关键词：跨国税源；市场内部化；转移定价；税源监控
中图分类号：F233；DF432文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2009)01-0080-06
对跨国税源进行有效的监控是防范跨国税源流失的前提和保障。2008年起，我国内外资企业统一适用新的《企业所得税法》，跨国税源的概念和内涵也将超越以往的外商投资企业的跨国所得的范畴，延伸至我国企业的境外投资。完整的跨国税源包括外国投资者在中国投资、我国企业在海外投资，以及虽没有直接投资，但是存在来源于境内、境外的收益涉及到两国及两国以上的税基。监控的内容包括应税的税基、适用的税率以及纳税的时间。目的是维护税收，保证税基的完整性，防止税收的流失。因此，跨国税源监控就是指按照我国的税收法律法规对跨国纳税人的纳税义务进行全面地分析、预测、管理、监督和控制的税收征管活动。虽然在国际税收领域对跨国税源的讨论早有所述，但至今尚未形成完整全面的跨国税源监控的系统理论，大多数只是欧美等发达国家的税收实践和现有的税收制度的论述。在国内，无论理论界还是税务机关都没有成熟的跨国税源监控理论以及对实践的指导性文件和实务。为此，我们有必要针对未来我国外向型经济发展趋势，从理论上分析跨国税源监控的对象、内容和可操作性，以期不仅能为我国跨国税源的监控提供理论依据，而且为跨国税源监控提供实践的指导。
一、与跨国税源有关的跨国投资理论
跨国税源产生于跨国投资，因此，我们必须首先要掌握与跨国税源有关的跨国投资理论，才能更好地分析跨国税源的理论依据。与跨国税源监控有关的跨国投资理论主要有以下三种。
1．市场内部化理论
1937年科斯首先研究了企业存在的原因，认为企业是价格机制的替代物，企业作为资源配置的手段节约了交易成本，即内部权威代替了市场的价格调节，因为市场存在成本。不过，市场内部化概念最早由科恩在1937年提出，主要是指把市场建立在公司内部，以公司内部市场取代公司外部市场的过程。70年代中期，英国经济学家巴克利和卡森等人在对科恩的观点进行补充和发展的基础上，系统地提出了市场内部化理论，并且引起广泛的注意。
该理论认为由于外部市场的不安全性，若将企业拥有的半成品、工艺技术、营销诀窍、管理经验和人员培训等“中间产品”通过外部市场进行交易，就不能保证企业实现利润的最大化。因此，企业对外直接投资，在较大的范围内建立生产经营实体，形成自己的一体化空间和内部交换体系，就能够把公开的外部市场交易转变为不公开的内部市场交易，以实现利润的最大化。
决定市场内部化有四个因素，即区域因素、国别因素、产业特定因素和企业因素。区域因素是指有关区域内的地理条件、文化差异和社会特点等。国别因素是指有关国家的政治、经济和法律制度等。产业特定因素是指与产品性质、经济规模和外部市场结构有关的产业特征。企业因素是指不同企业组织内部市场的管理能力等。
市场内部化理论是一种应用性较强的国际直接投资理论。它可用来解决外部市场不完全性造成的种种问题，也可用来解释许多企业对外直接投资的动机或原因。关键点在于企业内部市场代替了外部市场，即内部交易价格代替了外部的市场正常交易价格。
2．垄断优势论
垄断优势论是最早研究国际直接投资的独立理论。它由美国经济学家海默在1960年首先提出，后来约翰逊、凯夫斯和金德尔伯格等人又作了进一步补充，其目的是解释企业的国际直接投资行为。
该理论认为，企业之所以要对外直接投资，是因为它有比东道国同类企业有利的垄断优势。这种垄断优势可分为两类：一是包括生产技术、管理与组织技能，以及销售技巧等一切无形资产在内的知识资产优势；二是由于企业规模大而产生的规模经济优势。因为东道国同类企业不具备这些优势，或要取得这些优势必须付出很大的代价，所以投资者可以凭借自己的垄断优势在东道国投资办厂，降低生产成本，参与当地市场竞争，赚取更多的利润。这两种垄断优势决定了对外直接投资的方向，即企业应到不具备垄断优势的国家和地区投资建厂、组织生产经营。垄断优势主要来自对知识资产的占有和使用，主要体现在它能使产品发生异质化的能力方面。
垄断优势论可以较好地解释知识密集型产业对外直接投资的行为，也可以解释技术先进国家之间的“相互投资”现象，在理论和实践上都具有一定的价值。垄断优势的存在说明跨国公司内部交易与外部市场交易具有不可比的特征。
3．国际生产折衷论
1977年，英国经济学家邓宁指出，垄断优势论、市场内部化理论、工业区位论等都只对国际直接投资现象作了片面的解释，缺乏说服力。他主张把对外直接投资的目的、条件和能力综合起来加以分析，并由此形成了国际生产折衷论。
该理论认为，跨国公司之所以愿意并能够进行对外直接投资，是因为它拥有东道国企业所没有的所有权优势、内部化优势和区位优势。前两个优势是对外直接投资的必要条件，后一个优势是充分条件。当公司仅拥有所有权优势时，它可选择技术转让方式从事国际经济活动；当公司拥有所有权优势和内部化优势时，它可选择产品出口方式；当公司拥有所有权优势、内部化优势和区位优势时，它便可选择对外直接投资方式（见表1）。
所有权优势主要是指一国企业拥有或能够得到别国企业没有或难以得到的生产要素禀赋（自然资源、资金、技术和劳动力等），产品的生产工艺、研究开发能力、专利、商标、销售技能和管理经验等。它说明企业为什么能够对外直接投资。
内部化优势主要是指企业建立自己的内部交易体系，把公开的外部市场交易转变为不公开的内部市场交易，从而克服外部市场不完全性造成的不利影响。它说明企业如何通过对外直接投资提高经济效益。
区位优势主要是指一个国家的投资环境优良，企业在那里可以获得廉价的自然资源和劳动力，享受当地政府给予的各种优惠待遇，并且利用当地的基础设施和市场便利等。它说明企业为什么要到特定的国家进行直接投资。
国际生产折衷论主要论述了跨国投资优势来源和分类，分析了内部价格偏离市场价格的多重原因，在理解价格差异上比其它理论更全面。
由此，我们可以发现跨国公司之所以对外投资是由于以下的原因：
（1）与国内企业相比，其具有一定的对外投资的优势，包括所有权优势、内部化优势和区位优势等。这些优势是内资企业所不具有的，针对自己具有的不同优势选择不同的投资策略。
（2）跨国公司对外投资必然产生内部贸易，形成有别于正常交易价格的内部交易市场。这是 对外部市场不完全性的一种替代，目的是充分发挥内部交易的优势，节约市场的交易成本，实现整体利润的最大化。
二、跨国税源监控的理论分析
通过跨国投资理论的分析我们得出，跨国投资最终形成内部交易，这种内部交易依据的是内部转移定价，其有别于正常的市场交易价格。市场价格是由供求关系决定的，不存在人为的安排，一般认为是独立的和正常的。转移定价则是由非市场的因素决定的，包括资本关系、控制权、亲属关系等，即人为关系决定。因此，跨国投资和跨国贸易产生的跨国税源与国内税源产生以下区别：（1）税基的易流动性。因为是跨国集团的内部交易，受内部权威的控制，比起外部市场价格调节更加容易。如国际游资的大量存在就是因为内部交易的快捷导致。（2）信息不对称性加强。国内税源监控的困难之一是由于纳税人比税务机关具有信息优势，对交易和投资的性质、特征和内容比税务机关掌握的更多。跨国税源涉及两个及两个以上的国家，地域广泛、交易内容多样化以及技术的复杂化加剧了税务机关掌握交易实质的难度。（3）跨国税源的可比性越来越小。与工业经济不同的是，知识经济时代的跨国交易技术含量明显增加，无形资产成为企业创造价值和保持可持续竞争优势的主要源泉。跨国公司一般以四种资本获取超额经济利润：人力资本、组织资本、关系资本和声誉资本，其中的关键是人力资本。无论在管理还是技术上，跨国公司必须要创造竞争对手不可模仿的独特的资源，使其交易的对象与市场具有不可比性。如符合客户要求的个性化服务和产品，适用于特定客户的技术设计等等，因为人类社会从需求角度讲已经进入个性化时代，不再具有普适性，因此跨国交易的可比性会越来越小，应用非受控可比价格进行税基的调整可能受到限制。（4）跨国税源的规模越来越大。从我国的进出口贸易总额、FDI的数量、外资企业的登记数以及国内企业海外投资的兴起，都可发现跨国税基的规模在不断地增加，跨国公司集团内部交易同样在不断地增加，尤其是跨国并购、资本市场的开放、世界产业链的调整和整合，带来跨国税源范围和数量迅速增加。（5）国际税收环境的差异性增加。国际避税地的存在、跨国税收竞争加剧、各国吸引外资的税收优惠以及国际税收协调的困难使得跨国税源面临多国税收制度的制约。
因此，跨国税源监控的实质就是按照正常的市场价格作为标杆来衡量跨国公司内部价格的合理性，并以正常交易价格作为依据评估跨国税源移动是否损害投资国的税收利益，损害投资国税收利益就将受到调整，并有可能受到处罚。
在考虑利润与税收关系的跨国投资模型中，跨国公司将根据不同投资国的税制差异，包括税基、税率、优惠、处罚、有无递延纳税等规定，寻找利润最大化的利润分配方式。从理论上讲，利润应该集中在税负最低国，即除了税负最低国外其他国家的利润应该为0，但是出于不同国家对转移定价的查处力度大小不一，处罚力度不同，促使跨国公司将利润在非最低税率国之间进行分配，分配的最大额度就是按照市场交易价格应该产生的利润。如图1所示，ON本来是正常利润线，但是实行了转移定价后，利润分配改变，即OL为转移低价产生的利润，此处的税率应该是高税国区间，OH为转移高价产生的利润，此处的税率应该是低税国区间，转移利润为LN或NH，产生的税收收益为转移利润与两国税率差的乘积。
转移定价的方式主要有3种：（1）高价购进原材料、设备、技术等投入品。即外资企业从国外关联公司高于市场正常价格购进投入品，抬高材料、设备和技术的价格，人为增加成本，在进口环节将利润转移到国外。（2）低价出口产品，人为调低利润。即外资企业将产品销售给国外关联公司的价格低于正常的市场价格，形成人为的利润转出境内，使外资企业利润下降。（3）高进低出，是以上两种方式的混合形式，即同时在进口环节抬高进价在出口环节压低销售价格，利润在进口与出口环节同时转移出境。转移定价不仅包括有形产品或设备，还包括资金融通和费用分摊等方式。
