公共政策决策层面的责任是客观制度性责任和主观伦理性责任的统一。但人类理性长期对客观制度性责任的过分追求，使内在主观伦理性责任逐渐弱化，这也就是哈贝马斯所指出的现代社会的病态。因此，运用客观制度性责任和主观伦理性责任双重视角解析公共政策责任的内在结构，探寻其原则，科学地确定公共政策决策责任的界限，提高履行责任的自觉性，以及完善责任追究机制，都有着非常重要的意义。
三、存在的问题及其思考
综观国内外对公共政策伦理的研究现状，目前，在该研究领域尚未形成一个较为完整的理论体系，甚至连一本专门系统阐释、解读政策伦理的著作都难得一见，这不能不说是政策科学研究的一大缺憾。国内对公共政策伦理的研究主要存在以下几个问题：
一是研究力量比较薄弱。撇开西方在政策伦理研究上的“杂乱无章”不说，国内对这一领域的研究更是呈散兵游勇之状。由于可与政策伦理学归为同一家族的学科如政治伦理学、行政伦理学等在国内仍是一门新兴的学科，在林林总总的学科丛林中根基还很不牢靠，至今仍有部分学者在为证明行政伦理学是一门科学，以摆脱其被边缘化的窘境，恢复其正统的学科地位而作艰苦的学术努力。在这种背景下，行政伦理学研究的引领者张康之、王伟、罗德钢等，政治伦理学研究的行家里手万俊人、戴木才、何怀宏等，都未能从自己的主攻领域抽身对公共政策领域的伦理问题给予较多的关注(只有张康之教授在2000～2001年发表过两篇有关政策价值的文章)。近年来，一直致力于政策科学研究的陈振明、张国庆、严强等学者，尽管在自己的著作或文章中对政策伦理或政策价值有所论及，但从构建一门学科的角度来看，仅仅勾勒了一个侧面或开了个题。众多相关领域研究的学者“缺阵”，就难以为推进公共政策伦理的研究提供充裕的理论储备和强力的人才支撑。
二是研究载体和传播渠道相当有限。目前，专门研究政策伦理或政策价值的著作或学术期刊还未见面市，相关课程也未在高等院校开设。研究载体和传播渠道的空白，也影响和制约了公共政策伦理的进一步传播，缩小了公共政策伦理的受众面。
三是研究的覆盖面较为狭窄。目前，有关公共政策伦理或价值的相关研究成果散见于一些学者的著作和研究者发表的文章中，显得较为凌乱。归总起来，主要囊括政策伦理、政策价值和政策责任三个层面。其中，以公共政策价值取向为选题的占主体，此方面研究的重叠率、重复率非常高，但大多流于老调重弹，乏善百丁陈。关于公共政策伦理的起源和理论基础、公共政策伦理学研究的方法与路径、公共政策伦理学的学科结构和发展模式等则甚少涉及。而缺少对这些基本理论问题的探讨，就难以搭建公共政策伦理学学科的框架体系和理论躯壳。
四是研究视野相对狭窄。不少作者在研究政策伦理时，把政策伦理等同于行政伦理或政治伦理，简单套用行政伦理和政治伦理的概念、语汇、范式和方法，进行部分或整体性的移植，而未认识到公共政策本身独特的学科特质和实践特征，依此“锻造出炉”的文章仅是“新瓶装旧酒”、“换汤不换药”。许多研究者虽在行文中引用了一些政策科学的文献材料，但是，由于对政
策科学的理论缺乏系统研究和深入理解，对材料的消化能力较弱，对问题的分析停留在浅层次状态，难以作出深刻的学理阐释。政策伦理研究的“短视”、“弱视”状况，不仅对政策科学研究的进一步深入形成了掣肘，也使为数甚多的政策实践因缺乏正确伦理价值的引导而滑入了失败(失灵)的泥潭。
