关键词：土地征收纠纷；行政救济；司法救济
1 我国农村土地征收纠纷的现状
随着城镇化和工业化进程的加快，土地的需求量逐渐加大，对农村集体土地进行征收就成为满足我国各类建设用地的主要途径。[1]通过对中国裁判文书网案例的梳理和研究，发现土地征收纠纷的一些问题，在这些纠纷中，主要表现为以下几个方面：
1.1 农村集体经济组织成员资格的确认纠纷
集体土地征收补偿权利主体不明确。在我国相关立法中，关于集体经济组织成员资格认定，各地都采取不同的标准。根据《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。也就是说，什么是“农村集体经济组织成员”，由全国人民代表大会常务委员会来明确，而各地根本无权自作主张。因此各地关于“农村集体经济组织成员”的规定不具体和不具有可执行性。[2]
农村集体经济组织成员资格的确认纠纷在纠纷类型中占有较大比重，多表现为出嫁女、入赘男、迁入户口和新生儿的成员资格无法认定。
1.2 土地私自流转而相关手续不齐备导致的纠纷
土地私自流转而相关手续不齐备。土地的流转除法律另有规定外，双方应当签订书面协议并在土地管理部门进行登记。但由于当事人的法律知识限制，在进行土地流转时，未能完成全部程序，致使双方签订的协议有瑕疵。
土地在流转过程中应当进行相关手续的办理并有序流转，如签订合同，更改登记簿，颁发权属证书。但在实践过程中，土地流转多表现为自行流转多，报批准、备案的少；口头协议多，书面协议少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，规范的少等。
1.3 村民不服集体经济组织的补偿分配方案导致的纠纷
村民不服集体经济组织的补偿分配方案。土地集体所有制规定土地为集体所有，而承包的村民仅享有使用收益权，其所有权和使用收益权是相分离的。在土地被政府征收后，集体组织以村民自治组织的名义将所征收土地的补偿款进行分配，但是因为集体组织成员的意见不可能全部一致，因此村民与集体组织的意见产生矛盾。
征地补偿的分配工作中存在着补偿低、费用不到位、安置不落实，补偿费用分配不合理、使用不公开等问题，甚至可能存在贪污、挪用、挥霍土地征收收益的现象，损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益。[3]
1.4 征地目的“公共利益”界定纠纷
“公共利益”界定含糊。法律规定征收土地的目的是为了公共利益，但对何为“公共利益”，我国现行的法律规定并不具体明确，公共利益的具体认定仍是我国当前土地征收中的热点和难点。没有一个明确标准，无法准确衡量是否为公共利益的需要，这就无法避免权利的滥用。
在实践中，公共利益的需要早已演变为经济建设发展的需要，如许多和公共利益无关的商业开发被冠以各种公共利益之名，损害了被征地农民的利益。
1.5 征地程序合法性纠纷
征地补偿及救济程序不完善。我国《土地管理法》第 48 条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
征地方案确定之后的公告实际上更多的是一种宣告，对于征地方案农民虽然可以提出意见，但是否听取主动权仍在政府，并且政府听取的是一个集体的意见，农民参政的机会较少，在补偿安置方案表决和补偿款如何分配⒂攵炔桓撸民众的参与权与知情权并未真正实现。
1.6 征地补偿标准及范围纠纷
补偿范围狭窄，参照因素单一。补偿标准计算按年产值倍数法统一计算，只参考年产值这一个因素，而不考虑其他因素。过于单一的参照模式脱离市场现实，不考虑其他因素导致补偿不能因时制宜，在物价飞涨经济迅速发展的时代，忽略这些社会客观因素是不符合实际的。
我国《土地管理法》规定了土地征收的补偿标准、补偿原则和按照被征收土地的原用途给予补偿。根据以上的补偿标准和程序，被征地农民并不能得到及时、合理的补偿。在实践中，这种极低的补偿依然不能得到很好的落实，补偿款经过政府、开发商、农村集体经济组织的层层盘剥，最终落到农民手里的补偿款已经少之又少了，并且在大多数情况下农民失去了土地，又不能得到很好的安置，因此他们往往面临着很大的生存危机。
2 我国农村土地征收纠纷解决的主要途径
改革开放以来，我国逐渐形成了解决农村纵向的土地征收纠纷的两大途径――行政救济和司法救济，[4]行政救济包括行政复议和行政裁决制度，司法救济则为诉讼制度。以及在各个领域全面适用的制度。我国在农村已经建立起门类齐全的土地征收纠纷解决途径，在化解农村土地征收矛盾纠纷、维护社会稳定方面发挥了重要作用。[5]
2.1 行政裁决
我国没有统一的土地征收立法，现行法律中关于土地征收纠纷解决的规定相当少，主要集中在《土地管理法》、《行政复议法》等法律法规中。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定了被征地者对补偿标准不服的救济措施，即被征地者对补偿标准有异议的应当先由县级人民政府进行调解，调解不成的由批准征地的行政机关进行裁决。[6]
2.2 行政复议
行政复议作为解决土地征收及补偿救济的一项重要的法律制度。首先，涉及土地征收及其补偿案件具有很强的专业性，涉及的利益主体很广泛，而行政机关具有与之相关的专业知识，平衡各方利益的能力，能较快查清事实，准确适用法律，做出公正决定。其次，由上级行政机关对下级行政机关的征收补偿行为进行复议，对错误的征地行为进行纠正，[7]提高办案效率。但在实践中，行政复议在解决土地征收纠纷中的作用并未得到充分发挥。
2.3 诉讼
在集体土地征收过程中，产生的纠纷类型主要分为行政和民事两大类，以民事争议居多。土地征收的民事案件，法院一般不予受理，因为土地征收牵涉的利益甚广，最大困扰是纠纷当事人是否为平等主体，法院一旦认为双方当事人法律地位不平等，就很难受理。
《行政诉讼法》第十二条，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：...（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件。
2.4 机制
是人民群众来信来访的意思。根据国家局统计，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷占社会上访总量的40%。[8]在我国土地征收过程中政府兼具征收决定者、裁决者、土地交易者等多重身份，因此政府在解决土地征收纠纷的过程中很难平衡各方利益，行政救济的手段在实践中得不到被征地者的认可，加上司法救济效率低，成本高，百姓的厌讼心理，被征地者更倾向于的方式反映问题。
2.5 仲裁
农村土地承包经营纠纷调解仲裁是指依法设立的农村土地承包经营纠纷仲裁委员会，根据事实和法律，居中对农村土地承包经营纠纷进行调解和仲裁，以解决农村土地承包经营纠纷的一种法律制度。[9]1994年颁布的《仲裁法》第77条规定：“劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷的仲裁，另行规定。”事隔15年之后，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》得以颁行，拓宽了被征地农民解决纠纷的渠道。
3 我国农村土地征收纠纷解决途径存在的问题
3.1 土地征收纠纷解决体系比较混乱
具体的纠纷解决途径有行政调解、行政裁决、诉讼、行政复议等，这些规定看起来比较完备，但是由于缺乏整体上的衔接，或者可操作性不强，不同的规定之间相互矛盾，导致各种纠纷解决途径之间没有形成一个相互协调、相互补充的有机体系。
3.2 行政裁决的适用范围窄且裁决的公正性无法得到保障
根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定行政裁决仅仅适用补偿标准争议，其他纠纷并未纳入到行政裁决救济的途径之中。在实践中，大量的纠纷是围绕对公共利益的认定以及政府不按照法定程序征收土地等产生，这些纠纷没有一个合适的机制加以解决是不合理的。同时由于批准征地和裁决补偿争议的是同一级人民政府，纠纷解决主体不具有中立性，其裁决的公正性也就大打折扣。
3.3 司法救济机制未能发挥应有的作用
作为司法救济的诉讼是国际上公认的最主要的、最权威的纠纷解决机制，但在我国土地征收过程中却没有发挥应有的作用。首先，司法救济机制作为我国土地征收纠纷解决机制的法律依据不明确；其次，有效的司法审查缺位，司法手段介入不足，导致矛盾久拖不决。[10]
4 我国农村土地征收纠纷解决途径的完善
4.1 完善诉讼救济途径
完善行政诉讼救济方式，首先，需要明确行政诉讼的受案范围，可以防止法院与其他国家机关相互推诿，尤其是可以改变被征收人状告无门的情况。其次，要建立与非诉讼纠纷解决方式的衔接机制。为了发挥非诉讼纠纷解决方式的作用，在发生纠纷后，当事人选择行政诉讼之前，可以设置前置程序，如协商不成，既可以选择复议，也可以选择行政诉讼。在进入行政诉讼程序后，法院必须在作出判决之前，进行调解。
4.2 完善行政复议制度
复议机关受理被征收人提起的复议案件后，依据法定程序和权限，对纠纷作出处理。行政复议只能提起一次，若被征收人对复议机关的处理有异议的，只能提起行政诉讼；被征收人也可以不提起行政复议，直接向法院提起行政诉讼。完善行政鸵橹贫龋首先，理顺政府行政复议体制。明确土地征收争议的受案范围，对侵害农民合法权益的征地行为，要通过行政复议坚决予以纠正，严格依法执行。其次，建立行政复议监督检查机制。结合土地征收纠纷争议案件行政复议工作的实际，制定和细化一系列有效的监督措施，使行政复议的监督制度化，更加有效的保障被征地农民的合法权益，提高政府公信力。
4.3 健全调解制度
调解是土地征收纠纷当事人在第三方的参与下，自主协商解决纠纷的方式。在土地征收纠纷中，主要涉及到法院调解和人民调解两种方式。完善调解制度，首先要扩大人民调解的适用范围。因为代表土地所有权的是村委会、乡镇政府等组织，而上述主体在行使职权时，往往会与土地承包人产生矛盾，扩大适用范围，可以解决这部分纠纷。其次，要加强法院对调解协议的监督，促进执行。
