(一)行政体制改革法治化是科学改革的必然要求
行政体制改革主要包括行政权的重新界定，行政组织结构、规模变化，行政机关的调整和公务员制度的完善等。行政体制改革作为一项庞大而系统的工程，其改革的每一个环节都至关重要，中间一个环节出现问题很可能影响其他环节的改革顺利进行，最终影响改革效率及效果。法治化要求行政体制改革纳入法治轨道:首先，改革之前要经过一系列科学的论证，确定改革方案;其次，改革推行的过程要通过法律规范确定有关原则指导，明确相关程序，规则;再次，改革过程中要进行阶段性的评估，及时发现问题，总结经验教训。法治化过程中的主要环节和要求，有助于在改革过程中做出预测，保持秩序，有效地处理改革过程中遇到的问题。通过对程序的认知，可以最大限度地降低改革过程中的主观偏向，使改革尽量客观科学。另外，程序的另一重要功能是可以将复杂庞大的工作工程分成不同的阶段，明确责任。通过法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的专断和任性。
(二)行政体制改革法治化是及时确认巩固改革成果的必然要求
我国自建国以来已经进行了多次机构改革，每一次改革都是由政府设计并且由政府推行，虽然政府的一部分改革方案须权力机关批准，但是，权力机关在改革过程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策划政府推行自我监督。这种方式有利于改革迅速推进，在短时间内取得显著效果，但是也存在着许多内在的缺陷。由于改革过程中集权严重，改革者主观随意性大，改革方案也往往缺乏细致的论证，改革成功与否全依赖政府自身的智慧和魄力。改革的集权也导致了改革成果难以巩固。法治化的过程就是将改革的权力、方案，推进模式，成果巩固都通过法律规范予以规定，形成良好的改革秩序。权力的法治化，就是首先要对改革权进行合法授予，通过权力的授予相应的责任也就更加明晰，从而一定程度上减少了改革的专断和任性。方案推进模式的法治化，就是讲改革方案，推进模式的大体步骤通过法律规范予以固定，上升到法律的高度，有助于减少改革过程中的主观偏见，提高改革过程的科学性。成果巩固的法治化，主要是将改革成果及时予以固定，这样有助于防止改革的成效出现反弹。
二、行政体制改革法治化的路径选择
(一)实现行政体制改革法治化需要通过立法推进改革
1．对改革权的授予采取法律保留原则。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革做出了全面部署，将我国的行政体制改革由外延式逐渐向内涵式推进。所谓内涵式行政体制改革，是指政府职能调整整合、政府机构再构和政府运行机制再造的统一。内涵式的改革的主要目标就是对政府职能、结构做出调整，对政府本身做出改革已经超越了行政权的范畴，属于国家权力的范畴。国家权力的行使主体属于全国人大，因此，改革权的设定主体当然地属于全国人大，设定形式采取法律保留原则，通过宪法或者法律来设定。采取法律保留原则设定改革权有利于保证改革进程的稳定性，避免随着领导人或者主要负责人的更换影响改革进度。为了适应社会转型遇到的紧急情况和改革中的偶然性，赋予行政机关一定的改革设定、变更权是必要的，但是要由法律进行特别授权，对设定、变更的情形做出严格的规定，并且不得与宪法和法律相冲突。2．制定统一的《行政体制改革程序法》。程序是可以反复适用的工作机制，通过程序性的规定，可以有效防止改革的任意性、随意性。行政体制改革是法治在行政领域的深化，也是行政对法治的有力回应。为适应法治经济带来的社会转型的行政体制改革，本身也应该走法治化道路。法治一方面要求行政体制改革要依据相应的实体法，另一方面也需要依据法定程序理性推进。作为行使改革权的机关，全国人大应当制定统一的《行政体制改革程序法》，对行政体制改革基本方案的提出、方案论证与评估以及方案的实施与监督做出基本的框架性规定。我国的历次改革都是政府内部提出，由人大进行审议通过，可以看出我国的行政改革动力基本靠政府自身的内在觉悟，人大的审议虽然能对改革的权力进行一定程度的监督，但是目前政府绝大部分的改革都是由国务院内部文件决定。在《行政体制改革程序法》的制定中，要完善行政体制的决策制度，须加强人大的审议权。行政体制改革涉及每一个公民的切身利益，尤其是行政相对人的利益，行政体制改革方案制定后，应当赋予行政相对人听证的权利，广泛听取社会民众对改革的建议、意见，增强改革的合理性、可行性。3．完善《行政组织法》和制定《行政编制法》。目前，我国现行的两部组织法，《国务院组织法》和《地方组织法》都是施行于上世纪80年代，虽然《地方组织法》经过了多次修改，但从总体上来看，这两部《组织法》规定都相对原则，在机构的权限规定上缺乏细致、可操作的规定，尤其是传统行政组织法的理念，很少关注行政机构自身承担的功能和行政任务。在行政体制改革中，政府机构的改革成为体制改革的重头戏，政府机构改革的推进必然需要完善我国相关《行政组织法》，在逐步细化现有组织法的基础上，立法理念的更新尤为重要。在今后的组织建构中，要充分考虑到行政功能所引发的对机构设置要求，对行政机构的设置采取一种多元的、开放的态度，对于符合实质法治的机构设置也应予以认可，在满足法治的基础上以最大限度地实现行政任务为机构设置要求。我国机构管理中存在的最大问题就是机构繁杂，人员庞大，我国编制管理的困境主要表现为管理基本制度的缺乏，我国编制管理的法律依据多是行政法规、行政规章层面上的，缺乏统一的立法层面上的规范。要解决编制管理的困境，在立法模式的选择上，应当采取由人大立法的模式，制定统一的《行政编制法》，仿效台湾采取的总员定额制度，通过法律对行政编制人员进行严格的控制，使我国的行政编制逐步走上法治化道路。
(二)实现行政体制改革法治化需要转变观念
法治的完整意义在于市民社会公民按照既成的规则有序而自由地交往，公权力通过维护政治秩序，服务于市民社会的自由交往。无论是私法之治的形成还是公法之治的建立，权利意识、法治观念的形成至关重要。中国市民社会的缺位造成了权利意识的淡薄，因此，在行政体制改革中，不仅要注重体制本身的优化，也要注重法治意识的启蒙。
1．转变政府行政观念
行政体制改革就是要处理好政府与社会、政府与个人、政府与市场、政府之间的关系，核心就是确定政府的职能，解决政府权力的界限和内部配置问题，变传统的全能政府为有限、有为的政府。要实现政府职能转变，观念的转变至关重要。首先，政府要树立服务观念。传统的行政体制是建立在计划经济的基础之上的，突出人的作用，强调对社会的管制。随着市场经济的逐步建立与深化，传统的行政管制观念越来越不适应经济的发展需求，转变政府职能，建设服务政府成为政府改革的主要方向。转变政府职能的主要方面就是要优化政府结构，使之服务于经济发展，充分尊重和保障公民权利，但是政府服务职能的发挥关键在于观念的更新，只有从深层次转变政府行政观念，建立服务理念，政府结构优化所带来的积极作用才能够最大限度地得到发挥。其次，树立责任观念。行政权力涉及公民社会生活的方方面面，行政体制改革的过程中，缺乏审慎思考的改革举措有可能造成全社会改革成本的增加，最终背离改革目的。权力与责任是对应发生的，责任的建立能够有效遏制权力的任意，行政体制改革关涉国家的全局发展，政府树立责任观念，能够从源头上有效遏制改革的随意性，使改革始终遵循行政体制改革目的。
2．转变公民观念
行政管理改革对于实现创新、特色发展是非常必要的。行政管理体制改革工作的开展，需要采取循序渐进的方式和原则，并且与其他经济、政治体制改革进行配套。当前国内外形势较为复杂，行政管理工作的开展，也要与之进行更好的适应，并且坚持正确的理论方针，不断地开拓进取，为行政管理制度的改革提供良好的基础，更好地突出行政体制改革的特色性与创新性。
二、行政管理体制改革工作的开展核心与重点
