关键词：税收征纳；交易费用；税收征管制度；征管效率
中图类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2008)06－0014－04
一、税收征纳交易费用及其制度因素
交易费用是新制度经济学的核心概念，新制度经济学的代表人物科斯正是从交易费用的角度提出了企业存在的原因，由此奠定新制度经济学的理论基石。经济学家斯蒂格利茨将交易费用定义为“进行交易所增加的(购买价格之外的)成本，而这些成本可以是货币、时间，也可以是某种不方便。”
经济学家马斯格雷夫兄弟(Musgrave，R.and P.B.Musgrave)在他们合著的《财政理论与实践》一书中，对于税收起源提出了“公共品补偿说”，他们认为，税收是政府用于补偿公共品的生产费用的成本，由于公共品不可能通过市场提供，而其又是社会所必需的，所以纳税人通过纳税以换取政府提供的公共品和公共服务。从这个角度上理解，纳税人纳税和税务部门征税实质上是纳税人和政府之间的一种交易，这种交易必然也存在交易费用。税收征纳交易费用主要包括纳税人纳税费用和税务部门征税费用两个基本组成部分。纳税人纳税费用，指纳税主体在纳税过程中发生的除税赋本身以外的费用。一般应包括以下内容：(1)纳税人按照税法进行税务登记、纳税申报、发票管理、账簿管理等投入的人力、物力和财力，以及为办理纳税事项而聘请的会计师、税务师和律师等费用；(2)纳税人因欠税、偷税等向税务机关缴纳的滞纳金和罚款；(3)纳税人应享受而未享受的税收优惠、扣缴义务人未履行义务而承担的税款，导致纳税人增加税收负担造成的机会成本；(4)为缴纳税款和进行税收筹划而花费的时间和精力；(5)由于征管体制存在漏洞而出现的纳税人“寻租”付出的费用。税务部门征税费用指税务部门为取得税收收入而支付的各种费用，主要包括：(1)人员费，即有关人员的工资、津贴、补助福利费等；(2)设备费，即有关机构的办公场所、办公设施及交通和通讯的价值损耗，其他固定资产购置、维修费或货币支出；(3)办公费，即必需的公务经费，如资料费、调研费、诉讼费、查处违法案件协作费及各种对内对外的交往费用等；(4)对纳税人的宣传辅导费用、税法普及费、税务人员的培训费用、协税护税费用、代扣费用；(5)由于征管体制存在漏洞而出现的税务人员“设租”导致的税款流失；(6)对税务人员执法和工作努力状态进行监督的费用。
当然，影响税收征纳交易费用的因素很多，如税制的设计、税收的经济环境、纳税人的意识等，但最主要和最直接的因素应当是税收征管制度及其包含的机制、模式。征管制度的科学性、严密性、高效性既影响纳税人纳税费用，又影响税务部门征税费用，最终影响税收的征管效率。新制度经济学认为制度的多样性来源于环境、制度选择主体的偏好和组织的交易技术结构。同理，税务部门征管制度的差异也来源于其面临的制度环境(包括正式和非正式制度环境、市场环境和各种资源环境)、税务部门决策层的管理理念偏好和税务部门内部的交易技术结构(包括有关技术、知识禀赋、组织规模、资产特性等)。影响制度效率的关键因素就是交易费用，税收征纳交易费用越低，税收征管制度的效率就越高。
二、我国征纳交易费用的特点
(一)与发达国家相比，我国征税费用过高
对于征税费用，目前国内尚没有权威、完整、系统的统计资料，只有少数学者和地区曾进行过该方面的调查。张相海认为，从我国的征税费用占税收收入的比率(简称税收征管成本率)情况看，1994年税制改革前为3.12％，1996年达到4.73％。在2004年全国政协会上，郝如玉委员指出，1999年我国征税费用总额约占税收总额的3.12％。自20世纪90年代中期以来，我国税收收入呈快速增长的趋势，税收收入的增长远远超过了GDP的增长，但征税费用也在大幅增长，有关专家估计，我国目前的税收征管成本率大体维持在5％～8％之间。
而西方发达国家的税收征管成本率一般控制在1％左右，如美国为0.58％、日本为1.13％、新加坡为0.95％、英国为1.76％、澳大利亚为1.07％。通过比较发现，我国的税收征管成本率远远高于世界发达国家的水平，存在着较大的不合理性。
(二)就不同地区而言，税收征收成本率差别较大
由于地区间经济发展水平和税源结构状况的不同，我国不同地区的税收征管成本率差别较大，东部与沿海地区相对较低，大约为4％-5％；西部及欠发达地区相对较高，约为10％左右；中部地区为7％～8％。
(三)纳税人纳税费用远高于征税费用
我国对税收成本的研究是从最直接的征税费用开始的，而对纳税人的纳税费用研究较少，从国外看，纳税费用往往高于征税费用，如英国1986～1987年个人所得税等纳税费用占税收收入的3.24％，而其征税费用仅占1.46％；增值税的纳税费用占税收收入为3.69％，税收征管成本率为1.03％。从我国的实际情况看，纳税费用也往往高于征税费用。保守的估计，我国纳税人仅每年向税务部门报送的报表、统计数据、各种申请、报告、表格等纸质材料平均就多达每户一百余张，每户的办税人员累计全年跑税务部门平均三十次以上，纳税人办理各种涉税事项所花费的人力、物力、财力和精力总量十分巨大，难以估量，但应远远高于征税费用。
(四)征税费用与纳税费用相互转化
我国的征税费用和纳税费用也存在着降此增彼的关系。随着税控装置的普及，税务部门为了加强税源控制，要求纳税人购买税控设备，建立税企网络联系，在一定程度上降低征税费用，却增加了纳税成本；随着税务制度的推广，税务部门将多数生产经营数据的统计和审核等基础工作交由纳税人委托的税务机构完成，将征税费用转化为纳税费用。相反，随着税务机关加强税法宣传和咨询服务，给纳税人提供必要的办税条件和环境，虽然增加了征税费用，但是给纳税人带来了方便，在某种程度上减少了纳税费用。
(五)由“寻租”、“设租”导致的税款流失巨大
由于税收征管制度尤其是监督约束机制的不完善，使得纳税人“寻租”和税务人员“设租”活动不同程度地存在，造成大量的税收流失。据保守估计，我国每年税收流失在4000亿元左右，约占国内生产总值的5％。
三、节约税收征纳交易费用的制度性对策
早在18世纪，古典经济学的代表人物亚当・斯密就把“最少征收费用”列为著名的税收四原则之一，可见节约税收征纳交易费用对于税收征管制度安排的重要性。有关资料表明，在近年税收的增长中，大约50％的增长与当年经济增长有直接关系，另外50％的税收增长是税收征管制度的内生变量造成的，也就是说，是由于征管制度的变迁，提高了征管效率所形成的。但是，我们要清醒看到在税收收入快速增长的同时，我国的税收征纳费用也在快速增长。因此，要正确认识税收征管制度改革和变迁所面临的各种环境，合理构建税务部门内部的组织结构和征管模式，实现税收征管制度与环境的相容，从而降低税收征纳交易费用，提高征管效率。
(一)推进征纳系统的信息化，大幅节约征纳交易费用
制度经济学家拉坦认为，导致技术变迁的新知识的产生是制度发展过程的结果，技术变迁反过来又成为一个制度变迁需求的有力来源。计算机网络技术的快速发展为税收征管制度实现以节约交易费用为导向的变迁提供了有利条件。税收征纳系统的信息化既包括纳税人所有办税事项的信息化，也包括税务部门所有征收管理事项的信息化以及日常行政管理和社会各相关部门的信息化。短期看，征纳系统的信息化需要纳税人和税务部门投入大量信息化设备，造成短期交易费用的上升，但在长期看将有效解决信息不对称和不透明问题，降低征纳双方的交易费用。
1、信息化有利于降低征税费用
第一，以计算机网络为依托使得集中征收管理成为现实，实现了手工操作的粗放式管理向现代化、专业化的集约式管理转变，使需由几个人甚至十几个人完成的工作量现在由一台微机就能完成，从而减少一线征收人员和稽查人员，精简并优化税务机构设置，使有限的人力资源进行优化配置，拓宽和细化服务方式，提高工作效率。
第二，信息化可提升税务机关的管理水平，使信息传递更加快捷，监督机制更加完善，人员素质稳步提高，所有这些都将减低管理费用。行政审批和公文网络化在提高工作效率的同时，大大改善了机关作风。信息的通畅进一步节约时间，降低征管费用，提高税收征管的效率。
第三，信息化带来的巨大信息量以及高效快捷的信息处理能力，使得税务部门能及时从纳税人和工商、银行、海关等其他部门获取纳税人生产经营情况，使得税源监控更加有力、及时和高效，税务稽查能够“有的放矢”，提高了稽查效率，减少了重复检查次数，降低了检查成本，也减轻了纳税人的负担。
第四，税务机关通过网站建立税务信息公告制度，向纳税人提供咨询及信息服务、保障纳税人权利的服务、办理涉税事宜服务、税收教育服务等等，使原来的完全人工咨询服务转为网络智能服务，大大降低服务宣传费用。
2、信息化有利于降低纳税费用
税收信息化使得纳税人可以选择更加便利和快捷的申报方式。纳税人通过网上申报，只需在办公室的电脑上点击申报，缴纳税款直接通过网上银行划拨，既节省了办税时间、精力和交通费，又提高了申报准确率。通过进入税务部门的网站，纳税人可方便获取涉税咨询及信息服务，减少了纳税人获得税务信息和服务的成本。㈣
3、信息化有利于降低“寻租”导致的税收损失
统一的征管软件，及时的信息查询，使税收征管活动得以透明与规范，通过信息化网络，税务人员所有涉税操作均在上级、监察和其他部门的视野范围之内，税务人员违规“设租”的风险成本大大增加，纳税人“寻租”偷、逃税的风险成本大大提高，杜绝了人为的管理监督盲点和薄弱环节，有效制约“人情税”、“关系税”。
(二)推进组织结构的扁平化，有效节约行政费用
新制度经济学认为组织内部的交易技术结构对制度的效率有重要影响。我国传统的税务管理组织纵向结构是按行政区划设立的层级制结构，有一级政府就有一级税务机关；横向结构则是下一级比照上一级，基本对称。这种制度纵向层次过多，横向部门安排不灵活，容易造成人力、物力、财力的浪费，又会影响整个行政管理的运营，从而降低行政效率。1994年实行分税制体制改革以来，由于原来统一的税务机关分为国税和地税两套机构，导致税务人员大量增加，目前我国的税务管理人员已经超过100万，自1994年以来人员翻了一番多。㈣由于机构和人员急剧增长和经费标准不断提高等方面的原因，造成征税费用的快速上升，税收征管效率不但没有提高，反而有所下降。
推进税务部门的组织结构扁平化正是降低税务部门行政费用的有效路径。所谓组织结构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种管理层次少、管理幅度大的组织结构。随着税收征纳系统信息化的发展，税务管理网络信息系统的建立，减少了对组织管理层次的过分依赖。在税收征管水平较高、计算机技术普遍应用的地方，可以有步骤地取消基层分局，将税收业务(包括征收和稽查)集中到县(区)级局，实施扁平化管理；条件成熟后再取消市(地)级税务机构，直接实现总局一省局一县(区)局三级管理。这种扁平化结构随着行政层次的减少，人员大量减少，有效降低人员和设备支出；管理幅度增宽，组织成员积极性较高；组织内信息畅通，不易失真，决策执行时间短；行政费用降低，工作效率大大提高。
(三)推进税务流程的精细化，降低委托人的监督费用
在税务各层组织结构中，存在广泛的委托关系，因此难以避免对人的监督费用。在税务各层组织内部的委托关系中，由于委托人(如基层税收征管单位的负责人)在很多情况下不可能对人(如具体税务执法人员)的工作过程进行全方位的连续监督，因此，委托人不能观测到人的工作努力程度是否与其所得报酬相适应。假设人都是理性人，会利用自己的信息优势在工作中逃避义务或责任，通常会采取受贿(其中含寻租)或不努力工作等方式使其目标函数极大化。激励和约束机制的缺失造成税务部门高昂的费用。新制度经济学认为，有效激励和约束机制的建立必须以实现对参与者行为进行监督、考核和度量为基础，这就需要参与者所从事的工作是集中化、标准化、专业化、规范化的。税务流程的精细化正是运用流程再造理论和无缝组织理论，依托信息化网络，重新划分各级税务机关、各征收管理环节和每个税务人员的职责，进一步推进专业化分工，规范税务流程，使每个部门和人员都有相应职责匹配，其绩效都可以度量，其过失责任都可以评定，实现机构、人员、业务、应用软件等资源的重组，从而建立起一套效果评估、信息反馈、行为监督、绩效考评和责任追究的税收征管工作机制。
