（一）财政监督法律体系建设存在漏洞
1.国家法律层次低，地方缺乏一致标准。我国财政监督检查工作自建国以来几经变革，从“财政六条”到“财政驻厂员制度”，从“大检查”到“公共财政框架”，每一次的发展都与相关法制建设工作相辅相成。近年，我国财政监督立法工作不断深入，2006年财政部颁布的《财政检查工作办法》作为全国范围内的指导性文件，推动了财政监督检查工作的有效开展。随后，大部分省级行政区也相继出台了地方性财政监督检查办法，但这类办法地域性强、法律层次低，仅名称就有财政监督条例、监督检查办法、财政监督办法等多种，形成“各自为政”的杂乱局面。监督检查工作在法律制度上仍存在空白，国家没有高层次的法律保障、地方缺乏统一规范，为财政监督检查工作深入、科学的发展埋下了隐患。
2.赋予的检查手段强制执行力度不够。当前，财政监督检查实际工作中所能依据的国家法律主要包括《预算法》《会计法》、《注册会计师法》等。这些法律针对性强,对财政监督仅限于肯定其监督权力的原则性规定,对检查工作全过程不能详细规定，缺乏系统性的规范制度。同时，未提及对财政检查人员的激励、保障和保护措施，也未对执法结果运用提供法律依据，使检查工作暴露在风险之中，弱化了财政监督效果。特别是在赋予检查单位强制执法权力方面，包括《财政检查工作办法》在内的现行法律均未涉及，这增加了财政监督检查的工作难度，提高了财政检查风险。我国财政监督立法工作滞后于公共财政框架下财政监督工作的需要,《财政监督检查条例》尚未，没有一部系统地对财政监督工作进行规定的法律法规,财政监督缺乏独立完整的法律保障。
（二）具体工作忽视质量控制和方法体系建设
1.质量控制体系尚未建立。检查质量是财政监督检查工作的生命。随着财政监督检查工作的深化和影响的扩大，对检查单位和检查人员的复议有不断增加的趋势，检查风险日益突出。财政监督检查工作在越来越被公众重视的同时，工作质量也亟待提高。目前，我国注册会计师行业、审计部门都建立了自身的质量控制体系，形成了一套完善的质量控制方法，财政部门只有建立起针对检查工作全过程的质量控制体系，才能有效抵御检查风险，保证检查工作的质量和水平，促进检查目标的顺利实现。
2.方法体系仍以个人经验积累为主。财政监督检查工作的高效开展，必须有一套适应当前我国财政管理改革需要的、规范的财政监督方法体系与之配套，以达到财政检查工作规范化、系统化的目标，满足控制检查风险、保护监督检查人员的实际需要。当前财政监督检查工作除了基本方法在《财政检查工作办法》中有所反映外，具体创新方法仍以检查人员的言传身教作为推广载体，这些经验在当前检查工作无系统方法体系的情况下是十分宝贵的。然而，随着时代的不断进步，特别是现代信息技术的广泛运用，被检查单位在财务核算、内部控制、日常管理等方面发生了本质变化，检查中新问题、新情况的不断出现，对财政检查的范围、程序和手段造成很大影响。传统的口口相传的推广形式己经不能适应急速变化的新环境的要求。财政监督工作必须顺应发展趋势，构建起全面、系统、与时俱进的方法体系，这才是推进财政监督检查工作的根本途径。
二、主要对策
（一）健全法制建设，促进依法检查
当前，我国财政监督检查法制建设要从“立”与“修”两方面入手。一是尽快出台《财政监督检查条例》作为法律主干，并以此为依托建立、健全财政检查法律体系。二是对现有法规中存在的概念界定不清和可操作性不强等问题进行修正和完善，消除执法中的现实困难，明确财政监督的地位、作用、范围、职责、任务，为财政监督执法工作提供一个准确、客观的执法尺度和强制化、规范化的法律保障。
（二）强化法律手段，维护检查权威
财政监督检查法律手段作为其他检查手段的载体，具有基础性、强制性的特征。针对检查过程中可能出现的问题和困难，要有相应的手段予以解决，保障检查工作顺利开展，特别应保证检查人员对可疑的个人账户进行查询和在证据保全时的强制执行措施。
（三）关注质量控制，保证工作效果
财政监督检查质量控制体系是检查单位内部建立的、为保证检查质量和检查目标所必需的、系统的控制工作。它要根据检查工作查前准备、证据收集、底稿编制、出具报告等各阶段的特点从规范程序、问题认定、违规认定、处罚认定等多角度入手，将质量控制工作制度化、标准化。查前质量控制：在检查前，检查组应当对被查单位财务或项目决算进行分析性复核，关注异常变动和重要线索，对可能错报金额和性质做出判断，确定一个可接受的重要性水平，并按该水平确定初步检查程序。证据质量控制：只有依据可靠、相关、充分的检查证据，才能做出合理的检查结论。检查证据的质量由收集方法和分析判断过程决定。证据的可靠性应按照内部证据优于外部证据、直接证据优于间接证据、书面证据优于口头证据的原则进行评价。对于难以取得充分证据的，检查人员应当实施追加或者替代的步骤和方法以保证证据的充分性。将已有证据与检查事项比对，通过剔除无效、重复、冗余的部分，使证据足以支持检查结论。同时明确，检查人员对其收集证据的严重失实，或者隐匿、篡改、毁弃证据的行为承担责任。检查组长对检查证据不足以支持检查结论以及由此造成的严重后果承担责任。底稿质量控制：检查人员应按照底稿要素编制底稿，并对问题的性质、金额、数量、发生时间、地点、方式等内容进行描述。编制人对工作底稿的真实性、完整性负责。检查组组长就底稿描述事实是否清楚、证据是否充分可靠进行复核，并对复核意见负责，对未能发现工作底稿中严重失实的行为承担责任。确立检查组例会制度在问题认定中的重要作用，明确所有底稿的形成、更改、撤销必须通过例会由所有人员讨论后执行，讨论过程在会议记录中详细反映。报告质量控制：检查组组长主要对报告适用法规是否正确、处理处罚是否适当进行复核，对审计报告的真实性和完整性负责。