跨国公司通过转移定价的方式将大量的利润转移出境，不仅造成税款流失，而且损害了中方投资者的利益。王顺林通过定量分析表明，1994―1999年，外商投资工业企业平均每年对外转移的利润高达1 000亿元以上[1]。龙朝晖估算了2001年广东外资工业企业通过国际转移定价侵吞中方利润和国家税款的情况，按照内资企业销售利润率计算避税84．5亿元，侵吞中方利润71．77亿元；按照股份制工业企业销售利润率计算避税53．59亿元，侵吞中方利润45．52亿元[2]。毛蕴诗、李敏、袁静推算2002年外方通过转移定价转出我国的利润高达78．72亿美元，这一数据相当于当年外商在中国投资的14．41%，如果按照平均15%的企业所得税率计算，给我国造成的税收损失约为97．65亿元[3]。据国家税务总局的抽样调查显示，1/3的亏损外企属于经营不善，而60%以上的外企存在非正常亏损，40%是虚亏实盈；30%的在华跨国公司从未交过所得税，80%的跨国公司逃漏税，跨国公司年“避税”300亿元。1984―1993年间，我国共因此流失3 000亿元税款，税基损失10 000亿元[4]。因此，对跨国税源监控的目的就是使转移利润最小化，监控的对象是跨国交易，监控的内容包括跨国税基、适用税率和纳税时间（如图1所示）。
三、跨国税源监控的内容
跨国投资都是围绕跨国公司整体战略进行的，因而跨国税源监控的目的不同，侧重点也不同。跨国公司对外投资有以下几种目的[5]：（1）资源导向型投资。获取东道国的资源，在那里建立原材料生产基地和供应网点，以确保生产经营的正常进行。（2）出口导向型投资。绕过关税和非关税壁垒，直接投资建厂占领东道国市场。（3）降低成本型投资。减低劳动力成本，获取比较成本利益。（4）研究开发型投资。在那里建立高科技子公司，或控制当地的高技术公司，将其作为科研开发和引进新技术、新工艺以及新产品设计的前沿阵地，有助于打破竞争对手的技术垄断和封锁，获得先进技术。（5）发挥潜在优势型投资。为充分发挥潜在优势，使资金、技术、设备和管理等闲置资源获得增值机会，到国外直接投资。（6）克服风险型投资。为防范经营风险，在更大的范围内建立起自己的一体化空间和内部体系，有效地化解市场的缺陷和政治局势的动荡等原因引起的风险。
在识别了跨国公司投资动机后，应该按照不同动机进行分类监控，监控的内容有以下几个方面。
1．对转移定价的监控
转移定价现在是将来也是跨国公司与税务机关关注的焦点，其必然是跨国税源监控的重点。必须指出的是，随着我国政府鼓励企业实施走出去的战略，国内企业在对外投资与对外贸易中，转移利润与转移资产现象也不容忽视，因此，对转移定价的监控不仅包括跨国公司，也包括国内企业对外投资。在进行监控时必须分清跨国公司的投资动机，然后才能有目标、有重点地进行监控。如资源导向型的投资，重点分析、掌握和监控资源的来源渠道、生产规模和国内外市场价格，确定合理的可比价格，因为资源是其内部交易的重要对象。出口导向型的监控重点应该是同类产品的国际市场价格，或主要出口国的同类价格。降低成本型的监控，应该是当地劳动力的市场价格为基础的合理利润率。研发型的监控应该是新技术、新工艺，以及新产品设计的技术含量，以及对集团的价值贡献程度。克服风险型的监控，应该是同等风险对应下的报酬率。对转移定价监控表面上是产品、劳务或技术的价格，实质是影响价格的关键因素是什么，这样在纳税调整时才能理由充分，依据确凿。
2．对资本弱化的监控
“两税”合并后，我国对内外资企业资本弱化的管理同样有法可依。在发挥潜在优势型投资中，应该着重监控关联企业之间的资金往来，以及因为产品、原材料、半成品销售等产生的往来款项，因为其可能形成融通资金的渠道，利息的支付也可能更加隐蔽。此类跨国公司往往资金充裕，资金周转频繁，利息支付方式多样化，监控重点是企业的收付款，监控渠道应该依靠金融机构和外汇管理部门。
3．对受控外国公司（CFC）的监控
在制裁通过受控外国公司避税方面，多数国家均规定，凡是在避税地设立的受控企业，每年的利润不管是否分配，均视为已分配汇回居住国，并已由股东企业收取，就控股股东按持股比率把应分得的股息计入当期应税所得额，在居住国纳税。近几年来，CFC法规的制裁范围有不断扩大之势，原只针对母公司控制的外国子公司，现在母子公司均不只限于公司，合伙企业或国内居民持有一定股份的外国公司均适用CFC法规。原仅制裁设在避税地的受控公司，现扩大为设在一切低税管辖区的受控企业。如法国、意大利均有类似的规定。所以，我们对国内企业在境外投资的工厂或企业的利润是否汇回纳税应该特别关注，因为调查取证比国内难得多。
4．对跨国资本运作的监控
资本市场改革深入带来的产权和组织结构的变化对跨国税源的影响极大。随着国有企业和集体企业的改组、改制、收购、合并、解散、破产、撤销等以及股份制企业的分合经营、连锁经营，我国已经慢慢放开跨国公司的参与，跨国兼并与收购越来越多，规模也越来越大，股权结构的多样化，产权越来越明晰，这种资本市场深入改革的结果必然是带来国内税源向跨国税源的转变和流动。不仅经济国际化加强，税源和纳税人同样国际化，这给税源监控带来一定的难度和挑战。此类监控的重点应该是产权变更带来的资本收益以及纳税人资格改变的税收政策改变引起的税款变化。跨国资本运作引起的资产规模大，时间跨度长以及涉及面广等特征要求监控必须是事前和事中的参与和跟踪，监控内容为投资的损益。
5．对避税港的监控
无论是引进来，还是走出去，避税港税制已是我国跨国税源监控不可回避的难题。就以我国企业对外投资的地区分布看，截至2005年底，亚洲地区投资存量358．73亿美元，占69．4%，主要分布在香港地区317亿美元，占88%，以后依次为澳门地区、韩国、新加坡、泰国、越南、日本、马来西亚、印度尼西亚。到2004年底，投资前10位的国家和地区为香港、开曼群岛、英属维尔京群岛、美国、澳门、韩国、澳大利亚、新加坡、百慕大群岛、泰国，投资总额为411．02亿美元，占对外投资存量的91．7％（如表1所示）。
可见，我国企业对外投资的目的已不是为了“实体绿地”投资，主要为了逃避税收和资本管制，因此，必须加强对避税港地区企业业务往来的监控。
四、跨国税源监控的实施过程
跨国税源监控是连续的、循环的，并且是不断加深的，绝不是阶段性、临时性的。监控必须贯穿于税收征管活动的始终，并且要建立梯度型跨国税源监控体系，形成完善的外部约束机制。梯度型跨国纳税监控体系是指在国际税收管理过程中，形成基础性监控――税源监控，检测性监控――纳税评估、反避税调查以及涉外税务审计，打击型监控――税务稽查，制裁型监控――税收司法制裁，递增税收监督和管理控制层次。在具体的实施过程中，形成事前监控、事中监控和事后监控的流动过程，形成监控不断加深、力度不断加大、重点突现的完整体系。
事前监控主要包括：（1）信息收集，如跨国纳税人履行纳税义务、办理涉税事宜过程中反映出来的信息（纳税申报、税务登记、税收减免、缓交、资产报损、弥补亏损等等），以及税务机关对纳税义务人进行税源调查获得的信息（企业的设立、兼并、重组、改制、停产、破产，新项目的开发、转让、经营情况的重大变化等信息）。（2）政策辅导，主要对跨国纳税人履行纳税义务可能出现的问题进行帮助，使纳税义务顺利完成。（3）税法宣传，是为了跨国纳税人能及时准确地了解我国相关的税收法律法规，是一个信息传递的过程。（4）税收预测，主要是前瞻性的掌握纳税信息，采取主动的防御措施的活动。在事前监控中，预约定价协议是西方发达国家在对付转移定价的监控中一种非常有效的手段[6]。它是纳税人事先将其和境外关联企业之间的在原材料设备购置、产品销售、利息和劳务费、特许费的支付或收取方面的内部交易与财务收支往来所涉及的转让定价方法向税务当局报告，经审定认可，作为计征所得税的会计核算依据，并免除事后税务机关对转让价格进行调整的一份协议。APA实质上是把转让定价的事后调整改为预先约定。我国目前已出台预约定价管理规程，应该进一步扩大APA的范围，对稳定的规模大的纳税人实施，便于提高效率，减轻税务机关的压力。
事中监控，实际上就是税务机关参与纳税义务发生过程中的监督与控制，全面掌握信息，确定应税收入、所得等。它包括事件参与、税收约谈、社会协助和税收保全等。可见，事中监控已经不只是税务机关单方面的行为，涉及社会的多部门的协助，便于全面督促跨国纳税人履行纳税义务。其特点是能及时监督纳税人的行为，并督促其按时完成纳税义务，时效性很强。
事后监控指的是纳税义务发生后对纳税人纳税义务的完整性和及时性进行全面审核、检察以及对未能履行或履行不全的情况进行处罚等活动。目前，税务机关主要是进行事后监控，包括纳税评估、税务检查、案头审计和司法措施。在跨国税源管理中情报交换也是一项常用的手段。事后监控的优点是信息掌握全面，能对事件有完整的了解，但是时效性差。
监控分类实际上是对跨国税源的情况与按照税法应该完成情况进行对照比较，反映纳税人的纳税遵从度大小的管理活动，依照违法行为程度、情节的严重性等不同，确定其纳税监控等级，以便确定是否为后期监控重点，如图2所示。
五、跨国税源监控的保障措施
1．合理的机构和人才保障
虽然两税已经合并，但是跨国公司来华投资的势头不减，我国企业走出去的战略也得到国家的支持，跨国税源的规模有增无减。国际税收的管理机构不应随两税合并减弱，相反，应该扩大跨国税源管理机构的人员和管辖范围。因为跨国税源监控的难度、跨国纳税人的数量、跨国避税的手段在不断增加。在未来，跨国税源监控必然是税务机关工作的重点，反避税也将是跨国税源监控的重要任务。这需要机构和人员的保障。如美国根据全国的经济区域、税源集中和分散程度、纳税大户的分布情况以及税收情报的可获得程度，在中心城市设置大区税务局及其下属派出机构以及若干税收征收（服务）中心。这样的机构设置格局更利于税务当局实施高效率的税源监控和管理。在日本，全国11个国税局内部都单独设有稽查部，其国税检查官人数占国税征收人员的1/3以上。国税局还设有海外税收调查机构，经常到海外调查日本企业在国外分支机构的收入和财产情况。
2．社会网络保障
西方国家的税源监控依靠社会网络，借助社会力量形成强大的监控网络。例如，为防止资金及税收的外流，德国法律规定，凡是汇进或汇出金额每单超过一定限额者，银行均要向税务机关通报并实行代扣代缴。美国法律规定，银行、社会保障等部门的资料不得对税务部门保密，许多信息都应该“自动”传入税务部门。我国对跨国税源监控同样要依靠社会网络，目前应该依托银行的国际结算系统、外汇管理部门的收付汇核销系统、海关的出入境管理系统，形成资金、货物、价格三统一的监控网，依靠多方力量，实施有效的跨国税源监控。
3．信息保障
