今年，江苏省人大常委会把检查《江苏省水资源管理条例》实施情况作为监督工作的重点，9月底召开的常委会第25次会议专门听取和审议执法检查报告，大家对水资源管理工作尤其是农村水环境问题给予了极大的关注，提出了不少好的意见建议。对农村生活污水治理问题，我在南京、苏州工作时就很重视，这次利用带队开展执法检查的机会，又专门走访了苏州、徐州、南通等市部分县区，实地调研江苏农村生活污水治理现状，参观考察一些治理设施和项目，座谈听取部分企业和基层干部群众的意见建议，亲身感受到治理后的明显成效。江苏是全国推进农村生活污水治理起步较早的省份之一，2007年就着手启动农村生活污水治理试点，无锡太湖蓝藻事件后，结合太湖流域水污染治理、农村环境整治、美丽乡村建设等工作，农村生活污水治理工作力度得以进一步加大。截至目前，全省已有6500多个规划发展村庄生活污水得到有效处理，其中，太湖流域就有4000多个，说明苏南地区在这方面走在全省前列。但总体上看，江苏农村污水治理仍处于起步阶段，治理模式仍在不断探索中，尤其是苏南、苏中、苏北不仅经济发展差距较大，在农村生活污水治理方面也呈现不同特点，需要及时总结经验、排查问题、剖析原因、找准关键，方能更好地推进。我认为，目前有这么几个问题值得重视。
污水处理设施建设不到位。对农村生活污水处理，苏南和苏中地区基本上能够做到集中处理和分散处理相结合，但一些地方仍存在设施重复建设、不合理建设的现象，缺乏科学的、系统的新农村布点规划和农村污水处理规划指导。有的地方污水处理设施是建了，但配套管网建设跟不上，未能发挥应有的功能作用。特别是目前苏北农村，不少地方由于缺少资金投入，污水处理设施严重不足。
农村污水收集难度大。农村生活污水分散、量小、不稳定，污水收集节点多、收集难。同时，农村生活污水治理直接面对千家万户，项目实施必须符合村民自治的相关要求，而江苏农村情况又千差万别，生活污水收集难度较大。
项目实施过程中问题多。虽然单个农村污水治理项目投资规模小，但立项、用地、环评、规划、招投标、施工许可等审批环节一个都不少。农村生活污水处理设施选址一般在农田、池塘、绿化等区域，有些因条件所限，会涉及基本农田，需进行用地调整才能组织实施，协调难度大。农村生活污水处理项目完全按照工程基本建设程序办理，需办理国土、规划、招投标、施工许可证等，手续繁杂，周期较长。
建设运行维护不规范。目前，除国家试点县（市、区）以外，大多数地区是以乡镇为主体建设运行维护，县及以上予以补助和监督考核，而乡镇普遍缺乏专业人才、技术力量，造成施工安装质量缺乏有效监管，运行维护缺经费、缺制度支撑，导致前一阶段已建设施稳定运行比例较低。
污染物排放标准未明确。目前，农村生活污水治理的排放标准只能参照执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》，国家和省级层面均缺乏能够体现乡村特色、符合农村特点的排放标准。
面对广大人民群众迫切要求改善农村生态环境、加强生活污水治理的期盼，我们没有任何理由观望懈怠，应从江苏实际出发，明确目标、科学规划，分类推进、规范管理，尽快取得重点突破，进一步美化农村人居环境，推动农村大地更加美丽宜居，切实增强农村群众对生态文明建设的获得感。
进一步提高思想认识。2015年年底，江苏被住房城乡建设部列入全国首批村庄生活污水治理试点省份，全国首批100个试点县（市、区），江苏占了16个，数量最多。今年初，江苏省委、省政府提出，到2020年，全省村庄生活污水治理得到有效推进，实现撤并乡镇集镇区所在地村庄生活污水治理全覆盖，苏南地区规划发展村庄、苏中地区行政村村部所在地村庄、苏北地区规模较大的规划发展村庄生活污水治理覆盖率达到90%以上。从调研情况看，我认为，结合生态文明建设要求和农民生活方式现代化的迫切需求，经过前一阶段的实践，江苏已具备逐步扩大试点示范范围、提升治理实效的基本条件。这方面，浙江经验值得认真学习和借鉴。浙江省委、省政府这几年在水环境治理方面确定“五水共治、治污先行”的思路，提出农村生活污水治理是打赢“五水共治”攻坚战的关键，要求从2014年开始，全面铺开全省有治理任务的83个县（市、区）的农村生活污水治理工作，用3～4年时间使全省农村生活污水治理村覆盖率达到90%以上，农村受益率达到70%以上。鉴于这项工作的复杂性和系统性，建议以江苏省政府的名义召开全省性会议部署任务，出台文件，传导压力，整体推进。各级党委、政府要统一思想，全力以赴，不折不扣抓好落实。同时，要充分利用电视、报纸、网络等媒介，让广大群众直观了解治理作用，争取广大群众的理解支持，激发广大群众“自力更生、共建家园”的积极性，形成人人关心、齐抓共管的良好氛围，使农村生活污水治理工作成为全社会的自觉行动。
进一步突出规划引领。搞好农村生活污水治理，科学规划是重要前提。省有关部门要及时指导各地开展镇村生活污水排放现状情况调查，全面掌握全省农村污水管道接纳现状、周边受纳水体环境质量、城镇污水处理厂规模能力等信息。在摸清家底、理清现状的基础上，坚持城乡、区域统筹，依据优化后的镇村布局规划，以县（市、区）为单位组织编制生活污水治理专项规划和行动计划，因地制宜选择治理模式和处理技术，明确治理目标、时序、措施等。从调研情况看，可以采用以下三种治理模式：一是接管优先模式。位于城镇周边和邻近城镇污水管网的农村，优先考虑将农村生活污水接入城镇污水管网统一处理。苏州常熟、张家港等地，通过编制镇村生活污水治理专项规划，打破行政区域界限合理布局乡镇污水处理厂，如常熟市69%、张家港市95%的农户生活污水纳入城镇管网处理。二是相对集中处理模式。不具备接管条件、居住相对集中且排放要求较高的农村，采取相对集中处理的模式，将一定范围内的农户生活污水统一收集后，就近建设适宜工艺的小型污水处理设施集中处理。苏州吴中区金庭镇引进德国一体化小型独立处理设施，尾水达到一级B标准，一部分用于农田浇灌，一部分用于山林防火，一部分达标后排放。南通如皋市着重推进农民集中居住点生活污水治理，已建成小型农村污水处理设施74座。三是相对分散处理模式。居住相对分散、管网建设难度较大的其他农村，采用分散处理的模式，就地就近对单户或多户生活污水进行收集后，通过户用净化槽、户用型生活污水处理标准化模块、生态卫生户厕等分散式的处理设施进行处理。常熟市引进消化日本净化槽技术，对单户或多户生活污水进行处理，每台设备费用近2万元，每天运行成本仅需2角多，老百姓承担的费用不算高；徐州市以省级试点示范农村为实施重点，除已建成小型污水处理设施150余座以外，对于分散农村采用三格式、四格式化粪池外接人工湿地处理。