税务流程的精细化可以有效降低委托人的监督费用。一是依托精细化、信息化的税务流程网络，税收征管单位的负责人可快速、准确观测到每个税务人员勤政廉政情况，不致陷入互相推诿扯皮、职责不清的尴尬境地，针对性地实施奖励和惩罚，有效降低以往依靠大量人力监督所耗费的监督费用；二是在精细化的税务流程中，税务事项按一定标准分解为若干环节，由不同税务人员实施负责，分工结构中的各税务人员形成相互监督，从而减少税务组织结构中的独立监督成本。
论文关键词 规范 税务 稽查 执法
一、规范税务稽查执法行为的重要性和必要性
(一)税务稽查执法当前面临的形势。
税务稽查执法是税务法治建设的重要内容和环节之一。随着广大税务工作者的不懈努力,我们在规范税务稽查执法行为方面取得了很大成绩,但与充分发挥地税职能作用,促进地税发展方式加快转变,推动地税事业实现新跨越的要求相比,税务稽查执法行为的现状仍然不容乐观,一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。在推动地税转型发展的新形势下,如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源,并积极提出相应的解决对策,是当前地税稽查建设的一项重要的任务。
(二)规范税务稽查执法的主要内容
税务稽查规范性的主要内容包括:完备的税务稽查法律体系;规范的税务稽查运行机制,包括科学选案、严格检查、公正处理税收违法等机制;有力的税务稽查保证机制,包括税务稽查管理体制,人员、经费、技术支持,考核评价,内外协作等机制。
(三)规范税务稽查执法在建立税务稽查长效机制中的地位
根据税务稽查的基本职能和内在属性,税务稽查长效机制的基本特征是规范性、有效性和持续性,而规范性是建立税务稽查长效机制的先决条件和重要基础。税务稽查只有具备了健全的法律规范、科学的操作流程和明确的质量标准,才能保证其持续有效运行。
二、制约税务稽查规范执法的因素
(一)法律法规不够完备
税务稽查法律体系不够健全。缺乏一部比较系统、权威的,全面规范税务稽查职能定位、组织机构、运行机制等内容的税务稽查法律法规。信息共享、第三方提供涉税信息、部门协作等法律责任不明确,在税务稽查工作中难以操作。
(二)运行机制不够规范
征、管、查及纳税评估的职责划分不够明确,造成多头检查,重复检查。稽查选案、检查、审理、执行四环节运行不够规范。选案的准确性、发现的及时性、检查的全面性、处理的公正性不够。税务检查的针对性不强,科技手段落后,税务稽查方式与手段,难以适应新形势下查处团伙化、智能化、隐蔽性日益增强的税收违法活动的需要。部门配合乏力,税务稽查与公安、工商、海关、金融等部门协作存在诸多缺位现象,影响税务稽查职能的有效发挥。
(三)长效作用不够突出
税务稽查的目标不够明确。部分税务机关把税务稽查只当作组织收入的手段,对其打击涉税犯罪、规范税收秩序、促进依法纳税的职能重视不够。收入任务吃紧时,关注税务稽查;收入形势好转时,放松税务稽查。只顾治标,不重治本。稽查选案的准确率不高,查处的力度不够,涉税违法成本较低,使纳税人存在侥幸心理,以致出现屡查屡犯。没有建立通过税务稽查使涉税违法逐渐减少、依法纳税不断增加的考核评价机制。
(四)思想认识和能力有待提高
部分稽查干部缺对涉及稽查案件的重大问题进行前瞻性、全程性的研究和思考,缺乏在税收实践中摸索、探索和创造性的工作;同时,熟悉政策法规、稽查业务、财会核算及电子查账的复合型稽查人才匮乏,在很大程度上影响税务稽查作用的持续、高效发挥。
三、如何规范税务稽查执法行为
(一)树立税务稽查长效理念
构建税务稽查长效机制是税务稽查工作的重要理念,也是实现税务稽查目标的根本要求。税务稽查的根本目标是:规范税收秩序,促进依法纳税,提升税法遵从度,提高税收征收率。检验税务稽查工作的标准,可界定为税收秩序是否规范、依法纳税意识是否增强、税收违法是否减少、税法遵从度是否提升、税收征收率是否提高。因此,税务稽查必须选准对象、深入检查、依法处理。发挥稽查威慑力,促进纳税人自觉依法纳税。坚决克服税务稽查工作中的短期、低效现象,实现稽查执法由低效向高效转变,由眼前向长远转变,由治标向治本转变。
(二)构建科学的选案机制
从税收管理现状看,逃税与反逃税的斗争将长期存在。如果纳税人的涉税违法行为能及时发现,并依法查处,税收违法行为就会逐渐减少。关键是要全面收集信息,科学分析信息,有效利用信息,选准检查对象。一是要建立征管查信息共享制度。将纳税人提供的税务登记、发票使用、纳税申报、税款缴纳、财务报表等信息,以及税务机关内部征收、管理、稽查环节的执法信息,全部纳入税收征管综合管理系统,实现信息即时、全面共享。二是要建立向第三方采集涉税信息制度。建立第三方定期向税务机关报送涉税信息制度,全面掌握纳税人的涉税信息。与税收联系紧密的信息要实现网络共享,如银行的资金信息、运输部门的货物运输信息、海关的商品劳务进出口信息、水电油气部门的能源资源消耗信息、工商管理部门的登记注册信息、土地房产车船管理部门的财产信息等,都要与税务机关建立信息联网。三是健全涉税违法举报制度。各级税务稽查局设立举报中心,受理和管理涉税违法举报业务,设立上门举报、信函举报、电话举报、信息举报、网络举报等方式,畅通举报途径。鼓励法人和公民举报涉税违法行为,对经查实的按贡献大小给予奖励,并为举报人保密,维护举报人的合法权益。四是开发运用稽查选案软件。在从纳税人申报、税务机关执法、第三方提供、涉税举报和相关部门交换等环节获取涉税信息的基础上,开发运用稽查选案软件,提高稽查选案的准确性,构建及时发现涉税违法行为的机制,为有效开展税收检查提供条件。对没有涉嫌违法的纳税人,尽量减少税务检查,这是对守法纳税人的一种激励。
(三)构建严格的检查机制
依法严格查处税收违法行为,是发挥税务稽查职能作用的关键。构建严格检查税收违法的机制,关键在三个方面。一是要做好查前准备。查前充分了解和分析纳税人的生产经营、财务管理、申报纳税等情况。选准检查切入点,制定有针对性的检查方案。编写行业税收检查指南,组织查前培训,熟悉相关税法,掌握查账技巧。二是要明确检查职责。成立税收检查组,实行组长负责制。明确组员分工和职责。签订税务检查责任书,落实检查责任制。三是要深入细致检查。明确各税种必查项目,规范稽查工作底稿。灵活运用账簿检查、第三方信息比对、实地查证、调查、发票协查等方法,重点检查纳税人票、货、款运转情况。加大交叉检查和上级检查下级的工作力度,减少执法干扰。推行分级分类检查,对不同的检查对象,配备相应的检查力量,采用针对性的检查方法,增强税务检查效果。
(四)构建公正的处理机制
一是要完善集体审理制度。根据稽查案件查补税款大小及违法情节轻重,对稽查案件实行三级审理制。查补税款较小、情节较轻的案件,由稽查局审理部门集体审理;查补税款较大、情节较重的案件,由稽查局集体审理;对重点企业以及查补税款巨大、案情复杂的案件,按照《重大税务案件审理办法》由同级税务局税务案件审理委员会审理。确保案件查处事实清楚,证据确凿,程序正当,定性准确,处理得当。
二是建立分类处罚制度。对纳税人的涉税违法行为,要区分是主观故意还是无意失误,是初次违法还是屡查屡犯,是积极纠正还是应付对抗,进行分类处罚,鼓励纳税人自查自纠,积极整改。加大重大典型违法案件公开曝光力度,促使纳税人自觉依法纳税。
三是严格处理决定执行制度。构建坚决抵制干扰、各方协作、依法强制执行的刚性执行机制,确保处理决定及时执行到位。
(五)构建有力的保障机制
1.健全税务稽查法规体系。修改完善《税收征管法》,设立税务稽查专章,明确税务稽查的定位、机构、职责、权力、手段、规程等内容。明确第三方向税务机关提供涉税信息的法定责任。抓紧修订《税务稽查工作规程》,规范《税收征管法》与相关法律的衔接,增强税务稽查执法的可操作性。 完善稽查管理体制。推行全国统一垂直领导的税务稽查管理体制,组建跨行政区域的税务稽查机构。构建科学、规范、高效的稽查组织体系。 加强人才、经费、科技保障。严把稽查人员入口关,把政治素质高、业务素质强的干部选拔到稽查工作岗位。完善稽查人才库管理办法,加强业务培训,提高稽查人员业务技能。保障税务稽查经费,建立大要案件查办激励机制。积极构建税务稽查信息化平台,提高信息化条件下的稽查执法能力。 制定税务稽查中长期规划。以全面规范税收秩序、促进依法纳税、提高税法遵从度为根本目标,制定涉税案件查处、税收专项检查、税收专项整治等中长期工作规划,确保税务稽查职能得到全面、有效、持续发挥。 建立税务稽查效能考核评价体系。建立对内规范管理,对外规范税收秩序、促进依法纳税等全面反映稽查成效的指标体系,严格考核,科学评价税务稽查成效。
(六)构建高效的协作机制
1.要完善内部协调制度。以职责明确、运转有序、目标一致为导向,构建稽查与征收、管理的互动协调平台,实现征管查信息共享。加强典型案件和行业检查剖析,总结税收违法的特点和趋势,及时向征管部门提出加强征管的建议。 要完善外部协作制度。健全外部协作法规,明确职责,规范流程,落实责任。通过联席会议、设立联络员、网络互动等方式,实现信息共享,加强协调配合,形成监管合力。 建立违法情报交换制度。在国税、地税、纪检监察、公安、检察、法院、审计、海关、工商、银监等部门,建立相关违法情报交换制度。发现重大案件,实行联合检查,形成查处合力。
(七)加强稽查专业化人才建设
一、税收专管员制度的历史考察
建国以来，随着政治经济形势的发展，我国税制经历了持续变革的过程，但税收专管员制度一直长期、稳定地发挥着积极的作用，为今天推行税收管理员制度提供了历史借鉴。
（一）税收专管员制度产生的背景和意义
税收专管员制度在我国税收历史上早已出现。新
以基层税收专管员制度为依托。每一次税制改革，无论是强调税收征管权的集中还是重视税收征管权的分散，最终都通过税收专管员制度得到落实。税收专管员制度能够长盛不衰固然与客观的历史条件有关，但也与它本身的运转高效的特点和优点分不开。其中最大的优点是对税源的管控直接有效。
但是，税务专管员制度也有其自身的弱点，突出表现为缺乏有效自我约束机制。虽然，随着专管员制度的推行，不少地方都颁布了税务专管员纪律、工作条例和守则，但是这些条例和守则强制力不够，而且缺乏有效的贯彻落实机制，因而不能有效滥用权力的现象。随着经济形势的发展，税收专管员的自由裁量权过大的问题引起了争议。
虽然，税收专管员制度因缺乏有效的制约机制落伍，但它遗留下来的税收分类管理思想和有效的税源监控办法，以及朴素的税收经济思想为今天推行税收管理员制度提供的宝贵的经验。在此种意义上可以说，税务专管员制度是税收管理员制度的前身。
二、税收管理制度的现状与前景分析
1978年（特别是1987年）以后，对外开放和经济改革对专管员制度带来了巨大的冲击。税收专管员的权力制约问题日益成为人们关注的焦点。权力滥用的现象越来越多地受到批评，并且被归咎于制度本身。税收专管员制度由此一度衰微，取而代之的是以职能划分为基础的、保证征、管、查相分离的集中征管模式。
以集中征收为特色的现行征管模式，简单地说就是以市县为单位建立办税服务厅，实行税收宣传与咨询、税务登记、票证发票、纳税申报、税款入库、资料存储等一条龙作业与服务，实现集中征收，在此基础上调整基层税务机构，转变职能，规范税收征管业务流程。
应该说，现行征管模式较好地防止了专管员管户时的执法不严、为税不廉、责任不清等可能出现的问题。集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了税收的成本，改善了税收服务。但是，随着实践的发展，它固有的一些弱点也逐渐暴露出来。
