关键词：预算预算执行专项资金结余管理
专项资金是为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。专项资金大多直接来自财政拨付，可分为发展性专项资金和事业性专项资，涵盖了国民经济发展的各个方面，其资金规模大，使用效果影响范围广。
一、事业单位专项资金管理问题
笔者在实际工作中发现事业单位的专项资金管理中存在预算难做、支出随意、决算和绩效评价缺失等问题，具体如下：
（一）预算编制与执行存在偏差
在实际操作中存在着预算编制与预算执行、专项资金收入和支出在时间和数量上脱节的问题：一是不管项目是否能批准，其前期经费使用都在经常性经费中列支，挤占了经常性经费；二是项目资金拨付滞后，有的项目资金在项目完工结算后才到位，有的项目资金已到位但拨付进度滞后；三是单位自筹部分调入专项资金核算缺乏必要的审批手续；四是项目立项后没有实际支出，最后将资金移用到其它项目或转入单位的其它收入；
五是项目完工后结余不上交或转入经常性经费没有完善的审批手续；六是项目形成的固定资产和材料等有形、无形资产后续管理上政府财政部门和具体管理部门脱节。这些现象给专项资金规范核算带来了困难，也削弱了预算编制的作用。
（二）财务控制作用弱化事业单位对财务人员的重视程度普遍不高。
多数单位财务人员在专项资金的管理中只是承担了会计核算和资金支付等简单的服务性工作，对具体的业务和决策了解不多，财务人员对各专项资金活动的事前和事中的辅助控制作用没有体现出来，财务人员无法根据业务进度合理安排资金支付。对于专项科研经费较多的单位，科研人员没有精力也缺乏相应的专业知识对资金进行科学合理的安排，造成了资金管理的真空。
（三）专款支出开支范围不明确具体哪些开支能在专款中列支，哪些开支不能在专款中列支，相关规定一般只是明确了一些大的原则，缺乏对具体操作的规定。而实际情况比较复杂，财务人员只能凭理解去审核监督。一些单位则存在任意扩大专项资金的支出范围，列支办公设备购置费及招待费，违背了专款专用原则，无形中也造成了“合法浪费”的现象。
（四）专项资金结余处理不及时专款下拨到单位，单位完成专款规定的项目后，有时会节约下来一部分资金，结余的这部分资金如果不进行处理，会导致单位挂账的专项资金结余项目越来越多。
这些项目的结余资金是构成单位银行存款的重要组成部分，但单位却不能用这部分资金来开支日常支出，导致这部分资金留在账上不能发挥应有的效益。而另一些项目多、资金量大的单位，各项目资金之间存在相互调剂、混合使用的现象，导致一些项目未按计划规定要求实施。
二、事业单位专项资金管理建议
加强事业单位专项资金管理，最大限度地发挥其使用效益，是各行政事业单位财务管理工作中的一项重要工作。
（一）科学构建预算编制体系应当建立预算编制制度并统一预算编制表格和编制程序，然后结合单位的发展规划确定来年的工作任务和工作目标，据此编制下年度预算。此外，还应明确专项资金申请条件，分清轻重缓急，优先考虑必须的项目，科学合理地在预算中列示项目。
（二）落实专款专用原则使用专项资金的部门和单位，要对专项资金实行单独核算、专款专用，按规定应设立专户的还必须在银行开设专户；严格按规定的用途和标准使用和管理专项资金，自觉接受有关部门的监督检查；强化资金管理，建立健全内部监督制约机制，防止和杜绝专项资金使用过程中的违规现象。
（三）完善整套项目管理体制具体有：
一是各级财政部门应严格立项、筛选、论证制度，组织专家组进行可行性研究和评审，出具可行性研究报告和评审报告，并按规定程序申报，建立滚动的部门项目库和财政项目库。
二是各资金使用单位在专项开展之前应制定详尽的费用预算，在项目开展过程中应严格按照预算执行。
三是建立绩效拨款机制，项目开始时先拨启动经费，以后每个季度拨款要根据项目的进度和上次拨入经费的使用情况拨付，如果上季度经费结余较多，在下季度拨款时作相应扣除。
四是各资金使用单位在资金支出过程中应加强业务人员与财务人员的沟通，使财务人员及时了解项目进度，及时安排项目资金。
五是在项目完成后业务经办人员应及时进行项目报销工作，并进行专项资金使用情况分析，形成专门项目决算，阐明形成预算和决算差异的原因。
六是应根据专项资金管理要求，将项目结余资返还财政，不能私自挪作他用。
七是项目期间形成的固定资产和无形资产在项目结束后应归项目依托单位所有，要按照《会计法》的有关规定办理移交手续。
（四）强化财务控制工作要将财务部门的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制。
财务人员应该参与到资金管理的全过程，对于整个过程进行统筹规划，根据“资金流到哪里，管理管到哪里”的思想，加强对资金支出方面的管理，保证资金使用的高效率。这需要整个单位提高对财务工作的重视程度以及业务经办人员的积极配合。
（五）实施专项资金绩效评价专项资金绩效评价是指考核部门公共服务的成本耗费和效率水平，根据不同项目支出结果，比较项目之间的社会成本效益，并在可能的情况下比较不同支出组合所产生的社会价值，以及单一项目实现效益的情况。实施专项资金绩效评价可以在事前、事中或事后进行：事前评价，有利于预算编制的科学、合理性；事中评价，可以分析研究项目进展情况，及时处理工作中出现的问题；事后评价，则可以审查和评价项目支出成果是否符合目标要求。
通过实施财政专项资金效绩评价分析制度，可以提高预算编制科学性和合理性，优化资金结构，规范会计核算，强化监督管理.