西方国家为了加强对纳税人的监控，大力开发和应用信息管理系统，提高对纳税人信息流监控的科技含量。例如，意大利建立了税收情报信息系统，可实行自动化管理，并通过公用数据网实现与纳税人、政府部门及欧盟国家的信息交换和数据共享。美国建立了由国家计算机中心和分布在全国的1 0 个数据处理中心组成的税务管理系统，负责纳税申报表的处理、年终所得税的汇算清缴，以及纳税资料的收集处理、税收审计的筛选、票据判读鉴定、税收咨询服务等工作。德国在税务管理和税务稽查系统中，应用了大量先进的高科技手段，具有完备的信息网络化系统。当前德国国家税收网络中心开发的许多电脑程序被认为在世界上都是领先的[7]。我国的“金税”工程在增值税的监控中已经取得显著的效果，下一步应该继续完善和扩展，不仅涵盖增值税，而且要包括所得税，尤其是涉及应税收入、应税所得的商品交易价格、规格、交易时间、交易地点等，便于对监控对象交易内容的比较，评估其纳税的完整性和准确性。
4．制度保障
包括三个方面内容：（1）法律层次的规范性制度。将跨国税源的监控更加系统化、具体化，提高可操作性，并且要明确重点。（2）管理层次的分工与激励制度。解决分工不清、责职不明、多重任务和动力缺乏、疲于应付的局面。在实施跨国税源监控中，需要业务技能高超的人员，只有实行有效的激励才能发挥其潜力，但是目前只流于形式的税源监控工作非常普遍，必须从制度上保证人员分工和激励。（3）执行过程中权力协作制度。相关部门支持不够，使执法力度受到限制，影响执法效率，必须通过制度层面规定相关部门的责职和义务，配合税务机关的执法，提高跨国税源监控的法律权威。
参考文献：
［1］ 王顺林．外商投资企业转移定价研究［M］．上海：复旦大学出版社，2002．
［2］ 龙朝晖．广东外资企业盈亏状况及其影响因素［D］．中山大学管理学院博士论文,2003．
［3］ 毛蕴诗，李敏，袁静．跨国公司在华经营策略［M］．北京：中国财政经济出版社，2005．
［4］ 陈晶晶．截留跨国公司外流税款――刘剑文教授访谈［N］．法制日报,2004-11-24．
［5］ 裴平，等．国际金融学［M］．南京：南京大学出版社，1998．
［6］ 赵新平，王海林，张峰．西方市场经济国家加强税源监控的做法及启示［R］．江苏国税调研报告,2007,(34)．
关键词: 税源监控存在问题 对应策略
1、绪论
1.1研究背景及其意义：
我国经济形势正在发生着深刻的变化，市场经济下各种经济成分并存，国有企业和集体企业的改组、改制、收购、合并、解散、破产、撤销等，股份制企业的分合经营、连锁经营，私营个体经济的大发展，使纳税人、纳税地点及生产经营等税源基础处在不断变化之中，而税务机关对这些变化的监控应对措施滞后。随着我国加入WTO以及社会经济活动和纳税人对税收利益追逐方式的改变,税源监控面临着更大的压力。
研究意义：加强税源监控是实现税收法治化管理的重要内容,也是实现依法征收、应收尽收的基础和重要保障。本文通过论述当前税源监控的内涵和意义，分析当前税源监控中存在的问题和成因，同时借鉴国外发达国家在税源监控方面的先进经验，提出在当前形势下提升税源监控水平的对策，为全面提高税收征管质量和效率提供一种新途径，争取在税收征管中形成税源监控到位、税源管理水平提升、纳税遵从度提高的良性循环。
2、我国税源监控的概述及其存在的问题
2.1我国税源监控的概述。
目前税源所依存的经济基础和社会环境无时不在发生变化，税源的流动性和可变性大为增加，从而造成我国的税源失控现象非常严重。近几年虽然积极采取各项征管措施取得了一些成效，但征管工作基础不扎实，薄弱环节、管理死角依然存在，数据分析利用水平较低，信息管税成果不容乐观。如何在新征管模式下强化税收征管监控能力，就成为目前我们亟待研究解决的重要课题。
2.2目前税源监控存在的问题。
在我们的实际工作中，常以收入为中心而忽略税源监控。问题在于以下几方面：
第一、政绩考核和分税制导致税源区域间无序流动。
分税制的财政体制制约了税源监控作用的发挥，分税制导致地方事多财少、地方财力严重不足，地方支出的刚性增强。“以支定收”的思想难以改变，在确定税收计划时不是完全以现实税源为基础，尤其是各级地方政府出于政绩考核、满足财政支出和实现地方经济社会发展目标的需要，提出实际税源没有承受能力的收入目标，甚至动用职权追加计划。
第二、税源监控水平不高，降低税源信息使用价值。
（一），监控的广度不够。目前由于税务机关缺乏必要的手段、措施及税源监控力量不足，税源监控还没有覆盖到每个纳税人，漏征漏管户大量存在，监控停留在已知税源，对隐藏、潜在税源监控无力，税源监控存有“盲点”。
（二），监控的深度不够。
税源监控目前仍停留在主要依靠各种书面材料进行监控的初级阶段，而对实地的税收信息的收集和分析利用重视不够。税源监控的深度不够。
（三），税源监控的力度不强。主要表现在：对利用隐匿收入、少报收入，多列成本、费用等手段不缴或少缴税款的逃税现象打击力度不够。税务部门没有独立司法力量，使税务执行失去法的保障。
（四），受信息化、法制化、社会化水平制约，没有特别关注纳税人实际发生的涉税经济信息的采集和运用，全程动态监控机制没有真正建立。
第三、对纳税人的源泉控管乏力。现金交易普遍，地下经济繁荣，税务机关无法准确监控纳税人的资金流，因支付人支付现金无从查证，使源泉扣缴制度无法落到实处。
第四、企业建账水平低下导致征纳双方信息不对称、税收流失加剧。
第五、人情至上、关系第一的心理对征纳双方在税收活动方面造成负面影响。
3、国外税源监控的经验借鉴。
3.1国外税源监控的经验借鉴。
20世纪80年代起，税源管理开始受到各国的高度关注和重视，通过多年的税收管理实践，各国积累了许多税源管理方面的经验。国外税源管理的理念主要归纳为以下几点
一、建立重点税源管理制度。
二、强化税务登记管理，推行统一的税务代码制度。发达国家通常都规定，一个纳税人只能有一个税务代码，用以办理一切相关涉税事宜。
三、以税源特点为依据来设置管理机构。在国外，通常根据全国的经济区域、税源集中和分散程度、纳税大户的分布情况以及税收情报的可获得程度等因素，设置区域性税务机关及其派出机构以及若干税收征收服务中心。
四、注重纳税信用建设。在税源管理中，建立起了纳税信用等级制度，提高了全社会的纳税遵从度。
五、充分利用网络科技发展成果加强税源信息管理。大部分国家都在全国范围内建立了计算机征管网络。纳税人的任何交易、收入和支出都被税务机关发达的税收信息系统收集并记录下来。
六、建立普遍控制现金交易机制，防止税源流失。在发达国家，它们对现金的控制比较严格，并通过法律规定了每次现金交易的最大允许数量。
七、广泛采用源泉扣缴制度和离境清税制度。在出境环节，建立起了离境清税制度，规定所有应纳税者在离开本国时都必须出示税务部门签发的离境人员清税证明，从而实现了对个人所得税税源的有效监管。
八、重视为纳税人服务的理念。西方学者百纳德.萨拉尼(美)著的《税收经济学》认为，税务机关帮助、教育纳税人并向他们提供信息会提高照章纳税的水平，特别是在纳税人拥护政府的政策，认为税法公平合理时尤其如此。
可以看出，国外的这些研究成果和先进的做法为我们开阔了视野，也给予我们以启示，具有很好的借鉴意义。
4、完善我国税源监控的应对策略的思考。
在借鉴国外经验的基础上，结合实际，从以下几个方面对完善我国税源监控的应对策略的进行思考。
4.1加强对税源监控的法制建设。
为建立社会化税源监控机制提供法制保障，为提高税务执行力奠定法的基础。
4.2完善现行税收制度。
税收政策应当尽可能的拓宽税基，保持低税率。
4.3站在国家税收安全的高度上，严格控制现金交易，规范企业建账行为。
现金交易和会计失真是造成信息不对称的重要原因，控制现金交易和治理会计失真是加强税源监控亟需解决问题。
4.4提高纳税人遵从度。
通过强化宣传，提升服务水平，纳税信用建设，严厉打击逃、骗、抗税行为，不断提高纳税人遵从度。
4.5积极开展先进文化建设，构建和谐征纳环境。
文化在社会治理和经济活动中作用至关重要，要吸收中西化文化优秀元素创造一种新文化，构建和谐征纳环境。
4.6引入风险管理理论，构建信息管税支撑下的税源监控新模式。
风险管理已是税源管理的大势所趋，已被西方发达国家广泛应用。
税源监控新模式应该具备的基础条件：其一、税收法制已经完备；其二、税制得到优化；其三、税收司法得到加强；其四、现金交易得到严格控制；其五、税务登记唯一代码制度已经确立，国地税共用一个信息系统，实现了信息的互通互联；其六、不做账、做假账在严格管理下得到有效控制；其七、社会中介机构得到有效规范和充分发展，在税源的监控和管理中发挥应有的作用；其八、社会各部门、公民的涉税信息交流活动得到法的规范，信息的互通互联的社会化程度越来越高；其九、税务机构的独立性得到加强。
构建税源监控新模式应具体做到以下几点：
第一，构建税收征管信息系统。按照税源监控专业化管理的体制和机制及其方式和方法的要求，结合税收管理员制度的改革，在建立税源监控专业化管理业务标准体系的基础上，构建税收征管信息系统。
第二，流程再造，机构重组。取消保姆式管理，取消行政审批，使纳税人真正成为享受权利、承担义务的主体；纳税人通过纳税服务、税务办理各项税务事宜。
第三，在税源监控中引入竞争机制，开展绩效管理。不断对绩效指标进行修正，使之符合工作实际，以便于绩效评定建立在公平、公正、公开的基础上。
第四，全面改革税收管理员制度。按照税源监控专业化管理的要求改革税收管理员制度，积极探索适应风险管理、分类分级、信息管税等不同特点和要求的税收管理员岗位设置、管理类别、职责分工、激励考评、专业培训的具体实现途径。
论文摘要：税收作为攀枝花市政府工业强市战略实施的重要保障手段，作为税收执行者攀枝花税务机关应加强我市税源监控，提高税源监控质量，实现税收目标。
马克思说过：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西。”(攀枝花市政府提出攀枝花市走工业强市之路战略，要发挥政府干预经济的职能，要保证工业强市战略的顺利实施，就必须要有充足的税源作保障。结合攀枝花实际，我们税务机关如何加强税收管理，实现税收收入目标，为工业强市保驾护航，关键是要加强税源临控。本文就如何加强税源监控，实现税收收入目标，提出一些自己的看法，以供参考。
1 税源监控的界定
税源监控作为一个税收理论基本概念，就是对税收源泉的监督与控制，通过控制源头，保证税收收入的总体现模，通过对税收收入状况的信息反馈，进一步加强对税收源头的控制。其内涵是：税务机关根据税收法律、行政法规对纳税人应纳税额，通过科学的、规范的、现代的方法和手段，对国民经济发展状况和经济活动进行全方位的制约、督促和管理，是保证税收收人实现的一系列税收管理活动。通过对税源信息进行归集、处理、统计、分析，并结合经济、税收政策的变化调整，预测税源的发展变化趋势，为税收管理提供科学的决策，以便依法组织收入，防止税源流失。
2 加强税源监控的必要性