首先，“重管事，轻管户”，税源不清。集中管理模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变，将重点放在集中征收和重点稽查上。税源管理的职能虽然落实在管理部门，各地也相应成立了各类管理机构，但由于始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能严重“缺位”，管户与管事相脱节。按照现行的征管流程，征收人员在办税服务厅只是就表审表，就票审票，不能自动收集纳税人的生产经营和税源变动情况，对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。税源管理也由过去的专管员下厂了解企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税源控管力度明显减弱，“疏于管理、责任淡化”的问题凸现。
其次，体制僵化，被动管理，应变能力差。随着时间的推移，集中管理的模式表现出了难以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特别是随着工商注册等制度的改革，一些必要的税源信息来源减少了。以前与工商部门协作，可以从工商部门获知纳税人的经营范围和应税税种。当前随着工商部门的工作改革，纳税人有了更大的自由经营权，这就增加了税务机关对纳税人进行有效税源监控的难度。
再次，偏重计划管理，基层管理税源的积极性受挫。在许多地方，税收计划的完成情况是考核基层税务机关的主要指标。税基较窄，税率相对较高的现实情况下，少数纳税大户对基层税务机关能否完成任务起决定性作用，因而吸引了税务机关主要的注意力。在许多情况下，基层税务组织并不需要清楚了解辖区的全部税源情况，就能够完成上级制定的计划收入任务。
以上种种问题造成了税收工作的停滞不前，突出地表现在四个方面：一是对辖区内纳税人的户数不清，缺少与纳税人的有效联系方式，对那些个体流动业户、专业市场经营者、新兴行业经营者，更显得鞭长莫及，使之成为漏管、漏征户。二是对纳税人的从业内容和和生产经营状况不了解或了解不清，造成征税对象不清。三是对纳税人的税源底子、税收潜力不清，心中无数。税收任务紧了，就反复对纳税人检查。四是对纳税人申报情况不清，造成部分纳税人申报纳税质量不高，不申报、不按期申报和虚假申报的问题比较严重。
随着经济全球化和我国市场经济地位的进一步确立，税收在国民经济中的地位和作用日益重要。从公共管理的角度看，税收管理工作既要为国聚财，还要为纳税人服务，为经济的可持续发展服务。现有“征、管、查”三权分离的机构设置模式，和近似“足不出户”的管理办法，既增加了纳税人的负担，（不同的税种要重复申报），也使税务机关远离了税源。而税源的管理状况，决定税收管理职能的发挥程度。当前的税源管理问题和税务机关的组织现状表明，我们必须探索一种既不同于税务专管员制度和“重管事、轻管户”的办法，又要吸收两者优势的新的税收管理制度。这就是税收管理员制度。
三、税收管理员制度的优点
当前，全国很多地方的税务机关都在试行税收管理员
制度。根据北京市地方税务局文件，税收管理员是基层税务机关分片（行业）管理税源的工作人员。税收管理员制度是保证税收管理员实现有效的分片管理，使税收管理达到“管理到户、责任到人、人户对应”目标的相关规章和管理体系。税收管理员制度在实践中表现出了一些特点和优点。
1、借鉴税收专管员的经验，调动了税务人员税源管理的积极性和能动性。
税务专管制度之所以能够长期发挥积极的作用，在很大程度上是因为它调动了税务管理人员的工作能动性和责任感。长期以来，税务战线上出现许多优秀工作者的典型。他们既没有完备的法律法规保障，也没有先进高效的计算机网络支撑，仍然实现了对税源的较为有效的管理。其中的经验，最重要的就是税源管理责任明确，税务人员的工作积极性被调动起来。这一点，正是税收管理员制度着重借鉴和引进的。
当前的实践表明，完备的法律体系和先进的技术手段不但不能自发调动人的积极性，相反会使人产生盲目的依赖。我国的许多透漏税现象，既不是因为法律的缺陷，也不是由于技术落后，而是税务人员的积极性不够，对计算机和报表信息过于依赖致使工作出现了漏洞造成的。要从根本上改变透漏税的局面，就要充分调动税务人员工作的积极性和主观能动性。借助专管的办法，税收管理员制度能使税收管理人员的责任与纳税人一一对应，推动税收管理员对税源的积极管理，采集全面的、动态的一手税源资料，减少了税源漏管的可能性。
2、吸取集中征收的教训，利用信息化网络，实现“管事”与“管户”相结合，提高工作效率和行政效力，改善税务机关与纳税人的关系。
税收管理工作既要重视管理的效率，这一点主要借助于现代化信息技术手段实现；也要重视管理的有效性或质量，这一点从根本上要有准确的税源信息来保障。
集中征收的办法在理论上是要调动纳税人的自觉纳税意识，减轻税务机关“管户”的压力，使之集中精力“管事”，提高征管工作效率。由于种种原因，实践的结果并不理想。虽然就票审票、就表审表的办法确实提高了工作效率（efficiency），但是，税务机关管理的有效性(effectiveness)令人怀疑。纳税人提供的原始数据是有效管理的起点。在现实中，大量的纳税人或者有意（偷漏税）、或者无意（缺少相关知识和技能）提供了扭曲的涉税信息。这些信息一旦被计算机系统采用，就会得出错误的信息处理结果。计算机信息平台的使用，加剧了错误数据的影响。结果是数据处理的效率越高，税收预测和计划的盲目性越大，管理的有效性就越差。
税收管理员制度借助于现代化手段，建立起了涵盖广泛、反应灵敏的动态的税源管理体系。它是与市场经济发展相适应的税源管理制度，把管户与管事有效结合起来，实现管理的效率和有效性并重。一方面，税收管理员按照规定与纳税人保持制度化的联系，提供专业的纳税服务和指导，帮助纳税人及时准确申报纳税，保证税务管理工作的高效率。另一方面，通过税收管理员的实地调查报告，税务机关能够掌握税源户籍、财务核算、资金周转和流转额等关键的涉税信息，从而提供针对性的、有效的税收管理，充分发挥税收在经济和社会发展中的作用。
四、需要厘清的两个认识
1、税收管理员制度是税收专管员制度的翻版。
从两者税源管理的内容对比，不难看出收管理员和税收专管员制度的雷同之处。但是，税收管理员制度的以下几个方面决定了它与税收专管员制度的本质区别：
信息化背景 税收专管员的工作主要靠手工完成，实行粗放式管理，效率较低，且管理质量难以保证，比较适合纳税户数少，税制简单，税收目标单一的情况。在人类社会迈向信息化的今天，信息化技术正在改变着税收管理的方式。一是传统粗放式的税收管理体制和方式被信息和网络技术改造了，大大提高了税收管理效率，使税收管理员从大量重复性的人工操作中解脱出来，使税源管理和精细化成为可能。二是利用信息化和网络技术强化了税收信息采集、处理、存储和使用，提高税收执法和税务行政管理的水平；三是利用信息和网络技术使税收管理方式发生根本性变革，使国家税收的职能作用发挥得更充分，以促进经济和社会协调发展进步。
法制化背景 税收专管员所遵循的政策法规在法律体系中处于较低层次，约束力和稳定性都比较差，难以规范专管员权力的使用。目前，我国的税法体系正在完善，新颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》，基本适应了社会主义市场经济的发展要求，初步建立起一个以法律、法规为主体，规章制度和其他规范性文件相配套，实体与程序并重的税法框架，构成对行政权力有效制约，支持合法权力的行使，防止滥用权力的出现，既解决了税收工作面临的一些难题，也有力地支持了新时期税收工作的顺利开展。在税收管理员制度下，法律和一系列的制度保障措施已经构成了对税收管理员权力滥用的屏障，使税收管理员不致重蹈税收专管员的覆辙。
经济市场化背景 所有制结构变化，非公有经济的位日益重要，而且有发展的趋势。经济成分和经济利益多样化是
影响新形势下税收工作的一个重要方面。改革开放以前，我国的经济成分基本上是单一的公有制经济，1978年国内生产总值中由公有制经济创造的占99%。税制比较单一，税收在纳税人之间不会引起较大的利益分歧。相应地，专管员的税收工作以实现“照章纳税”为目标，能够做到“一人进厂，各税统管”，集“征、管、查”于一身，既裁判，又执行。十一届三中全会以后，特别是十五大以后，我国所有制结构发生了重大变化。非公有制经济成为经济发展中增长速度最快的经济成分。所有制结构调整，彻底打破了传统经济体制下单一的公有制格局，形成了国有、集体、个体、私营、外商等不同经济成分在市场竞争中共同发展的局面。目前非公有制经济在国民经济生产总值中的比重已达25%。多种所有制经济的共同发展，形成了不同的利益群体，对税收工作提出了更高的要求。现在的税收管理员，不但要掌握相关的税收实体法，对各个税种的征收管理标准有清楚的认识，而且还要按照程序法的要求，约束自身的行政行为，实现税收征管程序的正义，以调节各方面的利益关系。同时，税源的急剧扩大和税源状况的复杂性，是专管员制度下的“单兵作战”无法胜任的。税收管理员的管理建立在专业分工、集中管理、信息化和法制化的基础上的，它能有效发挥税务机关的整体优势，应对复杂的税源情势。
新征纳关系 税收专管员时期的税款征收在很大程度上是一种强制执行的行政行为，税收任务以政府的政策和指令性计划的方式下达。税收管理员制度下的征收却是一种协作管理的行为。征纳双方都在法律的范围内履行自身的义务，合作促成税法的落实。因此，纳税人的法制观念和依法纳税观念增强了，较好地排除了税务人员个人意志的干扰，重视保护自身的合法权益。税务机关的服务观念增强了，以服务促征管。在税收管理员制度下，纳税服务是税收管理员的重要职责。
对比可见，税收管理员的工作内容更加庞杂，目标更加明确，工作要求更加细致，工作手段更加先进，而权力的行使得到制约。面对新形势下复杂的税源管理要求，传统的专管员制度是无法满足需要的。这就表明了税收管理员制度与税收专管员制度的区别。
2、税收管理员制度能够一劳永逸地解决当前税收征管中的问题。
需要强调的是，税收管理员制度是我国征管工作经验继承和发展的成果，它不是教条的、僵化的模式，更不是包医百病的“良药”。它本身尚在探索和发展，需要与实际相结合，虽然基本原则一致，但在不同的背景条件下会有不同的表现形式。所以，建立一个全新的模型非但不必要，而且不可行。实际上，任何一个论证完备的单一模式都很难解决税源流失问题。对税收管理员制度和税收管理员本身期望过高都是不科学的。
对待税收管理员制度的正确态度应当坚持以下几点:一是坚持把税收管理员制度作为一个主体目标，同时采取一些行之有效的措施和办法，为它充实新的内容，辅助它的运行，使之得以完善；二是坚持从实际出发，既不能因循守旧，也不能脱离实际贸然前进，既要借鉴外国经脸，也要结合我国初级阶段和转轨时期的国情，对古今中外的征管经验，既不能盲目排斥，也不能完全照搬，而应当坚持洋为中用、古为今用，抽取精华、剔除糟粕，推陈出新；三是坚持把是否有利于税源管理作为检验具体的税收管理员制度设计的标准，凡是有利于税源管理的措施都应当被吸收利用。
有鉴于此，结合当前实际。专管员制度有可资借鉴之处。在专管员制度下，专管员管户，税务人员与税源直接结合，对税源进行动态管理。现行的集中征管模式也有不少优点，值得吸收。
【参考资料】
1．刘剑文：《税收征管法》，武汉大学出版社，2003年2月版。
2．上海财政税务志编委会：《上海财政税务志》,上海社会科学院出版社，1995年6月版。
3．张忠诚：《抓住机遇 积极推进新一轮税制改革》，《税务研究》2004年第7期。
4．安体富等：《新一轮税制改革：性质、理论与政策（上、下）》，《税务研究》2004年第5期和第6期。
5．taxation and tax reforms in developing countries: illustrations from sub-saharan africa, chr. michelsen institute 2003.