五是研究方法相对单一。目前，国内公共政策伦理研究主要采取价值分析、利益分析等方法，总体而言较为单一。既难得一见宏大叙事的方式，也缺乏案例研究或实证分析等的辅助。宏大叙事方式的罕见，多是源自于一些研究者对公共政策伦理宏观把握上知识储备的不足和理论驾驭能力的欠缺；案例研究或实证分析的缺乏，多是因为不少研究者囿于理论探讨，不关注政策实践的实际运作状况，满足于闭门造车、炮制文章。以上问题的存在，使一些研究者的理论研究成果要么因为理论阐释上的不全面不到位，要么因为与实际的严重脱节而缺乏足够的解释力和有效的应用价值。
四、对公共政策伦理发展的一点展望
特里・L・库珀曾就行政伦理是否为一个成熟的研究领域提出了三条衡量标准：一、是否有许多怀有浓厚兴趣的专家学者涉足该研究领域，二、是否有较多的研究载体如书籍、期刊杂志和学术研讨会文集等公开出版物对行政伦理的观点、方法、理论框架等进行分析和探索，三、是否在大学和职业教育计划中开设行政伦理的课程。若以库珀的三条标准来审视、考证公共政策伦理的研究现状和构建该学科的可能性，可以说是阻力重重、任重道远。但是，从事政策实践活动的行政人员不能始终生活在哲学的真空中，他们及其所从事的政策实践必须有正确而系统的伦理理论的引导，否则就难以走出政策失灵(失败)的怪圈。因此，推进公共政策伦理研究具有巨大的理论和实践意义。
从理论层面来说，作为政府治理的主要工具，公共政策是“一项含有目标、价值与策略的大型计划”(哈罗德・拉斯维尔)，是“对全社会的价值所做的权威性分配”(戴维・伊斯顿)。这说明，公共政策与伦理之间有着极为紧密的关联性，公共政策内在的伦理属性，如公正性、公平性、合法性、正当性等，如影随形般地影响并贯穿公共政策过程。因此，无论是从深化和拓展政策科学研究的角度来说，抑或是从丰富和完善伦理学学科群角度来讲，加强公共政策伦理研究，都具有相当的理论价值。
从实践层面来说，公共政策伦理所具有的强烈的应用性质，策应了政策实践的需求，是顺应政策实践的呼唤而被催生出来的。无数事实证明，单纯依靠公共政策自身的无缝隙、政策分析的深化和政策实践模式的改善等已无法遏止公共政策的失灵与失败，而诉诸于伦理是理性的选择。因此，笔者认为，伦理回应与救治是矫治公共政策失灵的治本路径，这也是公共政策伦理赖以生成的厚实的实践基础。
解决伦理思维的理论有效性的条件。伦理思维的实践性前提批判，则对于解决伦理抉择的现实困惑、伦理实践的宽松社会环境问题等，至关重要。
伦理思维理论性前提批判的展开，可以分为两个层次，一个层次是对于习以为常、未经理论审查的伦理观念．进行严格的甄别．以便析出在理论上可以完全成立的伦理规范。另一个层次是对于合理的伦理思维有制约作用的伦理理论基本预设，加以分析性陈述。
审查习以为常的伦理观念，一方面，要关注真正常识意义上的伦理戒条对于人们日常生活有序进行的不可须臾或缺的性质。所调真正常识意义上的伦理戒条，是指那些在人们的日常生活自然进行中间，不为人经意地发生着规范人的行为的伦理观念。这些观念，来自于相沿以久、自然有效，可谓伦理“公理”的历史性伦理传统。尽管这些观念也需要批判地审视，以厦给以理论确证。但这方面还不构成审查的中心问题。因为诸如“不要欺骗”、“应该诚实”一类的常识性伦理戒条．在其还不为人们普遍怀疑与抵制的情况下，它们还可以维持其固有的伦理调节功能。相比较而言，更为重要的是另一方面，即审查那些经强有力的社会组织执意提倡，既涵盖了日常伦理内容，又充满了意识形态要求，而且久而久之被视之当然的伦理条规。