第一，明确思想。在开展行政管理体制改革时，要明确思想，并且关注核心问题。行政体制的改革，要将政企分开、政资分开、政事分开以及政社分开作为工作的核心内容，充分地将市场调节机制的优势进行发挥。各级政府要树立相应的责任思想，对于自身的审批过程进行改革，规范政府权力。不同部门和岗位要确立不同的权责，并且给予企业充分的自主决定空间，让社会组织自身的作用得到有效地发挥和实现。第二，加强宏观调控。在开展宏观调控的过程中，要对于调控的体系和机制进行不断的调整，对宏观调控的效果进行有效的强化。我国经济发展正处于快速政治的阶段，农业化、农业化与城镇化逐渐推进，并且各地的经济发展水平都处于快速增长的阶段。面对快速增长的经济形势，要对当前人口问题、就业问题、环境问题等进行深入的研究，并且以提高经济发展稳定性为目标，制定相应的宏观调控政策，将稳定经济、就业增长，促进从而对于产业结构进行优化调整，平衡经济发展。第三，确定政府职能范围和改革目标。在行政管理体制改革的过程中，要对于改革目标进行确立，并且将构建社会主义公共行政体制，作为整体改革发展的重要方向。在改革过程汇总，要对于制度、机制以及体制等多方面进行统一的创新和发展。管理体制的创新改革应该实现权责一致、分工合理、决策科学、执行顺杨、监督有力。市场经济环境下，行政体制的改革要不断的完善，并且真正地适应当前市场经济的发展需求，凸显政府行政管理的公共性、服务性与公正性的特点。第四，行政管理内容的确定。在公共管理职能的确定上，要对于公共的责任和权利进行明确，并且关注优势的公共领域，集中精力针对于当前社会中的热点问题（公共医疗、公共教育、社会保障以及公共科技等）进行服务。在行政权利体制的确定上，要保证相关权力行为的约束力度。行政管理机制的改革，必须要对于人民、法律以及立法机构进行负责。在公共组织体系的构建上，要将政府的执行职能与决策职能进行分离，进而提高公共组织体系的科学性与规范性。在公共治理结构的创新上，要实现公共服务补给结构的多元化发展，并且采取分权化和自治化的权力结构模型，落实基层、地方与社区自治相结合的治理结构。另外，在公共效能管理上，要对于公共行政管理活动进行关注，对于服务流程进行不断的完善，充分地落实政务公开化的要求，保证行政活动符合经济性、效能性的原则，提高行政服务的质量。第五，管理机制的创新。行政管理体制的创新，是为了实现政府职能的改变和效能的提高，从而更加适应当前社会发展的基本需求。在管理机制创新上，要关注政务公开的落实，提高广大群众的参与积极度。在改革过程中，也要对于决策过程进行合理的调整，并且落实相关责任，提高决策的民主性与科学性。政府还要提高法制建设水平，落实依法行政，并且推进电子政务，调整和再造政府管理流程。对于公共危机管理上，要提高政府应对突发事件的能力，改进和完善当前危机管理制度。与此同时，政府还要积极推进绩效管理制度的落实，设立政府管理质量奖，并且行政问责制度，提高行政监督能力。
三、结语
（一）“新生代农民工”的特点
“政府增加或减少任务，这种事变的发生与政府抱有的特定哲学无关，从长远来看，政府承担的职责是由变化的环境来支配的”。的确，正如里格斯所说的：政府的角色和行为方式是不能脱离本国的国情来确定的，即取决于一定的社会与经济文化发展状况。因而，乡镇政府的职能定位也应根据当前的新变化来转型。由于，城乡二元化模式差距趋微，农村教育水平的提高，以及受到第一代农民工的影响，新生代的农民工有着与传统农民工显而易见的区别。首先，新生代农民工在思想意识方面存在着显著的特点，有学者认为：新生代农民工求职期望值较高，在工作中有较强的主体意识和进取精神。其次，在维权意识方面，从被动接受向追求权利平等转变。新生代农民工，大多受过初、高中教育，对农村的辛苦劳作并没有太多的切身体会，他们的参照系多是城市的同龄人，权利意识明显增强，因此他们敢于主动追求劳动平等、收入平等、生存平等的权利。此外在发展取向上，从关注工资待遇向更多关注自身发展和前途转变。新生代农民工有着更强烈的自我发展的愿望，不仅仅只是从事父辈的农业劳作生产，更分化出了多种劳动角色。如：个体经营户、集体企业管理者、农村公共事务管理者等等。新生代农民工有着较为进步的科学文化知识和道德水平逐步提高的趋势。民主、法治、公平、竞争、权利的观念正日趋在他们心中生根发芽。在乡镇政府行政体制改革的过程中，如何积极回应新情况、新变化，有效应对新生代农民工出现的典型特点，是乡镇政府改革的导向。
（二）乡镇政府职能“：统治、管理”抑或“服务”
我国正处于体制转轨和社会转型时期。现阶段，传统农业社会的矛盾如：自然灾害、传染病等依然对人民生活和社会安全稳定构成威胁。然而在工业社会和信息化时代的今天，还不断涌现出和加剧了一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题。这些社会问题和矛盾使得政府社会管理的矛盾加大。面对这些新问题新挑战，政府开始重视社会管理方面的改革。党的十六届三中全会把政府职能定位为“社会管理、公共服务、市场监管、经济调节”。从中可以看出，防范和治理社会问题已经上升为具有重要意义的战略选择。这要求我们的政府职能从原来的“统治”转变为“管理”。随着新公共管理运动的兴起和我国社会主义市场经济体制的确立，政府的作用将更多的地是“掌舵而非划桨”，即政府应对提供公共服务进行控制，但不是常规性地通过官僚手段提供服务。”未来的“公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上，并且可以将其与公民对话和公共利益充分结合在一起”，这无疑对处于双转型时期的中国具有深远的借鉴意义。作为中央、省、市、县政府与基层群众沟通桥梁的乡一级政府必须顺应社会改革的潮流，及时改变陈旧观念，着眼于建立一个“学习型、服务型、创新型”新政府。要摒弃改革开放以前，“全能”政府模式，政府无所不能、无所不会、无所不用。因为这会导致政府职能的缺位、错位和失位。因此乡一级政府要实现从行政全能型政府向有限型政府转变，由人治专断向民主法治的转轨，由统治集权向服务分权的转轨，由僵化呆滞向迅捷回应的转轨，由效能低下向廉洁高效的转轨，克服“政府失灵”，达到国家与公民社会的最佳状态。
（三）乡镇政府财政情况的现实困境
从2006年1月1日起废止《农业税条例》。这意味着，在我国沿袭两千年之久的农业税的终结，意味着“以农哺工”、“以农养政”时代的结束。这对于乡镇政府来说喜忧参半。一方面，取消农业税给农民带来了实惠，可以进一步降低农业生产成本，提高农业经营收益和农产品国际竞争力，促进建设现代农业，可以推动农民生活质量的提高和农村社会的全面进步，激发广大农民的积极性和主动性，促进农村沿着生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的轨道发展，保证社会主义新农村建设有力有序有效地推进。农业税取消后，我国乡镇面临着一场综合体制的改革。而乡政府综合体制改革的起点就是适时地进行政府行政体制改革。另一方面，农业税取消后，乡镇政府的财政状况出现了严重的问题。本来就在负债运行的乡镇政府由于少了税收这块大饼，问题全部暴露了出来。乡政府财力明显收缩，自我保障能力进一步衰退。后农业税时代，中央给基层的定位是建立一个服务型政府。然而，没有了财政保障，乡政府如何提供公共服务呢？因而有些政府为了维持开支，就利用自身的权利进行寻租或继续以其他名义收费。这对社会造成了极其恶劣的影响，乡政府的角色没有转换成功，依然是一个“控制型”政府。鉴于此，乡镇政府的职能和定位是我们必须着力解决的问题。
二、乡镇政府改革面临的障碍
随着社会主义市场经济体制的不断完善，传统乡镇政府在人员编制、机构设置、职能定位、财政收支、社会治理等方面都与我国目前农村发展的需要存在距离。主要表现在：乡镇政府行政人员科学管理意识淡薄、乡镇政府的行政审批制度落后、现行行政体制固化、乡镇干部队伍存在许多问题等。这些问题阻碍着当前全面深化行政体制改革任务的前行。
（一）乡镇政府行政人员科学管理意识淡薄
一方面，在我国的各个乡镇行政区域有严格的划分和局限，因此某些乡政府在行政过程中，大搞面子工程、形象工程。不依据实际情况、做实地调研，单方面追求政绩。没有把为人民服务的观念放在首位，漠视其管辖区的公共服务建设。例如在福建省某县，乡政府为体现自身财力雄厚。在没有征求群众意见、不顾当地实际情况之下，修建豪华乡镇办公大楼。这违背了科学发展中以人为本的执政理念。另一方面，虽然随着社会主义新农村的建设，农民增强了民主法治观念，获得了较大的自主性和独立性，主人翁意识不断加强。但与此同时，村干部却适应不了这种转变，他们不习惯由领导组织者的角色一下子转变为服务者。这就是传统的封建官僚专制制度所留下的“毒瘤”——“官本位”思想。这种思想指引下的官员拥有很多不受限制的特权，由官员自身按照自己或利益相关人的意愿来处理问题的一种模式。这不仅是乡政府民主化进程中的障碍，也与当今世界潮流的民主政治相背离。当前，一个不可否认的事实是：在干群关系中，“君尊臣卑”的封建等级思想在乡一级政府中仍然没有彻底的抹去。民众一味地听取上级组织的安排，服从组织，把这个当成了自己的义务。这使得农民对政治参与没有兴趣，不关心国家大事。进而阻碍了政治民主化进程在基层的开展，也不利于乡一级政府构建服务型政府。
（二）乡镇政府的行政审批制度落后
在乡政府行政过程中，存在着这样的情况：乡政府难以从繁琐的行政审批事项中解脱出来。就会造成政府局限于微观小事，无力着眼于宏观，将精力投放在社会管理和提供公共服务上。无法摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，从而降低了政府的行政效率。并且乡镇政府在进行行政审批时没有固定的规章制度及审核条件，缺乏一套统一的标准和内容。对某一事项的审批又存在着重复审批的情况。行政人员仅为追求审批手续费等利益，不考虑实际情况，随意审批。造成了对市场的过多干预，严重阻碍了市场经济在我国的自由发展。乡政府行政审批事项繁杂、流程较为复杂、回应时间长。不论是企业还是个人，大事小事，均要向三级政府报告。这不但阻碍了当地经济的自由快速发展，也使得政府行政人员局限于条框式的模型下，严重阻碍了其工作创新的积极性。
（三）现行行政体制固化