进一步实施一体推进。农村生活污水治理是一项公益性建设事业，经济回报几乎没有，资金筹措压力很大。目前，农村生活污水治理以乡镇为主体建设运行维护的状况不可持续，全省乡镇经济发展状况参差不齐，特别是苏北地区乡镇一级财力普遍缺乏。建议：一是明确实施主体。要以县（市、区）为单位，依据农村生活污水治理专项规划和行动计划，统一优选实施方案，采用项目总承包、PPP合作等形式，由专业化公司、机构（一个或数个）负责辖区内农村生活污水治理设计、施工安装、运行维护等全过程建设管理，强化农村生活污水治理一体化推进、专业化建设、常态化管护，保证农村生活污水应收尽收，治理后的尾水稳定达标排放。二是扩大试点范围。在首批16个国家试点县（市、区）基础上，开展并逐步扩大省级试点县（市、区）范围，每个设区的市至少有1个试点县（市、区）。三是加大奖补力度。省级财政加大对农村生活污水治理的奖补力度，整合中央财政有关项目资金，不能各部门各搞一套，形成不了支持合力，解决不了实际问题。四是创新投融资机制。通过政府委托代建、购买服务等方式，因地制宜利用PPP模式，鼓励相关企业参与建设和管理，探索农村居民适当缴费的公用设施管护经费保障制度，多渠道筹措农村生活污水治理建设运行维护经费。五是完善政策配套。支持农村公益项目建设用地，简化规范农村公益项目基本建设程序，探索推行特许经营权制度，尽量缩短项目审批时限，落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。
进一步严格督查考核。推进农村生活污水治理工作，重在抓好落实，必须建立健全严格的督查考核机制。一是明确年度目标任务。要将农村生活污水治理合格率纳入城乡发展一体化、全面建设小康社会的指标考核体系，作为地方政府年度责任目标考核的重要内容。开发建设覆盖省、市、县、乡镇、村级的农村生活污水治理信息管理系统和处理设施远程自动化监控系统，实时跟踪分析各地农村生活污水治理工作进展情况和实施成效。二是建立协调推进机制。既明确牵头部门，也确定各部门职责，建立协调机制，加强分工配合，共同把这项工作推向深入。三是健全绩效考评制度。明确按效果付费的绩效考评，在处理设施的进水端和出水端设置取样检测井，强化工程验收和后期运行维护的跟踪监测，保证处理设施的稳定运行。四是严格执行奖惩规定。对任务完成好、成绩突出的单位和个人给予表彰，对措施不力、工作进展缓慢的单位和个人给予批评。
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
改革开放以来,我国的经济迅速发展,取得了举世瞩目的成就,国内生产总值已跃居世界第二。但骄人成绩的背后却是对环境的过度破坏,严重影响着社会的全面、协调和可持续发展。农村环境是整个社会环境的重要组成部分,然而受城乡二元结构以及传统的粗放式经济增长模式的影响,长期处于监管的盲区,遭受着严重的破坏。特别是随着农村城镇化的迅速推进,一些大型乡镇企业的涌入和规模化养殖产业的快速发展,又进一步增加了农村环境的负担,使本已污染严重的农村环境雪上加霜。
近些年来,党和国家政府采取了多项农村环境保护措施,加大了对农村环境的保护力度,为促进农村的生态环境建设做出了重要贡献。2007年,党的十七大报告提出建设生态文明,保护和改善农村环境的目标和任务;特别是 2012 年,党的十八大报告中提出“美丽中国”的概念,并将“环境之美”视为建设美丽中国的基础,而农村环境又是整个社会环境的重要组成部分,所以新一轮的农村环境整治工作正在有序进行。
随着人们对农村环境的普遍重视,如何保护农村生态环境成为当前解决“三农”问题的首要问题。然而我国虽制定了大量的关于推进农村环境的政策与制度,但是在实施过程中却往往很难达到政策规划的预期,被经济或其他利益所支配,不利于农村环境的保护。鉴于此,建立健全专门的农村环境保护的法律法规势在必行,加强农村生态环境保护的法制化建设迫在眉睫。
1.1.2 研究意义
农村环境与农民的切身利益息息相关,有效保护和治理农村环境是解决“三农”问题的关键。对农村环境保护法制建设课题的研究,在理论上和实践上都具有重要的意义,具体表现如下:
第一,有利于丰富社会主义和谐社会理论。农村的全面、协调、可持续的发展是构建社会主义和谐社会重要组成部分,只有不断缩小城乡差距,实现农村与城市的相互协调发展,农民和市民共享发展成果,才能从根本上贯彻和落实科学发展观,体现社会主义制度的优越性。从总体来看,当前我国的农村环境是基本健康和稳定和谐的,但是一些局部地区破坏严重,已成为影响地方经济发展的不利因素,甚至还严重威胁着农民的身体健康。在这种环境背景下,从法制建设的角度来探索实现农村环境保护的目的,实现人与自然的和谐相处是具有重要意义的。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
随着国家对“三农”问题的普遍重视,农村环境问题也成为国内学术界探讨的焦点话题,在关于农村环境的法制建设问题上也进行了一定的理论探索。
唐刚的《我国农村环境保护的法律问题》,在分析现行农村环境保护制度所存在的问题以及产生缘由的基础上,从健全政府管理体制与环境监督机制、完善法律和法规体系、保障农民的环境知情权与参与权、完善法律援助体系以及建立政府驱动与公众参与相结合农村环境保护机制五个方面提出了农村环境保护法制建设的途径;邹荣在《健全完善环境保护制度研究》,从现阶段环境保护规划理念、国家环境保护体制、环境保护地方制度以及公民参与状况四个方面进行分析,提出了健全和完善社会保障制度的建议对策。李彦玲和李延华在《农村环境保护与农村经济发展良性循环机制探索》一文中,针对当前农村经济发展过程中面临的严峻问题,从建立农村环境保护与农村经济发展良性循环机制进行探索,提出了建立和完善关于农村环境保护的法律体系、加强政府对农村环境的综合治理、多渠道增加对农村环境保护的资源投入、加大文明生态村建设的投入与普及力度等方面的建议。杨永芳的《解决农村生态环境问题的法制对策》等文章也从如何加强农村环境保护治理工作提出了各自的观点,为本文的深入研究提供了大量的可借鉴性资料。吉林大学硕士研究生王迪新的硕士论文《我国农村环境保护法制建设问题研究》中,结合当前我国农村环境保护制度中的《中华人民共和国环境保护法》的实施状况,从四个方面提出了完善我国农村环境保护法制建设的构想与建议。此外,还有部分学者专门从经济手段、行政监管、立法执行等视角提出了健全我国农村环境保护法律体系建设的主张,对本文深入探讨农村环境保护的法制建设提供了有价值的理论参考。
1.2.2 国外研究现状
国外关于农村环境保护问题的研究,大多是与农业经济发展和生态农业发展联系在一起的,从国外经验来看,美国联邦政府较早的将重视农业发展与生态环境保护结合在一起,较好的保护了农村环境。与之相对应的,国外关于农村环境保护法制建设的相关研究也主要体现在加强对农村环境的管理、发展农村循环经济与完善基本的农村生态安全法律制度体系方面。第一,对农村环境的管理。德国部分学者认为,中央和地方政府肩负着环境管理的重任,以环境因子外部性的特点,要合理划分环境政策的制定标准和实施方案,以此为农村环境保护提供法律保障。第二,在发展农村循环经济上。韩国学者从国家新村建设的视角出发,提出通过加快新村建设的途径促进农村环境保护法制建设的建议,实现农村经济建设与农村环境保护建设的同步进行,此外,韩国学者还主张通过环境相关政策与经济政策、农业发展政策、资源开发政策共同作用,推动农村经济的循环模式。第三,在完善基本的农村生态安全法律制度体系上,日本学者从日本较为完善的环境保护法律制度出发,对健全农村环境的侵权损害赔偿制度和环境公益诉讼制度进行了深刻剖析,构建以《环境基本法》为核心的农村生态安全法律制度体系。总之,由于各个国家的学者根据各自不同的农村环境的状况,从国家的发展实际提出了相应的农村环境保护的法制建设的建议,为各国的农村环境的治理与维护提供了坚实的法律保障。