这些条规，因其包含了日常伦理中人们以为当然的成分，而不容易引起伦理学研究者的警惕，更不容易引起芸芸众生的置疑。同时，也因为其中还含有以激动人心为目的、以号召人们忘情地投入某一社会运动为宗旨的政治化因素，往往使身在其中的人们陷在“不识庐山真面目，只缘身在此山中”的伦理遮蔽状态之中。这两个理由都促使我们对此类伦理观念加以严格的理论审查。可以说，这类观念对于当代中国人建构合乎市场经济需要的现代伦理，有亟需矫正的一面。这是由于，一衬混杂了常识伦理与政治性伦理界限的伦理规范，既无法准确地给予人们调整行为决策的伦理指令，也无法使人辨别干扰人们伦理自律的政治畸因，从而造成政治对伦理的替代。一种基于政治要求的强制规范，便可能升格为必须如此的“崇高”伦理。进一步，使伦理要求因政冶强控而变质为阻碍人的发展的伦理绳索，使政治控制因伦理制约而导致社会生活高度紧张。在此，伦理与政治相互损害。理解这一点不难，只需看看“文革”时期的伦理状况就行了．
审查伦理与政治混杂的那些“伦理规范”，目的是还伦理以保护人们行为确当性、还政治以维护人们合法利益正当性的本来面目，从而解除两者相互损害的危险。在审查的方式上，可以多样化．但需要强调，那种含有伦理名义进行政治迫害、以政治要求进行伦理镇压的可怕“伦理规范“，既不属于需要审查的范围，也不属于有确证必要的伦理旧制，而应当予以坚决的拒斥．在审查中，对于那些各需安顿的要求，应有一个合理的安排．如对于鼓荡其中的激情加以净化，安置于纯粹理想的领域内，使其成为批判社会一伦理生活中不合理现象的伯神动力，就具有不言而喻的意义。又如把政治从政一伦混杂的状态中割离开来，从而使其着力的制度建构完善起来．更好地将权力与利益关系加以约束，对于形成伦理实践的优良环境，也不无意义。再如将伦理作为独立的社会要素对待，对其理论论证加以周密的关注，对于提高我们的伦理生活质量，也会有积极作用。
至于关乎伦理思维确当性的基本理论预设的批判，因其属于伦理学的方法论，必须在伦理理论建构之前进行。这一工作大致可以区分为三个方面。第一，对伦理致思的范围进行划界．之所以需要划界的理由是，划分伦理学的专门致思领域，有益于伦理学解决自己这一学科的独有理论问题，而不致于使理论界限模糊，变成其它学科的附庸。其实这也是任何一门学科为自己的学科存在进行辩护的要求。具体的划界，可有三点。一是划分伦理一道德领域与非伦理一道德领域的界限。这一划分，既是为了避免传统中国思想（尤其是古典儒学）混淆伦理与政治两种社会要素的伦理思维误区，也是为了避免在现代社会备种不同要素日益分化的情况下，去徒劳地进行因匮缺有针对的分析，因而显得无意义的贯通性研究．从而将调节日常人伦关系的“伦理”和提供与之相关的价值论证的“道德”，作为伦理致思的学科主题。二是划分伦理学的内部科际界限。这种划分的起因，既是由于伦理学要解释的理论与实际问题愈来愈多，需要从不同的理论视角去加以透视，也是由于伦理学在发展中已显出内部学科分化的明显迹象。在最抽象的哲学层次上，伦理学以道德哲学的理论形态，通过解释最深层的伦理实际问题来树立伦理学的理论尊严。在伦理学所需面对的最大量理论阐释的个体道德与公共伦理问题上，沦理学以较严格的理论筹划，分别为个体的私人生活与公共活动提供伦理辩护与道德要求，并以此来显示伦理学的严诬理论性与实践有效性。在其处理的种种边缘性伦理问题方面，伦理学以应用学科的理论致思，将“现代问题”纳入伦理探讨的范围，给环境、军备、企业、生命、死亡等问题以伦理诠释。伦理学的内部科际分界，无疑给了伦理学以更宽广的理论视域和发展动力。三是划分伦理理论类型的界限。在这里，伦理学以其义务论一目的论的划分，来表明它如何为人的尽职尽责与台目的的行动，进行理论分辨，以其元伦理学、规范伦理学、应用伦理学的划分，来刚立伦理思考的命题可靠性、行为正当性和行动有效性的不同理论论证途径。这类区分，为伦理学提高自身的理论质量奠定了基础．从现代视角来看，这三种划分，已成为任何伦理致思所必须首先择定的问题。