在民间有这样一种说法，县一级政府和乡一级政府存在着“条块分割”问题。即县政府和乡政府在县级政府设在乡镇站所的行政管理权限分割问题。不同时期，县一级政府都会在乡镇设立各种行政管理机构，虽然各时期管理机构的名称各异，但是县一级政府总会将有利可图的财政、税收等牢牢控制在自己的手中，如：电信、交通、水利等行业的管辖权。而乡一级政府一方面要完成县级政府交代的所有行政机构的管治；另一方面又没有财政收入支持管治所需要的成本。这一矛盾就使得乡镇政府被架空，无法为乡镇民众提供良好优质的公共服务，也无力转型为服务型政府。
（四）乡镇干部队伍存在许多问题
一是“人情行政”和“后台操作”问题突出。乡镇基层的领导干部多是从乡镇选拔，有时候选人与选民的关系为农村村民，更有甚者为亲戚关系。再加上中国自古以来属于人情社会，因而在选举中就会出现靠人情拉票、贿选等情况。一些行政人员在为民办事时，由于天生的乡里情节及故乡亲情，他们的“为人民服务”的观念也就更多的偏向了当地的乡民，这对于外来办事人员极为不公平，也严重影响了公共政策的公正性。二是乡镇干部人员情况复杂。赵树凯在对20个乡镇机构的调查研究中讲到：除在岗在编的正式人员外，乡镇政府至少存在超编、在岗不在编、在编不在岗及不在编也不在岗但是在册等四种以不正常方式存在的人员。这种复杂的情况给乡镇政府的统一管理带来了极大的麻烦，所以随后就导致了人员混编等情况的出现。三是乡镇机构改革后人员分流困难。一方面在政府工作，旱涝保收，是一份“铁饭碗”，干部不愿意离开政府部门。另一方面，在乡镇基层存在这样一种情况，干部多于普通科员。也就是说政府改革要在这些干部身上动刀子，而这恰恰是中国行政体制改革进程中最难做到的。四是乡镇基层干部普遍存在年龄结构偏大、文化程度不高的问题。由于乡镇条件比较艰苦，县以上干部很少愿意来乡镇服务或者来了以后两三年内也要求调走。这就使得在乡镇服务的政府人员仍然是那些年龄大、文化程度低的“老人”。
三、乡镇政府改革的战略选择和改革路径
在新形势下，乡镇政府必须适应新环境、新变化，拿出壮士断腕的勇气对自身进行改革，以便更好的适应社会发展的需要。具体来说有以下三点：
（一）强化社会管理，建立有限政府
转变乡镇政府职能首先必须明确要以改进管理方式为核心，并采取以引入市场化工具和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施，追求提高行政效率，改善管理绩效，加强责任制，放松管制，增加灵活性和回应性等目标。当前农村社会矛盾凸显，政府的职能应更多的从微观事务上抽离转而关注宏观事务。一些本不应该由乡镇政府承担的社会职能和经济职能，应从政府职能中剥离。使得政府的精力都放在为乡镇居民提供公共服务上，建议一个有限政府。而解决社会问题，做好社会管理，最根本的的就是要解决人民群众的困难，并维护好人民群众的切身利益。要切实贯彻党的群众路线，进一步拓宽与群众联系的渠道，要时刻倾听群众的呼声，要真正做到全心全意为人民服务，坚持群众路线，保持鱼水般的党群、干群关系，人民群众的利益才能够真正得到体现和维护。此外，在政府内部，要彻底根除领导干部陈旧的思想观念，剔除“官本位”的腐朽思想。顺应时代的潮流，符合当今中国行政体制改革的总体部署要求，树立新的为人民服务的思想理念。
（二）坚持依法审批，推进行政审批改革
在刚刚召开的全国两会上，总理做的政府工作报告中这样说到：深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。根据两会精神，我们应积极主动完善乡镇政府的行政审批事项，使它符合我国行政体制改革的具体要求，适应社会主义市场经济发展的需求，确保随着行政体制改革的进一步深入，乡镇政府的体制改革更加完善、合理。乡镇政府可以从以下几个方面开展工作：其一，乡镇政府行政审批制度化建设。长久以来，行政审批制度改革过程中，存在着“家底不清”的问题。简政放权常常是这边减、那边增，取消和下放行政审批事项甚至变成“数字游戏”。因此，在深改的过程中，需要更加完善的制度建设来保障。乡政府应建立起权力清单，清单以外的事项，一律不得审批。要加强事中和事后审批，加强监督管理，实现权力的真正下放。其二，市场机制调节尽可能代替政府管理。凡是能用市场、企业解决的社会事情，政府应该彻底的放手，如有关营利性的房屋买卖拆迁、土地经营使用权、招投标等都应根据市场机制来调控。要做到“看得见的手”与“看不见的手”双重配合。其三，乡政府行政审批法制化建设。社会主义法制理念的核心依法治国要求我们依法行政。做到凡是有法可依，有法必依。因此不论是原有的行政审批秩序，还是现行的行政审批项目都应该做到有相对应的法律支持。在行政过程中，要严格按照法律的要求，不得随意更改或变更行政审批事项。
（三）健全对乡镇机构权力运行监督
【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国
行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。
处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。
行政体制改革在中国改革总体战略中的地位
关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治——中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。
在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。
实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）
从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治—行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。
近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望——访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。
不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济——行政——政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。
有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入——转换——输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应——不适应——变革——又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡——不平衡——平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。
但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激——回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）
现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。
行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨
确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。
从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：HerbertKaufman:"AdministrativeDecentralizationandPoliticalPower",PublicAdministrationReview,V.29January-February,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当·斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。
虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治——行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。
实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）
当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构—功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）
与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）