（四）提炼方法系统，提高检查效率
关键词：社会管理创新；行政检查；程序；规制
当前，我国处于发展重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，社会管理任务繁重复杂，需要参与社会管理的行政机关创新行政管理制度。行政检查作为行政机关对行政相对人是否遵守国家的法律、法规、规章的情况作单方面强制了解的一种行政行为，在行政管理中占居重要地位。以社会管理创新为视角，从设定权、法律要件和程序等方面规制行政检查行为，对当代中国社会发展和促进行政机关依法行政，均显得日渐紧迫。
一、社会管理创新视域下规制行政检查的必要性
行政检查是具有强制力的具体行政行为，它的管理服务对象具有广泛性，工作手段具有多样性，职能作用具有基础性。社会管理创新理念的提出，对行政检查规制提出了严峻挑战，也为完善行政检查提供了难得机遇。
（一）社会管理创新视域下规制行政检查，是社会管理现代转型的内在需要
在传统观念上，往往将社会管理权等同于行政权，将其他参与社会管理的行为视为对行政权的干涉。随着现代国家任务的转变，服务行政兴起。2007年10月党的十七大报告中提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。行政检查的方式包括进入场所、查封、扣押、盘查等，会给行政相对人的正常生活造成干扰，可能侵犯行政相对人的隐私权及经营自由的权利。规制行政检查，树立以人为本、服务为先的理念，调动人民群众广泛参与，实现行政管理与社会服务的统一，保障公民和社会组织的合法权利，用公众意见所赞同的长期原则来约束一切权力。[1]倡导参与型行政检查、依法行政检查，兼顾各方各类利益，是社会管理现代转型的内在需要。
（二）社会管理创新视域下规制行政检查，是保障人民基本权利的必然要求
创新社会管理，在一定程度上就是对社会权利结构的重新配置，确立公民社会权利的理念。我国宪法规定的基本权利包括人身自由、人格尊严保护、住宅权、通信自由和通信秘密等，主要是对抗公权力机关的非法逮捕、非法拘禁、非法搜查、非法侵入、非法检查等。维护行政相对人的尊严与自由，是自由民主宪政秩序的核心价值。“在对人权的实证法的承认中，人权具有双重意义。在基本的体系上，人权是人类相互间的权利要求，在辅助的体系上，人权也是对应当保护这种权利要求的机构即国家提出的要求。”[2]行政检查权的行使会造成与宪法上保护的公民和社会组织的合法权利产生冲突，行政检查的方式、时间等必须规定限制条件以保障公民和各类社会组织的合法权利。在创新社会管理的背景下，必须有行政检查法制的存在，以使行政检查权的行使有适用原则可循，并限制其权力范围。
（三）社会管理创新视域下规制行政检查，是促进行政机关依法行政的应有之义
当前我国法律法规对行政检查的规定不完善，需要有法律支撑，在实践中乱检查现象较为严重。行政检查权的行使应有一定限度，行使过程中也应抑制、控制检查权力滥用。创新社会管理，需要严格依法行政，规范行政检查执法各个环节的运行，正确地行使行政检查权，防止出现滥用职权，保证宪法与法律的有效实施，构建一种良性的法治环境。在社会管理创新视域下，从依法行政与建设法治政府的高度落实行政检查的各项预防、监督制度，建立相应的激励、动力机制，实现社会管理创新，促进行政机关依法行政。
二、社会管理创新视域下行政检查的规制原则
行政检查的原则应贯穿于行政检查活动始终，是行政机关行使行政检查权的最低限度要求。当前我国专门行政检查法和行政程序法缺失，学界对行政检查的法律原则探讨不多，难以为行政检查实践指明发展方向，行政检查在实践中产生的各种问题也难以得到规范处理。从我国法律法规中行政检查规定、学术界研究成果以及行政检查实践情况看，社会管理创新视域下我国行政检查的规制必须坚持法律保留原则、比例原则、参与原则、不得谋利原则等。
（一）法律保留原则