4.4 健全农村土地承包经营纠纷仲裁制度
保障当事人的程序权利，实现对仲裁活动的监督和制约。保障当事人的程序参与权，保障当事人对仲裁员违法违纪行为的监督权利，是确保仲裁工作公正开展的有效途径。首先，当事人申请仲裁的途径要畅通，仲裁委不予受理农村土地纠纷的理由要明确。其次，保障当事人选择和更换仲裁员的权利。有效行使自己的权利。
灵活设置仲裁机构，在纠纷多发乡镇，根据需要送裁下乡。在我国的仲裁试点工作中，不少试点地区将仲裁庭设置在乡镇，还有一些地方采用流动仲裁庭的方式深入农村土地纠纷多发地区现场办案。实践证明，在纠纷多发的乡镇设立仲裁机构便民利民，仲裁机构可以根据各地的实际情况灵活安排。[11]
4.5 完善行政裁决制度
行政裁决制度相比其他救济手段更具有优势，行政裁决具有专业性和技术化程度高的特点，行政裁决能够从专业领域解决纠纷，而且行政裁决成本较低，效率高。现今应该更加完善行政裁决制度，适应社会的发展。
实行协调前置原则，未经协调的案件，不能进行裁决，裁决机关受理裁决案件后，也要先行组织协调。
成立专门的裁决部门，解决一些专业性的问题，可以借鉴英美的土地裁判所制度，使裁决部门专门对土地征收行政案件作出处理，这样裁决部门将会发挥更有效的作用。[12]
注释
[1] 陈志科：我国农村集体土地征收法律制度研究[J]
[2] 《农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善》-中国商报网
[3] 青岛市人民政府办公厅的《关于规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理的通知》
[4] 王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]
[5] 王伟：农村土地征收纠纷解决机制研究[J]
[6] 薛永奎：中国土地征收纠纷解决法律机制研究[J]
[7] 季金华、徐骏：土地征收纠纷解决的法律机制[J]
[8] 李春燕：关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考[J]
[9] 贺海波：我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[J]
[10] 薛永奎：中国土地征收纠纷解决法律机制研究[J]
[11] 贺海波：我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[J]
[12] 沈裴：行政裁决的救济制度研究[D]
参考文献
[1]陈志科.我国农村集体土地征收法律制度研究[D].华中农业大学，2010年
[2]李海洋，杨宏生.《农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善》[N].中国商报网，2015年06月03日
[3]青岛市人民政府办公厅.《关于规范农村集体经济组织土地征收收益分配管理的通知》（青政k发〔2015〕35号）（ 2016-01-04）
[4]薛永奎.中国土地征收纠纷解决法律机制研究[D].郑州大学，2011
[5]季金华、徐骏.土地征收纠纷解决的法律机制[J]. 《金陵法律评论》，2006（2）
[6]李春燕.关于集体土地征收案件的争议焦点和裁判结果的调查与思考[J]. 《行政法学研究》2015年第20151期
[7]贺海波.我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度研究[D].湘潭大学，2010
[8]薛永奎.中国土地征收纠纷解决法律机制研究[D].郑州大学，2011
关键词：农村；土地纠纷；法律救济
农村土地纠纷的大量发生和存在，已引起社会各界的普遍关注，然而由于相关法律法规的规定不够完善和统一，绝大多数纠纷是通过行政权的介入来解决。从而使得此类纠纷在法律层面上缺少衡量的根本标准。而农村土地纠纷的当事人，由于涉及利益重大，往往表现的情绪激烈，非理性的表达自己的诉求，极易引起集体上访而激化矛盾，直接影响社会稳定。以何种方式处理农村土地纠纷，需要我们建立起法律层面的逻辑性，进而引导建构和谐的社会关系。纵观农村土地问题的制度安排，虽然政策调控痕迹明显，但法治化的轨迹亦清晰可辨。而且这种法治化的进程正与日俱增。司法救济已经成为解决涉农土地纠纷的重要手段。我们有责任对涉农土地纠纷的司法实践进行认真的总结和思考，借以提高农村土地纠纷法律救济的效率和水平。
一、农村土地纠纷主要表现形态
农村土地利益关系复杂，因此纠纷表现形态多样。在司法实践当中，比较常见和影响较大的纠纷主要有：
l、农村集体土地征收补偿费纠纷
农村集体土地征用的补偿费在实质上是被重用土地所有权定价中的问题。被征地的当事人对土地征用补偿、拆迁安置补偿政策表现出来的激烈情绪，实际上就是对征用土地一方给出的价格表示不满。此类纠纷固然可以通过行政权参与后，以强制力实现土地使用权的转让，但被征地的当事人利益受到来自不同方面的干扰和侵害之后，所选择的集体上访、群体诉讼，使得此类纠纷在很长的一段时间之内总处于一种不确定的状态之中，期待从土地使用权转让 之后获得的利益亦将不稳，社会成本随之加大。
2、农村集体土地上的违章建筑
国家垄断土地一级市场，规定农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。而事实上，由于巨大的经济利益驱动和市场经济的要求，国家的这一强制性规定，并未能有效遏制农村非农建设用地的“地下交易”，而且愈演愈烈。在此过程中，较为常见的是农村集体组织以租赁、联营等形式转让农村集体所有的土地使用权，当事人没有到土地部门办理土地使用权的相关手续，也没有到城建部门办理房屋建审手续，随意在农村集体所有的土地修建建筑物。村民在征地拆迁时恶意抢建房屋，相关部门并没有及时制止，也没有及时补办相关手续，导致大量违章建筑存在。
3、土地收益分配纠纷
农村集体土地征用的补偿费在实践中包括了地上建筑物、附着物的补偿费以及农业人口安置的补助费，在农村集体土地征用的补偿费确定之后还出现针对该费用分配的问题。农村集体组织对某一些村民的待遇进行限制，一些因为身份关系户籍进入农村集体经济组织，要求落实村民待遇。
二、农村土地纠纷的司法状况
无救济则无权利，司法救济正是权利保障的重要方式之一。随着我国法治建设的推进，解决和处理各类农村土地纠纷已被纳于法治化的轨道，对农村土地纠纷进行司法救济显得尤为重要。
1、人民法院受案范围不断扩大
人民法院不断扩大受案范围，使得诸多农村土地权益纷争和土地行政纷争能够通过司法程序得以解决。以铜川市某区法院受理的一起“入赘婿”要求享受村民待遇参与土地收益分配的案件为例。童××为铜川市某区自强村二组村民，生有两个女儿一童清、童贞。1998年童贞的户口自铜川市某区自强村迁出。2008年11月14日，杨成与童清登记结婚，成为童清的丈夫、童保元的女婿，并一直在自强村二组生活。2008年11月15日，童××即开始通过自强村村委会及其所在的村民小组向区农副事业管理局提出申请。请求为杨成办理户籍事宜，一直没有结果。2006年2月27日，自强村村委会召开村民代表会议，会议纪要载明：本村姑娘找农民女婿的，女婿户口不能转入自强村。2006年6月25日，童保元向被告自强村村委会书写保证书，载明：杨成进门入户口一事，经多次与村委会协商，因村委会不同意将场成户口直接迁入村中，现按村委会决定，女婿杨成在童保元家中生活，赡养父母，只将户口迁入童××家，不享受待遇。望村委会给予办理，解决杨成户口问题。2010年6月27日。自强村村委会主任及村民小组组长，在童保元向区农副事业管理局提出的申请书上签字表示同意迁入。2010年12月13日，杨成的户籍迁入被告村组。2011年1月17日，自强村第二村民小组在给村民分配2010年度决分款时没有给杨成分配。但自强村还有八个村民因婚姻户籍迁入该村民小组，一直享受村民待遇。该区法院受理的诸如此类间接的土地收益纠纷一直处于上升的态势。
2、相关立法不断完善
有关处理农村土地纠纷案件的法律、法规、司法解释不断完善，为人民法院处理农村土地纠纷案件提供了法律依据。针对农村土地承包合同纠纷较多，且已严重影响农村土地承包关系稳定的情况，最高人民法院于1986年4月12日实施了《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的意见》的司法解释．1999年6月28日出台了《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》，同时废止了前《意见》。2003年3月《农村土地承包法》实施后，最高人民法院又于2004年，在广泛征求社会各界意见的基础上制定了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的若干规定》，该《规定》针对当前农村土地承包纠纷的新情况、新特点，对诉讼主体资格，承包合同和土地承包经营权，承包地的收回、调整和交回，纠纷的解决方式和土地承包经营权的继承等问题做了具体规定。
2011年至2014年，__法院审理的全区农村土地承包纠纷案件的基本情况如下：
1、案件受理情况。共受理农村土地承包纠纷案件171件。其中2011年受理14件，2012年受理56件，2013年受理51件，2014年受理50件。案件类型主要分为两类：一类是土地承包经营权纠纷，共受理160件，占农村土地承包纠纷案件总数的93.5%。其中2011年受理9件，2012年受理54件，2013年受理47件，2014受理50件。在土地承包经营权纠纷中，土地承包经营权确认纠纷[1]为49件，2011年至2014年分别受理8件，13件，23件，5件；承包地征收补偿费用分配纠纷为4件，2011年至2014年分别受理1件，3件，0件，0件。另一类是农村土地承包合同纠纷，共受理11件，占农村土地承包纠纷案件总数的6.5%。其中，2011年受理2件，2012年受理2件，2013年受理3件，2014年受理4件。