但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。
行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向
行政效能
的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。
由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）
关键词：公民参与；行政监督；行政效率
20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍。
改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。
一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题
近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。
(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位
由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。
至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。
公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。
无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。
(二)制度建设不完善，法律法规不全
1．监督体制不完善，没有形成监督的合力
目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：
第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。
第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。
监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。
监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。
2．行政监督法治程度低，弹性因素强
目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。
3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后
我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。
知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。
4．缺乏公民对官员的评估机制。
首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。
(三)参与渠道不完善
选举制度、听证会制度、制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。
(四)公民社会大环境的缺失
公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。
三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择
针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。
(一)培育公民参与意识
培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。
(二)完善制度建设。增强监督合力和实效
1．健全监督机制，加强公众和舆论监督
第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。总理在谈到民主监督时借用了回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。
只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。
第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。
加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。
强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。
2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化
要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。
3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性
“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。
公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。
以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。
4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。
科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。
当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。
(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化
近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。
监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。
(四)积极营造公民社会
营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。
【摘要题】民国史研究
【关键词】党治/地方党政体制/
【正文】
针对大革命时期的地方党政关系，有一种观点认为，从总体而言，这个时期地方党部比地方政府显得更有权威。[1](p184)这一观点是值得商榷的，不能一概而论。地方党政体制是纵向党政体制一个重要组成部分。党治特色是地方政府组织原则的一个重要特征，省县地方党政权力结构的制度设计，规定了地方党政运作的框架。从总体来看，地方政府比地方党部显得更有权威，而不是相反。
一地方行政组织的间接党治特色
虽然地方政府的组织精神与中央政府的组织精神是一样的，都是党治原则，但稍有差别。中央政府实行的是“议行合一的直接党治”原则，地方政府实行的是“间接党治”原则。“间接党治”也与代议制度下的间接政党政治有别，前者是指地方党部不能直接统制地方政府。在国民政府成立之前，粤人就实行“以党治省”，邻近的桂省也效法，如桂省曾预言：“依第一次代表大会所议决之省县各条政纲，若于吾桂省次第实施，期年之间，党治可决成功”。[2]在成立国民政府的同时，广东省政府也作了改组。1925年7月1日，公布“省政府组织法”，7月3—4日，广东省政府和市政府相继成立。随后，又建立县级行政机构，到第二次东征(10月)前，已建立27个县政府。[3]地方政府成立后，就面临着正确处理与同级党部的关系问题。虽然地方政府都要受的指导，但并不意味着同级党部可直接统治同级政府，同级党政组织之间是一种间接关系。
“间接党治”原则在有关法律规范中有所体现。最初制定的《省政府组织法》第一条规定：“省政府于中国指导、监督之下，受国民政府之命令，处理全省政务。”[4]广东省政府发表的成立宣言中说：省政府从政的“根本之计，尤在使全省人民及为人民服务之军队与官吏，皆受中国之政治训练，使成为确信三民主义及实行三民主义之人”。[5](P1555-1558)这些条文并没有规定省政府要受省党部直接监督和指导。党治与法治是不一样的，在党治之下，无成文宪法，亦无正式制度化之立宪机关；在党治之下，中国代表全国人民行使国家法律，中国之意即为宪法，中执会或中政会即为立法兼行政机关。[6](P449)