专制主义无论在何处，都首先从侵害私权、虐待个人开始着手。[3]行政检查权若不受任何规范和限制，则人民之权利、自由将难确保。“法律规范最主要之功能之一即在局限政府权力之发动，并提供人民权利有效之保障，因此，欲建立实质之法治国，除了形式上全民遵守法令之规定外，并能使人民之尊严与权益获得相当之尊重与保障，才是真正不可或缺之要素。”[4]宪法意义上的“法律保留”是指“立法保留”，即有些事项专属立法者规范，如《中华人民共和国立法法》第8～9条的规定。行政法意义上的“法律保留”是指行政行为只能在法律规定的情况下作出，法律没规定的就不能作出。[5]行政检查权应受到法律的限制。秩序行政领域的行政检查旨在查明相对人遵守法律设定义务的事实状态，为了维护行政相对人权益，保障人性尊严或经营自由等权利，适用“法律保留”原则，即所谓的“干涉保留”或“侵犯保留”原则。服务行政的兴起使行政机关更多担当起为人民谋福利的角色，然福利资源的有限性又决定了需要对福利接受者进行福利分配的检查以避免分配的不公。“一代之法，不徒在立法之善，而在用法得其平。”[6]虽然给付行政领域的行政检查目的旨在查明相对人是否满足赋予利益的条件，并不涉及违法事实的查处。“法律保留”原则也适用于给付行政检查。社会管理视域下行政检查的规制，必须坚持法律保留原则。
（二）比例原则
比例性概念不仅是法体系内生的概念，同时也是各国法制所承认的实质法规范。学术界通说将比例原则分为妥当性原则、必要性原则以及狭义比例原则。所谓妥当性原则系指所采行之措施必须能实现行政目的或至少有助于达成行政目的，并且手段正确。必要性原则，即对限制人民之权利自由的措施是否必要，应注意相同有效性要素和最少侵害性要素。狭义比例原则通常被描述为“手段不得与所追求 之目的不成比例”。行政检查比例原则是指，为了维持社会公共安全，促使相对人依法履行法律义务的行政检查，其所维护的公益目的和因此所限制、侵害的个人权利、自由之间应当形成适当的比例。依据比例原则，行政检查权力的行使应当从是否设定行政检查、行政检查的程序与方式等方面进行限制，对行政检查进行控制：妥当性原则要求行政检查的目的和行政检查所采取的措施必须适当，行政检查须是适合预防或督促行政对人对法定义务的履行；必要性原则要求在实施行政检查时，若有多种手段可供选择时，应选择对人民权利自由侵害最少之检查措施；狭义比例原则要求行政检查手段不得与所追求检查目的不成比例。社会管理视域下行政检查的规制，必须坚持比例原则。
（三）参与原则
参与原则源于自然正义原则。自然主义有两个基本要求：一是任何人不能做自己案件的法官；二是任何人之异议必须被公平之听取。行政相对人参与行政过程原本只是希望通过参与，影响行政程序经过与结果，避免遭受突击性决定，体现程序正义的追求，参与程序让人民被视为“人”，而不是被视为单纯的国家行为的“客体”。 行政相对人参与行政程序从不同的角度观之，则参与即是权利又是义务。从当事人主义出发，相对人参与行政检查程序积极提出主张、陈述意见是其权利。从行政机关依职权收集信息出发，相对人参与行政检查程序须协助行政机关，提供自己所掌握的信息，则参与是其义务。在行政检查活动中，相对人有权利申请行政机关进行检查，有权利提供相关事实情况并发表自己的意见;在法律有规定条件下，相对人有义务参与检查。社会管理视域下行政检查的规制，必须坚持参与原则。
（四）不得谋利原则
不得谋利原则系源于我国独特的检查实践所提出的一项原则。行政检查是与乱收费、乱处罚并列的三乱之一，行政检查不得谋利原则的提出与治理乱检查相关。不得谋利原则要求行政机关检查时依照法律规定收取费用，属于机关事务范围的检查原则上不得收取费用，不能利用检查谋取或变相谋取利益。
三、规制行政检查助推社会管理创新
社会管理创新视域下行政检查的规制，就是要完善行政检查的制度、体制和机制，推进依法行政建设法治政府，增强社会管理活力，实现行政管理与社会发展的良性互动。
（一）行政检查设定的规制
行政检查权具有独立性，同时又具有侵益性。目前我国有关行政检查设定的规定，大多散见于各类行政法律法规相关条文之中，并未形成统一的行政检查法。行政检查实践中多头检查、重复检查和随意检查等情况比较多，以至于任何一个行政机关都可以设定行政检查，滋生腐败现象，降低了政府的公信力，影响了政府的威信和形象，给行政相对人带来严重损害。应该严格按照《中华人民共和国宪法》第57、58、85、89、90、96、100条和《中华人民共和国立法法》第7、56、63、71条的规定，明确法律是设定行政检查行为的依据。要明确行政检查的设定机关、种类、对象和幅度。《中华人民共和国行政许可法》第13条设定行政许可的思路可为行政检查的设定提供借鉴，行政检查方式的选取首先是在市场条件下公民、法人或者其他组织的自我检查；其次是行业组织或者中介机构的第三方私主体的检查；最后是行政检查，行政机关也一般是采用事后检查的方式。
（二）行政检查中相对人协助义务的规制