税源即税收源泉，财政收入的90％左右来源干税收，所以税源监控就显得格外重要。
2．1强化税源监控是遏制税收流失的重要手段
经济决定税收，但我们在分析经济发展与税收的对应关系时，就会发现经济并不直接决定税收，而是决定税源，税源不等于税收，税源只有通过征收管理才能变成税收。税源和税收之间的差额就是税收流失。强化税源管理可以及时发现税收征管中的薄弱环节，从而有针对性地加强税收管理，堵塞跑、冒，滴、漏等现象。只有有效地控制税源才是保证税收应收尽收的关键所在，从而保证税收收人随经济发展而稳步增长。
2．2强化税源管理是提高税收征管质量和效率的需要
省地税局党组书记、局长单晨光同志在攀枝花检查指导工作中指出，要加强税源管理，逐步提高税收征管的质量和效率。税收征管水平的提高要靠强化管理来实现，税收征管各个环节的工作都要坚持依法、规范，体现强化管理的要求。税源管理作为税收征管工作的一个卞要方面，工作重点要做到：对辖区内所有的纳税人户籍清楚、生产经营情况熟悉、申报纳税数据掌握。随着经济的发展和社会的进步，可以说，划断税收征管能力的高低，不能只看收入任务的完成情况，而要看对税源的整体掌握上。
2．3强化税源监控管理可以有效解决“淡化责任，疏于管理”
我国的税收征管改革较长时期都是束缚于征收、管理、稽查之间相互制约的思路上，忽视各环节内部工作的监督考核，以至于管理人员，稽查人员不廉行为频频发生。尤其是基础工作不够扎实，大而化之的粗放式管理仍然存在，“淡化责任，疏于管理”的问题尚未得到根本解决，一些涉税案件的发生大多与税源监控管理工作薄弱有关。而强化税源监控管理正是定位在税收征管的基础工作上，着力解决“淡化责任、疏于管理”的问题。
3 加强攀枝花市税源监控的措施
3．1建立、完善税源监控规章制度
(1)建立财税资料上报制度。
几税源监控范围内的企业组织在向主管税务机关办理纳税申报时，必须同时报送企业财务会计报表，由各单位税政管理部门负责于每月25日前将上述企业的财务会计报表及纳税申报表原件或复印件各一份集中后留存，用于税源调查、分析，市局将根据收入进度、税源变化等情况适时抽调部分企业的财务会计报表和纳税申报表。
(2)建立税源分析制度。
税源管理部门应当加强税源变量与经济变量的函数分析：一要落实税源预测数学模型，做到税收与经济宏观分析的科学有效。二要拓展分析空间，实现单一分析模式向多维分析模式的转变。通过数据推论分析模型可以根据不同的分析重点，有针对性的利用数据资料，多角度全方位的反映纳税人的经营状态、支柱行业的发展趋势、我市的经济结构特点，把经验分析、定量分析、宏观分析有效的结合起来，确保为加强税源管理和领导决策提供前瞻性的科学依据。
(3)建立重大事项报告制度。
对税源监控范围内的企业，主管税务机关应定期深入企业摸清税源、税负变化情况，调查分析对税源影响较大的因素，对企业在生产、经营过程中发生的重大事项，应以书面形式及时上报市局税政处。
(4)建立税政检查制度。
对税源监控范围内的企业，主管税务机关税政管理部门应深入企业每年进行一次税政检查。主要检查企业是否正确执行各项税收政策，有无隐匿收入、虚增成本、转移利润等现象，各项减免税是否符合税收政策规定，统一收购发票、一般纳税人认定、税前扣除、弥补亏损、出口退税等审批手续、资料是否符合规定要求。
3．2健全税务管理网络化信息系统，加强部门之间的协作
1)加强攀枝花市税务机关与工商行政管理部门的联系。
进行税务登记，主要以工商营业执照为准，然而目前，工商登记与税务登记之间没有必要的联系制度，税务机关很难全面掌握工商登记信息。从工商部门取得登记资料，运用手工方式也不能与税务部门登记信息全面核对，核对出的未办理税务登记户，因各种原因，税务机关无力逐户查找，资料交换制度也往往流于形式，而达不到监控的效果。要改变这种状况，就需要建立相应的文件夹，放在在内部网上，通过edi方便税务部门之间的信息交换，以达到监控的效果。因此建议：(1)建立税务机关与工商行政管理部门、机构编制部门、民政部门的公共信息网。通过网络传输数据，掌握应履行纳税义务的税源户数及其基本情况，并加强对税源户的动态监控、分析。(2)实行统一的标识码。统一的标识码由技术监督部门颁发，颁发给批准成立的单位后，把此标识码一一录入微机，再以网络传输的形式传送给各个部门的信息管理系统。税务管理信息系统在收到此码后，再一一下达给税务部门之间的内部网，以此码来证明注册成立单位的身份。(3)取得工商管理部门的配合，要求工商企业在领取工商执照的同时，必须办理税务登记。(4)实行联合办公制度。工商管理部门、税务部门实行联合办公，为纳税人实行一条龙服务，在同一时间、同一地点办理登记及年检手续，减少纳税人办理各种手续的程序和时间，降低成本，提高效率。
2)加强同政府各职能部门之间的协作。
政府各职能部门的信息资料，也是税源资料，如房管、国土、公安等部门掌握的资料就是征收房产税、土地使用税和车船使用税的计税依据。由于这些税源面广并且流动性大，税务机关不能全面掌握其基础资料，因此，要建立政府各部门之间的公共信息网，实现政府各部门之间的资源信息共享。由此，税务部门可以通过计算机系统取得税源信息资料，掌握税源底数。
3)核定税额，反向通知。
对可直接采集税源基础资料或能准确核定计税依据和税负的税种，如房产税、车船使用税，税务机关能从有关部门取得准确信息，因此，税务机关可以直接核定纳税户，建立数据库，利用计算机实行管理，核定其纳税额，实行反向通知纳税人按核定的税额到指定地点完税。
3．3面对纳税申报不实状况，可以采取强化纳税服务的措施
纳税服务是提高纳税人依法纳税的意识和能力，促使其如实申报纳税的必要手段，完善的纳税服务是实行税源监控的有效手段。
(1)大力加强税法宣传。加强税法宣传，提高全市的依法纳税意识，切实改善税务执法的社会环境。要建立税法公告制度，将税法规定等纳税实务让每一个纳税人都知道、了解，以方便纳税人掌握纳税程序，及时、准确填报纳税申报资料。宣传税法，除了传统的海报宣传外，现在可以借助计算机系统利用互联网络在整个it上进行广泛宣传，使更多的人了解最新的现行税收法规，按规定设定账目，按会计准则进行财务核算。
(2)加强对纳税人的培训。纳税人依法纳税意识和照章纳税是纳税人正确申报纳税的前提条件，为了使纳税人正确进行纳税申报，税务机关有责任．有义务承担对纳税人的培训任务，使纳税人了解税务信息，照章纳税，使纳税人掌握如何计算应纳税额、如何填写报表、按什么程序申报等，提高纳税人自行申报的能力。经过培训，使纳税人做到如实反映企业的财务状况，掌握税收专业知识，了解税收法律。
(3)简化纳税申报程序，提供方便，降低纳税成本，提高纳税效率。纳税人申报可以去税务局，也可以通过网络完成注册登记申报实等流程完成纳税。
(4)加速税务业的发展。税务业顾名思义就是税务机构为纳税人服务的行业，如税务师事务所。因为税收行业比一般的企业纳税人更具有税收专业知识，对税收法律更加了解，既可以使纳税人方便、快速地完税，也使国家税收得以监控。
3．4实行征收方式多样化
(1)采取以计算机管理为主、手工操作为辅的管理方式。以手工操作弥补计算机管理系统目前尚不完善的地方，计算机管理和手工操作的结合是为了在征管改革的过渡阶段实行全面监控的必要手段。
(2)建立适度集中征收，保留其他有效的征管方式。虽然征管改革的目标是：以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，但在过渡阶段不能盲目的实行全部集中征收，集中征收是在一定条件下的集中，因此，要适度，对于其他有效征收方式，目前还应保留要与集中征收相结合运用。
(3)积极推行代扣代缴、委托方式，实现税收税源控管。代扣代缴、委托是自核自缴的方式，在税收征管中发挥着很大作用，将税务机关难以控制的税收，如对车辆征收的车辆使用税，对房屋租赁业和交通运输业征收的营业税等，交给政府各部门，让其代扣代缴、委托征收，可增强各部门税收法律意识。
[论文摘要]税收精细化管理，越来越成为加强税收征管的强有力的方式，税收管理员是精细化管理的主体，本文从精细化管理的角度对税收管理员提出了要求，提出如何在税收征管中对纳税人进行精细化管理，并对在税收精细化管理中存在的问题提出了建议。
税源精细化管理，是将精细化管理理论引入税收征管工作，按照法律法规赋予税务机关的职责权限和“信息化加专业化”的工作要求，结合征管业务重组和流程优化，在对纳税人充分了解和掌握的基础上，根据不同类型纳税人的特点，准确把握纳税人涉税信息及变动规律，明确税源管理内容和标准，细化监控指标，优化管理流程，合理设置岗位职责，全面落实管理责任，实现税源管理的“零缺陷”目标。税源精细化管理的最终目标就是要提高征管质量和效率。
一、精细化管理中税收管理员主体地位的确立及其重要性
针对目前经济税源呈现出多元化、复杂化的特征，税源分布的领域越来越广，税源的结构越来越复杂，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源监控的难度越来越大。而税源控管能力相对滞后于经济发展和企业发展，致使“疏于管理，淡化责任”的问题一直没有得到有效地解决，主要体现在税源监控人员对纳税人生产经营情况不了解、税源底数不清、掌握信息失真，申报真实性难以得到及时准确的分析和控制等。
税收管理员是精细化管理中人的因素，是管理中的主体，是精细化管理工作中活的灵魂，对税收管理员的管理、制约、监督和考核，从根本上影响着精细化管理工作实践的成败。开发区国税局在认真研究精细化管理工作理论的基础上，从人本管理的理念出发，探索出了一条税源精细化管理工作的新路。
二、税收管理员是精细化管理工作中的主体。起着承上启下的桥梁纽带作用
1．对税收管理员的要求
一是增强管理主体的工作责任感。积极引导干部深入学习“三个代表”重要思想，牢固树立和全面落实科学发展观，坚持聚财为国、执法为民。不断强化职责意识，认真做好每个岗位的工作，恪尽职守，精益求精。坚决防止和克服不思进取、无所事事、懈怠散漫的现象。
二是加强对管理主体的教育培训。以能力建设为核心，以信息化技术为依托，加大了对税收管理员的教育培训力度。在认真落实干部教育培训规划的基础上，全面开展了税源管理干部的岗位技能培训。培训过程中，税收管理员集中学习了省局制定的关于税源精细化管理的若干制度(办法)，熟悉了税源监控的内容、指标、方法及标准。加强了税收征管法、财务会计、稽查审计、计算机技术等内容的培训，提高了税源管理人员的业务素质和实际操作能力。