以后修正的《省政府组织法》继续贯彻这一党治原则，但间接党治稍有改变。1926年11月10日，《省政府组织法》第一次修正，其中第一条规定：“省政府于中国中央执行委员会及省执行委员会指导、监督之下，受国民政府之命令，管理全省政务。”第五条规定：“省政府得制定省单行法令，但不得违之决议及国民政府命令。”[7]与此前的《省政府组织法》相比，党治原则规定的措辞有所变化，也即把省政府受“中国指导、监督”具体化为省政府受“中国中央执行委员会及省执行委员会指导、监督”。关于措辞变化的原因，有的学者认为：“中央执行委员会为中国之代表机关，而省执行委员会为该会驻省代表机关”，“其意志当为中央执行委员会意志”，“故此项修改仍继续初次规定法意，特加具体约束耳。”[6](P449)这种观点是值得商榷的。事实没有这么简单，真正的原因是：以党治国，在中央层级是很明确的，也即实行党政一体制，但在地方，不可能象中央党政体制一样。在地方，如何贯彻以党治国的党治原则，还在摸索之中。在军政时期，军事是第一位的，地方党政关系的复杂性还未充分显现。进入训政阶段后，各种党政矛盾激化，从而导致地方党政纠纷不断。虽然导致矛盾发生的原因许多，但省组织法设计的党政体制也值得思考，故1927年7月8日，第二次修正组织法，不得不将“省执行委员会”字样删除。
从以上也可看出，中央政府和地方政府组织法都标明了党治原则，但有差别：中央是通过中政会实行“议行合一的直接党治”原则，而地方政府是在国民政府垂直领导之下。地方党部虽也监督指导地方政府，但是，它不能干预地方政府，它们之间的关系是一种间接关系，笔者姑且把它称之为“间接党治”原则。不仅如此，地方党政之上设有综揽立法、行政权限的“议行合一。”的机关，那就是政分会。有政分会的存在，省政府要向政分会负责并报告工作，所以省政府的间接党治色彩更加明显。1927年3月13日，二届三次全会通过的《修正政治委员会及分会组织条例》第6条规定：“政治委员会分会之人数、权限、任务及与当地党部之关系，由中央执行委员会规定之。”第9条规定：“政治委员会分会，对于地方政治问题之决议，得直接交由地方政府执行之，但须报告中央执行委员会。”[8](P320-321)从上述规定可看出，各地政分会是几个省党政之上级机关，地方政府直接受政分会领导而不是受地方党部领导。政分会既管党务，也管行政立法。省党部省政府都要向政分会报告工作，如1927年4月7日，广东省党部致广州政分会要函，请将第二届选举经过事宜向中央解释。[9]广东、广西两省的行政方针也是由广州政治分会规定的。福建克复后，1927年2月9日，广州政分会第10次会议，特议决对福建省之行政方针，先由分会将两广之行政方针，电闽省政务委员会，以为参考之用，再由该政务委员会按察该省政治情形，草拟办法，并报告政分会，然后再由政分会定对于闽省之行政方针。[10]所以广州政分会“负广东广西福建三省政治党务任务”。[11]福建临时政治会议成立后，福建省政府并未成立，“福建军民财各政及党务进行事宜”都由临时政治会议处理。[12]所以，中央“政治会议不啻为党中政治上之最高机关”，“各省之军事外交党务诸重要问题”由政分会负责，“均集中于党，故政治会议确成为政治上党务上军事上唯一的指导机关。”[13]
总之，从地方组织看，广东省政府的组织特色是党治。就党治在地方政府组织实行而言，它又有不同中央政府组织党治的特色。具体表现为：中央及省执行委员会为省政府监督机关，[14]它们不能直接领导、干预省政府的内部事务(见图1)。
附图
图1广东地方党政体制
资料来源：参阅王正华：《国民政府初创时之组织及党政关系（民国十四年七月至十五年十二月）》，《中国近代现代史论集》第28册，第95页；1927年1—4月广州《民国日报》。
二地方党政体制的相对独立
这个时期，虽然地方政府实行间接党治原则，地方党部可以监督地方政府，但并非事事要听党的指挥，受党的控制和操纵。的指导思想是要建立相对独立的地方党政体制，即机构相对独立和职能相对独立。在这种体制下，地方党政自成系统，又互相联系。
关于地方党政体制，有一些制度规定。从这些制度规定来看，地方党部不能超越地方政府。地方党政关系是一种党不干政，政不干党，党政相互监督的关系。这种关系主要表现在以下几个方面：
首先，地方党部只能监督地方政府，对地方政府只有建议之权而无干涉之权。1926年1月24日，国民政府发出通告：“国民政府基于以党治国之精神而成立，凡政府所举措，皆本于党之主张。最高党部代表本党对于政府施行指导、监督，其余各属党部及各种人民团体对于政治问题，固有自由讨论及建议之权，而对于财政收入及一切行政事项，不容直接干涉；否则破坏行政统一，纪纲不存，国无以立。[15]从这个通告可看出，中央党政体制与地方党政体制是不一样的。中央党政机构虽是分离的，但人员是重叠的，中央党部可直接指挥、控制国民政府。地方党政机构不仅是分离的，而且职能也是有分工的，党部不能直接指挥、控制、干涉地方政府，只有最高党部才能代表对所有政府实行监督和指导。
其次，地方行政及司法机关也不能干涉地方党务，政府机关如有意见应报告其上级机关乃至中央党部处理。1926年7月20日，中央第42次常会上，讨论和通过了广东省党部呈请通令各行政及司法机关不得干涉党务的提案，中常会决议交政治会议讨论。该“案系由东江行政委员徐桴擅自越权改组县党部而发生”。从这个会议的决议可看出，中央也是不允许地方政府干预地方党部事务的。[16](P435-436)
第三，政府机关不能随意逮捕党务人员。地方党政发生矛盾之时，地方政府往往利用手中掌握的军警大权逮捕残杀党务人员。中央对地方政府此种行为是严厉禁止的。7月24日，中央第43次常会上，有广东省党部的提案：呈称各县行政机关拘捕党员事宜不断发生，有违中央通令，应请严办。该案的由来是：据顺德县临时监察委员会及执行委员会先后呈称，第六区党部常务委员兼农民学校校长梁著泉被县长陈粹维擅捕监禁一案；又东江行政委员徐桴函复，大埔县长陈毓辉滥押县党部干事李韵琴一案。广东省党部呈称，关于行政机关不准干涉党务，已交由国民政府通令在案，至此种逮捕党员事件，前由中央通令各县并行知政府查照，凡逮捕党员，除现行犯外，应先呈报中央，然后执行等各在案，惟此种事件发生甚多，而依请呈报者甚少，是应设法制裁，以维党纪。中央对此种行为，若非严予制裁，影响党务前途殊非浅显。中常会决议：关于逮捕党员手续，前既经中央通令在案，该县长毋得故违，惟姑念该县长等以初次未谙手续之故，从宽免处，但在押之党员等，应由省政府查明实在情形后，准予保释，并再通令各县嗣后应依前案办理，如再故违，应予以严重处分。[16](P444-445)8月7日，中央第46次常会上花县县党部电告三水县长杨宗炯竟枪决党员，请予惩戒案，该会决议：交省政府派员查办。[16](P482)
最后，中央已初步规定了处理地方党政矛盾的一些原则。如党政互有意见，应报告各自的上级机关处理，上级机关处理不了，由中央党部决定。地方党部不能干涉地方政府内政，如有意见应报告上级党部，乃至中央党部。地方政府对地方党部有意见，应报告上级政府，及至国民政府。1926年2月政治会议决定：“县党部对于县政府有监督之权，及建议之责任；不得强制县政府执行。如县党部不满县政府之措施，应提出意见于省党部，由省党部转咨省政府处理。”[17]1926年7月，广东省饶平县党部擅设钱粮委员会，民政厅长提出意见于省党部，省执委会第32次会议决议交中央监察委员会办理：(一)训令该县党部不得侵夺民财两政权限，致干党律；(二)函复广东民政厅准予行使政权，解散该县党部擅自设立之钱粮委员会；(三)函知广东省党部注意督饬该县党务。27日，中央第44次常会决议：照中央监察委员会执行。[16](P452-453)
此外，地方党政相对独立还表现在同级之间相互交叉任职的情况很少见。
关于地方党政应有分际的规定是地方党政应各自相对独立思想的制度化，就是到了训政阶段，这个思想和制度还是存在的，而且越来越坚定和巩固。虽然制度规定地方党政是一种相对独立的体制，但地方党部与地方政府到底是何种具体关系并未规定，从而导致地方党政关系并不融洽，例如省党政关系“至为浅薄”，两者“之间判若鸿沟”。[18]为此，才有1926年10月19日中央各省区联席会议关于省党部与省政府关系议决案的出台。该会通过的《省政府地方政府及省民会议县民会议决议案》规定：省政府委员“产生之法，由中央执行委员会指定数人，会同省执行委员会组织省政府。”省党部并没有直接组织省政府之权。第二天，该会又通过了《省党部与省政府之关系议决案》，其中规定：各省情形不同，可分三种办法：(1)省政府在省党部指导之下；(2)省政府在中央特别政治委员及省党部指导之下；(3)省政府与省党部合作。某省应用某种办法，由中央执行委员会决定之。[8](P281-283)中央坚持地方党政体制是与中央党政体制不同的，应有分际，但究竟采取何种关系却还在摸索之中，对省级党政体制的模糊规定就印证了这一点。
三从实际运作来看，地方政府权力高于地方党部权力
从实际运行观察，这个时期的地方党政关系，各地情形不一。有的地方是以党统政，如苏、鄂等省。在苏省，“党部言在必行，县长惟命是听……民众把党部看作万能”。在鄂省的一些县，县政府主动表示服从县党部的决议案；县署人事经县党部决议通过后始能任用；县府财政亦受县党部监督。[19]