第 2 章
农村环境法制建设的一般概述
加快农村环境的法制建设,只有明确涉及农村环境法制建设的一般含义和主要内容,并从加强农村环境法制建设的重要性出发,才能有针对性地提出加强农村环境法制化建设的建议。本章主要对本研究涉及的农村环境法制建设的理论基础与重要性进行系统阐述。
【关键词】社会主义 新农村 民主建设
一、社会主义新农村民主建设现状
民主是社会主义的本质和内在要求。邓小平同志曾经强调过“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”民主建设是社会主义新农村建设的一项重要内容，也是社会主义新农村建设成效的重要保障，但是，目前一些地区的农村基层民主的发展现状与社会主义新农村建设的要求，与广大农民对民主权利的内在需求相比还存在一些差距，这主要体现在以下几个方面：
1.农村经济发展滞后，阻碍了农村基层民主发展
民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的，农村经济能否快速健康有序发展决定着农村基层民主是否发展与完善。经过改革开放20年来的发展，我国农村总体面貌发生了翻天覆地的变化，农民收入不断增加，生活水平不断提高。但总的来看，我国农村经济仍然欠发达。农村大多数青壮年选择外出打工挣钱，长年远离家乡，根本无心关注农村民主建设。没有村民普遍参与事务管理、参与决策，就难以保证推行民主。
2.农民文化素质较低，民主自治意识淡薄
阿尔蒙德认为：政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治制度、信仰和感情。而政治制度、信仰和情感与一定时期的文化水平是分不开的。广大农民是村民自治的主体。但是农民整体文化素质不高，民主观念缺乏，维权意识淡薄，不能正确行使自己的民主权利。一些村民在选举时不能正确行使自己的权力，将选票交给他人任意填写，有的选亲、选近、选邻，而不管所选的人有无工作能力，有无胜任的条件。一些地方选举过程中，家族宗族势力控制村民选举过程，从而严重阻碍农村民主建设的有序发展。
3.农村基层民主制度仍不健全，缺乏相应的配套保障机制
在农村基层民主建设中有些具体制度还不够健全和完善。如在村委会选举中，由于缺乏竞选制度，选民对被选举人的了解程度有限，影响了选举权的行使和选举的效果，对扰乱、破坏选举或不正当竞选的查处还有待于进一步完善和细化。有的地方在村务管理时，不按照正当的民主程序和合理正确的民主方式，而是利用行政手段强制性“予以指导”，忽视了村民自治的性质及村民自我管理的意愿和能力。而且，目前对如何处理村民委员会和党支部的关系，村委会和乡镇政府的关系，也存在许多的矛盾，其实这些矛盾和冲突都是因为缺乏健全的民主机制而引起的。说明还缺乏一个制度化的框架来规范村委会和党支部之间以及村委和乡镇政府之间的权力关系。
二、社会主义新农村民主建设的途径
中国农村基层民主建设任重道远，如何完善农村基层民主政治建设，使之切实可行、行之有效，仍要作艰辛的探索。结合当前农村现状，本文认为应着重从以下基本思路着手：
1.从发展农村经济的角度入手，提高农民参政水平
发展是硬道理，离开经济建设来谈民主法制是空谈。近年来，国家采取了一系列支农惠农的重大政策。免除了农业税，实行工业反哺农业、城市支持农村，按照“多予少取放活”的方针，千方百计增加农民收入。政府从政策、科技、资金投入等方面加强对农业的支持和指导，引导农民走科技兴农之路。今后还应进一步加大人力物力投入的力度，大力扶持农村经济发展，使农民的收入确实提高，才能使广大村民充分发挥在新农村民主建设中的主体地位。当前新农村经济建设任务艰巨，农业和农村经济结构调整、土地承包经营权流转、加快农村城镇化进程、扶持农村民营经济以及化解村级债务等一系列工作，需要一个良好的民主氛围和法治环境，才能处理好方方面面复杂的关系，让农民得到实惠，农民才会以更加饱满的政治热情投入到民主法制建设中来。
2.提高农民的文化素质，创造民主文化氛围
列宁曾强调教育对政治参与的重要，他说：“文盲是处在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治，不识字只能有谎言蜚语，谎话偏见。”要想农民增加政治参与意识，提高农民的文化思想素质是关键。“提高农民的文化素质是实现村民自治良性发展和保证农村社会稳定的重要基础，没有农民文化素质全面提高，经济发展就没有后劲，先进的民主制度就有在文盲和半文盲中流产的危险”。要通过多种形式和途径对村民进行经常性的宣传和教育，特别是成人教育，坚决扫除中青年文盲，要组织好农村的思想政治和法制、形势教育，增加农村大众传媒数量，为农民提供尽可能的政治信息。在提高他们的科学文化素质同时，提高他们的政治参与意识。
3.加强制度化建设，建立民主保障机制
推进农村基础层民主政治建设，关键在制度。确保“四个民主”落到实处。首先是严格贯彻落实《村民委员会组织法》，依法搞好村委会选举，维护村民的选举权和被选举权，夯实农村基层民主建设的基础。特别是对选举的监督力度，有效发挥监督部门的职能作用，坚决打击贿选、弄虚作假等不法行为。其次是扎实推进村务、政务公开，不断加大基层民主透明度。随着形势的发展，不断充实公开的内容，扩大公开的领域，要严肃查处弄虚作假的行为，保证“两公开”工作不断向前推进。再次是建立健全各项制度，保证村民有效自治。有了各种健全的规章制度，才能从根本上保证“有章行事，按章理事”。要进一步明确规定村民代表会议的人员组成及其职责和权利，会议要定期召开。推进民主决策，健全民主议事制度、民主理财制度，强化民主自治制度，严格民主评议制度，完善村民评议村干部和村委会定期报告制度。使农村基层民主政治建设向程序化、制度化、规范化方向发展。
4.利用因特网等现代科技手段，加强对干部的有效监督
要对干部实行有效的监督，包括上级监督、民主监督和舆论监督，在舆论监督中除了报纸电视等传统手段以外，因特网在现代社会中发挥的作用越来越引人注目。因特网具有时效性强，信息量大，易于互动，言论自由度较高，可以及时、快速地反映社会生活中一些事件，形成有效的舆论监督。胡锦涛主席还特别强调了加强网络文化建设对于构建社会主义和谐社会的意义。不久前，总书记还亲自来到人民网与网民进行网上交流。由此可见中央对网络作用的重视。所以在农村中普及因特网，并且充分利用因特网进行舆论监督、下情上达作用，对新农村民主建设可以起到意想不到的效果。
参考文献：
[1]邓小平文选（第二卷）[m].北京：人民出版社，1994.