【正文】
新中国自成立以来，已经有50多年的税收历史，积累了丰富的税收管理经验，创造了一系列符合我国国情的税收理论成果。以史为鉴，可以明兴替。当前研究税收管理员制度，不能割裂历史。在一定意义上，过去的经验教训和理论总结是我们今天制度改革的前提和基础。因此，在探讨税收管理员制度之前，有必要对新中国税收管理思想的变迁和税收专管员制度的历程做出简要的梳理。
一、税收专管员制度的历史考察
建国以来，随着政治经济形势的发展，我国税制经历了持续变革的过程，但税收专管员制度一直长期、稳定地发挥着积极的作用，为今天推行税收管理员制度提供了历史借鉴。
（一）税收专管员制度产生的背景和意义
税收专管员制度在我国税收历史上早已出现。新中国成立以后，税收专管的优势得到充分发挥，对当时的经济和社会发展起到了重要作用。
首先，税收专管员制度的产生，有效加强了税源管理，增加了财政收入。
税收专管员制度始于50年代初期。当时百废待兴，中央政府急需筹资用于经济改造和恢复。1950年1月，政务院颁布《全国税政实施要则》，围绕《要则》精神，全国许多地方展开了税收专管工作，迅速查清了税源状况，切实增加了政府的财政收入，为国民经济恢复和社会主义建设积累了资金。
其次，税收专管员制度的实行，使税收工作更好地协助完成了对资本主义工商业的社会主义改造。
社会主义改造工作复杂，任务艰巨，需要大量细致的工作。利用税收引导资本主义工商业朝社会主义方向发展，是改造工作的重要部分。在税收专管员的努力下，税收工作配合国家对资本主义工商业的社会主义改造，发挥了利用、限制、改造资本主义工商业的作用。
此外，税收专管员制度适应了计划经济体制的要求，有力支持了社会主义建设。对资本主义工商业的社会主义改造基本完成以后，我国实行了计划经济体制。在这种体制下，经济成分较为单一，税收政策法规和税收征管环节较少，这就为税收专管员制度提供了发挥特长的舞台。税收管理员制度行政动员能力强，税收征管效率高，便于税务部门快捷高效完成税收计划任务，因而适应了计划经济体制的要求，推动了社会主义建设的迅速发展。
（二）税收专管员制度的主要特点
税收专管员制度的特点主要表现在三个方面：
首先，动态分类的税源普查办法。
对纳税户进行普查，按地段和行业归类整理纳税卡片，在此基础上建立专管户的征稽手册。对专管员的基本工作要求是：把辖区内纳税户的开业、歇业、迁移等情况和工商户的纳税情况记入稽征手册；对纳税户内部组织、经营方式和护税人员名单等资料，均分门别类登入稽征手册。除此之外，税务专管员还要传达税政法令，组织工商业者学习税法，教育财会人员忠实记帐与申报纳税，联系职工店员协助税收，帮助业户建帐、建票；组织领导纳税小组长审查申报表，督促工商业者按期缴税；搜集资料，掌握情况，检查业户，堵塞偷漏。对专管行业的人员还要求了解行业经营情况，掌握行业发展规律、营业利润情况、季节性变化等；组织与掌握所管行业的民主评议。
其次，社会化分工协作的税收管理体系。
税收专管员除了分区监管所有纳税户之外，还建立纳税小组，实行工商户集体报缴工商税的制度；另外，分区专责管理的基础上，还由专责区与有关区分局的专管人员组成专业小组，并由专责区专管人员担任组长。其任务是：代表专责区加强与有关部门的联系和对工商界进行税务协商；系统汇集和研究行业生产经营和纳税情况，总结交流管理经验，制订行业税收征管工作规划等。早期的这些措施，实现了对税源的有效控管。
第三，税收经济思想。
早期的税收专管员制度也提出了朴素的税收经济的思想，指出“从经济到财政”，把财政收入建立在可靠的基础上。税务专管员把征管与促进生产相结合。由专业活动扩展到各项财税工作，包括税利检查和财务检查等工作，从供、产、销等各个环节上，抓住重点，帮助企业“比指标、找差距、挖潜力、赶先进”，以促进企业生产的发展。
（三）对税收专管员制度的历史评价
历史地看，税收专管员制度是符合我国国情的行之有效的税收管理办法。从建国之初开始，在整个国民经济改造、恢复和重建时期，公有制占绝对优势的经济制度、计划管理的经济体制和严格的意识形态和社会主义道德教育，国家动员能力强，使纳税人的纳税标准比较统一，纳税积极性和遵从度比较高，便于税务专管员集中、统一、高效征收税款。实践证明，税收专管员制度在当时历史背景下是效率高，成本低的较好的选择。同时，政策法规比较简洁，使推行税务专管员制度成为一种好的选择。
需要指出的是，几十年来，国家税收管理思路的变革始终以基层税收专管员制度为依托。每一次税制改革，无论是强调税收征管权的集中还是重视税收征管权的分散，最终都通过税收专管员制度得到落实。税收专管员制度能够长盛不衰固然与客观的历史条件有关，但也与它本身的运转高效的特点和优点分不开。其中最大的优点是对税源的管控直接有效。
但是，税务专管员制度也有其自身的弱点，突出表现为缺乏有效自我约束机制。虽然，随着专管员制度的推行，不少地方都颁布了税务专管员纪律、工作条例和守则，但是这些条例和守则强制力不够，而且缺乏有效的贯彻落实机制，因而不能有效滥用权力的现象。随着经济形势的发展，税收专管员的自由裁量权过大的问题引起了争议。
虽然，税收专管员制度因缺乏有效的制约机制落伍，但它遗留下来的税收分类管理思想和有效的税源监控办法，以及朴素的税收经济思想为今天推行税收管理员制度提供的宝贵的经验。在此种意义上可以说，税务专管员制度是税收管理员制度的前身。
二、税收管理制度的现状与前景分析
1978年（特别是1987年）以后，对外开放和经济改革对专管员制度带来了巨大的冲击。税收专管员的权力制约问题日益成为人们关注的焦点。权力滥用的现象越来越多地受到批评，并且被归咎于制度本身。税收专管员制度由此一度衰微，取而代之的是以职能划分为基础的、保证征、管、查相分离的集中征管模式。
以集中征收为特色的现行征管模式，简单地说就是以市县为单位建立办税服务厅，实行税收宣传与咨询、税务登记、票证发票、纳税申报、税款入库、资料存储等一条龙作业与服务，实现集中征收，在此基础上调整基层税务机构，转变职能，规范税收征管业务流程。
应该说，现行征管模式较好地防止了专管员管户时的执法不严、为税不廉、责任不清等可能出现的问题。集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了税收的成本，改善了税收服务。但是，随着实践的发展，它固有的一些弱点也逐渐暴露出来。
首先，“重管事，轻管户”，税源不清。集中管理模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变，将重点放在集中征收和重点稽查上。税源管理的职能虽然落实在管理部门，各地也相应成立了各类管理机构，但由于始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能严重“缺位”，管户与管事相脱节。按照现行的征管流程，征收人员在办税服务厅只是就表审表，就票审票，不能自动收集纳税人的生产经营和税源变动情况，对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。税源管理也由过去的专管员下厂了解企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税源控管力度明显减弱，“疏于管理、责任淡化”的问题凸现。
其次，体制僵化，被动管理，应变能力差。随着时间的推移，集中管理的模式表现出了难以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特别是随着工商注册等制度的改革，一些必要的税源信息来源减少了。以前与工商部门协作，可以从工商部门获知纳税人的经营范围和应税税种。当前随着工商部门的工作改革，纳税人有了更大的自由经营权，这就增加了税务机关对纳税人进行有效税源监控的难度。
再次，偏重计划管理，基层管理税源的积极性受挫。在许多地方，税收计划的完成情况是考核基层税务机关的主要指标。税基较窄，税率相对较高的现实情况下，少数纳税大户对基层税务机关能否完成任务起决定性作用，因而吸引了税务机关主要的注意力。在许多情况下，基层税务组织并不需要清楚了解辖区的全部税源情况，就能够完成上级制定的计划收入任务。
以上种种问题造成了税收工作的停滞不前，突出地表现在四个方面：一是对辖区内纳税人的户数不清，缺少与纳税人的有效联系方式，对那些个体流动业户、专业市场经营者、新兴行业经营者，更显得鞭长莫及，使之成为漏管、漏征户。二是对纳税人的从业内容和和生产经营状况不了解或了解不清，造成征税对象不清。三是对纳税人的税源底子、税收潜力不清，心中无数。税收任务紧了，就反复对纳税人检查。四是对纳税人申报情况不清，造成部分纳税人申报纳税质量不高，不申报、不按期申报和虚假申报的问题比较严重。
随着经济全球化和我国市场经济地位的进一步确立，税收在国民经济中的地位和作用日益重要。从公共管理的角度看，税收管理工作既要为国聚财，还要为纳税人服务，为经济的可持续发展服务。现有“征、管、查”三权分离的机构设置模式，和近似“足不出户”的管理办法，既增加了纳税人的负担，（不同的税种要重复申报），也使税务机关远离了税源。而税源的管理状况，决定税收管理职能的发挥程度。当前的税源管理问题和税务机关的组织现状表明，我们必须探索一种既不同于税务专管员制度和“重管事、轻管户”的办法，又要吸收两者优势的新的税收管理制度。这就是税收管理员制度。
三、税收管理员制度的优点
当前，全国很多地方的税务机关都在试行税收管理员制度。根据北京市地方税务局文件，税收管理员是基层税务机关分片（行业）管理税源的工作人员。税收管理员制度是保证税收管理员实现有效的分片管理，使税收管理达到“管理到户、责任到人、人户对应”目标的相关规章和管理体系。税收管理员制度在实践中表现出了一些特点和优点。
1、借鉴税收专管员的经验，调动了税务人员税源管理的积极性和能动性。
税务专管制度之所以能够长期发挥积极的作用，在很大程度上是因为它调动了税务管理人员的工作能动性和责任感。长期以来，税务战线上出现许多优秀工作者的典型。他们既没有完备的法律法规保障，也没有先进高效的计算机网络支撑，仍然实现了对税源的较为有效的管理。其中的经验，最重要的就是税源管理责任明确，税务人员的工作积极性被调动起来。这一点，正是税收管理员制度着重借鉴和引进的。
当前的实践表明，完备的法律体系和先进的技术手段不但不能自发调动人的积极性，相反会使人产生盲目的依赖。我国的许多透漏税现象，既不是因为法律的缺陷，也不是由于技术落后，而是税务人员的积极性不够，对计算机和报表信息过于依赖致使工作出现了漏洞造成的。要从根本上改变透漏税的局面，就要充分调动税务人员工作的积极性和主观能动性。借助专管的办法，税收管理员制度能使税收管理人员的责任与纳税人一一对应，推动税收管理员对税源的积极管理，采集全面的、动态的一手税源资料，减少了税源漏管的可能性。
2、吸取集中征收的教训，利用信息化网络，实现“管事”与“管户”相结合，提高工作效率和行政效力，改善税务机关与纳税人的关系。
税收管理工作既要重视管理的效率，这一点主要借助于现代化信息技术手段实现；也要重视管理的有效性或质量，这一点从根本上要有准确的税源信息来保障。