有的地方是党政制衡，如湘省。在湖南，“凡革命势力伸展所及之地，政府必在党指挥监督之下。无可疑义”。[20]1926年10月召开的湖南省第二次代表大会通过的《关于市县党部与县长之关系决议案》规定：“县长与市县党部立于同等地位，遇事以协商形式解决。[1](P183)
有的地方是以政治党，如粤省，粤省政在党之上。在北伐之前，由于国民政府实际统治的领域仅有广东省，所以广东省的地方党政关系是此时地方党政体制运作的一个突出代表，其他省的地方党政关系并不是占主导地位的关系模式。也正因为国民政府实际统治的领域仅有广东省，所以中央党部可以避开省党部而直接指导和监督省政府，省政府领导人也同时兼任中央党政职务。[21](P261)我们可以对比一下广东省政府与省党部的组成人员，就可看出省政府与省党部的各自地位。省政府的组成人员如下：
胡汉民中国临时中央执行委员、中央执行委员，国民政府委员、外交部长、军事委员，广东省省长
许崇智中国候补中央监察委员、军事部长，国民政府委员、军事部长、军事委员，广东军事厅厅长
廖仲恺中国中央执行委员、工人部长，国民政府委员、财政部长、军事委员，广东财政厅厅长
古应芬陆海军大元帅大本营财政部长，中国候补临时中央执行委员、商民部长，国民政府委员，广东民政厅厅长
孙科中国广州市特别党部执行委员、组织部长，国民政府委员，广东建设厅长
宋子文广东商务厅厅长
许崇清广州市教育局长，中国候补临时中央执行委员，广东教育厅厅长
陈公博广东农工厅厅长
省党部的组成人员，省党部则于1925年11月4日召开第一次会议，选出了陈公博、杨匏安、甘乃光为常务委员，杨匏安为组织部长，甘乃光为宣传部长，彭湃为农民部长，刘尔崧为工人部长，范其务为商民部长，陈孚木为青年部长，何香凝为妇女部长，谭桂萼为书记长。除了甘乃光、范其务、陈孚木，何香凝不是中共党员以外，其余的都是中共党员。除了何香凝任中央党部妇女部长、甘乃光任国民政府监察委员外，其他人没有在中央党政机关任职。
从省政府与省党部的组成人员来看，前者主要是中央党政要员，后者也有兼任中央党部和国民政府职务的，有些还是群众运动干部，但主要是中共党员，在中央政府居要职的少。省政府组成人员的地位要高于省党部组成人员的地位，这也说明了省政府的地位要高于省党部的地位。
省党政机构相对独立，但省级党政是与中央党政连为一体的，也即上下之间交叉任职的情况很普通，所以省级党政之间矛盾很少发生。党政矛盾和纠纷主要发生在县级党政之间。县政府利用手中掌握的财政、军警等大权，处处为难县党部，甚至残杀党部人员。这从另一角度说明了地方政府的地位要高于地方党部。例如，从化县党员陈逸如等致函中央执行委员会，报告该县县长朱本恕等摧残党务情形；紫金县党部筹备处报告云：“一般土豪劣绅，多诬以赤化、共产、公妻、过激等口号，又指党部为共产机关。”前任丰顺县长杜石珊“身隶党籍”而“即将党部文书、印倌、宣传品捣毁无余，复将国旗、党旗撤除，以换陈(炯明)军旗帜”。有时省党部也站在县政府这一边，不分青红皂白地谴责县党部。如1926年2月，顺德县党部率领农民自卫军击毙了准备暗杀县党部执行委员的恶霸谭十二，随后，广东省党部指责此举“”，停止顺德县党部执行委员、监察委员的职权，派遣中共党员潘兆銮前来另组临时执监委员会。[21](P251-263)
关于县市党部与县市政府之间纠纷之多之原因，焰生发表了长篇社论，他认为原因有三：其一，县市行政长官摧残党务者，残杀者，志以为劣绅土豪张目以维持找寻其利益者，亦不乏其人。其二，有时县市长官欲兼任县市党部执行委员而不得就心存敌意纠纷不免时起。其三，县市党部如落在一般革命青年之手，就会发生一种幼稚病，对于县市政府之行政用人，辄受干涉，从而导致矛盾发生。所以，焰生认为“县市党部与县市政府关系之规定，尤为当前之急务”。[22]这篇评论对于地方党政矛盾发生的原因的分析还是比较客观的。在地方党政这一对矛盾统一体中，地方政府是处于主导地位的，矛盾和纠纷的发生主要是由地方政府引起的，在地方党政矛盾发生之时，地方政府也居于有利地位，为了正确处理县市党政关系，各地党部要求党居于政之上，力图通过它来消除党政矛盾。例如，1927年1月20日，广东省政府委员会全体委员会议，以“各县行政官吏，若无地方党部及人民团体之协助与监督，地方政治之改选不能实现”为由，特议决致函催促省党部，请饬全省各县党部，于本年3月内改选完竣，[23]并经呈奉中央政治会议广州分会核准照办。2月7日，广东省党部执委第二届第八次会议决议通过，并组织各县市党部改组委员会，议具一切改组计划，提出执行委员会议决定之。[24]1927年1月21日，广东省党部第二届执委第5次会议召开，紫金县党部提出县党部与县政府关系处理办法：其一，县党部在省党部指挥之下，监督县政府；其二，县党部议决案在可能范围内，县政府须认真执行，如认为不当，可交回复议或请示省党部；其三，县党部对于县政府用人行政，如认为不满意之处，得提出意见书于县政府，促其注意，但不得直接干涉用人行政。[25]但这个要求党居于政之上的提案未获批准。后来，第二次广东全省代表大会上，东莞代表提出关于制定县市最低实施政纲案。政分会第10次会议并案审议，议决办法两条：其一，“在各县市党部组织未健全以前，凡有事与县交涉者，应呈省党部执行省政府办理”；其二，“交省党部省民大会筹备会议定呈核分发。”[26]但是政分会这两条措施并没有从根本上解决地方党政关系问题。
中央为何不批准地方党居于地方行政之上的提案，是有原因的：关于地方党政关系，中央与地方有不同的思路，中央主张地方党政应有分际。但这种分际思想还不确定，还没有向广东省以外的其他省推广，从而导致地方党政运行没有统一的机制，党政体制形态不一。
随着战争的推进，统治地盘的扩大，广东省以外的其他省党政体制有所变化，地方党部权力逐渐居于地方政府之上。在党军克服区域内，一般先设立省党部，然后才成立省政府。1927年4月初，云南胡若愚等将领倒唐后，表示服从国民政府，并致电广州政分会，请派员赴滇组织省党部，政分会即议决派蒋子孝等7人为云南省党部筹备员。[27]在省政府正式成立之前，一般组织临时政治会议作为该省过渡性的政治指导机关，如鄂、赣、浙、沪等均是。有关资料显示，在这些省区内，省党部大多能指导和监督省政府，特别是在中共党员主控下的省党部，这种指导监督更能切实执行。如湘省，省党部权力很大，省政府处于从属地位。这个时期，省政府多由省党部筹备组建，省政府委员也多由省党部委员兼任。如1927年4月10日鄂省政府成立时，省党部执行委员董必武、徐谦、孙科、李汉俊、张国恩、孔庚、邓初民和监察委员邓演达均当选为省政府委员；各厅厅长除财政厅外，均由兼有省党部委员身份的政府委员担任。省党政基本上是一班人马。[1](P182-183)
总之，从总体上说，国民政府的地方党政体制结构是：地方党政虽是相对独立的体制，但政府居于党部之上；在军事占领区则是党部居于政府之上。主流倾向是地方党政应有分际，从而导致政的地位高于党。亚里士多德说：“法律(和礼俗)就是某种秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律(和礼俗)的习惯。”[28]党政体制也可说是党政运作的秩序，广州、武汉国民政府时期，中央关于地方党政关系的思想不明确，从而导致地方党政体制的制度规定比较混乱，党政两个政治主体也就无法形成遵守法制的习惯，党政必然是无序运作。广州武汉国民政府时期，中央和地方的党政体制框架基本形成，这为训政前期的党政体制的确立打下了基础。撇开内容不说，从形式上，训政前期的党政体制框架与广州武汉时期的党政体制框架差不多。
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正确界定地方政府公共行政的主要职能，是构建地方政府公共行政体制的关键。地方政府公共行政的主要职能有：
（一）公共行政管理职能。
长期以来，人们常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其实公共行政在价值取向、涵盖范围、具体手段及追求目标等诸方面都与政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行为的根本目标在于公共利益；行政决策的效能在于公开透明；行政执法的宗旨在于公正公平；行政成本的消费在于公共财力；行政运行的效率在于公民和社会组织的共同参与；行政体制的架构、行政机构的设置和行政职能的配置在于公共服务。因此，公共行政理论与实践对地方政府提出以下要求：一是从注重程序和过程的传统公共行政，向更注重产出和责任的公共行政转变。主张更清楚地设置公共组织的目标，更加关心政府部门直接提供服务的效率，更系统地使用绩效指标衡量行政组织的成果。二是使公共行政组织与人力资源管理更加灵活，用分权的管理取代高度集权的等级组织结构。三是主张借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术来“重塑政府”。四是地方政府的职能是“掌舵”而不是“划浆”。
（二）经济调节职能。