在行政检查中相对人具有协助义务。相对人协助义务，有人将其称之为“协力义务”[7]。“所谓相对人的协助义务，是指作为调查对象的相对人有接受、配合行政执法人员检查的义务。”[8]行政机关需要作成行政决定，收集证据自然是其职责。但当事人往往比行政机关更为知悉或掌握正确的资料，因此给予当事人参与机会，更符合正当法律程序原则及行政程序之功能。在合理范围内，依法律授权当事人协力的义务，使其分担阐明事实的责任，应属法治国家所许。但是，我国法律对相对人协力行政检查的规定更侧重于从义务角度规范相对人的参与，既宽泛又不严谨。宽泛是指几乎所有的行政检查法律都规定了相对人的协力义务，甚至没有规定特定人的协力豁免义务；不严谨则是指法律仅规定了义务，却没有规定不履行义务的责任承担，即未明确规定罚则。有关协助义务的规定过多考虑了行政权力的实现，具有强烈的管理法的色彩。在社会管理视域下规制行政检查，要保障相对人协助行政检查也是相对人参与行政程序争取权利的一种权利。
（三）行政检查后信息处置的规制
行政检查是行政机关出于行政管理目的进行的信息收集与处理活动。行政检查后所获取的信息面临着信息的证据能力、信息的公开和信息的保密等三个问题。行政程序中的证据制度在我国并未引起人们足够的重视，“不少国家的行政程序立法或是规定证据可适用民事诉讼的证据规则，或是只字不提有关证据运用问题。”[9]行政检查时收集到的事实清楚、适用法律法规正确、程序合法的证据无疑具有完全的证据能力。但是，为了“吓阻违法”取证行为的发生，保障行政相对人的合法权益，对于行政机关采取诱惑调查、法律没有规定的其他检查措施所获得的证据，应予以排除。行政机关进行行政检查后，需要将检查所获致的信息公开。我国有一些法律法规对行政检查后结果的公布进行了规定。但是，我国行政机关行政检查后的信息公布，应从重视制裁违法转为重视信息所影响的广大人民的基本需求。对于信息保密问题，应从保障相对人权利和规范行政程序的角度，在程序及实体两方面加以规定。
（四）行政检查程序的规制
我国宪法未对行政程序明文规定，当前行政检查也以获得真相为行政检查的价值理念中心。行政检查程序没有行政程序法或行政检查法的统一规范，由各类法律规范规定的行政检查程序不能有效约束行政检查，行政检查程序的限定基点过低。在中国“重实体、轻程序”的传统法制背景下，直接导致了对检查程序的忽视和实力强制检查的随意启动。因此，在社会管理创新视域下规制行政检查制度，要将现代行政正当程序理念与制度引入行政检查领域，关注行政相对人在行政检查程序中的地位和利益诉求。应在检查人员出示证件及告知理由、陈述意见和听证、检查结果的告知等方面作出严格限定。特别是对较为特殊的住宅检查、人身检查、交通检查、银行检查等方面的程序需要统一规范。
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理念统一是边防行政检查统一性的首要问题，在我国基层的边防行政检查机关中，由于没有形成统一的边防行政检查理念，加之工作人员依法检查的意识并不是很强，例如有些边防行政检查站是由现役军人执行检查工作的，而“没有把边防行政检查站作为一个行政执法机关。”［2］此外，边防行政检查人员的证据理念还存在较大的差异，还没有形成统一的执法理念。据此，需要在边防行政检查工作中，树立依法检查的理念。并重视客观事实与法律事实的联接，在证据理念上达成统一性。
体制统一
我国在边防行政检查体制方面还缺乏统一性，与世界其他国家存在一定差异。公安边防管理局是我国的边防行政检查主管机关，我国实行现役武装军人检查体制，在边防行政检查机关内部则由出现职业制和现役制并存的情况。而国外则实行公务员体制，相对而言，在体制上具有更强的统一性。据此，我国需要健全边防行政检查体制，实现边防行政检查管理体制的统一。为此，需要整合相关的机构，将边防行政检查机构改为职业制，将边防行政检查权统一由公安部领导。而我国目前已经开展此项统一的实践，并受到了良好的效果，领导体制统一后，边防行政检查人员的着装和执法证件也能够做到形式上的统一。
依据统一
根据现有的法律规定，我国边防行政检查的依据是《出境入境边防检查条例》、《治安管理处罚法》以及《关于惩治组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》。由于涉及边防行政检查的法律规范比较少，因而在实践中会出现一些边防行政检查行为没有相关法律支撑的情况。例如对于边防行政检查的具体职责以及如何行使行政强制措施的权力，法律并没有直接的规定，由此导致，实践的一些边防行政检查行为没有获得有效的法律支撑，甚至会出现有些法律规范互相矛盾的情况。对此，需要统一边防行政检查的实体法规定，实现边防行政检查依据的统一，最终迎合边防行政检查的需要。
职能统一
在边防行政检查中有的检查人员没有认真或者积极地履行自己的检查职责，在履行职责上会出现一定的偏差。例如有的检查人员在实践中会出现越权的情况，为非法活动提供通行便利，以谋取个人利益。又例如有的检查人员在工作中实行差别待遇，将本应该通行的单位或者个人不予通行。据此，为了保障边防行政检查职能的统一，需要边防行政检查人员转变思想，积极履行自己的检查职责，摈弃地方保护主义或者差别待遇的观念，以遵守WTO的规则，实现入世承诺。
方式统一
一、指导思想