集中征收的办法在理论上是要调动纳税人的自觉纳税意识，减轻税务机关“管户”的压力，使之集中精力“管事”，提高征管工作效率。由于种种原因，实践的结果并不理想。虽然就票审票、就表审表的办法确实提高了工作效率（efficiency），但是，税务机关管理的有效性(effectiveness)令人怀疑。纳税人提供的原始数据是有效管理的起点。在现实中，大量的纳税人或者有意（偷漏税）、或者无意（缺少相关知识和技能）提供了扭曲的涉税信息。这些信息一旦被计算机系统采用，就会得出错误的信息处理结果。计算机信息平台的使用，加剧了错误数据的影响。结果是数据处理的效率越高，税收预测和计划的盲目性越大，管理的有效性就越差。
税收管理员制度借助于现代化手段，建立起了涵盖广泛、反应灵敏的动态的税源管理体系。它是与市场经济发展相适应的税源管理制度，把管户与管事有效结合起来，实现管理的效率和有效性并重。一方面，税收管理员按照规定与纳税人保持制度化的联系，提供专业的纳税服务和指导，帮助纳税人及时准确申报纳税，保证税务管理工作的高效率。另一方面，通过税收管理员的实地调查报告，税务机关能够掌握税源户籍、财务核算、资金周转和流转额等关键的涉税信息，从而提供针对性的、有效的税收管理，充分发挥税收在经济和社会发展中的作用。
四、需要厘清的两个认识
1、税收管理员制度是税收专管员制度的翻版。
从两者税源管理的内容对比，不难看出收管理员和税收专管员制度的雷同之处。但是，税收管理员制度的以下几个方面决定了它与税收专管员制度的本质区别：
信息化背景 税收专管员的工作主要靠手工完成，实行粗放式管理，效率较低，且管理质量难以保证，比较适合纳税户数少，税制简单，税收目标单一的情况。在人类社会迈向信息化的今天，信息化技术正在改变着税收管理的方式。一是传统粗放式的税收管理体制和方式被信息和网络技术改造了，大大提高了税收管理效率，使税收管理员从大量重复性的人工操作中解脱出来，使税源管理和精细化成为可能。二是利用信息化和网络技术强化了税收信息采集、处理、存储和使用，提高税收执法和税务行政管理的水平；三是利用信息和网络技术使税收管理方式发生根本性变革，使国家税收的职能作用发挥得更充分，以促进经济和社会协调发展进步。
法制化背景 税收专管员所遵循的政策法规在法律体系中处于较低层次，约束力和稳定性都比较差，难以规范专管员权力的使用。目前，我国的税法体系正在完善，新颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》，基本适应了社会主义市场经济的发展要求，初步建立起一个以法律、法规为主体，规章制度和其他规范性文件相配套，实体与程序并重的税法框架，构成对行政权力有效制约，支持合法权力的行使，防止滥用权力的出现，既解决了税收工作面临的一些难题，也有力地支持了新时期税收工作的顺利开展。在税收管理员制度下，法律和一系列的制度保障措施已经构成了对税收管理员权力滥用的屏障，使税收管理员不致重蹈税收专管员的覆辙。
经济市场化背景 所有制结构变化，非公有经济的位日益重要，而且有发展的趋势。经济成分和经济利益多样化是影响新形势下税收工作的一个重要方面。改革开放以前，我国的经济成分基本上是单一的公有制经济，1978年国内生产总值中由公有制经济创造的占99%。税制比较单一，税收在纳税人之间不会引起较大的利益分歧。相应地，专管员的税收工作以实现“照章纳税”为目标，能够做到“一人进厂，各税统管”，集“征、管、查”于一身，既裁判，又执行。十一届三中全会以后，特别是十五大以后，我国所有制结构发生了重大变化。非公有制经济成为经济发展中增长速度最快的经济成分。所有制结构调整，彻底打破了传统经济体制下单一的公有制格局，形成了国有、集体、个体、私营、外商等不同经济成分在市场竞争中共同发展的局面。目前非公有制经济在国民经济生产总值中的比重已达25%。多种所有制经济的共同发展，形成了不同的利益群体，对税收工作提出了更高的要求。现在的税收管理员，不但要掌握相关的税收实体法，对各个税种的征收管理标准有清楚的认识，而且还要按照程序法的要求，约束自身的行政行为，实现税收征管程序的正义，以调节各方面的利益关系。同时，税源的急剧扩大和税源状况的复杂性，是专管员制度下的“单兵作战”无法胜任的。税收管理员的管理建立在专业分工、集中管理、信息化和法制化的基础上的，它能有效发挥税务机关的整体优势，应对复杂的税源情势。
新征纳关系 税收专管员时期的税款征收在很大程度上是一种强制执行的行政行为，税收任务以政府的政策和指令性计划的方式下达。税收管理员制度下的征收却是一种协作管理的行为。征纳双方都在法律的范围内履行自身的义务，合作促成税法的落实。因此，纳税人的法制观念和依法纳税观念增强了，较好地排除了税务人员个人意志的干扰，重视保护自身的合法权益。税务机关的服务观念增强了，以服务促征管。在税收管理员制度下，纳税服务是税收管理员的重要职责。
对比可见，税收管理员的工作内容更加庞杂，目标更加明确，工作要求更加细致，工作手段更加先进，而权力的行使得到制约。面对新形势下复杂的税源管理要求，传统的专管员制度是无法满足需要的。这就表明了税收管理员制度与税收专管员制度的区别。
2、税收管理员制度能够一劳永逸地解决当前税收征管中的问题。
需要强调的是，税收管理员制度是我国征管工作经验继承和发展的成果，它不是教条的、僵化的模式，更不是包医百病的“良药”。它本身尚在探索和发展，需要与实际相结合，虽然基本原则一致，但在不同的背景条件下会有不同的表现形式。所以，建立一个全新的模型非但不必要，而且不可行。实际上，任何一个论证完备的单一模式都很难解决税源流失问题。对税收管理员制度和税收管理员本身期望过高都是不科学的。
对待税收管理员制度的正确态度应当坚持以下几点:一是坚持把税收管理员制度作为一个主体目标，同时采取一些行之有效的措施和办法，为它充实新的内容，辅助它的运行，使之得以完善；二是坚持从实际出发，既不能因循守旧，也不能脱离实际贸然前进，既要借鉴外国经脸，也要结合我国初级阶段和转轨时期的国情，对古今中外的征管经验，既不能盲目排斥，也不能完全照搬，而应当坚持洋为中用、古为今用，抽取精华、剔除糟粕，推陈出新；三是坚持把是否有利于税源管理作为检验具体的税收管理员制度设计的标准，凡是有利于税源管理的措施都应当被吸收利用。
有鉴于此，结合当前实际。专管员制度有可资借鉴之处。在专管员制度下，专管员管户，税务人员与税源直接结合，对税源进行动态管理。现行的集中征管模式也有不少优点，值得吸收。
【参考资料】
1．刘剑文：《税收征管法》，武汉大学出版社，2003年2月版。
2．上海财政税务志编委会：《上海财政税务志》,上海社会科学院出版社，1995年6月版。
3．张忠诚：《抓住机遇 积极推进新一轮税制改革》，《税务研究》2004年第7期。
4．安体富等：《新一轮税制改革：性质、理论与政策（上、下）》，《税务研究》2004年第5期和第6期。
5．Taxation and Tax Reforms in Developing Countries: Illustrations from Sub-Saharan Africa, Chr. Michelsen Institute 2003.
2005年，海关税收面临的形势比较复杂，税收和制度改革建设的各项任务十分繁重。今年的海关税收工作要按照关长会议确定的总目标和总要求，牢牢抓住全年税收计划落实和海关税收长效机制建设两条主线，以完成全年税收计划为目标，以税收长效机制建设为动力，以提高税收质量为抓手，全面完成税收工作各项任务，确保海关税收工作再上新台阶、再创新辉煌。
一是科学合理安排税收计划，认真抓好计划的组织落实。今年中央给海关确定的税收计划为5207亿元，比去年实际完成数增加近10%。各关今年税收计划，总署不切块强制下达。原则上按照今年全国应税进口增长15%，结合本关区前4年的应税货值平均增长率综合确定。税收预测数与实际完成数的吻合度列入全年税收考核指标。
二是加强对纳税大户的跟踪分析和监控，积极探索海关纳税人管理制度建设。各关应当对关区各主要纳税企业，要作好税源调查，建立税务档案，对纳税状况作跟踪监控调查，对依法纳税状况进行评估，对不同对象实施分类管理，促进企业守法自律。
三是开展重点税源商品的监控分析，改革创新重点税源商品的估价模式。对各关区的重点税源商品，既要掌握国际行情，又要分析全国各口岸的价格水平，开展分析比对，不断提高估价能力和水平。年内将对部分规格统一、数量巨大的重点税源，分别不同成交方式和运输方式，改革创新估价模式。
四是进一步完善应收尽收的税收质量指标体系，强化税收征管的绩效考核。税收形势越是偏紧，越要树立全国“一盘棋”意识，越要强化税收质量意识。对已经列入考核的价格水平、归类差异率、税收增长与应税货值增长一致性、税收预测数与实际完成数的吻合度等指标，要进一步完善、优化。同时要研究增列原产地管理、减免税审批及后续管理、以及其他应收尽收质量指标。税收征管质量的绩效考核力争做到更加科学、公正、公开和公平。
五是严把减免税审批关，建立减免税管理预警机制，强化后续管理责任。各关要针对投资体制改革以后出现的新情况，严格把好减免税审批关，加强对减免税后续管理的稽查和审计力度，按照“谁审批谁负责”、“谁管辖谁负责”的原则，强化减免税管理的责任追究制，切实提高减免税管理的能力和水平。
六是积极参与自贸区谈判和建设，进一步做好原产地管理工作。做好中智、中新等自贸区原产地标准谈判，继续做好CEPA货物贸易第二步降税产品优惠原产地规则的执行。加强分析监控和预警。
七是深化归类工作制度改革，提高归类工作法制化水平。按照“规范申报、计算机辅助归类、深化归类监控、改革归类问答制度”的归类改革基本思路，继续深化归类制度改革，实现归类的规范、透明和统一。按照“开放办海关化验事业”的要求，不断提高海关化验的质量与效率。
八是全面建立税收担保制度，降低税收风险，提高通关效率。积极探索以银行、保险公司为主体的第三方海关税收担保制度的建设，使海关税收担保迈出实质性步伐。
九是大力推进网上支付，实现海关与银行的税费联网核销。
十是深入开展税政税务调研，切实改进工作作风，不断提高工作效率。同时要努力开展部际协调，积极参与国家进出口税收的宏观决策，努力提高驾驭海关税收工作规律的能力和水平。
海关总署监管司司长 徐道文:提高整体监管效能
2005年，海关监管工作要重点加强监管系统“6种能力”建设，全面落实科学发展观，推动各项监管业务协调发展，促进海关监管工作再上新台阶。
一、深化业务改革，加强通关服务能力建设。以落实《电子签名法》为契机，坚持“有效监管、高效运作”原则，积极稳妥地推进电子通关改革试点，将“纸本、电子数据”双轨管理模式逐步转变为无纸化的电子数据通关管理模式，深入推动通关作业改革。以规范统一海关手续为抓手，以提高转关运输效率为重点，以“泛珠三角”、“长三角”地区为试点，稳步推动区域通关一体化改革。以海关、企业“双赢”为衡量标准，继续推进通关作业模式整合，进一步巩固通关作业改革成果，在严密监管前提下实现高效运作。
二、推进建立物流监控体系，加强实际监管能力建设。以尊重和把握现代物流规律为基础，以风险管理为核心，以信息化为手段，深入推动创新查验机制，优化海关物流监控作业流程和人力资源配置，完善物流监控的规章制度，稳步推进物流监控信息化管理体系建设，加强对物流监控的经常性监督制约，提高海关物流监控的整体效能。
三、加强行邮监管，强化行邮监管的信息化管理能力建设。以提高信息化管理能力为切入点，制定行邮监管改革指导方案，积极推进各项行邮监管制度改革，推进行邮监管信息化管理平台建设，促进建立健全行邮监管工作新机制，不断提高行邮监管工作质量和管理水平。