地方政府加强经济调节职能，主要是克服市场缺陷的政府干预，主动运用法律、经济、行政等多种手段，积极调控经济活动。具体讲，要发挥好三种职能：一是战略引导职能。经济全球化和我国加入WTO以后，随着与世界各国经济交往的增多，社会生产、生活将日益外向化，要将各地、各市场主体追求的个体目标统一到社会主义现代化建设的总体目标上来，就离不开政府的战略引导。政府要围绕国民经济总量平衡和社会经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导社会经济的发展方向；地方政府要依靠产业政策，引导和调控产业发展方向，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协调职能。一方面，要以人为本，全面、协调、可持续发展，坚持科学的发展观，通过适时调整，防止经济大起大落。另一方面，针对我国地域辽阔、人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取财政转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距。依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊，保持社会稳定。三是保护职能。地方政府要在与WTO规则相适应的前提下，积极争取公平合理的国际竞争环境，制定保护幼稚产业的有效政策。通过政策引导，帮助企业规避市场风险，努力使本国利益在激烈的市场竞争中实现最大化。还要加大对生产者、消费者的保护，按照国际惯例对农业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等等。
（三）依法行政职能。
依法行政体现在大量的地方政府行政行为中。一是要高度重视执法程序问题。程序是实体的保证，只有程序合法才能使实体处理合法。二是要高度重视目前地方政府行政行为自由裁量权弹性过大的问题。真正做到执法必严、违法必究，保证执法的公平公正，尽可能规定行政行为严格的裁量标准。这样，既保证行政执法的公正，又可减少政府工作人员的腐败。三是要严格行政执法责任制和错案追究制。要强化对各级政府及政府人员依法行政的约束力和责任感，进一步完善行政执法的救济制度，既保障企业和公民的合法权利，又对政府工作人员的行为予以有效的约束。
（四）市场监管职能。
在社会主义市场经济体制下，社会资源的配置将主要通过市场价格机制的导向作用来实现。但由于垄断现象难以避免等多种外部效应的存在，市场价格机制有可能不能正确反映成本和收益，而出现市场信号不准或失真的市场失灵情况。企业可能因市场失灵产生的错误导向而使经营投资失误；市场供给者或需求者也可能为了自己的利益而破坏契约关系和市场规则，造成市场秩序混乱。因此，地方政府必须制定各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序，努力创造良好的市场环境。
（五）提供公共产品职能。
由于公共产品投资成本大，建设投资周期长，企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策，支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目的的项目，地方政府应全面参与或直接经营。对以盈利为目的的公共项目，政府应在定价、市场准人等方面适当予以干预和监督，为社会提供更好的公共服务。
二、构建地方政府公共行政体制的主要对策
构建地方新的公共行政体制，需要党政各部门互相配合，抓住重点，解决难点，选准突破口。其主要对策应有以下几个方面：
（一）按照公共行政的要求，进一步削减地方政府权力。
1弱化政府微观管理职能。建立地方政府公共行政体制，当务之急是弱化政府微观管理职能。一要弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配置人财物的模式，而将这种职能交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、核准权、管理权、制约权也应取消，使政府权力从“无限”变为“有限”。二要弱化政府对微观经济的干预职能。地方政府要转变直接参与微观经济活动的作法，还企业自主经营权，实现所有权与经营权的分离，还企业自主经营权，使企业成为独立的市场主体，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者，改变为指导者（政策指导）、监督者（确保国有资产保值增值）、服务者（为企业提供协调和社会服务），切实做到政企分开。
2分化部分政府职能。一是要充分调动和发挥中央、地方两个积极性，在维护中央权威和尊重地方利益的前提下，合理划分中央与地方政府的责任和权力，使地方政府分权和中央政府集权达到动态统一和平衡。二是要实行中央政府与地方政府的分级管理，做到分级管理、权利和责任统一。要以事务的性质作为中央政府和地方政府权限划分的基本标准。凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务，由中央政府决定；凡属地方政府事务，即涉及本行政区域利益的事务，由地方政府决定。同时要根据各级政府在国家体系中的不同地位和作用来确定和配置相应的职权。三是要推进中央政府与地方政府的关系规范化、法制化，建立一整套法律规范，把两者的职能、权责通过法律的形式固定下来。
3转化政府社会管理职能。中国目前的现实状况是，政府对社会事务什么都管，社会个体的什么事情也都找政府办，政府成为惟一的治理者。但由于现代社会的复杂性、多元性和动态性，无论政府的主观愿望多么好，都会受到自身治理能力的限制，不可能把社会所有的事都管好。这就需要政府向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性事务，诸如会计事务、审计事务、法律事务、资产评估、房地产评估、物业管理、行业管理、社区自治管理等等，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织。
（二）切实解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题。
1加大行政审批制度改革的力度。改革行政审批制度，必须坚持合法原则、合理原则、效能原则。行政审批制度改革要推动政府从权威行政转变为服务行政，从部门行政转变为公共行政，实现“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府公共改革目标。一是以市场为导向，推行告知承诺制。告知承诺制是实现“亲市场化”战略的重要突破口，有利于实现政府管理从传统管制向契约化和非强制性管理转化以及法律责任的明晰化。二是推行以一个部门审批为重点的审批制度。其优点是可以彻底消除多头审批的弊端，无需建立交联式审批中的强大协调机构，促进审批事项合并，提高审批效率，加快市场准入的速度。三是创建政务服务局（中心），变“一门式”协调机构为实质性审批机构。其优点是可以彻底解决服务中心与原部门之间的复杂关系，使政务服务局（中心）具有真正的审批权力，避免“前店后厂”的现象，真正实现为民服务，实现不同审批事项程序的分化，提高行政效率。四是实行后置审批。其基本做法是：申请人先直接到登记注册机关申请登记注册，登记机关核准后在营业执照中注明专项经营项目，再由申请人办理专项经营审批手续，然后开展许可的经营活动。五是实行网络化审批。将计算机网络运用于审批，实现申请人与审批机关之间、审批机关相互之间的网络化联系和沟通。这种审批方式可以大大方便申请人，节约审批机关之间运作成本和时间，实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。
当前应重点抓好以下工作：（1）对各级地方政府及行政部门的审批项目及其设定依据进一步清理、甄别、校核，并分清行政许可项目和非行政许可项目，按照服从大局、合理划分、责权统一、避免交叉的原则，认真搞好清理工作。（2）依据《行政许可法》，对不符合合法原则设立的审批项目，最大限度地予以取消和调整。（3）对符合合法原则设立的审批项目，还要从合理性上进行论证，应该取消的要依照法定程序予以取消。（4）切实加强对取消和调整的审批项目的后续监管，使行政审批制度改革健康有序地开展。
2大力发展社会中介组织。大力发展社会中介组织，是彻底解决权力部门化、规制部门化和利益部门化问题的一个重要途径。大力发展中介组织是实现政企分开、政事公开和政府转变职能以及构建地方公共行政体制的客观要求，是弱化地方政府社会职能的重要保证。因此，各级地方政府要全面清理中介组织，保持中介组织的独立性。当前，中介组织极不规范，政府行为多于市场行为。过去政府权力部门一般都办有一种以上社会中介组织，经济鉴证类中介组织基本上都是带有半官方性质的组织。行政部门成为所办中介组织的靠山和业务源，中介组织成为挂靠部门人员安置的场所和“小金库”的来源。行政权力直接渗透到中介组织内部，不仅制约了社会中介组织按市场化标准来建立和运作，而且成为滋生腐败的土壤。要借当前转变政府职能之机，对中介组织进行清理，彻底割断中介组织同行政部门联系的“脐带”。当前，要警惕有些中介组织借行政机关的权力形成新的垄断。只有当中介组织与各种利益集团之间保持独立超然的关系，公正性才能实现。因此，要把保证中介的独立性作为政府管理的重要内容。同时，各级地方政府要大力支持建立一批独立、自律、非盈利的行业协会，让行业协会自行处置诸如企业资格认证、标准与定价等具体问题。还要建立健全中介组织协会，加强中介组织的自律和管理。政府应加强对中介组织的指导，建立健全中介组织的绩效评估制度，使中介组织沿着健康、有序的方向发展。