[2]阿尔蒙德.比较政治学，体系、过程和政策[m].上册：上海译文出版社，1987.
关键词：村民自治 村民委员会 私法救济
一、概述
20世纪80年代以来，根据村民自治的要求，农村建构了村党支部、村民委员会和村经济合作社等多个组织并列的多元化组织结构，实现了农村基层组织的重构。村民委员会和农村集体经济组织承担着政治、经济、社会的多重职能，是我国农村并存的两种极其重要的社会主体，但由于法律规定不完善，致使在实际运作中造成两者的定性不准、职能交叉、法律人格不清等诸多问题，导致农村社会成为矛盾的多发地带，甚至影响到农村经济体制改革的进一步深化。
在1998年的时候国家正式并颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着村民自治制度在我国正式确立。但是，随着农村社会中亟待管理的农村事务呈现为多样化，且不同农村事务涉及不同农民的利益，各村民组织的成员并不一致，同时缺乏制度方面的本国历史经验可资借鉴，使得在实施村民自治的过程中出现了一些问题。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》，在一定程度上契合了村民自治法的理念，但在制度结构和具体实践中还有很多困难和差距。
农村基层群众自治即村民自治既是建设社会主义新农村建设的重要内容之一，又是中国特色社会主义政治制度的重要方面，要完善和实施村民委会组织法必须总结经验，同时对广大农民进行深入持久的法制宣传教育，而一部完善的法律则更有利于在社会中实施。村民委员会组织法作为保障村民公共利益的法律，其完善对我国农村经济的发展至关重要，所以在立法层面去尝试完善《村民委员会组织法》意义非常重大。
二、国外的研究现状
比较国外村级组织建设，无论是村级建制、组织结构形式、组织职能和村民权利、运行机制和管理方法，还是经济发展、社区建设等，都各有其民族特色，这对我国村民自治不无启示和借鉴作用。
1.综观各国村级组织建设，其发展走向是扩大基层自治权力，推行村民自治。发达资本主义国家视地方自治为地方政权建设之理论基础，把基层自治包括在地方自治范畴中予以倡导和推行。[1]有的把基层自治作为地方自治载入宪法典，在法律上明确为地方自治[2]；有的农村改革比较快的国家把过去行政化和高度集权的村级组织改为地方自治组织，赋予相应的自治权，实行村一级自治；有的虽然仍把村一级作为基层行政单位，但也在逐步改进基层治理模式，向基层放权，扩大村一级自。
2.从国外情况看，许多国家都建立了一套法律制度，依靠法制实行基层自治，且对村级组织职能列举具体、详尽，不同性质的村级组织，其权力范围和界限十分明确。如尼泊尔不仅有村民议政会法律，而且对其职能逐项列举，共计20余项；印度西孟加拉既有农村评议会法，还有选举法，其评议会负责本辖区内14个方面的事项，其他自治组织职责有21项，自由决定的任务有21项，每一大项里面又有小目，规定得非常详细。其选举法从选举人员的职责、选举的进行、候选人及其人、投票和选举、计票、选举争议到各项工作具体程序等方面都细化到每一事项。
三、国内的立法现状及需改进方面
村民委员会本质上是村民自治，其村委会是整个村民自治制度设计的起点，但它同时也是国家政权在农村基层的延续。就村民委员会的最初起源而言，无非就是原政社合一的经济管理体制基本解体后，普遍出现了管理处于无人状态的公共之需，随之就出现了自发性的村民自治组织即村民委员会进行管理，随后在各地普遍的推广最终制定成村民委员会组织法。目前我国对村民委员会组织的研究呈现出如下现状：
1.根据《宪法》第111条内容村民委员会被赋予保障农村村民自治而设立的一种基层民主形式，且2010年新修订的村民委员会组织法在进一步完善村民自治的基础上，为了符合目前的经济建设新增了维护村民的合法权益内容，促进社会主义新农村建设，这些内容都是依赖公法路径进行研究，村民委员会的研究也就集中在基层民主及其村级治理方面，而通过村民行使选举权而践行农村基层民主，致使村民自治过于公权化。
2.以《村民委员会组织法》作为村民自治制度的基本法，在当时村民自发组织的村委会被认为是全体村民一致的统一，而各种农村公共事务均由相关的村民通过设立相应的村民组织而进行管理，尽管各村民组织的成员并不一致，却由村民组织的全体成员共同管理相应农村事务。但随着农村社会的发展，农村的公共事务不再是村民委员会设立当初的那么简单，而出现了关于农民切身利益的各种各样复杂的农村事务，而这些事物的管理，由本村符合一定年龄的村民通过选举而产生的村民委员会管理也就显失公正，所以，处于全面管理本村所有社会事务的村民委员会备受争议。
3.村民委员会从设立之初就处于村级政府的地位，其代行国家职能的功能，它是在党和政府领导下，自主的管理基层民主社会事务，而乡政府和村委会是指导和协商的关系而不是领导与被领导的关系。而在现实生活当中，乡政府通常采用各种办法对村庄进行控制，所以其现实运作与理想形态之间肯定会存在较大差距，现阶段存在于我国的村民自治并不是一种真正完全意义的自治，"而仅仅是国家权力空白处的填充物，其职能只简单地维持安定的公共秩序"。[3]另外，由于这种体制下的村民自治很容易滋生腐败。
4.受公法研究路径的影响，村民委员会内部纠纷救济往往寻求公法救济，而主要表现在以行政诉讼为途径，而最近新修订的村民委员会组织法对村民自治权的救济方面只新增加了选民资格争议处理程序，这并不能满足村民委员会内部纠纷的解决，所以诸多纠纷无法通过司法途径予以救济，而村民往往通过群体性上访，甚至采用其它方式解决，显然此种现状不利于村民的利益保护，更不利于社会的稳定。
四、完善村民委员会的立法之建议
（一）《村民委员会组织法》的立法现状
村民委员会设立的初衷是将城市中已经具体践行基层民主的居民委员会推广到农村，欲通过村民委员会的基层民主试验为整个国家的政治民主提供示范性。这种设计是为了解决农村的公共事务管理从而保障农民利益，而村民委员会是通过民主选举，选出代表管理各种农村公共事务。村民自治实际上也就形成了主要依赖公法路径进行研究的现状。
（二）村民自治立法之检讨
立法之初亟需管理的农村事务比较单一，村民委员会也就延续着政社合一体制下的生产大队的功能，负责管理所有的农村事务，但与目前现实中所呈现的复杂多样化的农村事务相比，由本村符合一定年龄的村民通过民主选举而产生的村民委员会管理涉及不同村民利益的农村事务管理也就显失公正，致使非成员参加管理了与自己利益无关的农村事务，村民委员会的立法理论基础也就值得怀疑。所以目前的这种立法模式值得引起立法者的注意。
（三）村民自治立法模式的建议