（一）在财政预算资金编制时存在的问题
事业单位的财政预算资金的编制与现实情况严重脱节，具体表现如下：
1.与财务管理脱节。由于财务管理体系在事业单位的缺乏，对于如何分配和使用资金过于随意，使得预算出来的资金没有做到专款专用；
2.与资产管理脱节。事业单位的资产一般都是用财政资金购置的，缺少严格有效的监督管理机制，使得国家受到不小的经济损失；
3.与预算执行脱节。有些部门和人员随意挪用预算资金，缺少应有的严肃性；
4.与决算编制脱节。绝大多数的事业单位的预算和决算的编制都只是向上级部门汇报，无关单位的利益得失，从而导致了事业单位上下级办事时敷衍了事的工作态度。
（二）在执行财政预算时存在的问题
目前，资金的使用虽然是建立在法律允许的基础之上的，但是法律本身的局限性和不严密性，使得事业单位的财政预算资金使用的随意性较大，支出控制不严格，超支浪费现象严重。在事业单位执行财政预算时的难度较大，如有些单位领导没有按照预算安排的规定使用资金，而是随意地批条子，开口子，致使预算资金经常发生变化，预算执行不严密。导致各部门财政预算收支情况不真实，而且对于支出没有明确的定额标准，特别是在专项资金的执行中，经常会出现超标准、超范围、超预算的现象。这样就可能会导致预算执行与预算编制出现严重脱节，极大地削弱了财政预算资金编制的作用，给某些不守规矩的工作人员投机作案创造了机会，从而影响了事业单位的健康有序发展。
（三）在财政预算监督上存在的问题
事业单位是不以盈利为目的的特殊单位，因此事业单位的财政预算意识比较薄弱，更不用说对其进行监督了。而且在现行体制下预算部门和财政部门间的一些交易信息出现不对等的现状，使得财政部门无法掌握资金的最终去向和用途。同时又缺少严格有效的财政预算监督体制，支出去的资金很难受到有效的控制，完全弱化了执行预算的严肃性。更严重的是有许多事业单位并没有明确的财政预算工作重点，对预算的监督还不够重视，出现了大量的财政资金外流，浪费的现象，导致极其恶劣的影响。
（四）财务管理人员的综合素质低
在当今新形势下，事业单位的财务管理人员所接触到的经济工作活动日趋复杂化，这就对财管人员的综合素质提出了更高、更严格的要求。但实际上在这些事业单位任职的财务管理人员的文字功底、专业技能和理论水平等综合素质还不够高，以及事业单位的性质是安于现状，对专业技能培训的忽视，致使这些财务管理工作人员缺乏专业性的经验积累，知识不能得到及时更新，所以做出来的预算工作也是模糊不清、缺乏理论经验的。
二、解决事业单位财政预算资金管理的对策
（一）加强和完善事业单位财政资金预算的编制改革
事业单位传统的预算资金管理方式，细化预算编制的内容，增强预算编制的科学性，尽量消除挪用、占用财政资金的现象；因此，事业单位在编制财政资金预算时必须搜集大量的资料，并对特殊情况进行调研，保障事业单位的财政资金收支有详细的记录。还要提高资金预算编制的质量，严格遵守资金预算编制的基本原则，让财政资金预算编制在时间控制上得以保证。当有特殊情况时，要对其采取周密的管理措施，来保证社会整体效益的发挥。
（二）加强财政预算资金管理的执行力度
事业单位要想提高财政预算资金管理的执行力度，就必须根据自身的实际情况对预算制度进行改进和完善，严格执行财政预算下的各项标准。同时还要对传统的预算管理方式进行改革和创新，对各部门的财政预算都要细致规划，通过以资金的绩效来衡量财政资金使用的合理性。通过对本年度的预算执行结果来分析总结，作出下一年度的财政预算，统一核算和管理事业单位财政预算资金的各项收支，严格执行国家已经规定好的费用标准和范围，从而为建立健全事业单位财政资金的收支分配制度打下良好的基础，也更好地加强事业单位财政预算资金管理的执行力度。
（三）完善财政资金预算的监督体系
首先，要加强各部门之间的联系，建立起各部门共同参与的财政预算资金监督管理体系，只要有部门使用了财政资金就有义务对其进行监督管理。这样就有利于保证财政预算资金管理工作的顺利完成；其次，强化事业单位财政资金的跟踪监察，对财政资金的申报、拨付和使用的情况进行监管，必要时还要作详细的调查，保证事业单位财政资金预算管理符合国家的政策规定，构建财政资金日常检查机制。以后定期的、经常性的监察；最后，要加强财政资金预算的审计管理，增强财政资金使用的责任意识，从而确保能够准确的反映审计的结果。
（四）提高事业单位财管人员的业务素质和职业道德素养
事业单位财务人员的职业道德素质的高低，直接影响事业单位财政预算资金管理能否取得成效。其一，要定期组织财务人员进行岗位培训，为他们提供更多的学习和培训专业技能的机会，不断更新和提高业务能力素质，保障事业单位财政预算工作得以顺利完成。其二，加强财务人员的职业道德建设，引导其形成正确的社会价值观；其三，强化财管人员的责任心的培养，坚持实事求是、廉洁自律的原则，严格遵守与工作相关的法律法规；最后，事业单位还要加大力度建设一支较为强大的会计队伍，不断提高财务会计人员业务素质水平，增强自身认知建设，在工作中认真审核、互相监督，从而提高了事业单位的财务管理水平，进而为事业单位财政预算资金管理水平的提升打下了良好的基础。
三、结论
摘要:专项支出在公共支出中所占比例甚高,专项支出使用管理对财政资金使用效率产生直接影响,加强专项资金的管理,将对提高财政资金使用整体效率和效益起到重要影响。
关键词:行政事业单位;专项资金;资金管理
在我国行政体制改革过程中,政府职能发生转换,公共财政体系建设有新的进展,国库集中支付、政府采购、部门预算、财政支出绩效评价等一系列改革措施,在财政资金使用及全过程监督方面发挥积极作用。在此背景下,行政事业单位专项资金管理问题引起人们的普遍关注。
一、专项资金及其管理环节
1.专项资金基本理解
为促进社会经济快速发展,政府会对国家资金实施合理化运作,专项资金即是其中一项确保资金正确运用的有效手段。从定义上将,专项资金即为完成特定工作或达到某一事业发展目标而给出专门用途的资金;从预算管理角度将,专项资金主要是财政部门或上级单位向行政事业单位拨付,并用于某一专项工作或工程,同时需单独报账结算的资金项目。由概念分析,专项资金具备三大特点,即源自财政或上级单位及单位自筹部门,专用于特定事项,且须单独核算。
2.专项资金具体管理环节
根据资金使用的差异,专项资金主要包括发展性专项和事业性专项,其资金规模大、使用影响范围广,适用于国民经济发展的多个方面。随着国库集中支付和部门预算的普遍实行,资金使用单位在对专项资金管理上,具体的规范环节应分为:专项资金预算环节,如将专项资金预算纳入年度预算,取得财政拨款;未被纳入预算的突发项目,须经追加申请后争取财政专项;专项资金使用环节,如资金近授权审批、支付金额、支付方式等;专项结束后的项目决算,如结余资金管理、项目资金具体使用情况分析等;资金使用效果的绩效评价和跟踪调查。
二、目前我国行政事业单位专项资金管理中存在的问题
1.非税收入使用不合理
根据相关规定,非税收入中专项收入和基金收入均应专款专用,单位内部财政对其不能加以统筹。近几年来,财政预算体系改革不断深入,行政事业单位一些收入明显增加,单纯的专款专用模式已显得不合时宜,其不仅容易造成单位内部突击安排项目,使得项目质量难以得到保证,还极易致使资金大量结余,甚至使诸多政府急需安排的项目缺少可用资金,降低财政性资金使用效益。如此一来,非税收入使用不尽合理,公共财政功能相对难以充分发挥。
2.制度约束不够有力
目前,较多行政事业单位对专项资金管理缺乏力度,许多专项资金管理部门未明确专项资金管理制度,造成制度落实不到位,制度对专项资金支出行为的监管力度不强,当那些不合理、超预算的支出行为发生时,领导予以姑息,相关办事人员难以实施强有力的监督,最终使制度流于形式,制度约束欠佳。
3.专项资金预算准备工作不到位