2、诉讼主体情况。
从统计情况来看，农村土地承包纠纷主体主要分为两种情形：一种情形是双方当事人均为公民。此类案件数为122件，占纠纷总数的71.35%，占比较大；另一种情形是当事人一方为公民，另一方为村委会。此类案件数为47件，占纠纷总数仅27.49%。
3、案件处理情况。
目前，受理的农村土地承包纠纷案件已结168件，其中调解撤诉数为121件，调撤率为72.02%；判决数为47件，判决率为27.98%；上诉案件数为17件，上诉率达36.17%；发改案件数为1件，发改率达2.13%。与其他民事案件相比，农村土地纠纷案件调撤率较低，而上诉率、发改率显著较高。
从法院审理情况以及走访调查的情况来看，当前__区农村土地承包纠纷主要呈现以下几个特点：
1、纠纷范围具有广泛性。以往，农村土地承包纠纷多为土地承包经营权确认纠纷、因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷等。随着工业化、城市化的迅猛发展，农村人口流动频繁，不可再生的土地资源增值效应变得更加突出，新类型的纠纷与冲突不断出现，如土地承包经营权流转合同订立、履行过程中发生的纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、外嫁、进城、丧偶等户籍变动引发的纠纷等，使农村土地承包纠纷的范围更加广泛。在调查中还发现，农村土地承包纠纷的主体除村委会、村民外，不少纠纷还涉及乡(镇)政府、土地征用的相关单位、农业专业合作社等，呈现主体多样化的趋势[1]。
2、纠纷矛盾具有激烈性。农村土地承包纠纷由于涉及农民“命根子”利益,一旦形成纠纷,当事人之间对立情绪大,互不相让。如得不到及时、有效地处理,很容易引发其他纠纷、甚至突发事件。一是民事纠纷，主要是财产损害、人身损害类侵权纠纷。当事人之间因争抢土地，抢种抢收，导致毁坏庄稼，甚至打架斗殴，引发财产、人身损害纠纷。此类财产损害赔偿和人身损害赔偿纠纷诉讼约占人民法庭受理的这两类案件的20%左右。二是刑事纠纷。在争地过程中,一些当事人不能控制自己的情绪,做出故意伤害、破坏生产经营等极端行为,构成刑事犯罪,其中以故意伤害(轻伤害)罪居多。
3、纠纷规模具有群体性。农村土地承包纠纷大多涉及人员多，群体性特征明显。不少纠纷虽尚未进入诉讼程序，但许多农户对正在审理的案件处于等待和观望中，一旦正在审理的案件有了结果，大量相同情形的案件蜂拥而至，很快都进入诉讼程序。此外，实践中，乡(镇)政府侵犯农民承包经营权、村委会违背民意暗中向外发包土地、土地征用过程中强征强拆或补偿款不到位等，因涉及较多人的切身利益，一般为大多数村民所关心，极易引发群体性纠纷。
4、纠纷处理具有复杂性。全区农村土地承包纠纷中，大量纠纷系通过村组协调、诉前调解等途径处理，协商、调解不成的才进入诉讼程序。由于农村土地承包纠纷涉及的一些问题，有历史原因、乡土习惯，相关政策与法律规定存在一定冲突，法律与法律之间也未能完全衔接，导致法院在处理此类案件过程中陷入“认定事实难，适用法律难，化解矛盾难，服判息诉难，强制执行难”的“五难”境地，案件处理结果呈现“调撤率低，判决率高，上诉率高、发改率高”的“一低三高”局面。
1、农民对土地的依赖是引发纠纷的自然原因。我国是传统的农业大国，土地的总体供应充足与个体分摊的稀少是一对长期、深刻的矛盾。特别是东部农村的土地由于受到工业化进程加剧的影响，实际可耕地面积正在日益减少，而城乡二元化的体制尚未打破，农民对土地的依赖性仍十分强烈。土地二轮承包结束后，一方面是土地承包三十年不变，“增人不增地，减人不减地”，而另一方面是婚育生娶、生老病死等人口变化，部分人群人多地少、占地不均衡的问题突出，这些为土地纠纷的产生埋下了隐患。
2、利益驱动是引发纠纷的根本原因。一方面，农业政策调整使种地有利可图。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过了关于废止农业税条例的决定，随后国家又采取具体的农业补贴政策和措施，种地收益明显增加。之前因种地收入低、税费重，不规范的将土地流转、将土地交给亲朋耕种、“以租”、将承包田硬还村组甚至将土地闲置、撂荒的农民现在又反悔，纷纷想要回土地；另一方面，随着城市化与工业化对土地需求的快速增长，城郊土地征收补偿给农民带来巨额受益，在补偿款的利益驱动下，所征地范围内曾有互换、代耕等土地流转形式的农户，纷纷欲收回土地，然而现在的经营者又不愿放弃，逐渐演化成大量的土地承包纠纷。如：青墩镇修建高速公路征地时，不少农民得到了二、三十万元的巨额补偿收益，听说还将继续征地，当地农民土地观念极强，要求返还承包地的纠纷案件也较多。
3、基层土地管理不规范是引发纠纷的普遍原因。在调查中发现，
基层土地管理工作不规范现象普遍存在，主要表现在：（1）土地承包经营权证书、档案管理混乱。土地承包经营权证发放时工作不严谨、细致，出现了一地双证、错填、漏填证件、地亩四至不全、记载的四至、面积与实际情况不符等情形，不少农户至今尚未领到经营权证书。对土地承包经营权证书中内容记载错误的，未能及时进行变更；对终止承包合同、收回发包耕地的，未能及时办理相关手续并收回、注销经营权证书。有的村土地承包档案保管不当甚至丢失，导致相关内容无法核查。这些均导致土地承包经营权利不清晰、不明确，为纠纷发生埋下隐患。（2）土地流转手续不完善，程序不规范。主要表现为自行流转多,报批准、报备案的少,申请变更登记的更少;口头协议多,书面协议少;约定不明的多,约定明确的少;书面协议内容不规范的多,规范的少等，而镇、村对土地承包经营权流转行为的管理普遍不够到位，未能提供示范性合同文本，也未能及时进行登记、备案、监管。一旦发生纠纷，农户之间各执一词，土地流转的性质、合同权利义务的内容认定缺乏有力的证据，处理难度较大。4、法律和政策的衔接不协调是引发纠纷的制度原因。我国对农业土地承包纠纷的解决，走过了主要依靠政策调整到以政策调整为主、法律调整为补充，到政策调整与法律调整并重再到目前主要依靠法律调整的历程。多年来农村土地政策不太稳定，几经变化，缺乏稳定性和连续性，而《农村土地承包法》立法滞后，与现有政策并不完全衔接，导致诸多问题。如：《土地承包法》第三十七条第三款规定：承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕、抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。但2005年9月1日起实行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条[2]对该问题作了不同的规定，承包方请求返还承包地的，应予支持。两者规定存在不一致。发生纠纷后，捡拾土地的这部分农民，甚至当时重新安排种植的村组还根据《土地承包法》的规定坚持认为不应返还承包地。再如，以前对“集体”这一概念的理解曾包括村小组，现行法律对于承包地所有权的归属规定为集体所有，该“集体”是指村集体，还是村小组，模糊不清，发生土地征收涉及补偿收益时就容易引发谁是受益方的争议。这些问题的存在给法院协调、化解矛盾以及服判息诉工作带来困难。
5、矛盾解决机制不畅是纠纷涌入法院的社会原因。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的凝聚力、社会控制力明显弱化。在调查中发现，对一些历史原因存在争议的土地纠纷，村集体采取回避的态度，使得问题长期得不到解决，导致矛盾激化或进一步扩大；一些原本争议不大的农村土地承包纠纷，因没有及时处理妥当而矛盾加深、影响加剧；还有许多纠纷虽经集体经济组织协调处理，表面上平息了纷争，但未从根本上予以解决，随时可能酿成新的纠纷。此外，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已经于2010年1月1日施行，但我区农村土地承包仲裁委员会前不久才刚设立，仲裁工作尚未能正常开展，实效也尚未显现。诉讼外调解、仲裁机制的不畅，导致大量农村土地承包纠纷涌入法院。
1、完善承包经营权登记，明确土地权属。目前，我区新兴镇三里村作为全市唯一试点，已经按照中央意见[3]开展土地承包经营权登记、换证工作，而其他地区尚未开展。针对当前土地承包经营权登记工作不彻底、不到位的普遍情况，建议区农村工作办：（1）制定切实可行方案，抓好延包扫尾，加快全区土地确权发证工作；（2）对已完成延包工作的村，依照《土地管理法》和《农村土地承包法》的规定，对土地进行权属清查，进一步查清承包地块面积、四至和空间位置等情况，对权属不明或错证、漏证的依法确权，避免权属争议；（3）建立健全土地承包经营权登记簿，充实完善承包地块的面积、四至、地类和空间位置等信息，并逐步实现信息化管理；（4）适时开展土地承包经营权变更、注销工作。对征用、进城落户、分户、结婚、死亡、转让、互换等引起土地承包经营权发生变动或者灭失的，依法办理变更、注销登记，并记载于土地承包经营权登记簿。从而进一步明确土地权属，消除纠纷隐患。
2、完善管理机构，规范土地流转行为。充分发挥在各镇建立的农村土地流转服务中心的作用，要在区农办的指导、协调、监管和引导下，积极履行农村土地流转管理职能，包括收集、上报和各村土地流转信息，建立流转信息平台，指导签订流转合同，办理流转合同鉴证，监督流转合同履行，调解流转合同纠纷，管理土地流转档案，接受村、组、农户委托流转土地使用权等，进一步促进土地流转行为的规范化和高效化。