村民自治本应为团体自治，村民组织内部的决议也就依据法律行为规则进行，村民自治纠纷也就是团体内部纠纷，且村民内部的事务具有多样性，其性质也不一样，在目前的立法模式下，全部事务是在乡镇府的指导下，仅靠全体村民统一决定有失公正，这种过于笼统的方式使承担着政治、经济、社会多重职能的村民委员会和农村集体经济组织的任务难以实现。
参考文献：
[1] 林来梵。从宪法规范到规范宪法[M].北京：法律出版社。2001.83。
[2] 何海波。国家治理视野中的村民委员会[M].北京：法律出版社。2002。
关键词：法律的社会功能；个案公正；社会保障法
1999年3月15日，九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，将依法治国载入宪法，我国的法治进程进入了一个新的时期；2010年十一届全国人大三次会议，吴邦国委员长宣布我国已经建成中国特色社会主义法律体系，社会主义法治中国的建设进入了一个崭新的阶段。但是，立法成果丰硕，而法治建设的程度依然有待提高。
其实法治中国的建设过程，也是法律功能的实现的过程。主席曾经指出过，中国的问题在农村，根本的问题在于农民，解决了农民的问题，才能解决好中国的问题，所以法律的社会功能的实现，也应当围绕农村和农民问题的解决来展开，这是文章的出发点。
一、法律功能和法律社会功能简述
法律功能的涵义，目前在学界并没有统一的定义，但基本上可以表述为法内在的具有的功用与效能即法律的功能。具体来讲，法律具有规范功能①和社会功能。
法律的社会功能，则是以法的根本性质和目的为出发点来分析法律的功能，是一个更为复杂和重要的问题。一般来讲，学界认为法律的社会功能分为法律的政治功能、法律的社会公共功能、法律的经济功能、法律的文化功能等等。
在这里，由于我更多的想谈农村的现实问题的解决之道，所以主要谈的是法律的社会公共功能。根据我过去在农村工作的经历，把法律的社会公共功能在农村的体现大致解释为吃、穿、住、行及精神生活五个方面。我们把握中国问题，就必需将理论与实践结合起来，任何单方面的行动都不会取得成功的。法治中国的建设，不仅要在理论上下功夫，也要实实在在的结合我们的法治实践。
二、中国农村法治建设中法律功能的实现
（一）学者对农村法治现状与对策的分析
有学者曾经把中国农村的法治现状做过深入的分析，分析的结果，大致归纳为这样几个问题：一是基层干部的法律知识普遍缺乏，法治意识普遍淡薄，“重人治、轻法治”的问题还没有从根本上改变。二是执法不严、司法不公问题依然存在，农村的矛盾纠纷和社会治安形势趋于复杂，不稳定因素增多。造成法治建设在农村更加举步维艰。三是农村司法机构不健全，群众依法自我保护意识不强。
同时，他们也谈到了解决这些问题的方法和对策，归纳起来，对策主要有如下几点： 一是努力缩小差距，促进区域协调发展；二是从二元走向一元，构建城乡新结构；三是加强教育宣传，倡导遵法守法；四是完善司法改革，建立公正司法制度；五是进一完善我国的法律监督机制。
上述现状分析，从宏观上看毫无疑问是符合我国的实际情况的，并且每一条都有相关的分析，对我国农村的法治建设的建议也比较合理。
（二）、对于学者们提出的对策的微观质疑
学者们的研究很多，也很深入，但更多的是大框架的对策研究，我非常尊重大家的研究成果，大家对我们的农村问题的现状分析在理论上也是很全面的。但是，继续把这种大框架的理论讲下去对如何从根本上解决这些问题我认为需要从微观上去再做把握的。
理论上的东西我们不必要讲得太多，太多也不切合实际，解决不了我们的实际问题，而且有的研究脱离实际。理论上讲得很好，但解决不了实际问题。更简单一点讲就是所研究的问题解决了吗？解决不了所研究的问题，不管理论上多先进，同样没有现实价值，因为对老百姓所关注的东西不太对口，老百姓不是关注研究出了多少成果，他也没法关注这些东西，而是看能不能给他们的生活和工作创造出良好的环境，在于各种法律制度、各项事业的建设和发展让人吃不吃的好、穿不穿的暖、住不住的舒服、可支配收入宽不宽裕、各项风险有没有转移承担、精神文化生活有没有保障、思想解放程度高不高等等…
讲到缩小城乡差距，促进区域协调发展，以及从二元走向一元，构建城乡新结构。其实这是宏观上的事情，也是国家宏观方面做的，这类的研究已经有很多了，决策者很可能一直都在做这方面的事情，但要解决的是微观的问题，需要提出合理化的建议。现在很多人类似的大话空话都会讲一大堆，但对于具体的问题的解决不知所以，实事做不好，老百姓是不买账的。
加强法制宣传教育，如果一味的局限在喊口号，拉条幅、发宣传册、写总结、做汇报，这样的宣传教育的效果是不够理想的。
谈到建立公正司法制度和完善法律监督机制，或许我们应该想办法怎么样去结合我们的实际情况来进行制度建设的深入思考和研究。
（三）农村法治建设中实法律社会功能的对策
要在农村法治建设中体现出法律的社会功能，笔者认为就是要把农村法治建设研究的重点，转移到农村，转移到农民身上来，形成一种长效的机制，解决好农民最关心最直接最现实的利益问题。
1、实现个案公正
加强法治宣传教育，当然是法治建设的一个必要的环节，也是必须的过程。真正意义的宣传教育不在于理论的宣传而在与司法实践，司法实践又体现在司法个案的解决，个案的导向性非常大，尤其是在仍以熟人社会为主的农村，其影响范围是很广的。农民文化素质普遍相对较低，但是这不影响他们对公平公正的理解，实现个案的公平正义才会让老百姓更信服法律。而老百姓能够信仰法律，那么我们农村法治建设的基础才能稳固。所以笔者认为个案的解决，才是最好的普法教育。
2、加强社会保障方面的工作之于法治建设的积极意义
前面我已经提到，将农民的问题解决好，关键是看吃、穿、住、行和精神生活五个方面，而这些问题，主要体现在社会保障方面。当然，这是在我国政治、经济发展同步前进的前提下，并不能抛开经济的发展来谈社会的建设。
社会保障方面的法律、政策，往往能够给来老百姓带来福利，他们最关心最直接最现实的利益问题在有法律保障的前提下解决得到了解决，其社会意义是巨大的。所以即使农民文化素质再低，也会由于看得到的正义得到了伸张，得到了保障，从而便会自觉的遵守法律，依靠法律，信仰法律，那么法律功能不就实现了吗？
因此，在农村的法治建设进程中，如果做好了个案的公正和有关社会保障方面的法律建设这两方面的工作，使广大人民群众自觉守法、依法、信法，便是很好的实现了法律的社会功能。而法律社会功能的实现，对于法治中国在农村的建设无疑是最好的答卷。（作者单位：河北经贸大学研究生学院）
参考文献：
[1]沈宗灵.法理学[M].北京：北京大学出版社，2000：121.