第二，对伦理思维的基本指向加以确认。这个问题可以具体化为，伦理致思究竟是为实践提供先导性的原则，或是为其进行跟踪性的辩护，或是为理论自身的逻辑可靠性提供自足的论证，将其囿限于“智力体操”（费孝通语）的狭窄范围内，还是以理论的严密筹划去为伦理实践服务，从而开拓伦理研究的广阔天地。在习以为常的观念中，伦理规范是调整人们行为的基本准则，似乎伦理原则是在任何行为发生之前就已经预设着，就可以处理每一种行为的确当与否。这种假定，无疑是将伦理规范置于活生生的现实生活之上，从而既把生动活泼的现实干瘪化为伦理独大的图式生活，又把来自生活实践、并在生活实践中为自己注入不竭活力的伦理动源给抽空了。因此，有必要将这一思路扭转为：伦理规范是在现实生活实践中形成，又在现实生活实践中丰富、提高的。伦理规范只能在追随现实生活步伐的过程中，自己的有用性辩护，为白己的存在提供理由。在生活中寻求伦理活力，又回馈生活以提升其质量的伦理动力，是确定伦理与生活关系的唯一方式。从这个角度去看伦理理论的存在依据，我们如果将其限制在纯粹逻辑推导的层面，试图依此为伦理学的理论发展提供有力的辩护，无疑是在摧残伦理学的“性命”。伦理学只能在生活中、以显示其有用性的方式“活”下去。在这个意义上，与其说伦理规范是理论判断，还不如说是实践选择。
第三，对伦理学的问题阐释方式进行确认。在此所说的“问题”，不是伦理学具体处理的诸如幸福、快乐、责任、义务、爱情、友谊一类问题，而是以何种适宜的、统纳各种具体问题阐释方式于其中的、对伦理问题分析有普遍有效性的伦理致思方式。在以往的伦理问题阐释方式上，大多显现出一种独断论的倾向。伦理学总是想向人们宣告“什么是好的、什么是坏的”，“什么是值得的、什么是不值得的”、“”什么是对的、什么是错的”。伦理学总想在人们自我进行伦理决断之前，代替人们先行做出决定。伦理学的这一思维倾向，使其容易与政治汇流，依靠政治力量来推行伦理规则，从而给伦理学打上不可挽回的伦理专制烙印。在伦理学面对市场经济带来的普遍参与、社会平等、思想多元局面的情况下，它之走出独断的境地，建立起商谈的伦理致思氛围，就有其紧迫性。伦理商谈，依据对哈贝马斯的理解有两层意思，一是“普遍化原则”，即每个个体从自身假定的普遍规范出发，以任何一个体都可以获得满足为基准，产出的可预计的结果和附带效果，可以为一切有关的人不经强制地加以接受。二是“伦理商谈原则”，即只要一切有关的人能够参加一种实践的两谈，每个有效的规范就将得到的赞成。这一伦理诉求，无疑是与伦理独断相反对的。它肯定人们之间共同台作对于寻求伦理真理的绝对重要性，致力防止在伦理讨论或谈论中出现压制现象，保证一种基本平等的理想性伦理致思环境。可以说，以伦理商谈的方式去阐释伦理问题，比之于以伦理独断的方式去二元式地划分好坏、对错，对于解释伦理问题要有意义得多。