以《行政处罚法》、《行政许可法》等有关法律、法规为依据，结合年初依法行政目标管理考核指标内容，通过开展依法行政检查活动，督促改进行政执法过程中的违法行为，提高我县行政执法部门依法行政工作水平，创造良好的法制环境。
二、组织机构
本次检查活动在县全面推进依法行政工作领导小组的统一领导下，由县政府办公室、县法院、县财政局联合检查。
三、检查内容
（一）执法队伍建设：执法人员身份是否符合有关规定，有无临时工、合同工执法，所持证件是否合法有效。
（二）行政处罚案卷检查：处罚主体资格是否合法，违法事实是否清楚，证据是否确凿，处罚依据是否合法、适用法律条款是否准确，量罚幅度是否适当、合理，罚缴是否实行分离，是否使用法定罚款、没收财物单据，扣押、没收的财物处置是否适当，处罚程序是否符合法律规定，是否存在以罚代管情况，送达和执行是否合法、到位等。
（三）行政许可（审批）案卷主要检查：主体资格是否合法，许可项目是否有法定依据，许可条件是否符合法律规定，许可收费是否有合法依据，许可程序是否符合法定要求，许可监管是否到位，监管档案是否建立、内容是否完备等。
（四）案卷文件格式是否规范、文字表述是否清楚，文书、印章使用是否正确，归档是否符合档案管理要求等。
（五）规范性文件审查备案情况：是否制定有规范性文件，规范性文件之前是否送县政府法制机构进行合法性审查，是否依法将制定的规范性文件在法定时限内按照法定程序和法定要求向县政府报送备案。
四、检查时间和方法
检查时间从年月20日开始至月5日结束，检查方式采取单位自查与集中检查相结合的方式进行。对有执法派出机构的部门深入一线执法单位进行检查（由主管机关负责通知并随同检查）。同时，对本年度的行政执法案卷要随机抽取带走进行评查。检查工作结束后，将对各单位的依法行政工作和案卷评查结果予以通报。
五、几点要求
（一）统一思想，提高认识。开展依法行政检查工作是落实行政执法责任制的有效途径，对进一步规范行政执法行为，提高行政执法水平具有重要意义。各单位要高度重视，精心安排，认真组织，扎实有效的做好各项准备工作。
湖北省行政执法条例解读
法律法规的基本精神和行政执法新的理念，将行政执法的基本原则规定为：合法性原则、公开公平公正原则、效率原则、诚实守信原则、合法权益保障原则。
根据上述原则，《条例》强调，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的行为;必须平等对待行政相对人，不得利用职权保护本地区、本部门的不当利益;行使自由裁量权，应当符合法定目的，排除不相关因素的干扰，所采取的执法方式应当必要和适当;不依法履行职责造成行政相对人损害的，应当依法赔偿;等等。破解多头执法多层执法难题多头执法、多层执法，以及由此引发的执法冲突，一直是困扰行政执法的难题。为解决这一问题，我省一些地方相继开展了综合行政执法、相对集中行政处罚和行政许可、减少行政执法层次的试点工作。
《条例》依据国家有关法律法规和政策，规定：“相对集中实施行政许可和行政处罚，调整设立综合执法机构。”经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。向行政不作为、乱作为说“不”《条例》明确禁止行政乱作为和行政不作为，有针对性地列举了这些违法行为的主要类型和表现，如滥用权力，违法委托行政执法，野蛮、粗暴执法，不及时受理投诉和举报等，并设置了相应的法律责任。
《条例》强调，行政执法必须有法律、法规、规章的依据;应当严格遵循法定程序，如执法公示、出示证件、告知和说明理由、开具罚没票据和清单、建立执法案卷等;应建立和完善行政执法制度，如回避制度、罚缴分离制度、期限制度、预警执法制度、执法争议协调制度等。加强对“垂直部门”的监督根据宪法、地方组织法的有关规定，《条例》对工商、质量技术监督等实行垂直管理的行政执法机关的监督作出规定：“县级以上政府依法协助和监督设立在本行政区域内垂直管理的行政执法机关的行政执法活动。”“省垂直管理的行政执法机关的执法主体资格，由政府登记，并向社会公告。”“县级以上人民代表大会常务委员会依法对本行政区域内的垂直管理的行政执法机关遵守和执行法律、法规、规章的情况进行监督。县级以上政府发现本行政区域内的垂直管理的行政执法机关的执法行为违法，应当向其提出改正建议;对不采纳改正建议的，当地政府应当向其上级机关反映，并提请依法实施监督。”
第一章 总 则
第一条 为加强我省行政执法监督检查，保证法律、法规、规章的正确实施，督促和保障行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会主义法制的统一和尊严，根据宪法和有关法律、法规，结合我省实际情况，制定本规定。
第二条 全省各级政府及所属工作部门，和负有行政执法任务的国家有关部门所属驻鄂机关(关法律、法规、规章授权或被委托行使行政执法职权的组织，下同)及其工作人员，均应遵守本规定。