三是实行能级管理。合理划分岗位级别，通过考试、考核、竞争上岗等方式推行能级管理，科学测试和评定税源管理人员的能级，实行按能定岗、以岗定责，切实将政治素质高、业务能力强的税务干部选拔到税源管理岗位。深化劳动分配制度改革，适当拉开收入分配差距，激发税务干部积极进取、力争上游的工作主动性。
四是严格工作考核。对现有的税源管理考核指标进行了认真梳理，提高了考核的实用性、有效性和可操作性。坚持实事求是原则，注重工作实绩，将定量考核与定性考核相结合，能级与工作实际相结合。依托信息化手段加强税源管理过程控制，形成了科学的考核机制。对税收管理员工作的监督考评坚持了以人为本、公正公开、注重实效、奖惩兑现的原则。
坚持内外并举，通过设立举报箱、发放问卷、调查走访等形式，让社会各界和纳税人评判税收管理员的工作质量，增强监督考评的客观性、全面性、真实性。
坚持监督考评与效能监察和执法过错责任追究工作的有机结合。积极开展行政执法检查和执法监察，将监督考评结果与税收管理员评先树优、能级评定挂钩，严格兑现奖惩，对发现的索贿受贿、、、等违法违纪行为和执法过错及时移交有关部门追究相关税收管理员的责任。
2．税收管理员对纳税人的精细化管理
税收管理员专职承担税源监控管理任务，主要职责包括税源监控、纳税评估、日常检查、纳税服务等。税源监控方面：运用“信息化加专业化”的多种有效手段，通过对纳税人涉税信息的采集、整理、比对、分析，对所有可能影响税收收入的源头进行监督控制。
针对不同行业、不同区域、不同规模、不同税种及不同信用等级的纳税人，实施动态分类管理，全面准确掌握其生产经营状况、财务核算情况和涉税信息变动规律，堵塞税收漏洞，引导纳税遵从，突出税源管理的针对性和时效性。
税收管理员有计划地对辖区进行巡察，充分利用外部信息管理系统比对信息或通过其他信息渠道发现漏征漏管户线索，对查找到的督促其限期改正，并视情节轻重向有关部门提出处罚建议。
对申请领购发票的纳税人进行实地调查核实，初步核定其用票种类、领购方式(批量供应、交旧领新罐}旧领新)等，报经有关部门或负责人审批后反馈给办税服务厅。加强对纳税人使用、取得、保管、缴销发票情况的监控管理，督促用票单位和个人建立逐笔开具发票制度，加强对农产品收购、废旧物资销售、交通运输、海关完税凭证等发票的监控管理，把发票控管与掌握企业生产经营信息结合起来，认真审核确认生产经营行为的真实性，及时比对纳税情况，堵塞几种发票在抵扣税款方面的漏洞。
实行动态监控，切实做好防伪税控系统、税控收款机、税控加油机等税控器具推广应用的监控管理工作和申报数据与税控数据的核对、记录工作。
定期到纳税人生产经营场所实地了解情况，全面准确掌握其生产工艺、设备、产品、原料、销售、库存、能耗、物耗等生产经营状况和成本、价格、利润等财务情况，通过对纳税人当期涉税指标与历史指标的纵向比对、同行业纳税人涉税指标的横向比对、实物库存及流转情况与账面记录情况的账实比对，及时取得动态监控数据，找出影响税负变化的主要因素，分析税负变化趋势。
建立了重点税源企业的管理台账，积累重点税源企业档案资料，做好重点税源企业年度税收计划的编制和落实，实时监控税源变动，定期编写上报重点税源调查分析、预测报告。
纳税评估方面：每一纳税申报期结束后，充分利用“一户式”纳税信息资料管理系统，结合企业生产经营状况及行业指标的横向分析和历史指标的纵向分析，对所辖纳税人纳税申报的真实性和准确性做出初步判断，并有重点地对零负申报、低于各税种警戒指标、领购发票数量增幅较大而应税收入计税依据和应交税金增幅不大、票表稽核有偷漏税嫌疑以及日管发现有疑点的纳税人进行综合分析，确定纳税评估对象。
对纳税评估发现的一般性问题，如计算填写、政策理解等非主观性质差错，可约谈纳税人。通过约谈进行必要的提示与辅导，引导纳税人自行纠正差错，在申报纳税期限内的，根据税法有关规定免予处罚。对纳税评估发现需要进一步核实的问题，可下户做进一步调查核实，调查核实的过程和结果要进行记录。
日常检查方面：针对纳税人、扣缴义务人在某一纳税环节或某一方面履行纳税义务情况进行检查，及时了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案检查与系统审计。认真搞好纳税服务方面，做好对所辖纳税人的税法宣传工作，对新出台的各项税收政策及有关规定，及时宣传到每一户纳税人，并有针对性地选择重点税源、重点行业和纳税意识相对薄弱的纳税人进行重点宣传和讲解。
三、管理主体精细化中需要注意的几个问题
1．发挥信息化在税源管理中的作用，建立起规范高效的税源控管机制
充分发挥信息技术在税源监控中的应用要做好以下几点：一是要切实提高工作人员信息化应用水平；二是要充分采集税源的基础资料。积极筹建“一户式”管理系统，提高信息共享水平，实现税源情况“一网通”；三是要加快信息数据的处理。及时淘汰、更新垃圾数据，最大限度的提高数据信息的增值利用。
2．合理配置人力资源，建立科学合理的岗责体系
一是要充实税收管理员队伍，保证税源监控岗位人员“不缺位”；二是对税收管理员队伍不断优化组合。挑选业务骨干不断充实到税收管理员队伍中。三是不断对税收管理员队伍进行“充电”，加大培训力度。
同时，建立起合理的岗位体系。因事设岗，因岗配置人员。将涉及税收管理的各项指标进行量化、细化、固化，确定科学合理的考核标准，并逐一分解落实到具体部门、岗位和人员，对确实难以量化的要抓住关键部位、关键环节，选准关键控制点，进行有效的监督控制。
3．增加执法透明度，加大对税收管理员的监督考核力度
[论文摘要]税收精细化管理,越来越成为加强税收征管的强有力的方式,税收管理员是精细化管理的主体,本文从精细化管理的角度对税收管理员提出了要求,提出如何在税收征管中对纳税人进行精细化管理,并对在税收精细化管理中存在的问题提出了建议。
税源精细化管理,是将精细化管理理论引入税收征管工作,按照法律法规赋予税务机关的职责权限和“信息化加专业化”的工作要求,结合征管业务重组和流程优化,在对纳税人充分了解和掌握的基础上,根据不同类型纳税人的特点,准确把握纳税人涉税信息及变动规律,明确税源管理内容和标准,细化监控指标,优化管理流程,合理设置岗位职责,全面落实管理责任,实现税源管理的“零缺陷”目标。税源精细化管理的最终目标就是要提高征管质量和效率。
一、精细化管理中税收管理员主体地位的确立及其重要性
针对目前经济税源呈现出多元化、复杂化的特征,税源分布的领域越来越广,税源的结构越来越复杂,税源的流动性和隐蔽性越来越强,税源监控的难度越来越大。而税源控管能力相对滞后于经济发展和企业发展,致使“疏于管理,淡化责任”的问题一直没有得到有效地解决,主要体现在税源监控人员对纳税人生产经营情况不了解、税源底数不清、掌握信息失真,申报真实性难以得到及时准确的分析和控制等。
税收管理员是精细化管理中人的因素,是管理中的主体,是精细化管理工作中活的灵魂,对税收管理员的管理、制约、监督和考核,从根本上影响着精细化管理工作实践的成败。开发区国税局在认真研究精细化管理工作理论的基础上,从人本管理的理念出发,探索出了一条税源精细化管理工作的新路。
二、税收管理员是精细化管理工作中的主体。起着承上启下的桥梁纽带作用
1.对税收管理员的要求
一是增强管理主体的工作责任感。积极引导干部深入学习“三个代表”重要思想,牢固树立和全面落实科学发展观,坚持聚财为国、执法为民。不断强化职责意识,认真做好每个岗位的工作,恪尽职守,精益求精。坚决防止和克服不思进取、无所事事、懈怠散漫的现象。
二是加强对管理主体的教育培训。以能力建设为核心,以信息化技术为依托,加大了对税收管理员的教育培训力度。在认真落实干部教育培训规划的基础上,全面开展了税源管理干部的岗位技能培训。培训过程中,税收管理员集中学习了省局制定的关于税源精细化管理的若干制度(办法),熟悉了税源监控的内容、指标、方法及标准。加强了税收征管法、财务会计、稽查审计、计算机技术等内容的培训,提高了税源管理人员的业务素质和实际操作能力。
三是实行能级管理。合理划分岗位级别,通过考试、考核、竞争上岗等方式推行能级管理,科学测试和评定税源管理人员的能级,实行按能定岗、以岗定责,切实将政治素质高、业务能力强的税务干部选拔到税源管理岗位。深化劳动分配制度改革,适当拉开收入分配差距,激发税务干部积极进取、力争上游的工作主动性。
四是严格工作考核。对现有的税源管理考核指标进行了认真梳理,提高了考核的实用性、有效性和可操作性。坚持实事求是原则,注重工作实绩,将定量考核与定性考核相结合,能级与工作实际相结合。依托信息化手段加强税源管理过程控制,形成了科学的考核机制。对税收管理员工作的监督考评坚持了以人为本、公正公开、注重实效、奖惩兑现的原则。
坚持内外并举,通过设立举报箱、发放问卷、调查走访等形式,让社会各界和纳税人评判税收管理员的工作质量,增强监督考评的客观性、全面性、真实性。
坚持监督考评与效能监察和执法过错责任追究工作的有机结合。积极开展行政执法检查和执法监察,将监督考评结果与税收管理员评先树优、能级评定挂钩,严格兑现奖惩,对发现的索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权等违法违纪行为和执法过错及时移交有关部门追究相关税收管理员的责任。
2.税收管理员对纳税人的精细化管理
税收管理员专职承担税源监控管理任务,主要职责包括税源监控、纳税评估、日常检查、纳税服务等。税源监控方面:运用“信息化加专业化”的多种有效手段,通过对纳税人涉税信息的采集、整理、比对、分析,对所有可能影响税收收入的源头进行监督控制。
针对不同行业、不同区域、不同规模、不同税种及不同信用等级的纳税人,实施动态分类管理,全面准确掌握其生产经营状况、财务核算情况和涉税信息变动规律,堵塞税收漏洞,引导纳税遵从,突出税源管理的针对性和时效性。
税收管理员有计划地对辖区进行巡察,充分利用外部信息管理系统比对信息或通过其他信息渠道发现漏征漏管户线索,对查找到的督促其限期改正,并视情节轻重向有关部门提出处罚建议。
对申请领购发票的纳税人进行实地调查核实,初步核定其用票种类、领购方式(批量供应、交旧领新罐}旧领新)等,报经有关部门或负责人审批后反馈给办税服务厅。加强对纳税人使用、取得、保管、缴销发票情况的监控管理,督促用票单位和个人建立逐笔开具发票制度,加强对农产品收购、废旧物资销售、交通运输、海关完税凭证等发票的监控管理,把发票控管与掌握企业生产经营信息结合起来,认真审核确认生产经营行为的真实性,及时比对纳税情况,堵塞几种发票在抵扣税款方面的漏洞。