伦理思维的理论性前提批判，为伦理学的理论思维提供清晰、可靠的致思可能性。因此可以解决的伦理难题是：其一，伦理“学”如何可能。一个学科如果不能保证自己具有与其它学科不同的研究对象，并且将这一学科与其它学科的界限划分清楚，既不期望包揽所有问题，也不模糊研究对象的边界．就很难保有自己的理论地盘。伦理学“仅仅”以人伦常理和道德价值为学科对象。这是伦理学具有其理论可能性的条件。其二，伦理学如何有效。一种理论有效与否，固然要靠社会历史来做经验性的验证，但理论本身是否自足，却构成这一理论发生效用的自身前提。所谓“自足”，是指理论的研究对象有效，显然也需要对自身的理论严肃性加以认真的对待。这是伦理学不致被现实生活悬搁起来并变成“绝学”的依据。
需要指出的是，对于伦理学这样一门有着强烈实践性品格的学科而言，在重视其理论性前提批判的同时，更需要关注它得以成立并受之影响，乃至受之支配的社会历史变迁，对它的运思所发生的作用。这是进行伦理思维的实践性前提批判强有力的理由。伦理思维的实践性前提批判，是对伦理思维据以运用、实践性前提批判，是对伦理思维据以运思、的社会历史条件进行甄别，以便明了实际展开的伦理运思所依赖的现实基础是如何的。这种批判，可以区分相互联系的两个方面。一是凸显伦理规范寄寓的现实社会合理与不合理的种种事项，使一定时域与空域中伦理的社会支撑点、实际作用点显示而出，也使消解伦理作用的社会因素被人们识别，从而保证社会给伦理运思提供一个真实的、良性的环境。二是从一般意义上确证对任何社会的正常伦理思维均有不可忽略的意义的起码社会支持条件。从而，在一种有比较的陈述中，确认有益于合理的伦理运思的起码或最低限度的社会支持条件。
就第一方面而言，分析一个社会有益或有碍伦理思维的因素，需要在一个具体的社会历史氛围中进行。而且，不能使不同氛围的不同社会历史条件通约，以一种发生了位移的条件——即以一个具体的社会历史氛围（通常以一个国家为界限）为论说对象，却以另一个国家的伦理文化传统与伦理运思方式、伦理基本观念与伦理社会诉求来讨论前一个国家的伦理世象。这样的讨论不说完全没用，但意义是非常有限的。就此而言，我们讨论伦理问题，起码应当首先着眼于我们生活于其中的中国社会历史的具体情形。就目前来讲，中国社会正在发生历史性的大转型。从历史的视角看，传统中国作为一个由道德理想主义支撑人们观念大厦、由伦理中心主义维持社会运转的国度，应该是最有益于伦理思考的了。但是，透过表象观察，传统中国的政治专制瓦解着道德理想主义的根基，小农经济制约了人们的开阔视野，使人们的伦理关注仅限于政治比的人伦关系，大一统社会虽将伦理置于中心位置，但伦理也由此变成政治的奴婢，实际上丧失了它健康地发挥作用的社会条件。一点不为过地讲，古代中国是一个伦理专制的社会。也因为如此，古代中国的伦理异化现象非常普遍。社会普遍推行的“伦理规范”恰恰在抵制合理的伦理准则。为此，当我们试图从传统中吸纳带有“现代性”的伦理思想资源，务必先行确立一个原则，即传统伦理结构必须解构，传统伦理只能在分散的伦理要素意义上，才可能被“现代”所利用、所组合。