第三条 本规定所称行政执法监督检查，是指各级政府对所属工作部门和下级政府，各级政府工作部门对本部门所属工作机构和下级工作部门，依法主管实施的法律、法规、规章和其他规范性文件的行政执法活动进行的监督和检查。
第四条 政府统一领导全省的行政执法监督检查工作。
各市、州、县(含市辖区、，下同)政府负责对本行政区域的行政执法进行监督检查。
各级政府工作部门在本级政府的领导下，负责对本系统的行政执法进行监督检查。
监察机关对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员贯彻执行国家法律、法规和政策以及决定、命令的情况的监督检查，按照《中华人民共和国行政监察条例》的规定执行。
国家有关部门驻鄂行政执法机关，在政府和国家主管部门的领导下，负责对本系统的行政执法进行监督检查。
第五条 县以上(含县，下同)政府的法制工作部门，是本级政府行政执法监督检查的工作机关，负责组织实施本行政区域内的行政执法监督检查，并掌握和汇总行政执法监督检查的情况。
县以上政府工作部门中负责法制工作的机构，是本部门行政执法监督检查的工作机构。
第六条 各级政府应当接受人民代表大会及其常务委员会对实施法律、法规、规章情况的监督检查，并向人民代表大会常务委员会报告行政执法监督检查的情况。
第七条 行政执法监督检查必须遵循有法必依、执法必严、违法必究的原则。
第二章 监督检查的内容和方式
第八条 行政执法监督检查，包括对被监督检查机关的抽象行政行为和具体行政行为的监督检查。其内容是：
(一)制定和的规范性文件的合法性及存在的问题;
(二)法律、法规、规章和其他规范性文件的实施情况;
(三)行政执法主体的合法性;
(四)具体行政行为的合法性与适当性;
(五)行政执法的协调与督查;
(六)其他需要监督检查的事项。
第九条 行政执法监督检查通过下列方式进行：
(一)制定和的规范性文件备案、审查、清理;
(二)法律、法规、规章实施情况检查及报告;
(三)重大行政处罚决定备案;
(四)重大行政违法案件督办;
(五)行政执法情况统计;
(六)行政执法监督检查机关在其职权范围内依法采取的其他方式。
第三章 抽象行政行为的监督检查
第十条 各级政府及其工作部门制定的规章或规范性文件，应上报备案。具体办法，按国务院《法规规章备案规定》和《政府关于规范性文件备案工作的通知》执行。对不按时报送备案的，予以通报批评。对与法律、法规、规章有抵触的，由有权机关视情况通知改正、
责令自行废止或予以撤销。
第十一条 各级政府及其工作部门，应适时清理本机关制定的规章或规范性文件，清理结果应予以公布并上报。
第十二条 法律、法规、规章后，被授权执行的机关应当制定实施方案。施行后每隔一至二年，应对该项法律、法规、规章的执行情况进行自查，并将配套措施的制定、取得的成效、存在的问题以及改进的建议，向本级政府和上一级主管机关提出专题报告。
第十三条 行政执法监督检查机关应当根据国家的工作中心结合实际，确定当年重点检查的法律、法规、规章，组织检查或抽查。检查前可预先通知被监督检查对象，也可不预先通知。被检查对象必须如实报告情况，提供有关资料，不得以任何理由拒绝检查或抽查。
第四章 具体行政行为的监督检查
第十四条 加强对具体行政行为的监督检查，重点是：
(一)作出具体行政行为的机关或组织是否具备行政执法主体资格;
(二)适用实体法律、法规、规章是否正确;
(三)是否履行法定职责;
(四)是否超越法定的职责和权限;
(五)事实是否清楚，证据是否充足;
(六)是否遵守行政执法程序。
第十五条 县级以上各级政府及其工作部门，在行政执法监督检查中，对下列具体行政行为不合法或明显不当的，应依据法律法规规定的权限和程序处理：
(一)不具备行政执法主体资格或授权、委托不当的;
(二)违反法定程序，影响当事人的合法权益的;
(三)主要事实不清、证据不足或适用法律、法规、规章错误的;
(四)不履行或拖延履行法定职责的。
行政执法监督检查人员在检查中，发现情况紧急、危害严重的违法行为，应当立即制止纠正，再提请有权机关依法处理。
第十六条 行政执法监督检查中对发现的问题作出处理决定的，应作用《行政执法监督检查处理决定通知书》;提请有关机关处理的，应使用《行政执法监督检查建议书》。通告书和建议书，由政府统一规定制发。
被通知机关必须在规定期限内执行，并将执行情况报告通知机关;被建议机关收到监督检查建议书后，必须及时处理，并将处理情况告知建议机关。
已经申请行政复议、提起行政诉讼的除外。
第五章 行政执法协调及备案统计工作
第十七条 本级政府两个或两个以上行政执法部门，因职权交叉、影响执法时，由本级政府根据法律、法规、规章的规定，协调后确认其职权。
对同一部门的同一行政执法权限，下级政府确认结果与上级政府确认结果不一致的，下级政府必须服从上级政府。
行政执法部门之间在行政执法中发生的具体我议，由本级政府协调裁定，或逐级报请有权机关处理。
第十八条 各级行政执法机关作出的重大行政处罚、重大行政强制措施决定，应当上报备案。上级行政执法监督检查机关应组织抽查或复查。