预算是资金管理的基础,对专项资金管理而言尤为如此。从一些行政事业单位对专项资金预算的处理可以看出,专项资金预算工作中前期准备工作十分不充分、不详细,制定预算方案时不够认真、严谨,所制定预算并未细化到具体项目。作为非税收入的征收主体,行政事业单位仍然是专项工作的组织单位,也是专项预算的申报单位,由于其负有日常行政事务性工作,则行政事业单位仍然要实施严格的申请立项、专家论证以及可行性研究等一系列的工作程序。在上述资金预算前期准备工作中,往往需要中介机构和专项实施单位的介入,但此类机构和单位又难免对专项资金预算的意义和重要性把握不足,结果导致责任主体缺位、专项资金预算不到位。
4.绩效评价体系及跟踪机制缺位
完善的绩效评价体系是专项资金有效使用的客观保证。但一些专项资金管理单位抱持“花完钱才算完成任务”的观念,对绩效评价体系完全忽略,使得项目实施过程中资金不合理列支现象严重。此外,专项资金使用方向管理上缺少跟踪机制,资金流向何处、使用在哪个环节、项目实施中哪些地方更需要资金、项目实施仍缺少多少资金等一系列问题,资金管理单位均无法跟踪了解,对某些领导政绩做足表面文章的负面行为亦无法及时掌握,项目正常运行受到极大影响。
5.过程管理及专项成果管理缺失从现有情况下,较多专项资金管理部门并非对应的资金使用部门,专项资金经上级单位申请后,往往还须按照业务所需拨付给下级单位,从账务核算到资金管理,上级单位均无法对资金使用状况做出精确的反映,若下级单位又未及时将相关信息反馈至上级单位,则容易形成信息交流不畅、挤占乃至挪用专项资金、滋生腐败等不良现象。在专项资金使用过程中,财务人员应具备过程管理和监督管理意识,但较多财务人员均对专项支出过程管理和专项成果管理甚为忽略,导致超预算、不合理项目列支等恶屡屡发生。加上上下级单位间信息交流不畅,资金拨付与项目进度难以一致,则上级单位专项资金则长期滞留,下级单位项目无法开工,即项目资金与项目进展脱节,专项资金管理失控,或者当上级单位其他工作任务紧张时,下级单位项目实施进度将被一再延误,项目开始陷入超期状态。
三、完善我国行政事业单位专项资金管理的有效举措
1.建立健全专项资金预算编制及管理体系
建立和完善科学的专项资金预算编制和管理体系,增强专项资金预算编制的科学性与执行的规范性。首先,应针对行政事业单位项目支出预算状况,以标准项目文本方式,实施恰当管理,即通过项目申报、项目审核、项目核定和组织实施、项目监督和考核等四个具体阶段,对项目支出预算实行全过程管理,并组织专家组对其做出可行性研究和评审,根据研究报告和评审结果,在一定规定程序下,申报项目支出。然后,要建立部门项目库,积极采取事前论证、过程监督和事后审计,不断规范专项资金预算编制和执行,保证预决算的严肃性和权威性。
2.加强财务职能和财务人员角色定位
财务职能应定位为全面参与资金使用及运转过程的决策与控制。一项专项预算批复后,财务管理将在专项资金运作中起到监督和控制作用,整个资金流将对行政事业单位所有业务的开展、工作实践进度等产生重要影响。这要求行政事业单位应提高对财务部门、财务工作以及财务人员的重视程度,一则合理规范财务部门分工和岗位职责,保证财务职能有效实现;二则财务人员正确树立角色意识,在日常工作中关注资金管理的全过程,尤其要对资金流向进行统筹规划,促进资金使用效率的提高。
3.促进财务管理制度规范化建设
思想上重视财务管理对专项资金运转的作用仅仅是一个方面,在具体实践中,还应完善规范化的管理制度,促使资金管理者、使用者、财务人员对资金申请、下拨、使用、报销结算等全过程均十分了解,任何人员均不得违规办事。从财务管理角度分析,应建立专项资金申请、使用和评价制度,建立科目设置、结转等规范化财务管理制度,并根据《事业单位会计制度》相关规定,将专项资金会计核算纳入“拨入专款”、“专款支出”科目中核算,同时规定“专款支出”的结转时间定在项目完成后,由有关部门单独列报,年终“拨入专款”余额须向拨款单位单独报账且获得核准项目时,方可予以结转。通过对专项资金的有效管理和监控,专项资金完整性与安全性才得以实现。
4.强化绩效评价对专项资金支出的控制
行政事业单位应集中专项资金之财力办大事、要事,这促使资金管理部门对专项资金的使用实施严格控制,以保证专项资金存在的意义。项目绩效评价体系的建立与实践,则是对专项资金使用最优的监控手段,比如先由各级主管部门通过绩效评价机制,充分调动专项资金使用单位节约资金的主动性和积极性,然后区分不同项目的不同特点,构建相应的评价指标,以科学的方法评价和奖惩专项资金使用状况,最后根据考评结果审批年度专项资金,使财政拨付资金和事业开展项目尽可能保持进度上的一致性。
参考文献:
1.刘欣.行政事业单位专项资金管理的思考.承德民族师专学报,2008第28卷(1).
[关键词]财政专项资金；效益审计；重点内容；方法
财政专项资金效益审计应是对申报立项、资金流向、管理活动、制度运作、资金使用、效益产出等环节的全过程全方位的系统审计。笔者试对财政专项资金效益审计的重点及方法谈一些粗浅的看法。
一、财政专项资金效益审计的重点
（一）申报立项审计
通过调查、观察、分析等方法，做好对财政专项资金项目建议书、可行性研究报告及项目概预算的审计评审。一方面审查立项的可行性，即申报立项是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行，是否符合当地自然条件（资源、地理和环境）、调优经济结构、技术经济支持能力、社会发展实际、市场前景和可持续发展的要求。有无虚假、重复申报立项的问题，有无随意、盲目申报立项，有无违背科学规律、忽视和谐发展和长期发展、造成效益低下的问题，是否存在项目半途而废、损失浪费的问题。另一方面审查项目概预算的经济合理性，即是否体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确，包括内容是否完整，所依据的设计资料、设计图纸及变更资料是否齐全，是否做到切合实际、技术先进、经济合理，概预算定额与标准是否合规，套用是否正确，有无高估冒算等现象，取费基数与标准是否正确，市场价格与预算价格是否正确等[1].
（二）资金流向审计
审计中首先从资金来源渠道入手，摸清所审财政专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途，为深入审计做好准备。如对通过上下级财政结算拨入的专项资金，可审查年度财政结算表、指标账、与上级往来及上级财政部门下达的指标文件、项目批件等资料；对非财政部门主管的其他专项资金可去相关主管部门调查。其次了解主管部门资金管理、分配方式及拨付渠道。重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操作”的现象。目前各种专项资金拨付路径不够统一，有的通过各级财政拨至资金使用部门、单位，在国库直接支付下有的从财政直接拨至供货商和服务商，有的由财政部门通过主管部门层层下拨至相关部门、单位。在财政部门内部，一些资金也分别由各职能机构下拨，有的由国库机构拨至有关职能机构，实行报账核算和结算。拨款的结算方式也不统一，有的通过往来结算，有的直接拨给资金。三是以资金流向为主线，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。通过有重点地详查或抽查等方法，检查各环节应到位、已到位的资金数额是否真实及其到位的时间，揭示各级主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序，及时、足额、规范地拨付资金，中间环节有无滞留、截留、挤占、挪用以及损失浪费，以致影响项目实施的情况，如用于弥补部门和单位经费、平衡预算、违规建设和购置小车等；检查地方应配套的资金是否配足，配套资金的来源是否真实存在，有无假配套的情况，如以物资、债务往来、劳务等抵项的现象。审计人员在必要时应向开户银行询证，检查银行存款对账单收付业务记录，揭示有无已收到的专款未经使用又违规流出使用单位的情况，若有，则应深入进行追踪审计[2].