3、加强培训与宣传，提高群众及基层管理人员素质。首先，区农办与区法院要积极向全区农户宣传《农村土地承包法》和相关法律政策的精神、内容，做到宣传到村、到户、到人，使广大农户懂法、守法、护法，自觉规范土地承包经营行为，用法律维护自身利益；其次，区农办要加强对乡、村两级负责土地承包管理工作干部的业务培训，使其深刻理解土地承包法律法规及相关政策，真正掌握不同情形矛盾纠纷的处理方法，做到依法管理，依法调处，使农户认同基层组织工作，认可基层组织处理结果；最后，区农办要特别加强对村级土地管理员的业务指导，使其切实做好土地承包档案管理工作，并注意收集掌握、分析研判、及时上报本村二轮土地承包和流转动态，为处理农村土地承包纠纷提供第一手资料与信息。
1、把握调处原则，妥善化解纠纷。各乡镇、村委要建立健全农村土地承包纠纷调解组织，并在人力、物力和时间三个方面给予保证，为调解工作开展创造有利条件。调解组织要充分发挥贴近基层、依靠基层的优势，本着有利于调动农民生产积极性、有利于农村经济结构调整、有利于农业规模经营、有利于农村大局稳定的原则，从实际出发，多做化解工作，特别是对于矛盾尚未激化、法律法规和政策规定模糊的纠纷，要根据法律和政策基本精神，多做释法析理工作，耐心疏导，妥善化解矛盾，提高调解实效。
2、全面推行仲裁，提高仲裁实效。与协商、调解、诉讼等途径相比，采用仲裁方式解决农村土地承包纠纷具有成本低、效率高、效果好等诸多优越性，也符合当前全区的实际情况。建议区农办抓好对《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的学习和宣传，全力保障仲裁机构必要的工作经费、工作场所和工作条件，并对仲裁员实行定编定岗，加强业务培训，使仲裁工作全面落到实处。对诉至仲裁机构的纠纷，要以稳定承包关系为根本，以法律法规和政策依据为准绳，以维护土地承包当事人合法权益为核心，以稳妥调处土地纠纷为重点，公平、公正、实事求是，依法裁决。
3、强化沟通协作，形成工作合力。积极开展诉调对接，在尊重当事人程序选择权的同时，要积极倡导诉前调解，并及时与乡镇、村组联系，加大委托调解和邀请调解力度，全力提高诉前调解实效，同时法院要加大对基层组织调解、仲裁调解的业务指导力度，对其通过调解达成的协议，依法、及时确认其效力。此外，要依托“和谐共建”平台，加强信息共享和矛盾纠纷共同排查、化解工作，对于一些重大、复杂的土地承包纠纷，应及时向辖区党委政府汇报，通过组织法院、农办、当地农业主管部门等相关单位召开联席会、协调会的方式，专题研究纠纷的化解对策，形成纠纷化解的合力。
（三）进一步加强法律问题研究，妥善处理农村土地纠纷。
1、明确纠纷处理的基本思路。对于
农村土地承包经营权纠纷，应采用物权保护为主、以债权保护为辅的保护方法。对弃耕、撂荒的原承包地，本人不愿耕种的，可以依法进行流转，但其承包经营权仍受法律保护，除非本人提出书面申请，自愿放弃承包权，否则，任何组织和个人均不得剥夺或限制其承包权。同时，在对农村土地承包纠纷案件的处理过程中，不能片面强调对土地承包经营权的保护而忽视对实际耕种者合法权益的保护，也不能脱离农村土地承包纠纷的实际情况而机械地运用证据规则去适用法律，要实事求是，公平公正。2、明确纠纷处理的一般方式。（1）对返还承包地请求的处理。对已经收回或调整承包地的，按照对土地承包经营权的物权性保护原则，原则上应立即返还。不能立即返还的，要依照有关规定，区分不同情况情形妥善处理：如果原承包地已被集体经济组织发包给本组织其他成员，在确认原承包农户承包经营权的前提下，由集体经济组织组织原承包农户和现耕种人直接协商，如原承包农户同意继续流转的，流转受益必须全部归原承包人，或者在协商一致的前提下，重新修订合同，限期归还承包地。如暂时不能返还的，由集体经济组织在机动地中予以解决，没有机动地的，经原承包农户同意后由集体经济组织负责给予经济补偿，并保障其基本生活来源。（2）对“抢种”侵权问题的处理。“抢种”行为系法律上的侵权行为，应当在生效判决后，立即停止侵权、恢复原状，造成损失的还要赔偿损失。但是这种“抢种”行为往往是事出有因，在已过播种期后，如果让受侵害者进行收获不但在当前农民的意识中不能接受，显然会激化不可预测的矛盾；如果将种植物予以铲除导致的又是社会财富的减失。所以我们认为由抢种者收获，具有承包权的承包方得到赔偿具有现实可行性，如此处理也未违背现行法律的规定。另外，在赔偿数额上不宜高于侵占土地的纯收益，这样便于判决的实际履行。具体可按如下处理意见：①
一、农村土地承包经营纠纷及类型
农村土地承包经营纠纷，是指当事人之间因承包地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议。随着农村改革的不断深入和农村经济的发展，土地承包经营纠纷呈现出一些特殊性:一是纠纷数量上具有扩张趋势。近年来，工业化、城市化的迅猛发展对土地的需求越来越大，不可再生的土地资源增值效应变得更加突出，一旦土地权益受到危害，当事人有较之过去更为强烈的诉求愿望，土地承包纠纷案件逐年上升。二是诉讼主体多元化。伴随农村经济结构由单一性向多元化的转变，纠纷主体也由过去的集体经济组织(发包方)与农户(承包方)发展为各类经济组织、公司等与承包人之间、承包人之间等更为复杂的关系。三是纠纷的类型的复杂性。农村土地纠纷比较复杂，大量纠纷以平等主体间权利义务冲突为主，属于民事法律关系性质，如合同、民事侵权;涉及乡(镇)政府或其他政府部门侵犯农民土地承包权以及政府部门做出错误的行政行为引发的纠纷，则属于行政法律关系性质。［1］四是纠纷规模具有群体性。农村土地纠纷大多涉及人员多，群体性特征明显，若不加以控制则矛盾很容易激化，容易引发或集体上访。农村土地承包经营纠纷的类型大致可分为:
(一)土地承包经营权合同纠纷
土地承包经营权合同纠纷通常是指以集体组织或村委会、村民小组为代表的发包方和以农户为代表的承包方之间因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷。如:村民委员会或者村民小组与承包户签订不符合《农村土地承包法》规定的的合同;层层转包甚至一地多包，从中渔利而引发纠纷;违法收回已经发包给农户的承包地;强行收回外出务工农民、进入小城镇落户农民及出嫁女等的承包地等。
(二)土地承包经营权流转纠纷
近几年土地承包经营纠纷逐渐上升，而承包经营权流转纠纷在所有纠纷当中占据了较大比例。主要表现为:参与流转的各方之间采取的方式和签订的合同违反了有关法律规定或国家土地政策，致使流转合同无效;参与土地流转的各方不签订正式的书面合同，不到土地流转管理部门进行报批、备案、登记等不规范流转行为而引起的纠纷等。
(三)土地承包经营权侵权纠纷
农民获得土地承包经营权后即享有对该承包地的占有、使用和收益的权利，我国《土地承包法》中也明确规定了发包人以及承包人享有的权利和义务。实践中发包方的侵权主要表现为:违反相关的法律法规和承包合同，调整或者收回承包土地;违规干涉承包方的经营自;强令或者阻碍承包方依法进行土地流转;发包方以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的土地权益等。
(四)承包地征收补偿费用内部分配纠纷
依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，承包地补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中土地补偿费归集体组织所有，另外两种归所有人所有。承包地征收补偿费内部分配时发生的纠纷主要表现为承包地征收中补偿对象的纠纷和分配方案差别待遇导致的纠纷等。
二、农村土地承包经营纠纷仲裁与民商事仲裁
农村土地承包经营纠纷仲裁是一种特殊的经济纠纷仲裁，与普通民商事仲裁相比，有以下不同:
(一)仲裁机构的设置不同
农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立。仲裁委员会由有关部门专业人员组成，办公室设在市、县两级农业部门的经营管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委员可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。
(二)启动仲裁的前提条件不同
农村土地承包纠纷的当事人若想启动仲裁，一般可以采取两种方式。第一种是双方签订过书面的仲裁协议，如果该仲裁协议有效，则当事方只能申请仲裁，而不能向法院;第二种方式是如果当事人没有签订书面的仲裁协议，那么只要其中一方申请了仲裁，仲裁机构即可受理，可见，启动农村土地承包仲裁不以书面仲裁协议为前提，没有仲裁协议也可申请仲裁这种方式是农村土地承包经营纠纷仲裁制度所特有的。民商事仲裁则必须根据双方达成的仲裁协议，具有自愿将有关争议提交仲裁机构仲裁意思为前提，否则仲裁机构无权受理。
(三)裁决的法律效力不同
与劳动争议仲裁相比，农村土地承包经营纠纷仲裁并非双方解决纠纷的前置程序。另外，仲裁也不实行“一裁终局”制度，即便经过仲裁，但当事人如对仲裁裁决不服并在收到裁决书之日起三十日内向法院提讼的，人民法院应予受理，裁决不具有任何效力，纠纷重新处理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的规定实行“一裁终局”制度，裁决做出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院的，仲裁委员会或者人民法院将不再受理。裁决生效后，任何一方不履行裁决义务的，另一方可根据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行。
(四)行政依附性不同
根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门，负责日常工作，仲裁经费也由地方财政支付。民商事仲裁则完全实行民间仲裁，仲裁委员会虽然在相关人民政府的组织下由关部门和商会统一组建，但仲裁委员会完全独立于行政机关，与行政机关没有任何隶属关系。基于上述分析，有观点认为，我国农村土地承包经营纠纷仲裁在性质上应属于行政仲裁。［2］我们认为，虽然我国农村土地承包经营纠纷仲裁在机构设置、管辖制度、仲裁原则、仲裁程序等方面与普通民商事仲裁有明显差异，但不能因此否定仲裁的本质属性，仍应坚持在仲裁基本法律制度的框架下，结合农村土地承包经营纠纷的特殊性，完善农村土地承包经营纠纷仲裁解决机制。