[2]王大伟 《农村法治建设存在的问题及对策》《理论前沿》2008年第24期
[3]崔二玲. 《当代中国社会结构转型与法律功能的实现》[J]，P2-27
[4]韦吉莉 《对农村法治建设的思考》中国法院网
http：///article/detail/2009/11/id/381522.shtml
一、农村社区产生的背景及建设动力
（一）农村社区产生的背景
中国改革开放以来，随着工业化水平的提高，城镇化建设取得了巨大进步。2011年，城镇化人口率达到了51％。农村社区建设问题成为国家重点关注的工作之一。众所周知，农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展的全局，关系全面建设小康社会。党中央自2004年以来连续9年的一号文件都是关于“三农”的，并明确提出要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，在农村社区要建立健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。2006年11月，回良玉在国务院召开的第12次全国民政会议上进一步强调指出，要加强社区建设，夯实和谐社会建设基础，进一步挖掘整合社区资源，加强对农村的志愿服务，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的农村服务体系、管理体制和运行机制，全面提升农村社区功能，努力建设富裕、文明、民主、和谐的新型农村社区。
发展的社会理念证明，人们不必刻意用“城市化”去消灭农村或村庄，因为在新型农村社区中，农村享有同城市一样的生活、福利和服务条件；不必刻意用“城市化”去改变乡村景观，而可以在城市景观、乡村景观互相交融的空间上，实现城乡之间分工互利和共同繁荣。将城市的生活条件与乡村的优越环境相融合，这就是后工业化阶段理想的“城乡一体化”。［1］
（二）建设农村社区的动力
农村社区是一个相对于传统意义上的行政村和现代城市社区的概念，一般是指在农村地域中结合而成的社会生活共同体。［2］农村社区往本文由收集整理往以某一行政村附近的地域为范围，组成主体为农民，并以多种社会、经济关系相联系。新型农村社区是中国实现城镇化进程中的必经之路。
从社区发展所需要素来看，农村社区建设动力来源于两个方面：一方面是政府或其他组织以物质或资金的形式支持农村社区发展，主要表现为政府主导模式；另一方面是农村社区居民或组织自力更生，充分发挥居民的积极性、主动性和创造性，在社区中树立“自立、互助、合作”的精神，从而实现增强社区自治和可持续发展的目标，主要表现为村民自治模式。［3］
建设新型农村社区一方面离不开政府的推动，特别在统筹城乡经济和社会事业发展，缩小城市和农村收入差距，优化产业结构布局，实现城乡经济、社会、环境协调发展和良性循环，实现城乡公共服务均等化等方面需要政府作为。另一方面，新型农村社区建设也离不开村民自主。所谓村民自主，就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。［4］政府不是万能的，农村社区的许多问题比如乡规民约、道德习俗、文明风尚等的形成政府不能越俎代庖，许多事务的管理要依靠村民自主解决。
二、政府主导模式与村民自主模式现状分析
（一）以政府为主导模式的现状
这种模式是政府在农村社区建设中扮演了积极的引领者和行动主体的角色，在教育、规划和推动等方面起到了重要作用。［5］从政府的惠农政策对农业的补贴来看：2004年国家对农业的补贴是145亿元，到2011年这项补贴达到了1406亿元，增加了87倍；在新农合医疗、新农保制度及扶贫补贴等方面政府对新农村的建设均做出了巨大支持与贡献。
中国石油大学学报（社会科学版）2012年12月第28卷第6期辛璐璐，等：“政府主导”与“村民自主”的农村社区管理模式探析从当前农村社区建设的过程与机制来看，在农村社区建设过程中，政府积极担当了建设主体的角色，充分发挥了动员、组织、引导、规划等一系列重要作用。首先，为更加有效地推进农村社区建设，各级地方政府都成立了负责社区建设工作的领导小组，形成党政领导亲自挂帅、相关部门配合、社会力量参与、层层负责落实的工作运行机制。其次，在农村社区建设的各项投入方面，政府在增加财政支农、惠农扶持力度的同时，还依据社会经济发展水平逐年提高建设经费预算，从而实现农村社区建设投入的科学化、可持续化和制度化。再次，为确保农村社区建设目标的实现，一些地方政府还将农村社区建设纳入当地经济社会发展规划和政府民心工程。此外，地方政府还充分动员、鼓励、引导社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用，并吸收引进高科技人才来支持农村社区建设。
从实践来看，目前中国农村社区建设模式主要是以政府为主。政府主导模式有利于农村社区集中有限资源搞建设，有效凝聚全社会的发展意识，形成推进社区发展的合力，从而实现社区建设的各项目标。政府作为公共权力组织，在配置社会资源上具有权威性和主导性。因此，政府主导模式的社区建设机制具有一定的积极意义。但是，相对于目前中国农村社区建设的现实来说，政府主导模式还存在一些明显的不足：一是受地方政府和部门利益影响，农民群众在农村社区建设中存在着利益受损现象。在当前农村社区建设中，存在着重有形建设而轻无形建设的倾向，一些地方政府假借社区开发的名义“圈地”，侵害农民土地利益及合法权利，从而在实践中激起新的社会矛盾，不利于农村社区的发展和稳定。二是村民参与不足，社区居民在农村社区建设中的主导地位和作用得不到发挥，不利于社区长效机制的建立及农村社区的可持续发展。
（二）村民自主模式现状
中国农村经济社会发展水平较低，村民自治依然存在政府主导痕迹。虽然农村社区在开始时就被赋予了自治性质，但由于社区建设是在社会体制改革基础上进行的，村民在农村社区建设中缺乏自主性，自治权利难以落到实处，社区发展条件不成熟，村民参与度不高，这就使农村社区建设不得不带上行政化色彩。
村民自主管理模式目前存在的主要问题是：从村民自身来看，农民自身素质较低。如“民为”意识不高、教育水平落后、文化及技能水平较低、人才数量相对匮乏等等。从体制机制上来看，农村非政府组织正处在发展的初级阶段，不仅数量少、种类缺且内部管理不完善，组织机构不健全，在很多方面存在着缺陷。上述问题严重制约了农村自主管理组织的创新和发展，不利于形成自主管理模式。
虽然存在着诸多不利因素，但是在新农村建设过程中还是涌现出一些村民自主管理模式成功的案例。以河北青县探索的村民民主管理的“青县模式”为例，他们在村治结构、工作方法、保障机制和运行机制等方面都探索出了新思路、新方法。
河北青县农村民主治理新模式的运行机制是：党支部领导、村代会做主、村委会办事。其基本做法是把村民代表会议建成常设议事机构。在治理结构方面，代表会议设立主席，村党支部是领导核心，代表会议是决策、监督机构，而村委会负责村务管理，落实村民代表会议的决议。这样就把村民代表会议变成了实权机构，党支部本文由收集整理就有精力考虑大事了，由过去管财、管物的事务型领导转变到谋全局、把方向、管民心上来。在保障支撑方面，村民代表会议对村委会具有监督职能，村民代表会议对造成重大工作失误或不称职的村委会成员，通过村民代表会议提出罢免建议，依法罢免。由此看来，这种村民自治模式已经进入法制化、制度化、规范化轨道。