（三）管理活动审计
管理工作的成效如何，直接影响到财政专项资金项目的效益。财政专项资金投入或使用后主要转换成四种形式：一是以货币形态存在和运作的基金，如农村合作医疗基金；二是一些有形的公共资产（设施）或法人资产（设施），如科技型设备、农业及水利设施，它们在形成过程中一般通过工程基本建设来体现；三是维持公共设施功能或正常运行所需的各种无形的耗费支出来源，如养护经费、路灯经费等；四是保障各类贫困群体生活以及村级基层组织正常运转的费用来源，如抚恤和救助资金、村级三项资金。有些资金在各个阶段会以不同的形式交替出现，如财政安排的一些科技三项费用先是形成科技创新基金，经使用后转换成科技型设备，以后随着有偿部分的回收又变成了科技创新基金。专项资金的专用性质和转换成的形式不同，决定其管理活动的特点也不同。审计中，要依据它们的性质、运作形式和特点，深入分析其内在属性、外在联系和发展趋势，从管理系统、管理模式、服务效能、工作质量、项目进度、执行政策及政策制定本身等各项关键的管理活动角度，抓住重要环节和控制点，开展管理活动审计。
（四）制度运作审计
目前财政专项资金拨付、使用中普遍存在的挤占、挪用、损失浪费、效益低下等问题，其根本原因是体制上的不完善、制度上的不健全和运作上的不规范。有的专项资金缺乏严密规范的管理制度，有的管理制度形同虚设，起不到应有的作用，有的管理制度背离公共财政的要求，管理职责分工不清、约束不严、监管不力，资金安排和分配缺乏按职责权限进行科学、公开、公正、公平的操作程序，有的资金条块分割、多头管理等等。审计中首先要运用公共财政理论、控制学、系统学等原理，审查相关部门、使用单位是否建立了规范有效的管理和内部控制制度，是否制定了资金使用和项目管理单位“五专责任制”（专项、专户、专用、专账、专人负责）以及跟踪反馈、绩效考评与奖惩制度，各种制度正常运作的保障措施是否健全有效。其次要通过调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明有无流于形式的制度和措施存在，评估制度、措施的执行程度。通过审计达到揭露问题、健全制度、规范管理、制衡权力、促进改革、提高效益的目的[3].
（五）资金使用审计
一是重点检查财政专项资金是否专用。从账证及票据等原始凭证入手，按照重要性原则，检查使用程序是否合规，各项支出有无严密的审批手续；票据是否合法，资金投放是否符合政策，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况，如违规用于补充办公经费，发放奖金、津贴和福利，项目之外购车、搞基建，擅自出借资金等问题。对税务等部门“代开”的运输、劳务等票据要重点检查是否以合法形式掩盖虚假事项和不实内容。要强化对白条支出、袋袋账、包包账的审计。二是使用过程是否体现合理、节约原则。检查各项支出是否精打细算，是否按期编制计划和办理申请报告，有无大手大脚、贪大求洋，随意扩大项目规模，提高建设标准，搞花架子，以致贻误整个项目建设的现象；所购物资是否必需，质、量、价是否合理，有无办理必要的验收、保管、领用手续，有无盲目采购、浪费资金的现象。当然，也要检查有无随意缩小规模，以便达到侵占专用资金的目的。各种非生产性支出是否严格加以控制，有无因占比过大影响到整体建设或生产。三是财政专项资金是否按照项目进度使用。能否满足项目质量要求，有无因付款不及时而影响项目实施、错过农时工期的情况，办理工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。四是重视和加强对财政报账制核算的审计。防止会计核算与资金的实际使用情况相脱节。
（六）效益产出审计
财政专项资金项目完成后，应通过对所产生的效用特点、受益范围和所办事业生命力的强弱、预期目标的实现程度以及有关经济效益、社会效益、资源与生态效益等方面进行效益产出审计和必要的后续跟踪审计，以综合评价其项目效益。现行专项资金项目按功能和作用可分为公益性、准公益性、经营性三类。在审计及分析评价上，公益性项目效益产出审计的重点是以社会效益为主，对准公益性项目效益产出审计的重点既要立足社会效益，又要兼顾经济效益。对经营性项目效益产出的重点是以经济效益为主。同时，要牢牢坚持可持续发展战略，将资源与生态效益的分析评价融入三类项目审计中。在具体评价时，要注意：一是利用宏观经济与社会指标，如分析项目是否按期完成，运行后是否增加税收、解决就业、改善民众生产生活条件、拉动周边和相关产业的成长和区域规模经济的形成、提升抵御自然灾害能力、提高重大疫情防控能力等方面的情况，评价社会效益情况；二是利用财务、经济、技术能力指标，如投资回收期、获利能力、偿债能力、财务净现值等指标以及是否增加产业化程度、提高生产能力、增加产品科技含量和附加值等方面的分析结果，评价经济效益情况；三是利用项目对资源的消耗与利用以及是否符合环保法规、政策和标准，噪声、污染物等排放是否控制在规定标准之内、治理措施是否有效、改造生态的能力如何等方面的分析结果，评价资源与生态效益情况；四是对项目建成后涉及资产移交及后续管理、维护的，要用发展的眼光去分析评价，主要包括资产接收管理的主体是否合法及其管理能力如何，现行管理体制能否满足长远发展需要，运行收入与成本费用有无严重倒挂，使运行难以为继而无法长远发展。
二、财政专项资金效益审计的方法
在审计方法上，财政专项资金审计要注意以下几个方面；
（一）选准项目
目前专项资金主要分成以下几类：与“三农”有关的支农资金、扶贫资金、水利资金、农田建设资金、农村路桥及广电和电力建设资金、新型农村合作医疗基金，与发展生产力有关的科技、教育、技改资金，与人民生活有关的社会保障资金、初级卫生保健资金，与可持续发展有关的环保资金，与地方硬件建设有关的交通建设资金、城建资金（绿化、景点景观、公共设施运行资金）[4].审计选项时要权衡利弊，统筹兼顾，突出重点，充分考虑现有审计资源条件、审计人员有限的经验和能力、审计成本等因素。主要选择一些政策性强、对经济、社会、发展影响大，或损失浪费严重、易受政府关心和社会关注、关系群众生产生活，且简单可行、易于操作和评价的重点财政专项资金[5].
（二）整合资源
效益审计是一项全新的工作，审计机关要加强组织领导，投入精兵强将，选调补充一定数量的非财务审计人员如管理、工程、环保等方面的专业人员，组成多兵种合成队伍，提升整体审计能力，必要时借调社会中介或内审机构人员共同参与；对申报立项可行性研究的评审和管理活动的审计，可特聘一些相关行业的专家去实施，以弥补现有审计队伍的知识面过于单一的不足。另外，由上级审计机关统一组织某一专项资金的“一条龙”效益审计，不失为一种好办法。可实现统一组织、集中培训和同步指导，共享审计思路、方法、技术等资源，便于地区之间的绩效比较与评价。
（三）广泛使用审计调查手段
审计调查可以极大地节约审计资源，提高审计工作效率，增加审计的可信度。
（四）评价要尽量谨慎客观准确
现阶段效益审计尚在摸索阶段，评价标准不够完整、统一。所以当前的效益审计评价应把握以下原则：一不能强求尽善尽美，贵在不断探索和实践，以此达到逐步提高和完善的目标；二不能要求面面俱到，应突出影响大、起决定作用的重点环节；三评价要尽量客观、全面、准确，充分发挥预防性、建设性和借鉴性三个作用[6].