再从当代的视角来看，中国社会从政治集权走向政治民主，队计划经济迈向市场经济，从一元社会发展到多元社会，已大致形成一个历史上不曾有过的社会良性局面。然而社会转型不是那么轻而易举的。从社会与伦理互动的角度审视，政治权力结构的重组所导致的权力裂变，使权力与利益的关系突显．权钱交易损害着为官者的道德良心，损害着民众的道德认同。经济力量匮缺现范的膨胀，则使得拜金主义、享乐主义依托于凸起的经济一元化运动，从而损害了人们对幸福与快乐加以把握的正常心理。多元汇流的跨文化传通，既带来了解放人们思想的新观念，又流入了引人专骛新奇、不辨是非的怪诞理念，因而在推动伦理思维多向思索的同时，又损害了人们对道德伦理的认同，甚至使人认为践履“正确的”伦理规范也是与多元相悖的伦理绝对主义，导致由道德的相对主义滑向道德的虚无主义。与此同时，社会历史变迁要求伦理学为其提供道德辩护，又使伦理学在欠缺充分的理论准备的情况下，成为与引导社会变革的经济学、政治学相“争宠”的”显学”。伦理学突然一下要为社会做全面的解释说明，以致无法为自身合理地定格定位。
只看到现下中国社会对伦理思维的不利影响，自然是不公正的。悠久的伦理传统为我们现代的伦理思考提供了可资利用的丰厚资源。一方而这是因为“我们总是活在传统中”，理解了传统才可能更好地理解现代。我们的伦理传统尽管渗透了不少必须清除的杂质，毕竟以其历史的厚重感提醒我们，一种在历史中有效的伦理观念，它何以是有效的。由此启发我们去考虑伦理的规范逻辑与作用逻辑。另一方面也是因为“一切历史部是当代史”。历史之汇入当代，为我们所理解、变形、接受。消化、融汇，乃是必然。站在现代立场上，传统伦理的一切利弊，都是现代利弊的历史性投射。这推动我们去除借口、直面当下，把伦理的历史理解转变为现实思维。再说当代中国的社会变迁，尤其是市场经济的广泛推行，既带给人们巨大的伦理冲击，也带给人们伦理重建的宝贵机会．市场经济及其相应的社会变革，对于形成“现代”道德的意义与具体作用，已见诸与此相关的大量伦理学文献，在此不予具体讨论。至于撇开具体社会情景，为伦理运思勾画一个最低限度的社会支持条件，则是为伦理学提供一个普遍有用的理论自辩辞．回答伦理学究竟需要一些什么样的社会支持条件，需要首先确立一个答问的原则，即这些支持条件不能以“要什么”、“不要什么”的二元对立方式来解答。由此以一种只具有相对意义的比较法确立起的沦理学最低限度社会支持条件，才是以信赖的。据此，把人的第一天主——政治（这是从亚里士多德的“人是天生的政治动物”椎出来的），人的生存依据——经济，和人的精神寄托——文化，作为三个相联结的点，勾画伦理的社会支持条件，就基本足够了。
政治是制约人生活最强有力的“手”．政治的运作类型非常复杂。但作一个与本文论旨相关的简单划分，可以将其分为民主政治与专制（集权）政治两类。专制（集仅）政治以其“压人头”即压制人们的政治参与、政治要求与政治自主）、“砍人头”（即以剥夺人性命的方式维持政治高压统治）而造成一种非伦理、甚至反伦理的社会景象，伦理只能成为恶劣政治的帮凶。民主政治则以其“数人头”的方式，即在政治自由的起点上，维持一种政治为大多数人服务的局面。这种政治有其弊端，但它以“社会公正”为政治运作的基本目标，则对于社会大众在关注私人利益与德行的同时，高度关注社会公共道德状况，具有积极作用。
经济是现代社会最深层的推动力量。经济活动以其展开的方式而言，可以分为自足的与市场的两类。自足经济促使人们关注个人一己所得，因而最多能够使人对私人品行表示留意．市场经济以其无所不仰的“手”作用于全社会所有人，个人的获利与所有人的获利密切相关，公共经济活动的严格规范成为众所关心的问题，从而使得公共道德变成优于私人品行的主导德行，使伦理变迁显现出一条从私德主导到公德优先的轨迹。
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