河北青县的这种模式为村民自主管理提供了参考，积累了宝贵经验。从青县模式中可以发现，农村社区是农民自己的家园，如何建设，村民作为社区的主人最有发言权。作为一种制度的创新和实践，农村社区管理模式应由政府主导本位逐步转变为村民自主本位。在农村社区建设中，政府主导模式体现“为民”、“权为民所用”，在建设初期具有一定的积极意义及合理性，而从长远来看，村民自主管理是“民为”，体现的是社区的村民民主管理，在更大程度和层面上实现村民自主管理社区的事务，是社区管理发展的必然趋势。所以，在发挥政府主导作用的同时，应尊重农民在家园建设中的主体地位，实现政府理性与农民理性的有机衔接与良性互动，最终实现更多更大层面上的村民自主管理。［6］
三、完善两种管理模式有机结合的路径选择
（一）建立健全农村社区村民自主管理的相关法律法规
中国现阶段有关农村社区建设的法规制度对政府与村民之间行为关系的规定过于宏观，具体操作起来有困难。如浙江省温州市某村，村民提出罢免某村委会成员，提案到了村委会，可是村委会却拒不召开罢免大会进行表决，不仅如此，该村所属的乡政府也拒绝帮助召集村民会议，并且宣布村民自行组织的罢免活动无效。这种做法脱离了村民自治的轨道，使村民的民主权利得不到落实。按照浙江省以及很多省市的村民委员会的选举办法，村民委员会在接到罢免要求之日起一个月内不召集村民会议投票表决的，乡镇人民政府应当及时帮助召集村民会议投票表决。现实是多数省市的村民委员会选举办法对此却没有任何规定。村民自治在新的形势下必然会有新的内容，城镇化进程中的许多关系也与传统的乡村关系不同，在制度设计以及法律法规建设方面肯定会存在一些缺失或不完善、不健全的地方，因此，随着村民自治实践的深入，随着认识的不断提高，非常有必要修改现有的相关法律法规或者增补新的法律法规条款，以找到适合中国国情的乡村治理法律法规。
（二）加大对村民自主管理内容与主旨的宣传力度
由于村民对社区的自主管理是一个全新的事物，要想深入发展下去使之达到预期的效果，必须要持续不断地对村民自主管理的内容、主要想法做法等进行宣传。但前期的宣传工作主要集中在社区村民管理过程中所取得的成果上了（这样的宣传当然是必要的），而对村民主体或者说自身管理中的民主自觉性以及村民在自己社区所具有的尊严、拥有公共事务的主权地位、作为利益主体的不可侵犯性等宣传不够。社区的一切权力都是村民的，社区管理者的权力来源于村民的委托授予。现行的宣传在这方面做得显然不够，仍然存在传统的做法和习惯。这种宣传对于调动村民的积极性，对于启发村民自身的民主自觉意识显然是不利的。提高村民的民主自治素质，任重而道远，因此，必须从更高、更深、更远的战略视角来认识和加强对村民自主管理内容及精神的宣传和教育。
（三）实现管理民主是村民自主管理的根本保障
在农村社区管理建设中，管理民主是根本保障。村务公开、民主管理是村民自主管理模式最基本的两个方面，党中央对此十分重视。2011年7月，中共中央办公厅下发了“17号”文件，同年12月份召开的“全国村务公开民主管理工作经验交流会”又推出了全国各地村务公开所取得的在全国能够站得住脚的14条宝贵经验，如江苏省太仓市推行的村务公开“三项制度”，福建省推广的村务民主听证会制度，以及重庆市开县推行的“八步工作法”等。推进村民民主管理，需要重点抓两项工作：一是要改革村级组织体制，充分尊重基层创新，大胆突破。在这方面，可以借鉴 “青县模式”中设立的村民代表会议主席机制，或者借鉴浙江武义县探索的村民监督委员会新型村级组织构架，形成一种权力制衡机制。二是要创新民主管理的机制，不仅要学习借鉴全国各地的先进经验，最重要的是要把成功的经验制度化，建立健全基层民主管理的制度框架。［7］
（四）实现农民组织化是推进村民自主管理的内源基础
解决农村社区管理模式中存在的问题，推进农村社区发展，根本途径来自农村社区内部。农民组织化是农民为了更好地实现、保护和促进
自身的经济利益而联合起来形成各种经济和政治组织的行动和过程。［8］农民组织化将成为推进社区发展的、政府和市场之外的主要依靠力量。［9］首先，农民组织化能合理配置社区资源，增强社区发展的经济基础。其次，农民组织化有助于形成良好的社会秩序。再次，农民组织化能够增强农民的归属感，有效促进农村社区建设的参与。最后，农民组织化能够兼顾村民和地方政府的利益，有利于实现“政府主导”和“村民自治”两种模式的有机结合。
（五）调动村民的积极性，实现村民的有效参与
社区村民自主管理程度的高低往往是一个社区发展水平的重要体现。农村新型社区的建设目标要求社区村民在自我管理、自我服务方面充分发挥作用。广大的社区村民是农村新型社区建设的主体，同时农村居民也将直接从新型社区的建设中受益。因此，必须充分调动社区村民的积极性，使广大村民参与到新型社区的建设和社区管理中来，形成参与管理的自愿与自觉。社区建设要尊重村民的意愿，禁止任何强迫村民意志的行为。要拓宽村民参与渠道。组建社区村民自治组织是村民参与社区管理的一条主要渠道，要为各种村民组织的发展提供良好的政策环境。
（六）培养选拔优秀人才担任社区管理干部
目前中国农村社区干部的来源有两个渠道：一是大学生“村官”，二是乡村自己培养的干部。村官比例很小且很多没有乡村生活经历，不懂管理业务，需要一个培养过程。乡村自己培养的干部存在的问题是文化素养和政治素质不高。多数农村基层干部有按照村民自治的要求处理乡村关系的意愿，但是却受限于自身的文化素养和民主政治素质。因此，培养高素质的农村社区管理干部变得极为迫切。除此之外，还要建立起一个公平、公正、严格的民主推选机制和罢免机制，既要保证推选的是高素质的人才，同时也要使社区保持对高素质人才的吸引力。
新农村社区建设的根本目标是改变中国农民的生存现状，把促进公平正义与增进人民福社作为社会主义国家建设的出发点和落脚点。新型农村社区要求居民在党的领导下实行居民自治，社区文明程度显著提高;社区内环境优美、治安良好、服务完善、人际关系和谐;农村基础设施完善，市场化程度大幅度提升，城乡互动良好，人民生活富裕。
对于法治的含义，在学界有不同的理解和定义，但法治的目标是有共识的:法治要以保护自由人权、维护公平正义为目标;法治是规则与程序治理的事业;法治的核心意义是限制权力。二者的目标不谋而合。在新型农村社区建设中应注重社会主义法治理念与新农村社区建设实践的对接，把社会主义法治理念转化或体现为具体的法律意识和法律方法。
2从公平正义的角度审视新型农村社区法治建设中的问题
2.1新型农村社区建设主体法治意识淡薄良好法律秩序的建构必须以公民良好的法律意识为支撑，强调人民的主体地位与主体力量对法治的意义与功能。社会主体对法治的认识也符合知、信、行的普遍认知规律。当社会主体对法治的认识达到一定的深度就会从一种知识发展为内心的认同与自觉的接受，从而内化为自己的价值观、人生观与生活观，依据法律进行独立的思考、判断，使法治演进为一种常态化的思维方式并将其运用到新农村社区建设的实践，使法治成为新农村社区建设的最有效手段。