三、农村土地承包经营纠纷仲裁的困境
与诉讼相比，采用仲裁方式解决农村土地承包纠纷具有时效上的快捷性、程序上的简约性、成本上的经济性、解纷方式的非对抗性等优势和特点。这些优势和特点与我国农村土地纠纷涉及面广、季节性强、政策性强等具有兼容性和契合性。然而，就当前农村土地承包经营纠纷的解纷方式而言，仲裁解决并未成为纠纷当事人的首选，仲裁案件在农村土地承包经营纠纷案件中所占比例较小，究其原因，固然有宣传不到位、纠纷当事人仲裁法律意识不强等原因，但更主要的因素还在于农村土地纠纷仲裁机制本身的问题。
(一)仲裁行政化倾向明显
首先，从仲裁机构设置来看，仲裁委员会分别由县级或者设区的市人民政府组织农业、林业等部门和有关农村工作机关组建。仲裁委员会办事机构设在负责农村土地承包管理工作的农业等行政主管部门，负责日常工作，仲裁经费也由地方财政支付。在实践中，农村土地承包经营纠纷仲裁委员会由有关行政单位主管，有林业点的地方，由林业单位主管，非林业点的地方，由农业单位主管。通常由分管农业的副县长任调解仲裁委员会主任。调解仲裁委员会易变成行政单位的附属，集行政管理、仲裁为一体。其次，从仲裁的启动程序看，仲裁程序可因一方当事人的申请而启动，并不以双方当事人之间有书面仲裁协议为必要，带有一定的行政强制性。再次，从仲裁管辖来看，立法坚持属地原则，当事人无权选择仲裁机构。这些都使得农村土地承包经营纠纷仲裁从立法上就带有强烈的行政色彩。农村土地承包经营纠纷仲裁行政化倾向最明显的危害莫过于对纠纷当事人要求公平正义权利的侵害。农村土地承包经营纠纷仲裁机构大都设在行政职能单位，集行政办理权与仲裁权于一身，既具有行政权也具有仲裁权，这种双重性质的机构设置模式，使得仲裁难以依法独立进行，难以彰显公平、正义的仲裁价值，也有悖于仲裁的本质属性。其次，在市场经济条件下，农村土地承包纠纷仍属于平等主体的民事纠纷，而民事法律关系的调整着重于平等、自愿，应当以意思自治为原则，我国农村土地承包经营纠纷仲裁只要一方当事人提起就进入到仲裁程序，完全无视另一方当事人的意思自治权，这样提起仲裁的体制设计一定程度上已经侵害到当事人的自主选择权，也侵害到仲裁有关公平正义的基本原则，有悖纠纷解决机制应当符合正当性、迅速性和效率性的基本要求。［3］
(二)仲裁机构设置的随意性
虽然《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁机构的设置做了原则性规定，但由于缺乏与之配套的有关农村土地承包纠纷仲裁机构设置的具体操作规则，加之对仲裁机构性质、定位的认识不统一，除了上述机构设置中行政化倾向较为明显外，还表现在机构设置上有一定的随意性。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》颁布以后，少数地方至今未设立仲裁机构;有的将仲裁委员会设在县农业局，有的设在县林业局，还有的设置在县农经中心;仲裁机构与行政的依附关系也有所不同，有些地方的仲裁机构实质上就是行政机构的附属单位，有的直接表现为“两块牌子、一套人马”，仲裁与行政职合二为一;［4］在仲裁委员会、仲裁庭的设置及分工上也欠缺规范、统一的做法。
(三)仲裁员准入机制的欠缺
我国《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对仲裁员的条件、仲裁员的回避、法律责任等做了明确规定，可见，农村土地承包纠纷仲裁员制度是仲裁制度不可或缺的一项基本法律制度。然而，现行规定欠缺对仲裁员准入机制的规定，即仲裁员的遴选程序、遴选机构等。据我们了解，目前实践中的做法大都是经过简单培训即可获得仲裁员资格证。例如，陕西省农业厅关于实行《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》制度的通知规定“从事农村经营管理或农村土地承包管理、曾任法官、律师、人民调解工作的人员和具有高中以上文化程度、为人公道正派、具备一定组织协调能力的农村干部或居民，可以申请领取《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》。申领《农村土地承包经营纠纷仲裁员资格证》，由申领人所在单位提供个人信息资料，报县级农村土地承包仲裁委员会审核发证。”①另外，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定的仲裁员条件过于宽泛和原则，对农村土地承包纠纷的特殊性及与此相适应的仲裁员资格缺乏立法针对性。
(四)仲裁与诉讼衔接不畅
根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第48条之规定，当事人不服仲裁裁决的，可以自收到裁决书之日起30日内向人民法院。逾期不的，裁决书即发生法律效力。即我国农村土地承包经营纠纷仲裁实行有别于民商事仲裁的“或裁或审、一裁两审”制。笔者认为:“一裁终局”是仲裁的基本特征。当事人若将经仲裁后的纠纷再次诉至法院，法院则完全按照处理一般民商事纠纷的程序，重新立案进行审理，无论从程序上还是实体上，完全不受仲裁裁决的约束。且审理期限长，重复劳动多，审理的结果还有可能完全仲裁裁决，使得执行难的问题更加突出。因此，土地承包纠纷仲裁的“一裁二审”制度不仅弱化了仲裁程序高效率的职能，还使纠纷穷尽所有解决手段，无法体现仲裁便民、快捷的优点，在仲裁和谐功能上大打折扣。此外，仲裁与诉讼衔接不一致还表现在:受理范围不一致。民事诉讼受理的农村土地纠纷主要是承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷及流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等，对于承包经营权的确认纠纷则不予受理;而农村土地承包经营纠纷仲裁的受理范围则比较宽泛和灵活，因受案范围不统一，会造成仲裁裁决后当事人不服向法院，法院不受理的情形;适用法律不统一。土地仲裁可以依据法律规定，也可以依据相关政策等进行裁决，而法院判决只能依据法律、法规;证据收集与保全、执行等程序缺乏相互配合与支持。按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，仲裁庭如果需要证据保全、先予执行、调查取证等，仲裁机构本身无权进行，必须向法院申请，但在实践中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所获得的证据在诉讼中因民事诉讼证据规则限制等因素不能作为定案依据;法院对执行仲裁裁决不予重视;仲裁裁决生效后，若一方不履行裁决义务另一方依据《民事诉讼法》的有关规定向人民法院申请强制执行时，法院一般不予重视，当事人的合法权益很难通过法院的执行程序得到落实。［5］
四、完善农村土地承包经营纠纷仲裁法律制度的思考
(一)厘清农村土地承包经营纠纷仲裁的性质，树立现代化仲裁理念首先，从立法渊源看，1995年颁布的《仲裁法》第77条虽然将劳动争议和农业集体经济组织内部的农业承包合同纠纷仲裁排除在民商事仲裁范畴外，但其历史局限性已深刻显现。在改革开放之初，社会主义计划经济体制下，农村实行的家庭联产承包责任制，农户通过与具有行政职能的生产大队签订合同，其在性质上属于行政合同，解决纠纷采用具备行政性质的相关方法更为妥当。随着社会的发展，承包主体早已突破集体内部成员，农村集体经济组织成员以外的个人、法人或者其他组织，农业科技公司，农村合伙等农村承包主体多元化主体的出现使土地承包更加现代化、国际化，将土地承包纠纷仲裁机制定位于行政很难适应现代化、国际化需求。其次，从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》所规定的农村土地承包纠纷受案范围也可看出，土地承包纠纷主要包括农村土地承包权发生的权属争议、侵害农村土地承包权以及农村土地承包合同、流转合同，无论是发生在发包方与承包方之间，还是发生在承包方之间以及承包地的流转双方当事人之间，其在性质上都是民事争议，体现了平等民事主体间的法律关系。农村土地承包纠纷虽然有一些不同于普通民事纠纷的特殊性，但其纠纷性质仍应属于民事纠纷或经济纠纷，作为解纷手段或机制的仲裁，其性质上仍属于民事仲裁而非行政仲裁。再次，从《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定了农村土地承包经营纠纷仲裁申请和受理、仲裁庭的组成、仲裁庭的开庭、裁决和送达等。其立法框架，内容和程序设计，基本上是以《仲裁法》为“母法”的，［6］因此，我国民事事仲裁的基本理念毫无疑问应该作为农村土地承包经营纠纷仲裁的理论支撑。2009年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的颁布实施，标志着农村土地承包经营纠纷调解和仲裁工作步入法制轨道。毫无疑问，将仲裁体制引入我国农村土地承包经营纠纷的处理机制中是我国的一大创举，仲裁也因其自身独特的优势在农村土地承包经营纠纷多元化处理机制中占有重要的地位。对现行仲裁制度进行“去行政化”改造，回归仲裁民间性、自主性之本质，在民商事仲裁框架下构建合理的农村土地承包仲裁机制，充分发挥仲裁程序优点，用温和的纠纷解决方式来推动和谐农村的建设，正是和谐社会的追求和体现，是构建和谐社会的必然抉择。
[关键词] 土地承包经营权 土地流转 农地所有权
基金项目：陕西省教育厅人文社会科学专项科研计划项目（12JK0002）《基于社会管理创新背景下陕西省土地流转纠纷解决机制研究》的阶段性成果。