重大行政处罚、重大行政强制措施的界限，由政府各行政执法主管机关根据法律、法规、规章的有关规定确定。
第十九条 各级行政执法机关应按规定及时上报行政执法统计报表。
各级行政执法监督检查机关，应将半年或全年行政执法和行政执法监督检查统计表如实上报。统计表由政府统一制定。
第六章 行政执法监督检查员
第二十条 县级以上政府设立兼职行政执法监督检查员。
行政执法监督检查员必须忠于职守，作风正派，办事公正，熟悉法律、法规和行政执法业务工作，有较强的行政管理能力和工作经验。
第二十一条 行政执法监督检查员的职责是：
(一)参与本级政府或政府工作部门组织的行政执法监督检查活动;
(二)参与监督检查行政执法机关是否依法行使职权;
(三)参与查处行政执法活动中的违法行为;
(四)承办本级政府和政府工作部门交办的行政执法监督检查的其他事项。
行政执法监督检查员依法行使职责时，有关单位和个人应当予以协助，不得阻挠。
第二十二条 行政执法人员和行政执法监督检查人员应当持证执行公务。行政执法证由法律法规规定的主管部门制发，行政执法监督检查证由政府统一制发。证件管理具体办法由政府法制工作部门制定。
第七章 奖 惩
第二十三条 县以上政府对具备下列条件的行政执法监督检查机关或工作人员，应给予表彰奖励：
(一)模范遵守法律、法规、规章，忠于职守、清正廉洁、秉公办事、事迹突出的;
(二)行政执法监督检查工作成绩显著的;
(三)在查处重大违法行政行为中有突出贡献的。
第二十四条 县以上政府对有下列行为的行政执法监督检查机关或工作人员，应分别予以通报批评，责令限期改正、赔礼道歉、赔偿损失，取消行政执法监督检查资格或给予行政处分。
(一)不认真按照法律、法规、规章的规定或权力机关、行政机关的要求组织开展行政执法监督检查的;
(二)明知行政执法机关或工作人员有执法违法行为而采取放任和纵容态度的;
(三)对公民、法人和其他组织反映其合法权益，受到行政执法机关和工作人员损害而无动于衷或互相推诿，不予处理的;
(四)借执法监督检查假公济私，对严格执法的行政执法机关或工作人员打击报复、予以诬陷的。
对因前款所列行为构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第二十五条 对拒绝、阴挠、妨碍行政执法监督检查工作的行政执法人员，由行政执法的主管机关视情节轻重给予批评教育、取消行政执法资格或行政处分。对机关、团体、企事业单位拒绝、阴挠、妨碍行政执法监督检查工作的，应给予通报批评，或追究其负责人的行政责任。情节严
重的，应由有权机关给予其负责人的行政处分。违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关给予治安处罚;构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第二十六条 地区行政公署代表政府在本行政区域内实施的行政执法监督检查工作，适用本规定。
第二十七条 本规定由政府法制工作部门负责解释。
第二十八条 本规定自之日起施行。凡与本规定不一致的，以本规定为准。
第十四条 加强对具体行政行为的监督检查，重点是：
(一)作出具体行政行为的机关或组织是否具备行政执法主体资格;
(二)适用实体法律、法规、规章是否正确;
(三)是否履行法定职责;
(四)是否超越法定的职责和权限;
(五)事实是否清楚，证据是否充足;
(六)是否遵守行政执法程序。
第十五条 县级以上各级人民政府及其工作部门，在行政执法监督检查中，对下列具体行政行为不合法或明显不当的，应依据法律法规规定的权限和程序处理：
(一)不具备行政执法主体资格或授权、委托不当的;
(二)违反法定程序，影响当事人的合法权益的;
(三)主要事实不清、证据不足或适用法律、法规、规章错误的;
(四)不履行或拖延履行法定职责的。
行政执法监督检查人员在检查中，发现情况紧急、危害严重的违法行为，应当立即制止纠正，再提请有权机关依法处理。
第十六条 行政执法监督检查中对发现的问题作出处理决定的，应作用《行政执法监督检查处理决定通知书》;提请有关机关处理的，应使用《行政执法监督检查建议书》。通告书和建议书，由省人民政府统一规定制发。
被通知机关必须在规定期限内执行，并将执行情况报告通知机关;被建议机关收到监督检查建议书后，必须及时处理，并将处理情况告知建议机关。
已经申请行政复议、提起行政诉讼的除外。
第五章 行政执法协调及备案统计工作
第十七条 本级人民政府两个或两个以上行政执法部门，因职权交叉、影响执法时，由本级人民政府根据法律、法规、规章的规定，协调后确认其职权。
对同一部门的同一行政执法权限，下级人民政府确认结果与上级人民政府确认结果不一致的，下级人民政府必须服从上级人民政府。
行政执法部门之间在行政执法中发生的具体我议，由本级人民政府协调裁定，或逐级报请有权机关处理。