在进行专项资金效益审计具体评价时要尊重事实、切合实际、恰如其分，肯定成绩，指出不足，切忌不着边际，牵强附会，缺乏针对性，重点不突出。专项资金效益审计可以从立项是否恰当、资金分配是否公平、合理，管理是否有效，资金使用是否节约，效率和效果如何等方面作出重点性地审计评价。就目前而言，这种评价可以是对所审的全部或部分重要事项的评价，也可以突出对经济性、效率性、效果性某一方面的评价。要特别把握一点，评价标准与审计事项越密切，评价结果越可靠。在对未来效益的审计评估上，既要进行趋势分析，更要注重不确定性因素分析。
[参考文献]
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摘要：随着我国公共财政体制框架的建立，财政资金使用效率问题受到政府和公众的广泛重视。由于我国目前财政管理基础还不够坚实，实施绩效监督将会面临观念制约、制度制约、技术制约，所以推进我国财政支出绩效管理改革，需要明确绩效管理的层次、主客体，初步构建科学的指标体系，以及选择适合我国国情的改革路径。
关键词：财政支出；绩效管理；指标体系
财政支出绩效管理是一种特殊的管理活动，它运用科学的评价方法对财政支出的全过程进行相关分析，并将考评结果融入整个预算编制，从而使财政资金的分配和使用遵循经济、高效的原则进行，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。
一、西方国家财政支出绩效管理改革的新特点
20世纪90年代以来西方发达国家掀起了新一轮绩效预算改革高潮，结合近年来新公共管理运动的理念，将更多的注意力从财政支出过程的管理转到对财政资源使用成果的关注，取得了很大的成效。
（一）获得立法机构的广泛支持
许多国家已完成了绩效管理的相关立法。如美国的《政府绩效与成果法》，英国有《财务管理法》，澳大利亚有《计划管理与预算》，新西兰有《财政法》。这些法律明确了不同政府部门的权力与义务，保证了绩效评估的透明性、权威性与固定性。
（二）绩效评价成为提高公共部门管理水平的新工具
绩效评价不仅成为财政资金管理制度的一部分，也成为政府管理理念的一次革命，绩效评价已经成为提高公共部门管理水平的新工具。尤其在很多国家，地方政府的改革力度甚至超过了中央，地方政府在公共服务的提供上，更能顾及地方社会公众偏好。
（三）政府设立了强有力的绩效审计机构
在美国，政府责任总署（原美国审计总署）不仅监督联邦资金的有效使用，还要对联邦政府进行业绩审核、项目评估、政策分析等。此外，很多国家都重视发展计算机网络技术，为绩效管理的顺利实施提供了技术条件，这也为绩效审计提供了可靠保证。
二、我国财政支出绩效管理制度改革的困境
早在2003年4月财政部就下发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，此后又下发了一系列制度办法，开始探索建立财政支出的绩效考评制度。从这几年实践情况看，绩效监督工作的效果还不理想，主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善，实施绩效监督还存在较多的难点。
（一）观念制约
传统计划经济体制下，政府资金的管理往往是粗放式的。目前虽然我国社会主义市场经济体制改革进行了这么多年，但是很多市场规范化的观念仍然没有深入人心。在财政资金的监督审计和考核方面，一些官员和民众仍缺乏一种公共性、效率化的现代财政观念。
（二）制度制约
1.预算管理模式尚未完善。目前我国预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范的现象，严重影响绩效预算的推行。首先，在预算编制方面，自主性和可预见性较差。其次，预算执行方面，我国国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系改革刚起步，问题颇多。第三，预算监督体系不健全。人大、审计、公众等监督乏力。
2.财政的基础管理水平较低。在政府财政管理水平较弱的时候推行绩效预算，不但不能起到优化资源配置的作用，甚至会造成负面激励。目前我国缺乏必要的预算信息和分析能力，财经纪律松弛，缺乏一个支持公共责任与追求绩效的预算环境，这些都会影响财政支出绩效管理的推行。
3.绩效管理法律框架不健全。现在我国财政支出绩效管理的法制化程度低，在绩效评价的标准、组织实施程序、跟踪问效等方面都没有明确的规定，使得我国绩效管理改革的推行无法可依，推行不利。
（三）技术制约
1.绩效标准难以制定。政府追求的公共目标是多元的，这些目标处于不断变化之中，并且很多内容难以量化，导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定，为编制和实施绩效预算造成很大的困难。
2.数据搜集更加困难。财政支出绩效管理工作需要搜集被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据，为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。目前我国还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径，也没有完备周密的数据分析系统，影响绩效管理工作的开展。
3.人员素质有待提高。目前财政管理部门的人员虽然普遍财务会计实务知识较多，但理论基础薄弱，缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对绩效评价的方法和理念较为陌生，会影响财政支出绩效管理工作的开展。
三、我国财政支出绩效管理改革初探
目前我国公共财政体制框架已基本建立，财政管理日臻规范，对财政资金使用效率进行全面评价的工作也是刻不容缓。我国必须建立有中国特色的财政支出绩效管理制度。
（一）财政支出绩效管理基本体系构建
1.财政支出绩效评价的主体。一是项目支出各职能部门，即具体执行和实施绩效体系的部门。各职能部门需要制定策略目标、进行自我评价、分析总结。二是财政部门和专家组织。财政部门负责作综合效益评价。专家组织协助财政部门做好调查、监督与分析工作。三是监督机构、中介组织及社会公众。审计部门应严格对资金使用效率进行绩效审计监督，其审计结果作为来年预算安排依据的因素。社会中介机构、社会公众也应树立绩效理念，成为支持和监督财政支出绩效评价的主体。
2.财政支出绩效评价的客体。一是对一般预算支出的绩效评价，即评价部门预算的总体绩效。主要包括政务信息管理、资源配置绩效管理、公务员业绩管理、财务质量管理等内容。通过评价加强政府责任制，并激励各机构完善其内部管理、识别问题和解决问题。二是对项目支出绩效评价，包括项目质量技术标准、项目资金效益标准、项目社会效益标准等内容。
（二）财政支出绩效评价指标体系构建
财政支出绩效评价指的是对财政支出的效率和效能的评价，所以财政支出绩效评价指标应包括定量指标和定性指标。
1.定量指标，指可以通过数量计算分析评价内容的指标。根据财政活动的特点，首先，包括反映财政支出规模以及其是否适度的指标，如财政支出占国内生产总值的比重、财政支出增长率等。其次，包括反映财政支出结构以及其是否合理的指标，如反映我国公共财政支出在行政管理、科教文卫事业、社会保障和社会福利等领域使用情况的指标。
2.定性指标，指无法通过数量计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标，它是对定量指标的进一步补充。一是效益性指标。考查部门和单位对经济增长、社会发展、环境保护等方面影响。二是创新性指标。考查部门和单位在市场经济条件下，围绕和谐社会发展的目标，不断根据外部环境进行的结构调整和创新的能力。三是合规性指标。考查财政支出部门和单位是否制定合理的组织结构、管理模式等方面的制度。四是人员素质指标。考查财政支出部门和单位公务员的素质。五是公共责任和公众满意程度指标。考查财政支出部门和单位办公条件、专业设备的先进程度、服务态度和质量等内容。
（三）财政支出绩效管理改革路径选择
在我国要推进财政支出绩效管理改革必须循序渐进，逐步完成。
1.短期任务。首先，加大宣传力度，制定奖罚措施，在政府部门内部形成追求绩效的意识。并且初步建立财政支出绩效管理专门机构，可以考虑将财政监督检查部门和绩效评价部门“一套人马两块牌子”，由专门分管领导负责本地区绩效评价的试点工作。其次，建立财政支出绩效管理法律框架。中央政府要对财政支出绩效管理制度专门立法，各地方政府因地制宜出台相关的绩效评价与管理规章制度。第三，根据部门和单位的业务状况，按分类评价思想初步建立较科学合理的绩效评价指标与标准体系。
2.中期任务。首先进一步加强宣传力度，唤起全民对财政支出绩效管理的关注。其次充分发挥各级人大专门委员会的作用，可以在财政经济委员会的基础上设立专门的财政支出绩效监管委员会。三是进一步完善科学的指标体系。四是建立以人大、审计、财政以及社会中介评价为主的，并各有分工的绩效评价与管理模式。
3.长期任务。在一段相当长的时期后，财政支出绩效的观念已经深入人心，相关的管理体系已经日趋成熟，绩效评价与预算密切结合，此时需要进一步制定和完善详细多层次的法律体系，并且引入中介组织开展绩效评价活动，降低政府管理成本，最终实现财政支出效率和公平的价值理念。
参考文献：
[1]上海财经大学公共政策研究中心.2006中国财政发展报告[R].上海:上海财经大学出版社,2006.