改革开放30年后，制度建设和制度创新成为农村经济改革的首要目标。然而，我国西部地区农村发展正面临着人口增长和耕地减少带来的人均农地资源占有量下降，以及农地资源非农化倾向，使农业生产要素流失等问题①。文章从我国西部农地土地承包经营权流转法律制度的分析入手，剖析农地承包经营权流转法律制度的现实基础，厘清影响农地流转法律制度的相关因素，并在此基础上，以加快城乡统筹发展为目标探讨西部地区农村土地流转法律制度的路径创新。
我国农村土地承包经营权流转纠纷的现状与成因探究
1.农地承包经营权流转纠纷的现状
通过实际调研，目前陕西省农村土地承包经营权流转多为自发性流转，农地承包经营权流转总体不规范。主要表现为三个方面：一是土地流转程序不规范。在实际操作过程中，有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议，合同主体不符合国家有关规定；有的地区违反《土地管理法》第15条规定，随意将土地转给本集体经济组织以外的单位或个人承包经营；有的地区先将农户的成本土地包给开发商，再回过来找农户办理租地手续；有的在没有获得农民授权的情况下，代表承包户签订土地流转合同，人为造成土地流转的纠纷。二是土地流转的手续不规范。农民进行的土地流转大多数都没有签订书面合同，只是口头协议，随意性较大。有的即使签订了流转合同，但条款不齐全，也未进行鉴证和公证。由于流转手续不完备，导致流转双方的权益得不到有效的保障，影响了土地流转工作的顺利进行。三是土地流转运作不规范。基层政府和村集体经济组织对农村土地流转的引导和服务不够完善，多数土地流转是在亲戚、朋友、邻居等之间自发、盲目地进行，流转双方没有按照规定履行必要的手续。
2.农地承包经营权流转纠纷的成因
在农村土地纠纷的成因方面，造成土地流转纠纷的主要因素主要体现在：地权的稳定性、土地转让权和土地使用权对农业绩效的整体影响②：第一，不尊重农民意愿，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转；第二，把土地流转作为增加乡村收入的手段，或作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益；第三，在推进土地承包经营权流转时，只顾当期利益，不考虑未来市场的风险和不确定性，造成诸多隐患；第四，在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期和强制性手段承租大面积耕地，使农民失去生存和发展保障；第五，在农户出租土地使用权后，取消了农户对土地的承包权，混淆了土地的承包权与经营权、使用权的关系。更普遍的情况是，农户在租出使用权之后，虽然名义上还保留着承包权，但却失去了实际上的经营权。
陕西省农村土地承包经营权流转纠纷的个案调查与分析
1.陕西省农村土地承包经营权流转的现状
根据《陕西省农村土地流转调查数据汇编（1990年—2008年）》的研究数据，我省的农地承包经营权流转方式主要以转包为主，截至2008年底，陕西省以转包方式流转的耕地面积为70万亩，占耕地流转总面积的56%，比例高于以出租（占耕地流转总面积的21.5%）、转让（占耕地流转总面积的3.5%）、入股（占耕地流转总面积的0.8%）、互换（占耕地流转总面积的13%）等方式流转的土地（见表1）。
2.农村土地承包经营权流转纠纷的个案调查
通过在西安市中级人民法院的调研，目前涉及农村土地纠纷的案件呈现如下三大特点：一是诉讼较多，体现为受理案件不断增多、积案数量与日俱增、涉案范围日趋膨胀；二是司法取证困难，表现为所得证据难以切入实际、司法部门与原被告对纠纷证据理解存在分歧，致使司法成本经常超过权益主体的实质利益；三是审结案件往往余波无法平息，体现为同一案件前案已结、后案又起，案中有案，案案交错。例如：西安市长安区某村民小组土地承包合同纠纷一案中，被告以原告家中女儿出嫁为由，在调整土地时将原告家中属于女儿人头的土地转包给第三人。原告认为被告的行为侵犯了其土地承包经营权，遂提讼。双方争议的焦点在于当地的乡规民约，即对于出嫁女儿土地的承包经营权属问题。根据笔者的统计，由于各个乡镇的规定不统一，类似案件占土地流转纠纷的大多数。其次，在土地承包期内某些村干部随意改变土地性质，将耕地变为非农建设用地，转租给第三人后出现合同纠纷的案件也多有发生，以及因土地征用导致村民耕地减少，村干部又没有将耕地补交至村民手中导致的纠纷也屡见不鲜。
3.农村土地承包经营权流转纠纷的原因分析
农村土地纠纷损害了和谐社会的建构，近年来不断上升的冲突和矛盾值得充分关注。农村内部不同利益群体无法回避的矛盾和冲突，诱发多重农村土地纠纷。其直接原因为经济社会的发展引起的土地效益的大幅提升。土地资源因其极度的稀缺与不可再生，与人口增长、工业化与城镇化对土地需求的增加之间的冲突越来越凸现。目前，我国农地法律制度在规范农村土地流转方面所存在的主要问题有：农地所有权的不确定性以及法律规定与实际权属的不一致性；农地使用权的不确定性与物权保护的不完全性和农地流转操作程序的不合理性和不规范性。另外，政府和集体组织的干预对农村土地承包经营权流转纠纷的影响也不容忽视。从目前土地流转的各环节来看，政府行政操作的痕迹不仅清晰可见，而且在有些地区构成整个变革的“主线”，出现了严重的缺位和越位。主要体现在：其一，政府定位不当，直接充当土地流转的主体。在农地流转中，部分乡镇或村组织违背中央精神，出现利用土地所有权强制或干预农民进行土地流转，甚至从中获取超额利润的“越位”行为。其二，政府缺位管理。由于农村土地流转市场发育不健全，农村土地承包经营权流转市场管理缺乏具体实施细则。土地流转中，政府部门对合同的严肃性重视有余，而对流转方式、流转程序、流转方向关注不够，存在“缺位”现象。个别受让方违背国家关于土地流转的相关政策，对土地进行掠夺式经营。其三，行政程序违规。即使有些土地流转完全出于农户自发，但依旧离不开行政审批认可这一程序。各地在操作中普遍没有规范的程序和办法可依，在为以后的土地纠纷埋下隐患的同时，也给村干部的寻租行为提供了空间。
构建农地承包经营权流转纠纷解决机制的路径选择
1.制订《农村土地承包经营权流转条例》，完善相关配套制度
在党的十七届三中全会上《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》上明确指出：“抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”因此，完善我国土地承包经营权流转法律制度，必将为土地承包经营权流转奠定法制环境。只有通过专门立法的形式，完善土地承包经营权流转法律制度，建立健全土地承包经营权流转法律机制，才能为土地承包经营权规范有序依法流转提供法制保障③。《农村土地承包经营权流转条例》应当以《宪法》、《立法法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《合同法》、《公司法》、《农业专业合作社法》、《行政许可法》等为立法依据；以党的农村土地承包政策为立法政策依据，同时吸收《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、农村土地承包和土地承包经营权流转地方性法规、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营权管理办法》涉及土地承包经营权流转法律制度内容的成功经验为立法实践依据。
2.构建多元化的土地流转纠纷解决机制
2003年3月1日起施行的《农村土地承包法》构建了调解、仲裁和诉讼的农村土地承包纠纷解决机制的框架，明确了农村土地承包纠纷的诉讼与非诉讼解决方式及其基本定位。2005年3月29日最高人民法院出台的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，对土地承包纠纷的仲裁与诉讼的关系进行了进一步的明确。2010年1月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》为维护农民土地承包权益提供了强有力的法律保障。因此，完善现行的农地承包纠纷规制体系，形成以《农村土地承包法》为核心，各项辅与实践性法律制度协调运行的土地承包经营权流转纠纷法律体系，对促进纠纷解决机制的建立有着重要的作用。
3.农村土地流转纠纷化解的公共政策选择
化解农村土地流转纠纷，构建和谐社会，平衡协调各种利益关系，需要完善民主法治建设中的公共政策。农村土地纠纷的化解是一个由来已久的事实，应当立足于土地资源的系统性，从利益协调的角度与公共政策的视角去寻求农村土地纠纷的化解。首先，要加强农村土地纠纷化解中的利益协调与表达。由于对土地权属的界定与利益主体的土地利益模糊化，从而导致多重农村土地纠纷，而化解这些纠纷需要调节约束各方利益，构建和完善农村土地纠纷过程中利益诉求预警机制，进而来影响人们的土地利用方式，促使人类社会与土地系统之间的关系日趋和谐化。
注 释：
①丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
②陈锡文关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题[J].经济社会体制比较，2001，5.
③曲福田.中国农村土地制度的理论探索[M].南京：江苏人民出版社，1991.
参考文献：
[1]丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
[2]陈锡文.关于我国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题[J].经济社会体制比较，2001，5.
[3]林毅夫.制度、技术与中国农业发展[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995.