现阶段，农民法律意识比较淡薄，究其原因，是传统法律文化和新农村社区建设中出现的一些违背法治主体构建理念的问题造成的:首先，中国传统文化以仁、义、礼、智、信为核心，受传统文化思想的影响，重传统礼俗而轻法律规范思想观念深深地渗透于中国农民的法律意识之中，缺少权利意识。老百姓认为打官司是不光彩的事，冤死不告状，有冤情不寻求法律救济，而去找领导，找关系。其次，几千年以来我国的人治传统的影响，再加上我国长期以来实行高度集中的计划经济体制，行政命令几乎主宰了一切社会生活，使权力至上、权大于法的思想观念深深地影响和左右着广大农民。另外，在新农村社区建设过程中出现的问题也导致了人们对政党、政府、法院等的不信任，阻碍了法治主体意识的构建。
2.2新型农村社区相关的法律制度不健全法律制度是法治建设的重要部分，法治的理念只有通过法律制度的方式固定下来，才能对新农村社区建设起到指导作用。
近年来，我国农村法制建设取得了较大成就，立法部门制定了一大批法律行政法规地方性法规和规章。但农业立法仍显得十分滞后，完整的农业法律体系至今尚未形成，现已颁布的涉及农村经济的法律法规有许多缺陷。一部分涉农法律法规缺乏规范性和农村的可操作性，并且得不到切实执行。
新农村社区建设在全国尚属起步阶段，没有经验可循，也没有科学完整的法律体系。因而迫切需要从制度上为农村社区建设这一新事物提供科学的法律保障，使社区管理有法可依，以法律的方法解决新农村社区建设中出现的一些普遍问题，比如，农户拆迁、土地流转、农保医保、拆迁小区管理、办公经费落实等等。
2.3新型农村社区建设存在有违公平正义的现象
2.3.1农村基础设施与公共服务投入不足进入上世纪90年代以来，我国对设施建设投资尽管有了较大幅度的增长，但由于历史上对农村基础设施建设投入欠账太多，设施陈旧老化问题严重。相比城市的市政基础设施，农村地区还相当落后。
2.3.2农村社会保障水平大大低于城市水平从2009年起，全国10%左右的县开展新型农村社会养老保险试点，可谓是历史性的突破，对我国农民的养老问题意义重大，但是保障水平仍然较低。
2.3.3污染企业向农村地区转移近年来，我国农村特别是西部农村的环境正遭受较大程度的破坏。主要体现在空气、土地、水污染。这些污染企业正在快速的向农村地区转移。
3加强新农村社区法治建设的政策思路
3.1推动社区民主法治建设，增强主体民主法治意识人民在法治建设中主体力量的发挥，要以主体的法治意识为基础，因此，在新农村社区法治建设中，要加强民主意识的宣传，使民主法治的意识深入人心，通过成立高效而专业的普法机构，加强广大农村干部群众法律意识教育，树立自由平等、公平正义的法治理念，培养正确的民主政治观念。
3.2重构社会利益均衡机制，推动农民权益保护
3.2.1实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化要让新生代农民扎根农村新社区，以新型城镇化进程中，国家用在基础设施的投资要注意向农村倾斜。最终实现城乡基础设施一体化。在实现城乡基础设施一体化的基础上，还要进一步推进公共服务均等化，让农村人享受和城里人同等的公共服务。
3.2.2完善农村社会保障制度从社会保障的角度来看，中国农民在千百年来都处于并无所养，老无所依的状态。新农村建设中，农民的社会保障问题无可否认取得了巨大的进步。但从公平正义的价值目标看，农村社会保障制度还远远不够。要实现真正的公平，就需要建立城乡并轨的社会保障制度。
关键词：农村；加强；法治建设；建议
一、依法治国的基本概念
依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动通通依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。
实行依法治国，具有重大的政治历史意义。他是中国共产党执政方式的重大转变，有利于加强和改善党的领导；是发展社会主义民主、实现人民当家作主的根本保证；是发展社会主义市场经济和扩大对外开放的客观需要：是社会文明进步的显著标志，是国家长治久安的重要保障；是民主政治的必然要求，也是现代政治文明的基本标志；是建设中国特色社会主义文化的重要条件。
二、农村现阶段法律状况及存在问题
党的十一届三中全会以来，农村法治建设有了很大进展，初步形成了以农业法为核心的农业法律体系框架。但是现阶段农村法制建设还存在很多问题，与建设社会主义法治国家的要求还有很大差距。
1.涉农法律制度还不健全
目前我国涉农保险发展刚刚起步并初见成效，但存在地方政府不够重视、地城差异大、承保率极低、发展环境亟待优化、基层行政执法不规范、性质定位不清、监管不到位等问题.我国涉农保险法律制度发展严重滞后，一直处于空白状态，目前只有关于农业保险的政策和规定，没有专门涉农保险法律制度.针对我国的涉农保险发展的实际情况，政府应主导支持，坚持立法先行，明确立法目的，因地制宜，强化监管，健全和完善我国涉农保险法律制度。
2.未能充分发挥农民主体作用
加强农村法治建设，要靠广大农民群众发挥主体作用。但是，目前，我们还有一些制度性因素制约着农民主体作用的发挥，主要是土地制度、二元的户籍制度、二元的社会保障制度、农村的教育制度等方面还存在一些问题，需要我们认真地探索。
现阶段农民的法律知识非常匮乏。有些在我们看来是常识性的法律知识农民却不理解，在他们看来，在农村地区，道德规范往往起决定性作用。他们很少接触法律，有些农民甚至从没有与法律打过交道，这是农民的生活环境及地域环境有很大关系的。这些不能推动和促进社会主义新农村建设伟大工程。有的农村地区法治状况很不乐观，法治现状亟须改善。
3.农村法制宣传渠道不畅
集体组织形式越来越变得松散，群众大会已经很少召开。虽说电视机的普及率大幅提高，但收看的节目却都以电视剧居多。农村报刊最多发行到村委会一级，国家的法律法规一般也在村委打住。农村虽然建立了农民夜校和建成开通了现代远程教育，农村小学也聘请了法律副校长，但作用并未真正发挥出来，还是形式主义的东西多一些，加之农村干部法律知识的缺乏，农村的普法几乎就成了死角。
三、农村加强法治建设的几点建议
1.健全涉农法律法规体系
抓紧推动出台相关法律法规，如认真做好修改民事诉讼法、劳动合同法、老年人权益保障法、制定精神卫生法等立法工作。在编制新的五年立法规划和年度立法工作计划中，抓紧梳理研究目前社会管理亟待解决的突出问题和热点问题，尤其是试点地方总结的带有规律性的经验和创新制度，与有关部门密切协作，提出建议或方案，立法条件成熟的列入立法规划、计划。对社会管理领域出现的新情况、新问题，可由中央和地方有关方面依照法定权限先行先试，出台相关政策措施，以解决影响社会和谐稳定的突出问题，待条件成熟时上升为法律、行政法规。开展立法调研，如建立健全社会诚信制度、制裁高利贷违法犯罪行为、城乡社区建设法律政策问题为立法和政策制定打下坚实基础。
2.发挥农民主体地位
在农村建设中，涉及农民的问题很多，要充分发挥农民的主体地位需要做到以下几点：一是依法维护农民的自主经营权，坚持农村基本经营制度不动摇；二是切实保障农民的民利，完善民主管理，逐步解决城乡二元结构所带来的工资收入、医疗保险、子女入学、户籍管理等方面的问题：三是切实加强农民合法权益的保护，坚持公平、公正、公开原则，完善村公党务公开制度等。
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