各级财政和农口部门为提高财政农业专项资金的使用效益，在规范、加强专项资金使用管理方面采取了很多积极有效的措施，对促进三农发展起到了重要的作用。但财政农业专项资金在使用管理中不同程度上存在思想松懈、制度不健全、管理粗放、监管不严等问题，违规违纪现象也时有发生，若不及时加以纠正，将会极大地影响财政农业专项资金的使用效果，严重影响党和政府制定的一系列三农政策的贯彻落实，进而直接或间接地影响了农业和农村经济的发展。存在问题主要表现在以下几个点：
1.预算不规范、执行不严格。一是目前项目主管部门对预算管理工作的重要性认识不足，重视不够，编制不够规范。主要表现在预算编制质量不高，完整性差、透明度低；专项资金的项目支出预算缺乏编制依据，随意性强；预算编制审查不细，把关不严。二是预算管理的刚性不强，执行不严，缺乏约束力。项目单位对财政专项资金运用认识不足，擅自调整、变更专项资金的使用范围，导致预算编制与预算执行脱节，影响了专项资金使用效果。三是专项资金的结余使用不规范。专项资金的结余未纳入下一年度预算，或未按规定向财政部门报批，擅自留作己用，影响了专项资金管理的严肃性。
2.核算不规范、制度不健全。一是项目单位没有一套完整的财务管理制度，未设立专账核算财政农业专项资金，专项经费与经常经费混用，虚列专项资金支出，专项资金使用审批、报账程序、报账手续不严谨及支付大额现金。二是原始凭证所反映的支出内容不真实、不准确，与项目资金规定用途不一致，存在大量“白条”或用当地税务部门代开的发票，弄虚作假，挤占、挪用、套取专项资金。三是专项资金拨付不能及时到位，有滞留专项资金的现象。资金往往集中在第三、第四季度拨付，在年底形成大量的结余，未及时拨付落实到实施项目上，导致年度资金结转数额较大，影响了资金使用的时效性和资金使用效率。
3.立项不规范、监管不得力。一是项目主管部门没有建立公开、透明的选项、立项机制，项目立项把关不严，对项目立项的必要性、准确性、合理性和科学性缺乏前期论证。二是专项资金的使用管理缺乏有效的制约监督机制，资金使用监督责任不明，资金管理失去应有的监控。同时，项目实施过程缺乏有效监管，竣工验收不及时、不到位，缺乏专项资金的绩效评价体系，对项目的管理和效益的评价责任不明等，这些问题都将影响专项资金规范、安全、有效使用。
二、加强财政农业专项资金使用管理的对策
针对财政农业专项资金使用管理中存在的问题，要想充分发挥专项资金在农业农村建设中的重要作用，我们要在规范上下工夫，才能确保专项资金使用的安全、有效，提高资金的使用效益。具体从以下几方面着手：
1.规范专项资金的预算管理。预算编制是财政农业专项资金管理的首要环节，规范和加强专项资金预算管理，是管好、用好专项资金的关键。一是要规范预算编制。项目主管部门和项目单位要按照《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国农业法》及相关法律、法规要求，认真做好预算编制工作，切实加强部门间的配合和协调，进一步规范农口部门的预算管理，做到部门预算真实、完整、统一，专项资金预算真实可靠、内容细化、科学合理。二是要强化预算的刚性，维护预算的严肃性。财政农业专项资金预算是经同级人民代表大会通过，具有法律效力，必须不折不扣地执行，同时专项资金预算执行的好坏，直接关系到农业投入政策的落实。所以，专项资金预算一经批复，项目单位必须按照批复的工作内容，认真组织实施，不得自行调整、变更，确因特殊原因需调整、变更的，应按原申报程序履行报批手续。三是要加强项目结余资金的管理。项目单位要按照预算批复的要求，积极组织项目实施，加快项目执行进度，对已经执行但当年尚未完成的项目所形成的专项结余资金，要按照预算管理的要求，纳入下一年度预算；对于已完成的项目形成的净结余资金，原则上应上缴财政，如需由项目单位留作自用，须报经财政部门同意，不得随意处置。
2.严格专项资金的支出管理。财政农业专项资金应坚持“专项核算、专人管理、专款专用”的原则，严禁挤占、挪用专项资金。一是坚持“专项核算、专人管理”。项目单位要规范会计科目和会计账户设置，按项目名称设置项目明细账，实行“专账核算、专人管理”，以加强项目成本核算和资金管理。二是规范支付方式。项目单位要积极推行国库集中支付制度，尚未推行国库集中支付制度的地区，要严格执行县级财政报账制度，从支付方式上加以规范。三是实行招投标和政府采购制度。积极推行招投标和政府采购制度，对符合招投标条件和政府采购管理范围的开支，由项目所在地财政部门和主管部门实行招投标和政府采购，确保专项资金使用的公开、公平和透明。四是坚持“专款专用”。项目单位要按照“专款专用”的原则使用专项资金，不得用于机构、人员经费和基本建设等支出，财政部门应酌情安排项目工作经费，直接用于项目管理，以免出现计提项目管理费而导致挤占专项资金。五是规范财务审批制度。项目单位要健全报账手续、报账程序，规范财务审批，坚持“一支笔”审批制度，对支出的原始凭证严格审核，区分项目支出与非项目支出，严禁“白条”入账和大额现金结算，杜绝挤占、挪用、套取专项资金。
3.严禁滞留、截留专项资金。为加快项目建设，充分发挥专项资金的使用效能，上级财政部门应及时将财政农业专项资金拨付到项目所在地的财政部门或主管部门。项目所在地的财政部门或主管部门按照项目进度进行拨款，项目主管部门在收到上级部门或同级财政部门拨付的专项资金后，要及时将专项资金足额拨付到项目单位，不得以任何方式或借口滞留、截留专项资金。专项资金在主管部门存放时间应有规定期限。
4.建立健全各项管理制度。项目单位要严格按照《中华人民共和国会计法》、《会计基础工作规范》、《现金管理暂行条例》、《财政农业专项资金管理规则》等法律法规及各项管理制度的要求，建立健全会计核算制度，专项核算财政农业专项资金的使用情况。按照相关规定，建立健全内部管理制度，规范日常核算和支出管理，加强财务控制，杜绝制度执行中的随意性和变通行为，维护各项制度的严肃性，对与制度规定不符的行为要及时加以纠正，提高资金的使用效率。
5.加强监督检查，推进项目绩效评价。加强财政农业专项资金监督检查，推进项目绩效评价，对优化支出结构，提高专项资金使用效益起着重要的作用。一是加强项目监督检查。财政部门和项目主管部门应建立健全财政农业专项资金的管理监督检查机制，对项目立项、资金使用、项目效益进行事前、事中、事后的全程监督管理，明确每一财政农业专项资金的责任人，依法对项目具体执行和资金使用行为以及各有关责任人实施严格的奖惩措施和责任追究制度；要配合审计和财政监督检查部门对农业专项资金进行审计或检查，总结分析专项资金的使用情况，对存在的问题提出意见并及时处理，确保专项资金合理、安全、有效使用。二是建立健全绩效考评体系。财政部门和项目主管部门应建立健全专项资金绩效考评指标体系，分项建立专项资金考核评价制度，量化指标体系，以评分制按专项资金使用周期分项进行考核评价，奖优罚劣。项目完成并经审计和验收后，项目实施单位应组织有关专家或委托中介机构，对专项资金项目的组织申报、筛选立项、实施管理、监督检查等全过程进行考核评价，增强专项资金支出的严肃性、科学性、可行性，为政府决策提供有效依据。三是建立绩效考评公开制度。财政部门和项目主管部门应建立绩效评价信息的公开制度，将绩效评价结果在一定范围内公布，逐步推进公示制度，增强政府支出的透明度，接受社会和群众的监督。通过监督检查、绩效评价、公示制度，全面总结财政农业专项资金的决策、实施和运作情况，规范财政农业专项资金使用管理行为，改变“重分配、轻监督、轻绩效”的现状，切实提高财政农业专项资金的管理效能和使用效益。