关键词:农村土地承包经营 仲裁工作
中图法分类号:F321文献标识码:A文章编号:1672-3791(2011)09(c)-0242-01
自2004年以来,随着国家免征农业税、对种粮农民直接补贴资金及其他惠农政策的陆续出台,农民的“土地热”越来越高涨,二轮土地延包时存在的隐性问题也随之逐渐显露出来,农民的土地问题成为近一段历史时期的农村主要问题,农民土地纠纷也是近一段时期农村的主要矛盾。为尽快妥善解决这些矛盾,吉林省自2005年开始在全省范围内逐渐开展农村土地承包经营纠纷仲裁试点工作,大安市2006年正式成立农村土地纠纷仲裁委员会,开展农村土地纠纷仲裁工作,几年来农村土地纠纷仲裁工作走过了极其艰难的路程。农村土地纠纷仲裁工作的开展,对及时处理农村土地承包纠纷、缓解政府上访压力、促进法律宣传、维护农村社会稳定起到了积极的作用,但随着经济的发展,农村土地承包纠纷情况的复杂性、解决难度都在加大,涉及面也越来越广,为妥善解决新形势下的农村土地纠纷案件,当前农村土地纠纷仲裁工作还需要从以下几方面得到加强。
1加强法律宣传力度,提高干部群众法律意识
要加强《农村土地承包法》、《物权法》、《合同法》、《民事诉讼法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的宣传,尤其是2010年1月1日实施的《纠纷调解仲裁法》的宣传。调解、仲裁农村土地承包纠纷工作是法律赋予农村经济管理部门的职能,同时也是农村经济管理部门的一项重要工作任务。但是当前市、乡两政府及各有关部门已经把农村经济管理部门作为解决农村土地纠纷问题的主要部门,无论什么样的农村土地纠纷问题都推向了农村经济管理部门,加骤了农村经济管理部门工作的压力,把矛盾都集中到农村经济管理部门,推卸各部门及基层组织的责任。《纠纷调解仲裁法》明确了土地纠纷仲裁的受理范围,对于依法应当由行政机关处理的行政争议,由政府及相关部门解决,强调乡村基层组织的调解作用,充分发挥基层调解组织的基础作用,依靠基层调解组织加大农村土地承包经营纠纷调解工作力度,尽量把纠纷解决在当地,把矛盾化解在基层。通过法律宣传,一方面增强干部的法律意识,增强责任感使命感,另一方面可以使农民懂得如何运用法律武器维护自己的权利。
2加强政府对农村土地仲裁工作的指导和支持
县级以上政府要加强对农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的指导,支持有关调解组织和农村土地承包仲裁委员会依法开展工作。为确保仲裁工作的高质量、高效率,政府要保证仲裁工作经费,将仲裁庭建设、取证设备及案件办理费用等仲裁工作经费列入本级财政预算予以保障。要建立具备规范化、标准化的仲裁庭、档案室及其调整仲裁所需要的基础设备。协调各部门为仲裁庭调查取证提供方便。及时受理对农村土地承包仲裁委员会组成人员、仲裁员违法违纪行为的投诉和举报,并依法组织查处。
3强化业务培训,不断提高仲裁员水平
一名合格的仲裁员不仅要掌握涉及农村土地的法律法规和政策,还要掌握《民法通则》、《民事诉讼法》、《物权法》、《仲裁法》、《合同法》等相关的法律法规。为强化仲裁员的业务素质,确保仲裁质量,省、地要组织对从事农业承包合同管理和农村土地承包纠纷调解、仲裁工作的人员进行法律法规培训,有效地提高调解、仲裁人员的法律水平和政策观念。组织仲裁员到商事仲裁庭、劳动仲裁庭及民事审判庭观摩学习,增长知识,积累经验,提高业务素质和办案水平,增强仲裁人员审理案件的能力,从而达到有效地防止了工作上的失误,大大提高了仲裁工作的质量和效率。对仲裁庭仲裁员进行培训后、经考试、考核合格后,聘用、持证上岗。
4建立健全调解仲裁的配套制度,规范仲裁程序
我们要参照《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国仲裁法》、《民事诉讼举证规则》、《物权法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规,结合土地承包体制的特点,并考虑到农村、农民的文化程度及对法律的接受现状,先后制定出《农村土地承包纠纷仲裁程序》、《仲裁回避制度》、《仲裁员规则》、《仲裁员管理办法》、《仲裁员工作纪律》、《仲裁规则流程》、《仲裁庭纪律》、《仲裁庭长职责》、《仲裁员职责》、《庭审规则》和《档案文书管理制度》等一系列规章制度,确保全区农村土地承包纠纷仲裁工作规范有序地进行。
我国解决农村土地流转纠纷的机制框架基本形成，即民间协商、乡村调解、县市仲裁、司法保障四个环节。这四个环节较好地适应并初步解决了日益增多的农地流转纠纷中出现的新难题，对稳定我国农村基本经营制度，切实保护农民的土地经营权益，促进现代农业建设具有重要意义。但由于农地流转纠纷中出现了主体多元化、影响社会化、时间长期化的新特点，各地执法人员的素质高低不齐等原因，农地流转纠纷解决机制也一些不足之处，以下对这四个环节的运行情况作逐一对比分析。
（一）协商
协商是争议发生后，双方当事人在互谅的基础上平等磋商解决纠纷的一种方式。它无需第三方介入，是对产生纠纷双方当事人自由合意的一种尊重，具有很强的自治性。在当前中国农村亲缘文化、宗法社会的背景下，具有很强的适应性，利于农村社会和谐秩序的建立。即使协商不成，也容易为后续的调解甚至于更为“高端”的其他纠纷解决方式提供一种前期性的信息交流和准备，为后续第三方的调解以至于判决设立对应的“底线”信息系统［6］。但同时，随着城镇化进程不断加快，农村外出打工人数的增加，以及外出务工人员生存压力的增大，双方处理纠纷更倾向于用简单暴力或强权加以解决，传统的以和解解决纠纷的方式具有不断弱化的趋势。加之我国法律对和解缺乏相应的确认、引导与规范，更使其不能充分发挥应有的强大功能。
（二）调解
根据《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《中华人民共和国人民调解法》等法律规定，农地流转纠纷调解是指农村纠纷调解组织通过说服、疏导等方法促使当事人在平等协商基础上自愿达成协议，解决农地流转纠纷的活动。其中农村纠纷调解组织主要指村民委员会与乡（镇）人民政府。村民委员会与乡（镇）政府作为基层机构，既了解国家相关法律政策，也了解当地的文化背景、习俗村规，它们充当第三方对纠纷当事人进行说服、疏导解决纠纷能起到独特作用。但通过调解达成的协议法律效力有限，无法强制执行，权威性不足，这些年来通过调解处理农地流转纠纷的数量有减少趋势。
（三）仲裁
我国《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》等法律、法规及司法解释为我国农地流转纠纷仲裁制度搭建了基本框架与基本平台。因其高效便捷、免收费用、适应乡土文化等特点，仲裁逐渐成为农地纠纷流转解决的主要方式之一。河南省设立的仲裁委员会已有124个，2010年以来纠纷调处率达到77．3％，较好地维护了农村社会的稳定。但我国的仲裁行政色彩较浓，举证规则不完善，资金与设备匮乏等原因，同时近期农地流转纠纷又呈现出结构复杂化、主体多元化、影响社会化等新的特点，仲裁解决农地流转纠纷的方式将面临新的挑战。（四）诉讼相对于以上农地流转纠纷解决方式，诉讼更加中立、客观、公正、严格与法定，同时，诉讼具有强制执行力的特点也更有利于保护当事人的合法权益，所以，随着“送法下乡”活动的深入展开，诉讼已成为当今农地流转纠纷解决机制中最权威、最正式、最规范的一种方式。但由于诉讼是一种专业化程度较高的法律活动，具有严格的程序性，且成本较高，时间较长，又不符合农村人情社会的文化背景与“和为贵”的处世哲学，在农地流转纠纷解决机制中也是较为僵硬且使纠纷当事人与法院负重的一种方式。
二、农地流转纠纷多元化解决机制的优化
（一）农地流转纠纷多元化解决机制的原则优化
1．正当性原则。现阶段的农地流转是在党与国家相关农村政策的认可或倡导下的实践产物，其相关法律规范多是对各地长期以来在流转实践中通行行为方式的共性总结与法律确认，具有明显的实践性与发展性。所以，在农地流转相关政策与法律规范的嬗变过程中处理农地流转纠纷要体现正当性原则。它是合法性、合理性、政策性的有机统一。合法性是指在处理农地流转纠纷时，既要注重现行法律规范与习惯法、民间法的协调适用，又要注重程序上的合法与公正。合理性是在合法性的前提下，及时、高效、公正地处理纠纷，达到双方当事人较为满意的法律效果。政策性是指在处理农地流转纠纷时，要充分考虑既定时期党与国家的整体农村政策与地方政府的农村政策的具体实施办法。如有相关法律规范时，要使处理结果既符合法律规定，又符合政策精神；如无相关法律规范时，要使处理结果既符合政策要求，又符合乡情村规。2．便民原则。农地流转纠纷多元化解决机制应充分尊重农民及其他当事人的意思自治与处分权，倡导互谅互让、诚实信用理念，以维护农村社会秩序、保障农民及其他当事人的合法权益为出发点，不断完善现有纠纷解决途径，探索与实践新的贴近农民群众、适合农民群众、使农民群众满意的纠纷解决方式，使纠纷能够得到及时、高效、彻底解决。3．和谐原则。农地流转积极稳妥地推进，农村经济的良好发展均离不开安定有序的农村社会环境。农村改革的不断深化，必然导致矛盾纠纷的产生。所以，农村流转纠纷解决必须综合运用法律、政策、经济等手段，运用教育、协商、疏导等方法，协调运作多元化解决纠纷机制，积极深入地化解矛盾纠纷，提高调处效能，有力地促进农村社会的稳定。
（二）农地流转纠纷多元化解决途径的功能优化