实行动态监控,切实做好防伪税控系统、税控收款机、税控加油机等税控器具推广应用的监控管理工作和申报数据与税控数据的核对、记录工作。
定期到纳税人生产经营场所实地了解情况,全面准确掌握其生产工艺、设备、产品、原料、销售、库存、能耗、物耗等生产经营状况和成本、价格、利润等财务情况,通过对纳税人当期涉税指标与历史指标的纵向比对、同行业纳税人涉税指标的横向比对、实物库存及流转情况与账面记录情况的账实比对,及时取得动态监控数据,找出影响税负变化的主要因素,分析税负变化趋势。
建立了重点税源企业的管理台账,积累重点税源企业档案资料,做好重点税源企业年度税收计划的编制和落实,实时监控税源变动,定期编写上报重点税源调查分析、预测报告。
纳税评估方面:每一纳税申报期结束后,充分利用“一户式”纳税信息资料管理系统,结合企业生产经营状况及行业指标的横向分析和历史指标的纵向分析,对所辖纳税人纳税申报的真实性和准确性做出初步判断,并有重点地对零负申报、低于各税种警戒指标、领购发票数量增幅较大而应税收入计税依据和应交税金增幅不大、票表稽核有偷漏税嫌疑以及日常征管发现有疑点的纳税人进行综合分析,确定纳税评估对象。
对纳税评估发现的一般性问题,如计算填写、政策理解等非主观性质差错,可约谈纳税人。通过约谈进行必要的提示与辅导,引导纳税人自行纠正差错,在申报纳税期限内的,根据税法有关规定免予处罚。对纳税评估发现需要进一步核实的问题,可下户做进一步调查核实,调查核实的过程和结果要进行记录。
日常检查方面:针对纳税人、扣缴义务人在某一纳税环节或某一方面履行纳税义务情况进行检查,及时了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案检查与系统审计。认真搞好纳税服务方面,做好对所辖纳税人的税法宣传工作,对新出台的各项税收政策及有关规定,及时宣传到每一户纳税人,并有针对性地选择重点税源、重点行业和纳税意识相对薄弱的纳税人进行重点宣传和讲解。
三、管理主体精细化中需要注意的几个问题
1.发挥信息化在税源管理中的作用,建立起规范高效的税源控管机制
充分发挥信息技术在税源监控中的应用要做好以下几点:一是要切实提高工作人员信息化应用水平;二是要充分采集税源的基础资料。积极筹建“一户式”管理系统,提高信息共享水平,实现税源情况“一网通”;三是要加快信息数据的处理。及时淘汰、更新垃圾数据,最大限度的提高数据信息的增值利用。
2.合理配置人力资源,建立科学合理的岗责体系
一是要充实税收管理员队伍,保证税源监控岗位人员“不缺位”;二是对税收管理员队伍不断优化组合。挑选业务骨干不断充实到税收管理员队伍中。三是不断对税收管理员队伍进行“充电”,加大培训力度。
同时,建立起合理的岗位体系。因事设岗,因岗配置人员。将涉及税收管理的各项指标进行量化、细化、固化,确定科学合理的考核标准,并逐一分解落实到具体部门、岗位和人员,对确实难以量化的要抓住关键部位、关键环节,选准关键控制点,进行有效的监督控制。
3.增加执法透明度,加大对税收管理员的监督考核力度
关键词：税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防****行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、iso9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺
畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范****风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防****体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
1 明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防****体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
2 完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
3 全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
4 优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
税务系统内控机制的建立和完善,是一个系统工程,涉及税
务机关内部各个部门和方方面面的工作。当前,为了建立和完善税务系统内控机制,应当理清思路,明确工作方向,重点做好如下几项工作:
1 完善制度,规范税务人员行政行为。根据税收法律、法规和税收规范性文件,对税务人员每一项行政行为都要进行梳理、分析和研究,制定出统一的标准规范,使所有的工作行为都有法可依、有据可循。紧紧围绕“两权”运行轨迹,全面清理整合工作规程和内部管理制度,总结实践中的一些行之有效的经验和办法进行规范和固化,并上升为制度。建立起一系列既有实体性内容,又有程序性要求的工作制度,既明确规定应当怎么办,又要规定违反规定后如何处理,形成一整套环环相扣的制度链条,相互监督、相互制约、相互协调和相互促进,保证行政权力的和谐有序运行。”
2 实施科学的风险管理,实现对风险事前预警、事中提醒、事后追究的防范和控制。从分析权力运行风险人手,对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。行政执法权力风险查找的重点是一般纳税人认定、优惠政策审批、税款核定、纳税评估、税务稽查、税务行政处罚等环节;行政管理权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置,以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制执行权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险点的查找,应当按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准权力风险点——公示接受建议”的统一流程,由部门和个人结合工作实际主动查找,并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险,要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度的高低、制度机制漏洞的多少、危害损失的严重程度等对风险点进行分级评估,明确各部门在风险管理中的责任,健全防控措施。要把风险排查、风险分析、风险应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节,使风险管理真正科学、实用。
3 充分利用税收信息管理系统,强化权力运行过程中的信息沟通。将权力行使过程变为信息处理过程,强化程序的严密性,弱化人为因素,遏制随意性,形成机器控权的制约机制。要依托综合税收征管信息系统、税收执法管理信息系统、纪检监察管理信息系统和人事管理信息系统等信息技术手段,逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理,使各类信息互融互通,便于沟通和监控,实现实时监督、控制和综合分析,做到全程留痕,可查可控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统,切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息,做到实时监控,全程制约。
4 加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境。税收内部控制机制的顺畅运行,需要有一个与之相适应的包括管理理念、组织机构、岗责体系业务流程等要素构成的内控环境。在内控环境中,人是起决定性作用的,因为所有的制度都需要有与制度要求相适应的人来执行,这其中起重要作用的是人的思想理念和能力素质。因此,必须加强税收文化建设,将依法治税、廉洁行政的观念和实施科学化、专业化、精细化管理的思想内化为税务干部的思想观念,成为全体税务工作人员的共识,并将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作的始终,引导全体税务人员加强对依法治税思想和科学内控管理理念的认知,牢固树立依法行政、防范执法风险和廉政风险的观念,在工作实践中不断调整自己的行为模式,为税务系统内控机制的顺利运行创造良好的实施环境。
5 不断深化政务公开,实行阳光执法。阳光是最好的防腐剂,公开是最好的监督。要认真落实国家有关部门关于政务公开的部署和要求,按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,严格执行公开办税制度,对各部门的权力进行汇总统计,审核认定,编制目录,明确公开的要求、时限、范围,实现权力、责任、流程、制度、风险“五个公开”,使权力在阳光下透明、规范地运行,不断提高权力运行的透明度和公信力,拓展监督渠道,促进内部管理制度在运行过程中不断调整完善。
6 加强与外部控制的联系和有效衔接,促进内控机制的不断完善。内部控制与外部控制是各自独立存在的,分别运用不同的方式,从不同的侧面对税务机关“两权”运行进行监督,这两种不同的监督控制机制又可以相互联系,相互补充,共同发挥作用。在税务系统内控机制建设过程中,要注意做好与外部控制的沟通、联系和衔接,更好地发挥两种控制机制的合力作用。税收内控机制是一个系统工程,各级税务机关主要负责人作为内控机制建设的第一责任人,在内控机制建设和运行过程中要注意与公、检、法、纪检监察机关等外部控制部门的沟通、联系,及时发现内控工作中存在的问题,督促各部门把明确权责、规范流程、风险排查、完善制度等要求落实到位,发挥内控的作用。积极学习、借鉴外部控制的一些好的经验和做法为我
关键词：需求导向；税源；运行模式
中图分类号：F85 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）010-000-03
一、基于“需求导向”理论的税源管理需求分析
（一）“需求导向”的理论依据