规范和加强财政农业专项资金的使用管理，对于认真贯彻落实党中央、国务院关于解决三农问题各项方针政策，加强政府对农业农村发展的支持与保护农业，推进全面建设农村小康社会非常重要，并直接关系到党和政府促进农民增收、农业增效和农村经济社会协调发展目标的实现。各级财政和农口项目主管部门要充分认识规范和加强财政农业专项资金使用管理的重要性，将规范和加强财政农业专项资金的使用管理作为树立科学发展观、推动全面建设社会主义新农村和构建和谐社会的一项重要举措来抓，进一步发挥财政农业专项资金使用效益和社会效益。
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关键词新农村；资金管理；监督机制
建设社会主义新农村是我国在“十一五”期间的重大战略决策，要实现这一重大战略决策，关键要整合新农村建设资金，探索和完善新农村建设资金的管理使用模式，总结资金管理新经验。这样才能充分发挥新农村建设资金的积极作用。
据报道，仅仅2006年，党中央提出开展新农村建设的第一年，中央财政用于“三农”的支出将达到3397亿元，比上年增加422亿元。如果加上地方各级财政的支农资金，这个数字将更加庞大。新农村建设是个长期的系统工程，随着国家经济的快速发展，新农村建设的不断深入，不难预见，这一数字还将会被逐年刷新。如何保证巨额的财政支农资金真正用于新农村建设的必需项目，真正发挥财政资金扶持新农村建设的应有效能，我们认为，改革现有资金管理的方式，建立新的资金管理模式，使新农村建设中资金管理的唯一出路。
一、目前新农村建设中资金管理的问题
1．建设资金多头管理，分散使用
目前，发改委、农业、水利、林业等涉及到农村经济的政府管理部门手中都掌握着一块财政扶持资金，各自为政，自行其事，导致不能形成财政支农资金集中扶持、规模扶持的效益。
2．广大农民对资金的使用没有主动权。财政支持农村建设资金的使用主体应该是直接受益的农民，他们应该对这些资金该用在什么地方，需要用多少拥有充分的话语权。但现行的财政支农资金使用基本都是由政府主管部门拿计划，然后是层层分配计划，有使用计划的单位再按计划层层上报审批。资金的使用主体--受益农民只能是被动地按照上级有关部门需要履行各种申报手续程序，被动接受上级有权部门的恩赐。不能主动地去使用属于他们自己的资金。
3．资金管理缺乏有效的监督。目前财政支农资金基本上是财政部门自身监督支付，审计部门抽查审计。财政部门自身既承担资金使用最终审批的责任，又承担监督支付的责任，因此很难防范自身内部存在的道德风险；而审计部门的审计工作又是抽查部分资金的支付，很难覆盖到每个具体的项目，这就使得一些腐败分子有了侵吞国家支农资金的可乘之机。
二、新农村建设资金管理与使用的具体对策
对于新农村资金管理中出现的问题，我们认为，国家应尽快按照“规划科学、农民满意、管理严密、违规追究”的原则建立覆盖预算、审批、使用、决算审查、全程监督、责任追究等各个环节的财政支持新农村建设资金的管理机制。
1．改革财政支农资金分散多头管理方式，统一制定资金使用规划。
目前，财政支农资金过于分散导致其没有发挥整体效益。据有关部门调查，2004年中央对“三农”转移支付2626亿元，2005年超过3000亿元，2006年达到3397亿元，按照7亿农村人口计算，人均430元多。但是，中央对三农的转移支付的过程中“路损”巨大，100元从北京出发，到农村仅剩30元。造成这种现象的原因主要是现行财政支农资金管理体制不完善，涉农部门多，条块分割严重，导致资金使用分散，效益不佳。财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。因此，部门利益、“条块”管理、各自为战、交叉重复，必然导致财政支农资金使用效率低下。
鉴于上述情况，建议各级政府成立“新农村建设委员会”，负责牵头各主管部门与当地村民一起制定切实可行的新农村建设整体规划和分年度资金预算。国家财政支农资金预算除去全国性的或国家重点保证的水利、生态环境保护项目之外，按照国家扶持新农村建设的整体规划分配到各省，再由各省级政府“新农村建设委员会”连同本级财政支农资金预算，按照县一级政府“新农村建设委员会”制定的规划预算，统筹平衡分配到具体扶持项目。
2．新农村建设资金要专户管理，封闭运行，确保专款专用。
当前新农村建设的项目，大都是由中央或上级政府给钱，由基层政府配套和落实。这种组织方式主要依靠行政推动，操作不当就容易出现层层截留和挪用。因此，要保证新农村建设资金专款专用，不被截留和挪用，就必须建立和完善一套行之有效的措施和办法。具体措施包括：一要实行专户管理。建议有关部门在金融机构设立新农村建设资金专户，专门归集和使用新农村建设资金。二要制定资金使用审批程序和办法。要根据财政、财务政策，结合实际情况，制定明确具体便于操作的资金使用审批程序和办法，并先行公布，严格执行。三要统一会计核算，建立专户管理的内部稽核和相互牵制制度。明确相关领导和经办人员的工作职责和岗位责任制。四要加强监督检查，把财务监督工作贯穿于新农村建设项目的始终。五要强化目标考核。在检查新农村建设工作或制定考核措施时，要以资金使用效益为主线，注意从综合层面进行。既要考核容易“看得见，摸得着”，反映村容村貌的硬件方面的东西，又要看那些发展农村公共事业、增加农民收入等与农业、农村发展联系更为紧密的在短时间内难以显示出政绩的工作，还要注意克服因决策不周、管理不善而造成的资金使用效益低下、损失浪费严重等问题。通过认真严格细致的管理和考评，切实使新农村建设资金用在刀刃上，发挥出应有的效益。
3．建立健全监督机制，实行严格的审计和责任追究
改变长期以来存在的事后监督的做法，建议启动与新农村建设转移支付同步进行的全过程监督体系。
（1）实行社会公开监督。建议各级政府要将新农村建设规划、财政支持新农村建设资金的使用预算、最后的决算纳入政务公开的内容，在提交人大审议审批前，向社会公示；重大事项要召开听证会；必须审计或群众质疑较多、社会影响较大的项目，要将审计结论或处理意见公示，以广泛征求社会各界的意见，接受社会公开监督。
（2）人大全程参与管理监督。建议各级政府“新农村建设委员会”牵头制定的规划、预算、本级财政支农资金预算及实际使用的决算必须经过各级人民代表大会的审议审批；村民委员会要参与建设规划及预算的编制。各级人民代表大会要成立专门机构负责检查监督国家财政支持新农村建设资金是否按照人大审批的规划及预算使用，决算是否真实准确。全国性或国家重点扶持项目要由全国人大委托项目建设地人大对项目实施及资金使用情况进行现场监督。
（3）实行财政部门和金融机构联合监督支付。建议财政支持新农村建设资金的支付监督责任由各级财政部门联合金融机构共同承担。由财政部门按照经人大批准后的预算将支农资金划拨到在指定金融机构开设的扶持项目专用账户，由开户金融机构按照经人大审批的资金用途监督支付。财政支农资金一律实行转账支付，不得支付现金。对人工工资、给农民个人的补贴或必须向个人采购材料类支出，要由收款人凭本人真实有效的身份证在开户金融机构开办个人银行卡实行转账支付，以防止支农专项资金被挤占挪用、虚报冒领。