1．协商。土地权利作为一种特殊权利，农民处分权的行使有时不可避免地受到国家土地政策与土地制度的限制，同时也不可避免地导致公权力的介入。此时，就存在意识自治与国家干预的协调问题。乡村社会是人情社会，且其居民思想观念、权利意识、文化背景相对较低，乡规民约对乡村社会关系的调整起到重要作用。所以，应当通过对土地公权力行使的程序性规定来限制公权力侵犯农户的自由意志与权利的合法处分。同时，鼓励行政部门通过教育、指导、协调的方式促成当事人自行和解。并对经公正的以金钱给付为内容的和解协议赋予可向法院申请强制执行的法律效力。2．调解。农地流转纠纷多元化解决机制的基础是调解。应当在组织建设、培训指导、经费保障方面确保调解在解决农地流转纠纷中真正发挥“第一道防线”的作用。首先，优化调解组织。在各乡（镇）、村的调解组织中吸收有群众威信，或丰富调解经验，或懂法、懂政策的人员参加，提高调解的成功率。其次，实行调解员定期培训机制。定期讲授国家新的土地政策与相关法律法规和农地流转纠纷案例，提高调解员的综合业务能力，促进农地流转纠纷的良好化解。最后，加大对调解工作的财政投入力度。落实调解工作经费，提高调解员的待遇，使调解员能安心工作，热心工作，并吸引更多的有能力人员加入调解队伍，解决调解人力不足的问题。3．仲裁。农地流转纠纷仲裁解决方式因其高效、便捷已成为农地流转解决机制中的生力军。应不断建立稳定的专兼职仲裁队伍，吸收农业代表与相关专业人员代表，并加强仲裁员的培训工作力度，同时，保证仲裁机构的独立性与权威性；应按照《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》的要求，加快完善农地流转纠纷的仲裁体系，实现仲裁工作的规范化与制度化；应按照各地区的具体情况，适时建立巡回仲裁庭。农民申请仲裁更为方便，既可以使简单纠纷当场高效解决，又能使仲裁过程与结果得到群众的监督，还能起到相关法律与政策教育的效果；应赋予权利义务关系明确、符合国家相关政策与法律规定的以一定金钱为给付内容的仲裁裁决以“一裁终局”的法律效力。4．诉讼。因“三农”问题的特殊性，农地流转纠纷诉讼解决方式应以重点保护农民利益，稳定农村社会秩序为原则；应增大农民担当人民陪审员的比例；应进一步落实司法公开制度，促进司法的公正性；应完善监督体制，提高司法审判质量；应完善诉讼主体、证据制度、程序制度与执行程序等法律制度，更好地保障农民权益，提升司法权威。以上四种农地流转纠纷解决方式各有特点与利弊，在纠纷解决实践中，应建立裁判案件共享制度，各相关部门共同研讨制度与互助制度等制度，加强各相关部门的协调与联系，整合各种农地流转纠纷解决方式的资源与优势，实现功能互补，更好地化解农地流转纠纷，保障当事人的合法权益，维护农村社会的稳定，保障农地流转健康、稳妥发展。
（三）农地流转纠纷多元化解决机制外部环境优化
一、江苏沿海地区土地纠纷的主要类型
从土地纠纷产生的原因角度分析，土地纠纷发案多、处理难，除政策、政府、村组干部及城市建设等共性因素外，还存在一些自身特点。滨海县土地纠纷主要有以下几种类型：
（一）林权改制引发的纠纷。县委县政府号召在县范围内大栽意杨树，各乡镇均下达文件组织实施，并同步实施林权改制，要求各村组一律将原集体林地对外发包。这项工作由于时间短，任务重，村组干部缺乏经验，发包程序普遍存在瑕疵。随着市场变化和林木升值，承包人利益成倍增长，其他村民心理不平衡，由此引发的纠纷多数是要求确认承包合同无效，集体收回林地，并伴有村民群访。一旦合同被宣告无效，将会造成极大的社会不公，而村民集访的压力迫使必须进行利益调整。这类纠纷影响较大，支持与否都关系到县范围内的承包合同，使大量合同处于不稳定状态。
（二）沿海工业园及乡镇工业园建设引发的纠纷。2003年沿海工业园开始征地建设，土地征用补偿类纠纷大量出现。在其后的几年间，县委组织各条线人员进驻园区，帮助解决征地及土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面的纠纷。直到2008年，因补偿费分配而引起的纠纷才最终处理结束。紧接着，各乡镇也根据本地区的特点，在中心镇周围建设民营开发园，征地拆建，与之相关的矛盾再次出现，个访、集访不断。
（三）滨海港开发建设引发的纠纷。国家取消农业税后，农村土地价值凸显，纠纷有所增多。而随着滨海港开发建设的不断推进，沿海乡镇特别是滨海港镇的地价飙升，土地纠纷数量大、种类多。仅2013年，滨海县法院受理的农村土地纠纷案件就是前三年同类案件收案总数的2倍。而且由港口开发而引发的纠纷，案件类型多，影响大，敏感度高，动辄引起。较之以前相对单一的纠纷形式，现在的土地纠纷类型多样，林权纠纷、鱼塘纠纷、承包地纠纷、宅基地纠纷、拆迁安置补偿纠纷、土地流转、违规收回土地，离婚分割承包地等类型的案件不断增多。此外，由于土地承包费、林木价格上涨以及港区征地的不断扩大，利益分化驱使集体经济组织成员产生心理不平衡，极易引起矛盾激化和集体性上访事件。近年来，港区已发生不同规模的百姓群访、集访事件10余次。
（四）村民之间转包土地引发的纠纷。法律规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可依法采取转包方式流转。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种，在履行转包协议中发生矛盾，双方不能协调一致，诉请法院解决。这类转包案件表现形式多样，有的因土地流转过程中没有签订合同，或者即使有土地流转合同，但对双方权利义务关系规定不明确而成诉的；有的是转包后反悔的；有的是因不同意再转包要求收回的；有的是合同内容不明确，要求确认转包还是转让的。
（五）村民弃田、抛荒引发纠纷。二轮土地承包伊始，部分农民外出打工，有的承诺不要承包田，有的弃田抛荒，农村集体经济组织为避免承包田负担落空，将其重新发包给他人耕种，后因土地价值的的上涨，有的打工人员回村主张返还承包田，引起与现任承包人以及发包人的争议，此类纠纷在农村中较为普遍且近年来呈上升趋势，问题较为突出。
（六）补偿款分配不公引发的纠纷。因分配款涉及村民的根本利益，村民之间因征地补偿款之争较为激烈，村民因分配方案难以完全形成一致而产生纠纷。
二、江苏沿海地区土地纠纷频发的原因分析
（一）涉地政策法规的多变性。我国对农业土地承包经营中产生纠纷的解决，过去主要依靠政策调整，多年来农村土地政策不太稳定，几经变化，土地变动相对缓慢和滞后，政策的多变性造成农村土地现状混乱，使土地承包法无法快速运行。近年来，国家对农村和农业政策的调整以及市场不确定因素的影响，农村土地收益增加，各种利益关系需要重新调整，导致农村土地纠纷的大量产生。现实和法律的再次脱节，给处理这类纠纷带来新的困难，通过诉讼程序将不利于矛盾解决，只有通过协调方式处理。如“一女二嫁”土地确权问题，抛茺引起的承包权纠纷，土地增值后的利益分配问题等。
（二）基层组织控制力弱化。基层组织社会控制力弱化已成为普遍的现象。社会转型期使人情社会逐渐走向理性社会，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。这一点在农村表现得尤为突出。乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，对群众的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。许多土地纠纷的发生，均是由于村基层组织错误决策或违反民主议定原则而引起。有的村干部，低价发包、多年不收承包金等损害群众利益的行为经常发生，群众对立情绪大。基层组织非但不能成为土地纠纷最基层的协调解决机构，反而频繁被群众告上法庭，有些村负债过多，需要卖村部还债。通过调查了解，发现有的村委会、村民小组完全丧失权力，形同虚设，集体日常事务由村民代表处理，集体资产统一收回管理，有些村组甚至发生暴力事件。这些地方一旦有纠纷诉至法院，协调处理将非常困难。
（三）土地所有权权属不明。根据法律规定，我国农村集体土地实行乡、村、村民小组农民集体所有的三级所有权模式，体现了立足现实和尊重历史的立法精神，但也存在诸多问题，导致土地纠纷的出现。经调查，农村土地所有权证书因权利人未申领尚未完全发放，部分土地权属不明、产籍不清，所有权属处于不确定状态，因土地所有权属引发的涉农土地纠纷渐呈上升之势，甚至原本稳定的土地关系也因尚未确权引发权属争议。而依据《土地管理法》及《实施条例》，农地所有权的归属，应由农地所有者向县级土地主管部门提出申请，县级人民政府核发所有权证书。但相关部门对申请往往不予答复或迟迟不作出认定，使处理纠纷缺乏依据，造成纠纷无法及时解决。
（四）村干部违规操作引发。发包程序违法的土地纠纷，有的乡镇违反集体土地所有权人意志，越权发包土地，引起村民土地承包经营权纷争；以口头协议的形式进行流转，大多处于自发或无序状态；有的合同不规范、内容不完整，程序不完善：强行收回农户承包地。如承包期内用行政命令的办法硬性规定在全村一定范围内承包地收回，统一使用；土地层层转包甚至一地多包渔利，有的未经土地所有权人同意转包，有的转包合同违法等等，导致土地关系混乱引发纠纷。
三、解决江苏沿海地区土地纠纷的对策思考
众所周知，土地纠纷是一种相当复杂的矛盾，不仅涉及到国家资源，而且关乎人民群众的身份权和财产权，理论复杂，政策性强，敏感度高，处理难度大。妥善处理土地纠纷不单纯是法律问题，而是关乎维护农民合法权益，促进沿海大开发的重大社会问题。土地纠纷的处理相当于是一项大的工程，需要多层次、多机构协作与配合。要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷问题，仅靠运用司法程序是不够的，必须实施综合性防治措施，统筹安排，及时排查，发现和消除涉及土地问题的不安定因素，为沿海开发和新农村建设的/顷利推进创造和谐稳定的社会环境。
（一）妥善处理土地纠纷案件。由于土地纠纷案件政策性很强，极易引发群体上访，影响社会安定，因此对这类纠纷的处理，法院应当慎重立案，属于法院受理的土地侵权、土地承包合同等纠纷，应充分保护当事人的诉讼权利，依法及时立案受理，防止久拖不决激化矛盾，引发群众上访或影响农业生产。不属于法院受理范围的，如未经政府处理的土地权属争议、拆迁补偿纠纷等法院不应先行受理，而是及时作好来诉农民的疏导工作，并告知其解决问题的途径。另外，土地纠纷中的法律漏洞较多，法律规定不明晰，处理难度较大。法院处理这类案件时要充分利用调解手段解决纷争，将调解贯穿办案的始终，努力化解矛盾纠纷，严防土地纠纷激化引起。同时我们要搞好纠纷的预测，力争把纠纷化解在萌芽状态，为更稳妥的处理好纠纷奠定基础。要增强敏锐性和处理应急事件的能力。要掌握这类纠纷的信息，及时发现导致纠纷的潜在因素，有针对性地采取措施，并加强与各部门联系合作，提前制定应急预案，随时做好处理突发事件的准备，严防这类纠纷激化引起。
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