四、完善监管制度，加强现场执法能力建设。坚持统筹兼顾，在全面清理监管业务规范性文件基础上，继续加强各项监管业务法规建设，建立健全覆盖各项监管业务范围，包含法律、行政法规、部门规章、规范性文件四个层级的完整的监管业务法规体系，确保海关有法可依、执法有据，促进海关管理相对人守法进出、守法经营。
五、积极构建综合监管格局，加强现场监管的多维合作能力建设。立足通关监管工作实际，加强监管系统内部相互协调配合，加强监管部门与相关业务职能部门的联系沟通，加强海关与其它政府管理部门及管理相对人的联系协作，以通关监管现场管理为基础、相关职能部门前期管理和后续管理为支撑，社会相关部门参与管理为助力，推动建立“海关监管、政府协管、企业自管、社会共管”的综合监管工作格局，积极配合推进“大通关”建设，切实提高口岸管理的整体效能。
六、强化监督制约，加强监管队伍整体战斗能力建设。围绕防范执法风险、化解廉政风险两大主题，坚持着眼基层、标本兼治、综合治理、重在治本，探讨建立执法监督制约长效机制，加强对高风险环节、高风险岗位的业务权力制约，加强对基层业务一线的指导和监督，稳步推进监管队伍素质工程建设，促进监管队伍拒腐防变和抵御风险能力的提高。
海关总署加工贸易监管司司长 何力:全面推进加工贸易和保税监管改革
2005年，加贸司将按照全国海关关长会议的总体思路和部署，高标准，严要求，全面推进加工贸易和保税监管改革。
一、深化加工贸易监管改革。一是按照引导加工贸易转型升级的要求，会同有关部门进一步补充调整禁止类目录，完善加工贸易产业准入机制。二是积极推进加工贸易监管模式改革，力争实现联网企业加工贸易进出口值占总值50%以上。三是积极引导加工贸易增量进区健康快速发展。四是按照“明确职责分工，落实齐抓共管;加快申报联网，加重法律责任;推行风险管理，强化实际监管;两链始终不断，单货始终相符”的思路，建立加工贸易保税货物进、出、转、存实时申报制度和与之相配套的实物检查核查制度。
二、大力推进保税物流监管体系建设。一是积极推动国务院批准的8个保税区的区港联动试点及验收工作，及时制订海关监管办法，加强实际监管。同时，积极研究论证建立上海洋山保税港、中哈霍尔果斯国际边境合作中心等海关特殊区域的监管模式。二是积极稳妥地扩大保税物流中心（A、B型）试点。三是继续推广应用保税仓库管理系统，进一步规范保税仓库管理。四是在深圳和厦门两个出口监管仓退税试点的基础上，进一步总结和推广。五是适应各类型保税监管场所之间货物的保税流（结）转的发展要求，探索试点区区（中心、仓库）联动的海关监管新模式，大力推进3个层次、6种监管模式的多元化保税物流监管体系建设，更好地适应和促进现代物流的发展。
三、充分发挥信息化管理的基础和先导作用。一是综合考虑“5+1”联网监管模式的要求，在揉合电子账册、电子手册各自优点的基础上建立起适应加工贸易监管需要的信息化管理子系统，支持具有中国海关特色的加工贸易监管模式改革。二是开发深加工结转联网申报计算机管理系统，有针对性地实施风险处置，实现信息链和实物链始终不断，监管始终到位。三是在分别完成出口加工区、保税物流园区和保税物流中心信息化管理系统开发应用的基础上，适时将其整合提炼成一体化的保税物流园区、保税物流中心管理系统，并借助中国电子口岸强大的外网功能，探索建立与保税监管场所之间货物保税流（结）转相适应的区区（中心、仓库）联动管理系统的可行性，逐步建立满足保税物流体系建设要求的海关信息化管理子系统。四是在H2000风险管理平台上建立加工贸易监控分析系统，全面推行风险管理，探索加工贸易和保税监管职能实现方式的转变。
四、启动加工贸易及保税监管长效机制建设工作。一是在加工贸易和保税监管的全过程实施风险式管理，充分发挥海关有限监管资源的效能，提高加工贸易保税监管能力。二是进一步完善加工贸易保税法规体系建设，并将一些成功有效的做法制度化、规范化。三是制定切实有效的加工贸易逾期合同核销制度，以达到提高加工贸易监管质量的目的。四是进一步完善加工贸易税收担保制度，降低加工贸易监管风险，防止国家税款的流失。五是研究探索加工贸易监管的内外勤分离作业改革，实现海关有限监管资源的合理配置。六是建立社会综合治理机制，共同构筑加工贸易的监管链条，实现加工贸易“四管”机制。
海关总署缉私局局长 吕滨:建立反走私长效机制
2005年，海关缉私部门坚持以“政治坚强、业务过硬、值得信赖”为根本要求，全面加强打击走私能力建设，高质量地完成党和人民交给的打私任务。
一、统筹规划、系统组织，实现各种资源的协调配置和综合运用。推进反走私长效机制建设，完善以组织管理机制、预警监测机制、执法办案机制、综合治理机制和综合保障机制为主体的海关反走私业务运作体系。
二、充分发挥各业务环节在发现、查缉、防范走私中的基础性作用，不断深化与海关其他业务工作的融合，形成打私工作合力，加大对走私活动的有效打击的力度。
三、为海关其他各项职能的有效实施提供强力保证，为海关监管时空的前伸后移，实现有效监管和高效运作有机统一提供保障，为高质量完成监管、税收等各项工作任务提供支持和服务。
四、充分运用刑事执法力量，重拳打击和震慑走私犯罪，“打团伙、破大案、抓逃犯”，加大对专业性走私犯罪团伙的刑事打击力度。
五、充分发挥行政执法工作在惩治违法行为、规范教育企业守法经营、维护正常进出口秩序中的作用。通过有效打击和综合治理，运用惩罚、教育、规范、引导等手段，驾驭复杂的反走私斗争局面。
税收收入――实现历史性突破
2009年，县局累计组织税收收入10931万元，首次突破亿元大关，实现了总量与增量的双飞跃；2010年1-10月，共组织税收收入12396万元，预计全年可实现14000万元。
简单的数据背后，是全县国税干部职工付出的艰辛努力。全局干部始终铭记一个道理：税收收入增长决不能躺在经济增长的身上睡大觉，必须深入推进依法治税，强化科学征管，创造性地开展工作，才能使国税收入保持稳定较快增长。
链式管理――指导工作的“路线图”
围绕科学发展主题，天祝国税突出对税收工作的系统整合和整体推进，对每项工作都实行“理清思路确定目标谋划措施靠实责任过程追踪强化督查”的“链条式管理”，把各个工作环节连接起来，做到环环相扣；把各个工作部门整合起来，做到层层推进；把各个工作阶段衔接起来，做到步步深入；作为指导全局工作的“路线图”，建立起一种“齿轮传动式”的工作机制。
以“工作项目细化，目标任务量化，主体责任强化，督查督办固化”抓落实、促创新。梳理整合各类制度资源，制定了《天祝县国税局工作规则》，用制度管人，用制度抓事；推行“六分一集中”的工作举措，做到按目标集中、按流程运作、按岗位定责、按职责考核；采取“三个三分之一工作制”、“三个层次的回头看”、“四个主题的督查督办”加强工作轨迹控制，追求迅速落实、完美执行；创新自评、互评、点评相结合的“工作质效三评考核体系”，探索“坐标定位法”绩效考核新机制，激励每个干部珍惜荣誉、创先争优，促进工作提速、服务提质、管理提效。
专业化管理――建立管理长效机制
从企业生产经营特点中探寻税收征管规律，以建立税源管理长效机制为核心推进专业化管理，积极探索独具天祝特色的专业化管理工作。
在去年组建税源专业化管理工作组的基础上，今年又加强征管力量，组成纳税评估团队，将以往“五指式”的分散管理模式转变为“拳头式”的集中管理模式；建立三级联动分析机制，整合数据，激活信息，实现了“税收分析查问题，评估、稽查找原因，税收管理定措施”的良性互动；对全县36户重点税源企业实行分别监管、集中评估，突出风险监控和分类服务，形成了“一个企业一个管理办法、一个行业一个管理模型、一个分局一项管理特色”的征管格局；探索实施“评查结合”的稽查模式，加强稽查预案管理，剖析并逐步解决企业账外经营问题；完善“五查五反馈一考核”的即时纠错工作机制，叫停税收行政执法过错。做到对内防范税收风险，降低征收成本，提高税源管理水平；对外提高纳税人税法遵从度，努力实现税收征收率的最大化。
信息管税――为税收征管导航从需求，建立
充分利用第三方信息，从需求出发，建立信息交换共享机制，搭建核心数据库应用平台，定期为纳税申报信息“体检”、为征管工作“把脉”，实现数据的增值应用；从应用出发，建立信息联动分析机制，为纳税评估和税务稽查确定目标，为专业化管理提供依据；从管理出发，建立集约化立体式税源管理机制，分局注重在企业“点”上的挖掘，业务科室加强在行业“线”上的指导，专业化工作组在全局“面”上开展深度、集中评估。从服务出发，建立信息公开机制，用信息化的理念改进纳税服务工作方式和工作流程。自4月1日起推行“五个一”的国、地税联合办证服务。自8月1日起启动网上办税服务，截至目前已联合办证400多份，第一批11户企业成功实现网上申报办税，真正减轻了纳税人负担，提高了征管效能和纳税服务水平。
纳税服务――持续提质增效
在每月的最后一周开展“诚信服务周”活动，由专业服务团队开展“重点税源直通服务”，采取“四访”加强定向援助、延伸服务，实现管理与服务的有机融合。推出税收政策辅导制度，开展多层次的税收政策服务，每月编报《国税工作简报》服务政府决策，分类归集汇编《税收政策要点》和《办税指南》指导纳税人明白办税、办明白税。建立新办企业跟踪辅导制度，对新认定的一般纳税人半年内定期回访，为企业量身定制《企业涉税项目风险控制管理建议》，帮助企业规避税收风险雷区。
采取“三增三减”措施，切实减轻纳税人办税成本：即适度增加发票发售量，减少购票次数；增加限时服务、预约服务等服务方式，减少纳税人的往返次数；增加办税效率，减少办税时间，办理税务登记由30日时限改为资料齐全的当天办结，专用发票增量审批由五个环节减少到二个环节，时限由20日减为5个工作日。
全力打造“1+X”纳税服务品牌。“1”即：搭建“税企通”纳税服务平台，以信息化为支撑，高效快捷地统筹解决所有涉税事宜，做到服务与需求实时对接，实现纳税服务“一点通”。“X”即：以县局统一的平台为基础，今年先期开发内部服务“一窗通”、中介服务“一站通”、客户经理制“一卡通”和移动代开票“一票通”四个子系统。纳税服务无止境，天祝国税的努力也不会止步，今后将进一步丰富内涵，扩展外延，持续改进，提升服务……以期对内降低征收成本，减轻工作压力，提高征管效率；对外减轻纳税人负担，方便纳税人办税，提高税法遵从度；依托中介服务理念，建立税务机关和纳税人之间的缓冲带，防范企业与税务部门风险。
国税文化――天祝国税的一张亮丽名片
从大处显意，小处入题，精心构建了以“团结、敬业、法治、廉洁、求实、创新”的天祝国税精神为主线，以廉政教育示范点、职业道德教育示范点、基层党建示范点、精神文明建设示范点为基本框架，以国税文化基地为中心、以各基层分局为支点的“1+6”国税文化大格局。今年年初，县局国税文化基地被确定为全省国税系统16个廉政教育基地之一。被当地政府挂牌命名为全县“普法和廉政文化教育基地示范点”。
内控机制――规避税企双方风险的护身符
把内控机制贯穿于国税工作的全过程，围绕征、管、查、减、免、罚、人、财、物等9个关键节点，全面梳理排查廉政风险点，制定了管、防、控措施。形成“一册一图一卡”（岗责体系手册、工作流程图、风险提示卡）确保权力行使过程无脱节、无空档、无掉链、无盲点，通过“三单”对工作流程进行缜密的全程记录和监控（自我评估报告单、岗位权力运行监控单、整改处理报告单），发挥内控机制的持续效应，形成了以岗位为点、以程序为线、以制度为面的内生制约力的内控机制，发挥教育保护干部和维护纳税人权益的综合效应。