（4）实行严格的审计和责任追究。建议赋予各级人大对重大项目（标准由各地按照经济发展水平制定）、群众质疑较多的项目必须外聘审计单位进行审计的责任；对审计发现的违法违纪的问题要严格按照有关处罚规定建议或移交相关部门进行严肃的责任追究，给予相应的政纪或法律处罚。从而有力地震慑那些道德水平低下的人不敢乱为。
4．加强财政支农专项资金绩效评价体系建设
财政支农资金使用和绩效评价，就是对公共财政资金投入支农项目实施过程和完成结果的评价，是一种体现对财政资金使用的事先监督和事后分析评价的科学管理方式。根据掌握的资金使用信息，对其投入成本和产生的效益进行科学地衡量和比较，从而判断专项资金管理水平和效益，逐步拟定专项资金绩效评价的指标，逐步建立财政专项资金绩效评价体系，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
（1）在内容方面要强化目标考核。要以资金使用效益为主线，注意从综合层面进行。既要考核容易“看得见，摸得着”，反映村容村貌的硬件方面的东西，又要看那些发展农村公共事业、增加农民收入等与农业、农村发展联系更为紧密的在短时间内难以显示出政绩的工作，还要注意对因决策不周、管理不善而造成的资金使用效益低下、损失浪费严重等问题进行调查。
（2）在方法方面要注重横向纵向比较。选择部分财政专项资金，对其分配、使用和效益等进行评价，查看指标完成情况，横向上各个财政专项资金的使用效益评价结果要进行比较，以便了解不同专项资金的利用情况，纵向上将使用效益评价结果与上年度进行比较，看是否有所提高，并可以将其与下年度制定指标挂钩。
通过严格认真细致的管理和考评，切实使新农村建设资金用在刀刃上，发挥出应有的效益。引入绩效评价体系之后，由于相应的约束，专项资金的项目承担者必然要认真对待专项资金的使用，参考绩效评价的指标并以之指导项目运作与管理。为了达到指标要求，其必定会进一步明确项目的目标，并通过加强管理来实现，有利于今后专项资金项目的运作，提高工作效率。
总之，改革新农村建设资金的管理方式不是一蹴而就的，要经过反复实践检验才能找出适合中国社会主义新农村资金管理的方式。
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1.1资金安排“碎片化”，导致重点不突出或重复申报多
目前，财政科技资金的投入主要通过科技、发改委等部门以二次分配资金的方式安排，各部门按照各自制定的计划设置名目繁多的专项资金进行分配，科技资源配置“碎片化”，缺乏统筹设计、通盘考虑，财政科技经费投入多头管理，引发项目重复申报、项目审批制度漏洞较大、项目过程管理监管不严、科技资金使用效益不高等问题。例如，笔者在某县级科技局2014年度科技专项资金审计中发现：某区科技局在民生科技专项安排52项合计1050万元，主要支持卫生、教育、街道和部门科研，项目资金最高1项170万元，资金集中度为16.19%；自主创新计划33项1200万元，主要支持创新型企业、企业科技攻关、产业化示范等，其中：项目资金最高1项100万元，资金集中度仅为8.33%，未能集中资金用于支持对该区经济和社会发展具有支撑作用的重点产业。同时由于科研计划项目分属多个部门安排，缺乏一个公开统一的科技管理平台宏观统筹管理，不仅难以体现财政科技经费对科研投入的引导示范作用，而且很容易产生科技计划项目的重复申报。这种重复申报体现为：同一申报单位采用相同的项目重复申报多项科技专项资金的情况或申报不同部门专项资金的情况，也有多个申报单位重复申报同一科研课题科技专项资金的情况。
1.2项目审批“模糊化”，导致违规审批屡有发生
随着科技管理体制改革的推进，各级科技部门在科技计划管理和资金使用方面已制定了相关的制度，但财政科技资金投入的逐年增加以及公众对财政资金绩效和管理要求的不断提高。审批制度的漏洞主要体现在：一是申报指南的制定过于笼统不明晰，对财政资金的补助对象不明确；二是监管机制和问责机制相关规定不够明确，项目监管环节缺位，主要体现为科技部门管理缺位、科技中介管理机构管理缺位和评审专家管理缺位；三是部分专项资金管理办法操作性不强，未能明确专项资金的补助对象、未能明确资金的具体使用范围、标准。现行制度的漏洞导致项目审批制度的刚性不足，自由裁量权过大，违规审批的情况时有发生，易造成财政科技资金的流失。
1.3项目监管“形式化”，导致挤占、挪用财政科技资金情况屡见不鲜
目前，科技计划项目普遍实行合同制管理，科技部门与项目承担单位以签订项目合同书的方式履行各自的权利与义务，但由于科技部门管理缺位，中期检查流于形式，造成财政资金使用环节监管失控。项目监管的漏洞主要体现在：一是制约机制上缺乏手段。二是项目验收把关不严。例如在审计实践中经常发现，项目承担单位未能严格按照《项目合同任务书》的约定，出现挤占科研业务费、虚列费用支出等问题，但项目仍通过了验收的情况。三是项目承担单位和项目负责人的合同意识和责任意识淡薄，只重视“申报环节”，签订《项目合同书》后，则“束之高阁”，总量控制、单项控制、专项使用等都“置诸脑后”；资金到位后自筹配套资金往往迟迟未到位；实际支出未能按预算“对号入座”；接受检查时，随意调账变动支出、随意修改记账凭证、以表代账来应付检查。
2.财政科技资金审计监管重点
针对上述财政科技资金管理中存在的漏洞和问题，笔者结合工作实践，认为应重点关注以下几个方面的内容。
2.1科技项目和资金管理制度的建设情况
关注科技项目和资金管理制度的建设情况和执行情况，是否建立了相对分离的项目分权管理机制，是否明确了科技计划项目过程管理职责，对主管部门、组织单位、承担单位、科技服务机构、评审专家等各方的职责权限做出明确规定。通过分析科技项目的管理流程，针对指南编制、专家评审、立项决策、资金分配、中期管理、结题验收、绩效评价等关键环节，找出科技项目管理过程中的关键环节、薄弱环节点及重要节点，关注制度的制定能否有效控制上述关键节点，堵塞漏洞。
2.2科技项目审批立项环节的合规性
关注立项审查和审批程序，重点加强对项目申报材料和项目申请者的资质、科研能力等进行审核，对比相关的申报指南、专项资金管理制度的要求，审核项目申报者是否符合申报条件，是否存在降低标准核拨专项资金的情况；同时关注项目评审质量，目前科技项目的评审一般实行专家评审与行政审核相结合的立项决策方式，关注审批程序能否严格执行两个标准，即严格按照专家评分的高低，项目资助的经费额度严格按照各专项申报指南所规定的的额度确定。
2.3项目资金使用的合规性和效益性
关注项目实施进度与中期检查情况，关注项目承担单位收到专项资金后能否严格按照签订的《项目合同书》的预算使用资金，能否做到专款专用、有否被挤占挪用，应配套的资金是否足额、按期到位，应拨付给参与单位或协作单位的资金是否及时拨付，项目到期是否能按期提出验收申请或延期申请，对已验收的项目，重点审查项目合同书的任务目标是否足额、保质保量的完成，已完项目的结余资金不按规定上缴财政，专项结余资金使用是否达到预期的效果。
2.4科技计划管理信息系统管理和运用的规范化、科学化
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