（三）建立公共财政体制，突破构建地方政府公共行政体制的难点。
1深化财政体制改革，完成公共财政体制和法律基础的构建。首先，要进一步转变财政职能，建立起公共财政体制。财源建设要以市场机制为基础，打破地区分割，消除地区封锁。要进一步调整和优化财政支出结构，逐步降低目前财政支出中经济建设经费的比重，缩小基本建设支出的规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，在医疗、高等教育领域引入市场机制。要提高社会保障支出的比重，增加对社会义务教育和基础医疗卫生建设的投入。其次，理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。要根据经济发展和宏观经济调控的需要，进一步明确划分各级政府的事权，并使之稳定和规范。再次，深化税制改革，调整和完善税制体系。要适应对外开放的发展形势，保持财政收入增长的可持续性。税制体系要着重加强直接税（所得税）的建设，提高直接税在全部税收中的比重，形成所得税和流转税双重主体的税制体系。第四，继续推进财政支出管理制度的改革，包括国库统一支付制度、部门预算、政府采购、收支两条线等制度的改革，建立严格、科学、高效的财政支出管理制度。
2加强财政对经济结构的调节。首先，要将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。财政要把降低农民负担、提高农民收入、增加各级财政对农村公共服务的资金投入作为切入点和主要手段。其次，要加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从地方政府公共服务方面缩小地区差距。要通过财政转移支付，缩小地区差距和城乡收入差距。再次，要完善个人所得税和财产税，完善社会保障体系，加强财政对收入差距的调节。第四，逐步统一城乡财政税收政策和制度。
（四）打破行政垄断，提高行政效率，建立高效的政府运行机制。
1提高打破行政垄断的自觉性。行政垄断本质上是一种兼具经济违法与行政违法的双重违法属性的行为，是一种由行政主体实施的集体违法行为，它对我国建立社会主义市场经济体制和公共行政体制构成了极大的现实危害，并为进一步的深化改革埋下了隐患。因此，各级地方政府要深刻认识行政垄断的危害性，提高打破行政垄断的自觉性。要从法律制度上限制行政垄断，通过深化行政体制改革来消除行政垄断，建立起公共行政体制，充分调动市场主体在经济社会发展中的积极性。
2完善政府绩效考核机制。必须从根本上改革对政府绩效的考评办法，形成行之有效的绩效考评机制，建设诚信政府。首先，应确立“职权绩效观”，对政府及政府领导人的考核，应主要考评其法定职权的行使状况与实际效果，强化政府和政府各部门对其职权的责任感。其次，要科学地设定考核项目和考核指标，将没有实际意义的考核项目和指标剔除。再次，要将绩效考评结果与干部的奖惩激励挂钩，在科学设立考核项目和指标的基础上，严格考评办法，将政绩与经济上的奖罚、职务上的升降、政治上的声誉直接挂钩，激发政府系统的内在活力。
（五）加快电子政务建设，解决政务公开问题。
1加快地方政府电子政务建设，为政务公开奠定基础。当前应的重点，一是加快构建覆盖全国的“政务网”体系，尽快形成中央———省———市———县———乡五级主干政务网络，同时，加强各政府部门行业综合信息的纵向网络体系建设，加强各城市政府内部的市级城域网———部门机关局域网———各办公网络端点的横向网络体系建设，从而形成围绕全国政府主干网的纵横交织的政务网络体系。二是精心管理运行政府网站，扩大政府站点在互联网上的影响。三是以办公自动化为突破口，推进政府工作手段现代化。
2加大政务公开力度，建设阳光政府。政务公开的主要内容至少包括以下五个方面：（1）政府重大决策。要在科学、民主决策的基础上，积极推行重大决策内容的公开，既要使市场主体和社会公众熟知政府决策，又要提高人们对政府决策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力。（2）重要法规规章。要把政府重要法规、规章的公开作为政务公开的重要内容，通过完善公开程序和公开方式，加大普及力度，使之成为指导规范社会经济活动的准则和企业及群众维护自身权益的武器。（3）行政标准。法律、法规规定赋予各政府部门的职责、职能应公开，以加强对行政行为的制度约束。政府部门依据有关规定实施的收费标准和依据、行政处罚标准和依据应公开，并自觉接受各方面的监督。（4）办事程序。公开办事程序既可以减少办事环节，提高工作效率，又可以加强对办事过程的监督，避免“暗箱操作”。（5）办事结果。行政部门要将审批或报批项目的办理结果，及时向相对人和社会反馈公开，提高透明度。
（六）制定政府组织法，走出行政机构“精简膨胀”的怪圈。
1制定政府组织法，提供法律制度的保证。我国政府机构未走出“精简膨胀”的怪圈，其中最主要的原因之一就是没有“政府组织法”，使机构设置存在很大的随意性。为此，尽快制定与社会经济发展的客观要求相适应的“政府组织法”，对政府机构设置的原则、形式、范围、标准、职权、责任等从法律上予以界定，以实现政府行政机构“精简、高效、勤政、务实”的目标。
2借鉴国外经验，尽快与国际对接。西方发达国家的政府组织系统已在成熟的市场经济体制框架下运行了几百年，其政府组织早已结束了与市场经济体制和开放的国际经济体制的磨合期，能较好地适应市场经济和全球贸易自由化的要求。作为人类文明的共同成果，国外在政府行政组织结构中的先进东西可以为我所用，可以在我国政府机构的改革和调整中进行借鉴，这样可以少走弯路，尽快在组织结构上与国际通行的运行规则接轨。
3按照市场经济体制的需要设置地方政府行政机构。从目前我国政府机构改革的实际状况看，政府许多机构仍在大范围、大力度地配置着社会资源，在中国目前市场经济体制不健全的情况下，为了弥补“市场失灵”的缺陷，这种存在也许是必要的，但当市场机制在该领域能较充分地发挥效力后，政府的作用必须尽快让渡出来，与之相对应的政府机构也就失去其存在的基础。因此，要根据市场经济发展的需要，让一部分机构消亡或使其职能转化，同时，根据需要建立新的机构。
高校管理包括教学管理、后勤管理以及行政管理，而行政管理在整个高校管理中起着承上启下的作用。详细内容请看下文试论高校行政管理体制的改革。
高校的行政管理是相对于高校教育、科研活动而言的辅助性的但却必不可少的一项活动。高等学校的行政管理，是高等学校为了实现学校教育工作的目标，依靠一定的机构和制度，采用一定的措施和手段，发挥管理和行政职能，带领和引导师生员工充分利用各种资源，有效地完成学校工作任务，实现预定目标的组织活动。相对于从事教学和科研的教师、研究人员而言，行政管理的主体是从事非教学、科研活动的相关行政机关，其成员是各级各类机构的管理者和执行者。目前我国高校行政管理模式存在着许多明显的弊端，如机构膨胀，人员臃肿;部门间缺乏密切配合;行政管理人员服务意识不到位;缺乏开拓进取精神;行政权利挤占学术权利等等。鉴于此，笔者认为，当前要大力推进高校行政管理体制的改革与创新。
三个代表重要思想是我党的立党之本、执政之基、力量之源，坚持以德行政，对实践三个代表具有非常重要的意义。其一，高校的行政管理做到坚持以德行政，可以强化高校民意识，使学校的行政管理以教师、职工、学生等的意志为核心，可以理顺领导者与被领导者、管理者与被管理者之间的关系，以实行科学管理，不断提高效率，促进学校发展。其二，以德行政包括行德政和施德数两个方面。 行德政是社会主义国家管理中公仆要求的体现。它要求管理要全心全意为人民服务，要符合人民的利益和要求。管理者特别是领导干部、机关工作人员、行政干部不仅要有良好的思想政治素质，而且还要有较强的行政竹理能力和较高的科学文化水平。要善于、熟练地运用现代化办公方式办公，提高工作效率。只的这样，才可能在实践中贯彻全心全意为人民服务的宗旨，才能正确地履行职责，完成好管理任务。 施德教是用新型的社会主义道德观、价值观和人生观教育全体社会成员，提高全社会的道德素质和文化水平。因此，在施德教过程中，要把对教师、职工、学生的道德教育放在首位，要充分发挥共产党员先进性的作用，以先进性带动广泛性，又通过广泛性进一步推动先进性，使高校的整个行政管理工作不断推向新境界。
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