一、商业银行税务风险管理系统建设的必要性
随着市场经济的发展，商业银行的规模不断扩大，运营过程中税务风险管理越来越重要。要实现高效控制税务风险的目的，必须要建立合理有效的税务风险管理系统。商业银行税务风险管理系统对企业的稳定持续发展有着积极的意义。第一，税务风险管理可以降低商业银行的税务成本，保障银行的经济利益；第二，税务风险管理可以降低商业银行违规税收管理的风险，避免银行因为违反了税收制度的规定带来的声誉风险和资金损失；第三，商业银行业对税务运作进行严格的管控，可以营造良好、安全的经营发展环境，保障银行依法经营，以此促进银行长久有序的发展，经济稳定持续的增长。
二、商业银行税务风险管理系统建设的内容
（一）商业银行税务风险的内涵及成因
商业银行税务风险是指银行在日常运营管理过程中，涉及税务事项的处理方式与税收法规存在差异给银行带来的风险，会给银行造成一定程度上的损失。
商业银行税务风险产生的原因主要有：一是商业银行的管理层缺乏税务风险管控意识，对税务风险管理的重视程度不够；二是税务政策不够清晰，税收制度有待优化，税务机关执法的规范性不强，执行尺度也有差异，商业银行无法准确把控税务风险；三是商业银行内部从事税务管理的员工素质有待提高，税务人员缺乏风险敏感度，对税务风险感知能力差；四是商业银行业务繁杂，风险点多，管理难度大，系统在处理税务事项方面自动化程度较低。
（二）商业银行税务风险管理的概念及内容
明确商业银行税务风险管理的概念及内容，是构建税务风险管理系统的基础。商业银行的税务风险管理是指，银行在经营业务管理范围内，从税务控制、决策以及银行业绩评价等各个方面对税务风险管理进行评估，最大限度地避开税务风险，节约税款，降低税务成本，保障经济利益。商业银行税务风险管理的主要内容有银行信息、常规、投资、筹资、战略目标以及运营管理等，在各项管理中，识别评估银行可能会发生的税务风险，通过研究分析制定有效的风险应对方案和合理的风险控制措施，降低税务成本，提升经济收益。
（三）商业银行税务风险管理系统的设计
1.商业银行税务风险管理总系统的设计
商业银行为了将所面临的税务风险发生的概率降到最低，可基于税务管理流程设计科学的税务风险管理系统。商业银行税务风险管理总系统在设计过程中，需要考虑风险目标设定、风险内部环境研究、风险识别、风险评估、风险控制活动、风险对应解决、风险监督反馈机制以及风险信息共享与交流等多个环节的设计。商业银行税务风险管理子系统在设立过程中，需要考虑战略、运营控制、日常管理以及信息管理子系统等几个环节的设计。通过综合分析和运用总系统与子系统，设计出完善的税务风险管理系统，能及时采取应对风险的措施，降低商业银行的税务风险。
2.商业银行税务风险管理子系统的设计
商业银行既要设计税务风险管理总系统，同时也要研究设计子系统。目前，商业银行税务风险管理子系统的设计包括两个方面，分别为风险战略子系统和税务风险日常管理子系统。
一是风险战略子系统的设计。风险战略子系统的设计，主要是明确商业银行长期发展的战略目标决策，围绕税务风险总系统的设计方案，来设计风险战略子系统的管理方式，达到精准的目的。风险战略管理子系统需要对投资环节、筹资环节以及收益分配环节等环节进行设计。此外，商业银行还需要对税务风险识别、管理监督、评价应对等体系进行设计，通过这些体系对税务风险子系统进行全面研究评价，科学构建系统的整体性，实现经济效益最大化。
二是税务风险日常管理子系统的设计。税务风险日常管理子系统主要是在总系统的设计结构的基础上进行展开设计，达到实现日常精准控制商业银行税务风险的目的。税务风险日常管理子系统需要对银行与税务关系环节、纳税申报环节、会计核算环节等多个环节进行设计，通过对日常管理的多个环节的风险控制以达到有效控制企业日常税务风险的目的。
三、商业银行税务风险管理系统建设存在的问题
（一）税务风险管理内部控制制度不完善
商业银行在成立之初，往往都会建立基本的内部控制管理制度，但可能会忽略了税务风险管理内部控制制度的建设。由于商业银行在经营阶段，缺少一定的经验积累和专业的管理人员，在税务风险内部控制制度体系缺乏标准化、流程化。因此，商业银行在没有得到成熟、完善的税务风险管理控制的基础上，很难实现完全的风险预防和管控，这将导致税务风险管控无法在内部持续有效地开展，直接影响商业银行的稳定经营发展，可能给银行带来巨大的税务风险隐患。
（二）税务风险管理内部控制环境不成熟
对商业银行来说，税务风险内部控制管理非常重要，银行想要达到预先设定好的经营目标，必须实现良好的动态化自我控制和自我管理。而税务风险内部控制想要实现这一管理目标，必须要有成熟且稳定的内部与外部控制环境作为保障。很多商业银行在成立之时，都制定了相关的内部控制管理制度，但在经营管理过程中，由于缺乏成熟稳定的内、外部控制环境，中高层管理人员没有提高对税务风险管控的重视，对税务风险管理的认识与方针政策宣传力度不足，管控责任未得到真正落实，导致银行员工对税务风险控制观念及意识不强，税务风险管控文化没有得到积极发扬，税务风险内部控制管理难以建成和持续。
（三）税务风险评价及预警指标机制不健全
商业银行税务风险评价方法、评价标准和预警指标没有统一标准，相关机制不健全。有的商业银行没有税务风险评价相关方面的经验，尚在探索阶段；有的商业银行虽然有了一些经验基础，但在风险识别、计量、监测和分析中，依然缺乏系统的方法和专业的税务人员；有的商业银行没有结合实际经营和行业发展现状，调整评价标准和指标，仅凭借历史经验和非专业的兼职财务人员来完成税务风险的各项管控。目前，各商业银行开展税务风险评价与预警工作具有随意性，同时存在很大的差别性，这不仅影响税务风险的长期管控效果，还会导致银行行业的不稳定发展。
（四）税务风险数据内部沟通机制不流畅
商业银行内部缺乏全面有效的协调与沟通机制，在实际经营管理过程中，部门与部门之间很少相互交流沟通，部门工作职责相互独立，部门人员各司其职。这种模式下，税务风险数据在银行内部无法有效的传送和交流，给税务风险全面内控管理带来了较大的限制。目前，商业银行业务品种繁多，上中下层级复杂，分支机构设立广泛，税务风险数据涉及的广度和深度，以及量都是巨大的，如果缺乏及时的传送的交流，出现风险的概率也是成倍增加的，因此，想要把控税务风险，必须要高度重视银行中税务风险数据在内部能够交流通畅。
（五）未建立税务风险应对方案和控制体系
商业银行管理者缺乏税务风险管理经验和意识，银行内部未建立税务风险应对方案来处理临时和非临时发生的税务风险，未建立完善的风险控制体系来控制银行经营管理不同环节中发生的税务风险，包括运营过程中、会计核算、税务计算、纳税申报、战略重大决策等各个环节，导致商业银行在经营管理活动中应对解决税务风险，以及管理控制税务风险困难重重。
四、完善商业银行税务风险管理系统建设的对策
（一）健全税务风险管理内部控制机制
商业银行要想有效的防范税务风险，避免商业信誉和资金利益发生损失，必须要结合行业的发展特性以及自身的特点和需求，建立符合自身发展的税务风险管理系统，首先，需建立健全内部控制机制。
一是商业银行应建立信息管理平台，加强业务部门及工作人员与银行内部运营过程中税务风险管理的联系，加强银行与税务管理机关之间联系的密切性，能够及时地获取最新信息。
二是商业银行应建立税务风险管理监督体系，设立独立的监督部门，对税务风险管理的控制与系统运作的情况进行监督和评价。
三是商业银行经营管理过程中，具体能够实施的税务风险控制手段：其一，重视商业银行日常运营、管理的各个环节的税务风险控制；其二，加强商业银行各项涉税业务、各项税款的核算缴纳的风险控制；其三，强化商业银行管理与控制常规纳税申报，加强审查与管理保存备查材料，加强评估和分析纳税申报与税金核缴过程中隐含的风险；其四，重视商业银行税务筹划，减少税务成本，最大化减少税务风险发生的概率。
（二）完善税务风险管理内部控制环境
商业银行想要构建稳定的税务风险管理系统，在建立健全内部控制机制的基础上，需要有良好的内部控制环境作为保障，所以必须要建立和完善银行的内控环境。
一是商业银行建立税务风险管理系统，严格执行规章制度。开展涉税风险知识宣传，大力倡导税务管理的文化理念，加强员工的税务风险教育，以此提高工作人员的税务风险预防理念和能力，保障银行税务管理工作的顺利开展。
二是商业银行应建立专门的税务风险管理部门，结合自身业务特征、发展需求、实际情况以及税务风险管理要求，设置管理岗位，培养专业的工作人员从事税务风险管理工作，并明确税务管理部门职责，制定每个岗位人员的职责和权利。
三是商业银行在设置税务管理岗位，安排税务管理人员后，应加强对税务管理人员的培训，着重培养多能化的复合型人才，能够提高判定银行税务风险的精准度和及时性，制定高效的风险评价方法和标准，建立完善的风险预警指标和机制。
四是商业银行应设定科学规范、切实可行的税务风险管理绩效考核制度，对员工在税务风险管理方面，制定具体的绩效考核标准与奖惩激励规定，以此来规范和激励员工的税务风险管理行为。
（三）加强税务风险识别评估与预警
商业银行需要建立健全统一的税务风险评价方法、评价标准和预警指标，能够保障税务风险的长期管控效果，促进商业银行长期稳定发展。
一是商业银行应定期或不定期地开展税务风险自评估工作，先是识别税务风险，再是通过各种评估方法对税务风险进行评估，评估风险的大小以及发生的可能性，及时发现税务事项处理偏差，并做出相应调整，降低因偏差导致的税务风险带来的经营成本和税务成本。
二是商业银行应依据主管税务机关的纳税评估标准，结合自身的经营发展及税务风险管理需求，制定符合自身税务风险管理的风险评价指标、风险评估标准和风险计量公式，制定税务风险预警指标和预警机制。
（四）畅通税务风险信息的内部沟通机制
商业银行分支机构设立广泛、上中下层级复杂、经营业务品种繁多，税务风险数据涉及的广度和深度，以及量都是巨大的，因此，想要把控税务风险，必须要高度重视银行中税务风险数据的流畅沟通。
一是商业银行应加强自身和主管税务机关之间密切联系和积极交流，及时掌握最新税收政策，及时在内部做出应对措施。
二是商业银行应加强与同业之间的互动与交流，相互学习对方的优秀税务风险管理经验和方法，弥补自身在税务风险管理方面的不足，完善自身税务风险管理系统的建设。
三是商业银行应加强内部各个部门、工作人员之间的多项沟通，税务主管部门应及时共享税务方面有关信息，明确部门税务管理人员的税务风险职责和权利义务，防止发生税务风险产生后无法追查风险源头，以及工作人员互相推诿责任的情况。
四是商业银行应加强内部信息管理平台建设，提升税务风险控制多功能化，利用其他措施提升税务风险控制水平及效率，监督部门应加强税务风险内控管理监督和检查力度。
（五）建立税务风险应对方案和控制体系
一是商业银行处理临时发生的税务风险，应提前制定税务风险应对方案。应对方案主要有以下几种：其一，风险接受。商业银行如果认为风险影响不大，在其承受范围内，可以不采取任何措施；其二，风险降低。商业银行可以减少可能造成风险发生的因素，达到风险把控；其三，风险转移。商业银行可以把自己承担的税务风险部分或全部转移到其他的主体上；其四，风险规避。商业银行可以，通过重组合并、终止业务等方式，减轻后期的损失，将风险转变为发展机遇。二是商业银行在对面临的税务风险进行风险评估后，应建立完善的风险控制体系。其一，将风险控制与银行的发展战略相结合；其二，银行需建立内部运营全流程的风险控制体系，全面控制运营过程中面临的税务风险；其三，银行需建立税务方面的日常管理系统，包括会计核算、税务计算、税款申报缴纳以及与税务机关关系等体系，以降低风险。