“需求导向”又称需要导向，源自市场营销理论，是指企业业务范围确定为满足顾客的某一需求，并运用互不相关的多种技术生产出不同大类的产品去满足这一需求。将“需求导向”理论运用于税务机关的行政管理之中，税务机关的管理需求包括以“一切为了方便纳税人”为出发点的“服务本位”管理以及对各税种税基的控管两方面内容。纳税服务现已成为贯穿税收管理全过程的柔性手段，本文着重从第二方面，即税源管理需求角度进行讨论。
（二）税源管理需求的内涵及层次划分
税源管理需求即税务机关根据税收法律、行政法规，通过一系列科学、规范、现代化的方法和手段，对纳税人的应纳税额进行采集、监控和分析，最大限度地缩小潜在税源与实际税收之间差距，即在动态的税收制度和税收政策下实现对各税种税基的有效控管。根据税务机关税源管理的内容和目的，我们将税源管理需求划分为两个层次：第一层次是静态税源监控需求，即对纳税人和征税对象等进行监控，掌握税收入的总体规模及各要素的基本情况。第二层次是动态税源分析和监控需求。即通过对税收收入状况的深入分析，及时了解和掌握税源发展的动态趋势。
（三）从需求角度分析当前税源管理运行模式存在的不足
当前税务部门主要采取属地和专业化相结合的税源管理运行模式。但从税源管理需求的两个层次出发，当前税源管理运行模式主要存在以下不足：
1.第一层次：税源基础数据管理不到位。该层次偏重静态、微观层面的需求，目前主要由基层税务部门税收管理员通过户籍管理、认定核定管理、催报催缴管理、发票管理、日常检查、纳税评估、违法处理、税源调查等基本管理手段实现，具有很强的事务性。基层的税源管理人员经常应付事务性工作，耗费大量人力、物力和时间，不同程度存在“不专、不透、不深、不全”的问题，税源基础数据管理不到位、静态税源管理不足等问题严重。因此，亟需将人力资源从繁杂的日常事务中解放出来，满足静态税源监控需求。
2.第二层次：宏观、动态税源监控缺位。该层次偏重动态、宏观层面的需求，目前主要由收入核算部门统计核算、上级税务部门下发核查任务等方式实现，基层税务部门参与度较低，缺乏日管活动监控的支撑。首先，税务机关尚无专门机构和人员去收集和分析相关宏观经济信息，缺乏对宏观经济运行情况的了解，不能及时掌握税源监管所需的相关数据和信息；其次，税源监控与管理工作中所依据的信息，大多是从纳税人申报资料中所获得的静态资料，其真实性、准确性还有待进一步提高；再次，对于纳税人在经营过程中即将发生和正在发生或已经发生的涉税事项等不确定的动态信息监管不力，缺乏事前、事中的动态信息资料，客观上形成税源监控与管理工作和纳税人的经营行为的脱节。因此，亟需强化动态税源监控，提高当前税源管理效率。
二、基于税源管理需求的税源管理运行模式优化措施
结合税源管理需求的两个层次，我们尝试在进一步推进税源专业化管理的大框架下，对现有税源管理运行模式进行优化。
（一）第一层次税源管理需求的应对――部分涉税事项外包的设想
服务外包是指企业将其非核心的业务外包出去，利用外部的专业化团队来承接其业务，从而使其专注核心业务，达到降低成本、提高效率、增强企业核心竞争力和对环境应变能力的一种管理模式。运用服务外包的方式，税务机关将一些一般性业务或税务事项的辅助环节交给外界机构去完成，可以在一定程度上解决人力资源紧张造成的“大而全、小而全”问题，使税收管理员将更多的精力放在纳税服务和税源监控上。
本文认为，根据税务事项占用的工作时长和对税收工作的影响程度，可以将外包定位放在四分类框架中加以考察，如图1：
图1 税务事项外包定位的分类框架图
第1类、第2类：拒绝类事项。这两类事项无论占用的工作时间的长短，由于其对税收工作的影响程度大，管理风险大且不易监控，均不宜采取外包的方式，如发票管理、减免退税管理等。
第3类：决策类事项。该类事项占用的工作时长短，对税收工作的影响程度不大，可根据用人成本和财务核算等实际情况决定是否外包，如重复性的日常检查等。
第4类：接受类事项。该类事项占用的工作时间长且对税收工作的影响程度不大，不存在数据泄漏风险和管理风险，易于监控和比对，属于适宜外包的事项，如催报催缴管理、税务事项通知、纳税服务中的部分宣传环节等。
（二）第二层次税源管理需求的应对――利用管理系统效率输出模型提高当前税源管理效率
1.管理系统的概念。任何系统都是若干有特定功能的子系统的有机组合，为了完成总的目标，各子系统必须有良好的结构和相互的作用，而衡量一个系统的优劣是要看其输出与输入的比如何。税源管理系统也是如此，它将总体目标分解成纵向不同层次和横向多个目标的多目标体系，按照分目标的功能不同分为不同的部门，其运行情况就在于系统内部的结构联系、人员素质、设备状况及系统运行的环境等。
2.管理系统效率输出模型在税源管理中的运用。通过税源管理系统的内部结构分析，我们可以发现影响动态税源分析和监控的主要因素。在此基础上，我们通过构建税源管理系统效率模型，旨在发现影响税源管理的最主要因素，并找到相应的解决方法，对现行税源管理运行模式进行改进，提高税源管理效率和效果。
（1）影响动态税源分析和监控的因素
影响因素一（F1）：动态税源分析和监控的内容
动态税源分析和监控的内容主要包括：税负分析（地区税负分析、行业税负分析、税种税负分析）、税收弹性分析、税源分析（引进银行、工商、海关、统计、证券以及行业主管部门等外部信息，实现外部数据与纳税人申报数据的比对分析）、税收关联分析（从相关税种税基的关联性出发，对各类财务和税收数据比对分析）。税源管理人员必须对以内容进行合理的分析和监控，时刻注意管理内容的变化性，有序性和侧重性。
影响因素二（F2）：动态税源分析和监控的方式
动态税源分析和监控的方式主要是指信息化程度。具体包括两方面内容：一是建立税源管理数据库，包括基础信息库和税源分析指标体系；二是健全信息交换机制，包括税务机关与外部的信息交换机制和各级税务机关信息收集、上下传递等信息交换机制。
影响因素三（F3）：动态税源分析和监控人员的素质
动态税源分析和监控任务主要由人来完成，且税源管理涉及的内容广泛、变化性较大，因此，税源管理人员素质高低，是否认真负责、熟悉政策法律、熟悉税收业务、善于分析比较是能否满足第二层次税源管理需求的先决条件。从目前情况看，管理人员素质呈现参差不齐的状态。
影响因素四（F4）：动态税源分析和监控制度
健全的税源分析和监控制度是有效进行税源管理的保障。要建立合理的税源分析制度，根据税务机关各部门职能的不同而划分成不同的层次，并且明确各层次的职责和监督方式。
影响因素五（F5）：纳税人的配合程度
税源分析和监控的最终目的是为税源的真实变化和发展情况，其主要分析和监控的对象是纳税人。在这种情况下，纳税人对税务机关开展税源管理的方式方法是否支持和配合也将成为影响税源管理效果的重要因素。
影响因素六（F6）：其他外界影响因素
税源分析和监控的外界影响因素可以分为两类。一类是进行税源管理所必须依靠的因素，在系统效率输出模型中主要体现为输入的成本因素，比如维持系统运行的各种设备、投入等费用。这些输入因素往往受到整体财政预算的控制，因此，必须对这些因素进行分析统计，以便使得税源管理成本，亦即输入成本在合理范围内尽量保持最低。另一类是税源分析和监控对外界产生的影响因素，在系统效率输出模型中主要体现为输出因素，比如对其他税务事项的影响，或是税源管理发现的问题以及由此而产生的联动效应（纠正税源信息、规范某个行业、或规范纳税人财务管理）等。
（2）税源管理系统效率输出模型的建立
在税源管理系统中，根据该系统具有的特性：目的性、集合性、关联性、环境适应性等，将税源管理系统抽象为一个无质量的集合体s，且运行在一定环境之上的封闭系统，如图2所示。
图2：外力作用下的税源管理系统
在图2中，税源管理的内部动力视为外力 F， 其主要由上述影响动态税源分析和监控的因素构成，也可以认为是这些因素的合力。具体表示为：
F = F 1+ F 2+...+ F6
目标方向，在税源管理系统中，是指其管理效率或效果，具体体现为税源管理的成果，以及对外界环境的影响等，可以用V来表示，即：
V = r1 ・ F6 （其中 r1 为目标方向评价系数）
动力方向与目标方向之间的夹角a，是指政策性压力角，在税源管理系统中，主要表现为税源管理机构的管理能力。可以用F3、F4表示，即：
a=r2 ・ （F 3+ F 4） （其中r2为作用评价系数）
f表示磨擦系数，即该系统运行环境的好坏，主要体现为税源管理相关操作的合理性，纳税人对税源管理人员的配合程度等，可以用 F5表示，即
f = r3・F 5 （其中r3 为阻滞系数）
在以上分析的基础上，根据物理定理有：
RV= F cosa- F'= F cosa- f・F sin a
（其中F'是指摩擦力，RV 代表税源管理系统的输出力，即使系统V沿趋向目标的有效力，它综合表征税源管理的有效性。
根据系统效率原理，衡量一个系统的优劣程度主要看其输入与输出的比例如何，税源管理亦是如此，由此可得，税源管理系统的输出效率应表示为：
η= （F cosa- f・F sin a）/F= cosa- f sin a
（3）税源管理系统效率输出模型的分析运用
根据公式RV= F cosa- F'= F cosa- f・F sin a可知，税源管理系统效率主要与F，a以及f有关。
图3：影响税源管理系统效率的因素关系
由图3可知：
系统摩擦力 ：F' = f ・N = f ・F sina
因为F ' = f ・ N ，所以f = F '/ N = tan a'
当f一定时，即a'一定。根据摩擦的概念，当a'大到一定程度时系统即锁死不动，输出为零，也即税源管理没有任何效率或效果。
根据分析，系统不自锁的条件为：
90°-a≥a'，即a≤90°-a'
所以说系统压力角a的变化范围为0～90°-a'，且a越小越好，理想值为零。这时系统的输出力即为系统内部各执行力的合力，表明最大程度地发挥了系统的有限资源以及管理能力。
对RV= F cosa- f・F sin a求导得：
RV'= F（-sin a- f・cosa）
令上式等于0，可得：tan a = f = tan a'
即a= a'，且为负值。
由以上分析可知，税源管理系统输出力与压力角a有着很大的关系，这是因为税源管理中的硬件设施以及管理内容等方面满足要求的情况下，要提高税源管理效率和效果，最重要的一点就是要提高其管理水平，即要注意提高税源管理人员的管理素质，使用合理的管理制度以及制定合适的管理程序等；同时要尽量使这些因素形成整体，共同工作，以便使压力角a达到-a '和0，使税源管理系统输出力与输出效率达到最大值和理想值。另一方面，要尽量避免各类管理程序之间的相互冲突，或是人员素质的不平衡等，因为这些都将导致压力角a超过90°-a'，使税源管理系统输出力变为负值，其最终结果是税源管理系统内部出现不稳定。