但是，随着征管改革的不断深入，一些新的矛盾日益显现，相当多的实际问题羁拌着改革的进程。在此，笔者就现行税收征管模式存在的问题及如何通过进一步深化改革解决这些问题作一点粗浅探讨。
一、新的征管模式运行过程中遇到的一些突出问题
对照国家税务总局“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新税收征管模式要求，通过几年来的工作实践，笔者认为，现行征管运行机制主要还存在以下几个方面的问题：
（一）纳税申报管理上的问题
建立纳税人“自核自缴”的申报制度是新的征管运行机制最重要的基础，也是深化征管改革的核心内容。目前纳税申报上存在的主要问题集中表现在：一是纳税申报质量不高。
论文百事通由于纳税人的纳税意识以及业务技能方面有一定差异，出现了纳税申报不真实的问题，突出反映在零申报、负申报现象增多等；二是内部纳税申报制度不尽完善，手续繁杂，环节较多，对纳税人监控不力。
（二）税务稽查的地位与作用问题
新的征管模式赋予税务稽查十分重要的职能，并强调了其“重中之重”的地位，但在实际运做中，受多种因素的制约与影响，稽查工作“重中之重”的地位与作用并没有充分体现：一是稽查力量相对不足，财力投入较少，稽查手段和装备有待改善。二是实际工作中“重征收、轻稽查”的观念仍然存在，税务稽查的职能不够明确。只重视了税务稽查对纳税行为的监督检查职能，而忽视了其对执法行为监督制约和对行政行为监督检查的职能。三是税务稽查操作规范还不尽完善，稽查工作缺乏应有的深度和力度。目前按选案、检查、审理、执行四个环节实施税务稽查，在实际操作中还不够规范，某些环节（如稽查选案）的可操作性和科学性亟待提高，各环节的有序衔接制度要进一步健全，选案的随意性，检查的不规范性，审理依据的不确切性，执行的不彻底性等问题还比较普遍，影响了稽查整体效能的发挥。
（三）计算机开发应用上的问题
新的征管模式以计算机网络为依托，即税收收征管要以信息化建设为基础，逐步实现税收征管的现代化。所谓现代化征管，计算机的开发应用是很重要的一个方面。但从当前情况看，税务部门在计算机开发应用上还存在一些突出问题：一是计算机的配置与征管过程全方位的应用滞后。计算机的开发应用难以满足管事制实施后征管工作的要求，硬件的投入与软件的开发反差较大，成为深化征管改革的瓶颈。二是计算机的功能和作用没有充分发挥，应用效率不高。只注重了计算机的核算功能，计算机对征收管理全过程实施监控的功能没有体现。另外，利用计算机提供的税收数据、信息进行综合分析，为制定政策和科学决策提供参考的作用也没有发挥，技术浪费较大。三是内部计算机管理制度不够健全，计算机综合应用水平较低，部分干部的计算机水平较差，也制约了税收征管现代化步伐的加快。
（四）为纳税人服务上存在的问题
深化征管改革的重要任务之一就是建设全方位的为纳税人服务体系。要使纳税人依法申报纳税，离不开良好的税收专业服务。但目前，这一服务体系并未完全建立起来：一是征纳双方的权利、义务关系还需进一步理顺，双方平等的主体地位没有得到真正体现，税务干部为纳税人服务的意识还需进一步增强；二是税收宣传手段单一，社会效果不明显，需要探索更加符合纳税人需求的、更有效的税收宣传途径和办法。三是管事制实施后，纳税人办税环节多、手续繁等问题没有根本解决，税务部门内部各项办税程序、操作规程要进一步简化、规范、完善，真正把“文明办税，优质服务”的落脚点体现在方便纳税人、服务纳税人上。
（五）征管基础管理上存在的问题
税收征管是深化征管改革的重要基础工作，但目前征管基础管理仍相对簿弱。主要表现在：一是税源控管上缺乏有效手段，管事制实施后，由于缺少了专管员，信息来源途径、税源变动情况、经济税源调查、重点税源户管理、漏管户的监控等问题成为管理上的难点。二是内部各项征管制度、征管程序和操作规程还不尽完善，各环节之间的衔接协调还不够紧密合拍。如部分岗位出现人少事多的现象，影响了征管效率与质量。三是征管资料管理不够规范、实用。近年来，在征管资料的建立与完善方面，各级税务部门投入了大量精力，推广了档案化管理，档案资料从账、表、单、册越来越齐全，程序、系统也越来越繁杂，但实际工作中资料的利用率却很低，实用性也不强，不仅浪费了大量人力、物力，也使纳税人应接不暇，这与“以计算机网络为依托”，用现代化技术手段简化和减轻手工劳作、寓服务于征管的目的相悖。
二、进一步深化税收征管改革的几点思考
针对上述征管改革中存在的突出问题，笔者认为，当前深化税收征管改革，关键要在“转变观念，优化要素，强化职能，夯实基础，搞好配套”等五个方面进一步加大工作力度，以求取得新的突破。
（一）转变观念，深化对征管改革的认识
转变观念、提高认识是深化征管改革的前提。从当前情况看，要突出强化以下四种观念：一是要强化改革观念。充分认识深化征管改革对提高税收管理水平、防止税款流失、堵塞税收漏洞、增加税收收入的重要作用，消除对深化征管改革的等待观望思想、畏难发愁情绪，进一步提高推进和深化税收征管改革工作的积极性和主动性。二是要强化依法治税观念。改变传统的保姆式的管理方式，按新的征管模式履行职责，按章办事，依法征收，体现执法公正。三是要强化服务观念。增强为纳税人服务的意识，深化纳税人对征管改革的理解，积极争取社会各界对改革的配合的支持。四是要强化全局观念。自觉服从、服务于改革。
（二）优化要素，为深化改革创造良好的税收环境。
优化征管要素，即优化纳税主体、征收主体和服务主体，其实质就是健全税收服务体系，为征管改革的全面深化创造良好的内外环境。一是积极改进税收宣传的途径和办法，优化纳税主体。建立服务体系的重要内容除设立办税服务场所外，还要建立税法公告制度，确保纳税人及时、准确地了解税收信息。因此当前加强和改进税收宣传，关键要健全和延伸税收公告制度，为纳税人提供现行有效的税法信息、纳税指南，对政策法规的变动、变更及时公告，促进纳税意识的提高。可采取在办税服务厅设立“税法咨询窗口”、开通公开咨询电话、建立定期信息会制度等形式，传达辅导税收政策，以畅通纳税人了解税法的渠道，引导纳税人如实申报纳税。二是深化“文明办税，优质服务”活动，优化征税主体，明确服务主体。税务部门征税的对象是纳税人，服务对象也是纳税人。要在强化税务人员的服务观念和服务意识的同时，重点简化办税手续、环节，建立科学、规范的办税程序，养成文明、热情的办税行为，营造良好有序的办税环境。通过快捷、准确、规范地为纳税人提供纳税申报、税款征收和税务事宜办理等服务工作，加深征纳之间的业务交流和情感交流，增强纳税人对税务部门的认同感和信任感。另一方面，要适应改革需要，下大力气提高税务干部素质，突出稽核查帐技能、计算机应用能力、税收会计知识等方面的内容培训，提高税务干部的实际工作能力。
（三）强化职能，确保税收收入的稳步增长
深化税收征管改革的最终目的，是要增强税收聚财职能和监控能力，确保国家财政收入。衡量征管改革的成败得失，也主要以能否有效地组织税收收入为标准。因此要以新的征管模式为依托，不断强化税收聚财职能，确保税收收入的稳步增长。
1、巩固和完善纳税申报管理机制，确保税款及时足额入库。一是要完善纳税申报管理制度。简化申报手续，建立科学、简便的申报程序。归并统一申报表格式，设计简便易行、填写方便的申报表，方便纳税人。二是对外强化申报制约机制。试行分类管理的申报管理办法，把纳税人按申报情况分为A、B、C三类，与日常税务稽查工作相结合，对财务制度不健全、纳税申报不正常的纳税人，加强日常检查，加大处罚力度，促其尽快走上正轨。同时，强化“以票管税”，对不能按期申报的纳税人严格发票使用控管。三是提高申报准确性。加强对零申报、负申报等异常申报现象的稽查，定期开展专项检查，堵塞税收流失漏洞，四是积极推行电话申报、邮寄申报、远程电子申报等多元化申报手段，方便纳税人，提高申报质量和效率。
2、建立严密科学的税务稽查体系，突出稽查的地位和作用，最大限度地减少税收流失。税务稽查是组织收入的重要保证，也是建立新的征管运行机制的重要组成部分。一是根据“选案、检查、审理、执行”四个环节健全稽查工作制度，规范稽查行为，提高稽查工作的科学性和规范性。二是坚持分类稽查制度，提高稽查的针对性。按重点稽查、日常稽查（调帐稽查和实地稽查）、专案稽查等方式实施税务稽查，加大申报稽核力度，增加调帐稽查的比例。三是科学地考核稽查工作，提高稽查工作成效。在考核查补收入的基础上，增加一些更加科学合理的质量指标的考核，如人机选案的准确率、重大税收违法行为的立案率、案件审理的规范率、税收违法行为处理的准确率、重大案件结案率等等，促进稽查工作整体水平的提高。四是继续充实稽查力量，改善稽查手段。充实稽查人员，并在财力上向税务稽查作必要的倾斜，尽快实现以计算机手段为基础，以快速便捷的交通、通信手段为支撑的税务稽查手段的现代化。
3、适应征管改革的新形势，积极探索新的税收计划管理办法。在税收计划的编制中，应坚持“从经济到税收”的原则，充分考虑当地经济发展状况和国内生产总值增长比例，逐步淡化计划，使组织收入与经济增长相适应，力求改变以往那种基数加增长比例、按支出来定计划的做法，使税收计划管理更趋科学合理。
（四）夯实基础，不断提高税收征管水平和效率
夯实征管基础工作，是提高征管质量的基础，也是深化税收征管改革的重要内容。
1、以强化监控为重点，尽快建立以计算机网络为依托的征管体系。计算机的开发与应用是深化改革的先行条件。在计算机的开发与应用上，要坚持做到正确处理硬件投资与软件开发以及开发与使用的关系。一是要根据新机制的要求，加强计算机软件开发，确保统
一、共享、正确的税收征管软件的正常运作。二是要突出监控重点，积极运用计算机对税收管理的全过程实施有效的监控，真正体现计算机网络在新的征管运行机制中的依托作用，把计算机全方位应用到税务登记、纳税申报、税款征收、催报催缴、发票管理、会统核算、数据分析、税务稽查、税政管理、综合查询等税收征管工作的各个环节上，并依托计算机对其进行全程监控管理，体现计算机网络的运行实效。三是要健全计算机软、硬件管理制度，加快实现计算机联网和信息共享，提高计算机综合利用效率。
2、加强征管基础管理。内部进一步健全各项征管制度，规范征、管、查业务流程、工作程序和衔接、协调制度，提高征管各环节的整体效能，形成以效率为中心，网络为依托，稽查为重点，各环节相互协调、相互制约和促进的现代税收征管体系。对外健全协税护税网络和制度，调动一切社会积极因素，加强对漏管户和重点税源户的管理，有效地控管税源。
3、规范征管资料管理，提高征管资料的利用效率。当前要在征管资料档案化管理的基础上，重点把工作转移到对档案资料的简化、规范、提高利用效率上，可按照“按岗收集，按类整理，按期归档”的原则，以计算机管理为主，部分手工为辅，减轻手工劳作，提高工作效率。新晨
（五）搞好配套，为深化征管改革提供保障
适应新的征管模式的要求，要继续深化两项配套改革：
1、深化机构改革，建立较为科学、合理的征管机构体系。以“精简、效能”为原则，调整和理顺机构。要按照管理服务、征收监控、税务稽查、政策法规四个系列科学设置机构、岗位。在此基础上，健全部门间的工作衔接制度，明确职责，严格执行管理程序，使征收管理各项工作有效开展。
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