上述分析都是基于摩擦力一定的基础上的，因此，摩擦力越小越好，也即纳税人的配合程度越高，纳税遵从度越高，那么税源将更加易于管理，该系统的输出效果将会更好。
（4）优化动态税源分析和监控的措施
一是建立多角度、立体化的税源分析制度，明确各层级税源管理人员的职责。第一层为税收管理员，主要负责所管纳税户的微观税源分析预测；第二层为专岗人员，应侧重于本辖区内相同行业纳税户和重点税源的税源分析；第三层为基层税务机关的税源管理部门或职能科室，具体负责本辖区内的经济税源调查分析工作的实施，制定税源分析的具体标准和方法；第四层为上级税务部门，主要侧重地区税源总量和税负变化的宏观分析与监控。二是充实税源管理人员队伍，提高相关人员的专业素质。根据税源分布情况，合理划分税源管理区域，对重点税源分布的地域配备充足的税源管理人员（如税源分析专岗、纳税评估专岗），并且要随着不同地域税源分布的变化，适时调整人员配置。
三、优化税源管理运行模式的系统保障
（一）信息化保障
1.推进税源管理信息系统的建设。进一步规范数据采集、存储、传输等各方面的业务操作，使税源管理的各个环节适应计算机处理的要求；做好软硬件的计划配置，提高软硬件建设的针对性，注重各环节各岗位的业务衔接，协调配合，高效运行；加快软硬件更新升级，不断适应税收税源管理发展的需要。
2.提高整个系统的标准化建设水平。以完善的代码标准、数据标准、接口标准为基础，按照平台统一、一次录入、数据一致、信息共享、综合利用的原则，分步实施，实现软件平台的标准化；按照统一组织管理的原则，统一数据采集的口径，规范业务流程，提高数据信息共享度和有效使用率，实现数据的标准化。
3.扩充数据处理中心，形成完善的税源管理数据库。完善税源管理的信息平台应该能够有效反映纳税人经营情况和纳税管理情况的各项静、动态指标，使税源管理人员可以根据平台提供的信息对纳税人进行科学的评估和分析。税务部门的税源管理“数据中心”需要收集两方面的涉税信息：一方面是税务部门内部掌握的税务登记信息、发票领用信息、纳税申报信息、税款入库信息以及稽查历史信息等；另一方面是税务部门外部的涉税信息，主要包括企业内部经营情况信息、工商登记信息、金融部门的纳税人资金信息、海关的货物进出口信息以及公安部门的有关信息等。
4.完善信息化的安全建设。一是规划、设计、建立税务系统信息安全体系，建立税务系统自主版权的税源信息安全平台和可靠性保障体系；二是加强系统自身的安全建设，建立税源管理系统数字认证中心和外部人员上网或内部人员远程访问数据的身份认证机制，做到内部关键数据与公共网络的物理隔离；三是建立健全安全管理机制，行政管理方面要抓好安全管理机构、制度、人员、责任和监督机制等，技术管理方面要抓好工程建设和网络运行的各个环节。
（二）激励考核机制保障
1.在税务机关内部建立评价制度。定期召开税源管理分析通报交流会，通报交流税源管理情况，开展工作讲评和考核，定期对税源管理质量组织测试；建立承揽外包业务的外界机构考核评价体系，择优选择外界机构。
2.在外部建立监督评议制度。设立群众举报和评价热线、开展纳税人座谈，通过媒体、网站和信件等方式向纳税人税源管理和服务情况的调查问卷， 及时了解纳税人对税收管理员的日常管理行为的意见和评价。
3.建立长效的考核激励机制。将税源管理绩效考评结果与公务员年度考核、岗位能级管理挂钩，奖优惩劣。同时， 做好问题整改情况的跟踪监控，对工作效率低者加大处罚力度，在考核、提高、再考核、再提高的往复循环中提升税源管理质量。
（三）社会化税源管理网络保障――联合治税体系
关键词：税收；税源；监控管理
中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）12-0318-02
1 税源管理的基本理论
1.1 税源管理的定义
税源管理，就是指以税务机关为主体同其他相关部门配合，根据税收法律法规，通过系统的、规范的、现代化的手段和方法对税源全面监测和管理并分析税源的发展变化趋势，有效防止税款流失的一种税收管理活动。
1.2 税源管理的理论依据――信息不对称
信息不对称是指市场中参与博弈的各方所拥有的信息不对等，一方拥有而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量的差别。
产生涉税信息不对称的原因主要有三方面：
（1）信息的复杂性。随着市场经济的发展，税源结构越来越复杂，特别是税源信息的多样化和复杂化加大了税务机关掌控信息的难度，也给实施税源管理工作带来了更大的困难。
（2）信息源占有不对称，即信息提供方和信息接受方对信息的了解掌握程度不对称。税源信息无非来自两个方面：一方面是纳税人自己申报提供的信息，另一方面是纳税人以外的第三方提供的信息，这里第三方包括掌握着各类涉税经济信息的政府管理部门和非政府部门。由于税源信息接受方（征收方）主要是被动接受信息，对信息的占有极其有限，而税源信息的提供方则占有明显优势。
（3）信息识别能力和手段不对称。主要是征税方获取税源信息的能力和手段有限，如税务人员素质不高、税收征管信息化程度不高，对税源的分析停留在肤浅的定性分析和经验判断阶段，缺乏系统的信息识别能力等等。
综上可见，由于信息不对称所导致的征纳双方问题的存在，正是我们加强税源管理的理论依据所在。可以说，税源管理的核心内容就是要通过对纳税人的管理，最大程度地缩小税收征纳双方信息不对称的差距。
2 当前税源监控管理存在的问题
（1）税务机关与其他职能机关协调配合不力。税务部门与工商、银行、海关、外贸、国土等职能部门，税务部门与各专业机构，以及税务部门与各企事业单位之间，存在部门之间的阻隔，行业之间的壁垒，缺乏深层次的交流与合作，信息交换制度未真正建立，综合信息网络尚未形成，导致信息不能共享，使税务机关难以及时、全面掌握有关税源信息。
（2）税源监控管理运行模式存在一定缺陷。税务机关上下级之间以及内部征、管、查各部门之间不协调，税源控管的具体职责不清、任务不明，缺乏既科学合理又便于操作的税源监控指标体系和考核体系，未形成科学规范的税源控管机制。现行税收的监控管理模式着力点是征收和稽查，弱化了对纳税人的管理，使纳税人在一定程度上游离于税务管理之外，形成了管理缺位。
（3）税源监控管理方法单一。目前各级税务机关对税源控管仅限于税务登记、纳税申报、发票管理及税控装置等。缺乏对纳税人的相关经营活动及财务信息的对比分析，放松了对税源动态情况的控管，无法详细了解纳税人的生产经营和税源变化情况，导致获取信息渠道闭塞，信息占有量不足。
（4）税源监控管理的手段落后。虽然近几年税收管理信息化工作取得了长足的进步，但计算机的硬件配置、软件开发以及推广使用等方面存在不平衡，突出表现在：追求计算机数量，重硬件配置，轻推广应用，未能发挥计算机网络强大的信息采集和处理功能；计算机的使用仅限于开票、编制报表等一些简单的工作和文件处理上，其信息处理、管理监督、决策分析等功能没有有效发挥出来。
3 当前加强和完善税源监控与管理的具体措施
3.1 构建税源监控管理的信息网络平台，实现征收、管理和稽查之间信息共享
（1）构建对外信息交换平台。第一，要与纳税人建立紧密的信息交换机制，以便掌握纳税人的涉税信息；第二，要与政府及有关职能机构建立有效的信息交换网络平台。尽快与工商、银行、国土、海关等部门联网，形成全方位的税源信息网络，切实拓宽税源信息获取渠道，解决税源管理信息不对称，信息对比核实难的问题。
（2）构建内部信息管理系统。纵向上，税源信息应高度集中，最终形成全国税务信息系统，实现信息全国共享；横向上应对征收、管理、稽查等业务，按照职能划分为若干子系统，对其实行信息化管理，实现税源信息的高度兼容和信息共享。
（3）建立统一的税源信息资料库。从相关系统自动提取和由税源管理人员采集税务登记、申报征收、涉税事项、发票管理以及税务检查等涉税信息，建立信息数据库；构建科学的计量分析、评估指标体系。
3.2 实行税源信息精细化管理
（1）建立税收管理员制度。将税源管理工作落实到人，做到管户到人、管事到位，实行税收管理员责任制。按照分权制约、责任清晰、强化管理的原则，综合考虑本单位税源数量、税源结构、税源地域分布、税务人员数量和素质等因素，优化配置税收管理员。
（2）拓展户籍管理。户籍管理是税务机关控管纳税人的首要环节。在税源管理科学化、精细化的要求下，户籍管理的内涵已不限于传统的税务登记环节管理，而应当承载更多的功能，要及时了解和掌握纳税人生产经营和申报纳税的各类动态情况。
（3）完善信息提供机制。建立健全信息提供机制，以应对治税环境不甚理想、特别是大量现金交易存在的现状。第一，建立健全信用制度，增加税务违法的风险成本。第二，强化以票控税，从机制上发挥发票控管税源的基础性作用。第三，积极推广应用税控收款机，从源头上有效监控纳税人的销售额。
（4）建立良好的纳税秩序。建立健全法律、法规，具体明确纳税人必须提供的涉税信息项目和具体要求。注重纳税意识培养、简化纳税程序、严格检查、奖罚分明，是建立良好纳税秩序的解决途径。
3.3 加强税源分析和动态监控
（1）建立税源分析和监控管理体系。对不同层次的税源管理部门，合理界定其工作职责，明确管理权限，实行归口管理。上级税务部门负责税源总量和税负变化的宏观分析与监控，同时为基层税务机关提供税源分析手段、方法和指标；基层税务机关侧重对影响本地区的行业税负的关键指标及其增减变化的分析监控，组织税源管理部门和税收管理员开展税源管理工作。
（2）实行税源动态管理。税收管理员定期到纳税人生产经营场所实地了解情况，及时取得动态监控数据，找出影响税负变化的主要因素。税源管理部门应加强对辖区内纳税人的生产经营、财务核算、申报纳税、综合经济指标、行业税负等各类动态情况的掌握，及时对照上级税务机关的同行业税负及其预警标准，运用信息化手段进行横向、纵向的对比分析。
（3）构建科学合理的纳税评估体系。税源管理部门根据税收法律法规、税源宏观数据、税负变化信息和纳税人户籍资料，结合企业生产经营状况及行业指标的横向分析和纵向分析，利用信息化数据，对纳税人申报和真实性和准确性做出定性和定量的判断，进行全面系统的纳税评估。
参考文献
［1］谢旭人.以“三个代表”重要思想为指导 努力开创税收事业的新局面［J］.国家税务总局公报，2003，（12）：5-15.
购物车(0)