第十八条 各级行政执法机关作出的重大行政处罚、重大行政强制措施决定，应当上报备案。上级行政执法监督检查机关应组织抽查或复查。
重大行政处罚、重大行政强制措施的界限，由省人民政府各行政执法主管机关根据法律、法规、规章的有关规定确定。
第十九条 各级行政执法机关应按规定及时上报行政执法统计报表。
各级行政执法监督检查机关，应将半年或全年行政执法和行政执法监督检查统计表如实上报。统计表由省人民政府统一制定。
第六章 行政执法监督检查员
第二十条 县级以上人民政府设立兼职行政执法监督检查员。
行政执法监督检查员必须忠于职守，作风正派，办事公正，熟悉法律、法规和行政执法业务工作，有较强的行政管理能力和工作经验。
第二十一条 行政执法监督检查员的职责是：
(一)参与本级人民政府或政府工作部门组织的行政执法监督检查活动;
(二)参与监督检查行政执法机关是否依法行使职权;
(三)参与查处行政执法活动中的违法行为;
(四)承办本级人民政府和政府工作部门交办的行政执法监督检查的其他事项。
行政执法监督检查员依法行使职责时，有关单位和个人应当予以协助，不得阻挠。
第二十二条 行政执法人员和行政执法监督检查人员应当持证执行公务。行政执法证由法律法规规定的主管部门制发，行政执法监督检查证由省人民政府统一制发。证件管理具体办法由省人民政府法制工作部门制定。
第七章 奖 惩
第二十三条 县以上人民政府对具备下列条件的行政执法监督检查机关或工作人员，应给予表彰奖励：
(一)模范遵守法律、法规、规章，忠于职守、清正廉洁、秉公办事、事迹突出的;
(二)行政执法监督检查工作成绩显著的;
(三)在查处重大违法行政行为中有突出贡献的。
第二十四条 县以上人民政府对有下列行为的行政执法监督检查机关或工作人员，应分别予以通报批评，责令限期改正、赔礼道歉、赔偿损失，取消行政执法监督检查资格或给予行政处分。
(一)不认真按照法律、法规、规章的规定或权力机关、行政机关的要求组织开展行政执法监督检查的;
(二)明知行政执法机关或工作人员有执法违法行为而采取放任和纵容态度的;
(三)对公民、法人和其他组织反映其合法权益，受到行政执法机关和工作人员损害而无动于衷或互相推诿，不予处理的;
(四)借执法监督检查假公济私，对严格执法的行政执法机关或工作人员打击报复、予以诬陷的。
对因前款所列行为构成犯罪的，移送司法机关追究刑事责任。
第二十五条 对拒绝、阴挠、妨碍行政执法监督检查工作的行政执法人员，由行政执法的主管机关视情节轻重给予批评教育、取消行政执法资格或行政处分。对机关、团体、企事业单位拒绝、阴挠、妨碍行政执法监督检查工作的，应给予通报批评，或追究其负责人的行政责任。情节严
重的，应由有权机关给予其负责人的行政处分。违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关给予治安处罚;构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第二十六条 地区行政公署代表省人民政府在本行政区域内实施的行政执法监督检查工作，适用本规定。
论文关键词 纪律检查委员会 党内监督 准司法职能
中国共产党的性质和根本宗旨决定了党同各种违纪及腐败现象水火不容。党中央、国务院一向高度重视党风廉政建设和反对党内腐败工作，强调不管是谁，不管职务多高，只要出现腐败现象就坚决处理，绝不手软。党的十八大召开前，党中央查处了薄熙来、刘志军等人，充分表明了党做好反腐败工作和加强党风廉政建设的态度和决心。胡锦涛同志在十八大报告中也明确提出，坚决反对腐败，反腐倡廉工作要紧抓不懈、拒腐防变工作要警钟长鸣，向全党提出了“坚定不移把反腐败斗争进行到底”的号角。在这一背景下，党的纪律检查委员会“准司法”职能的行使就特别重要。
一、纪律检查委员会的性质及职权
纪律检查委员会是依据党章党规成立的，是党内的“执法”机关。纪律检查委员会对各党组织和党员进行检查监督，具体工作主要包括受理违反党规党纪的案件，独立调查违纪案件，配合其他部门侦查案件、报告并移交司法机关等。纪律检查委员会涉及“准司法”性质的职权主要包括：
一是查处党组织及党员违纪案件。根据党章的规定，纪律检查委员会要维护党的权威，监督党组织及党员干部行使权力，检查和处理党组织及党员违反党章党规的案件，发现党组织及党员有违纪现象可以对其核实调查，决定对违纪党员的处分，并把重大或复杂违纪案件的问题和处理结果向同级党委会报告，地方各级纪律检查委员会要向上级纪律检查委员会报告。
二是党纪处分权。纪律检查委员会享有依照党章及党内法规的规定，按照规定的程序对违反党章和党内法规的党组织及党员给予相应党纪处分的权利。这种处分权主要包括做出处分权、批准处分权和改变处分权。
三是上级党委对案件处理的复查权。根据党章的规定，各级纪律检查委员会要把处理的特别重要或特别复杂的违纪案件中出现的问题及处理结果，向同一级党委会报告，地方各级纪律检查委员会要向上一级纪律检查委员会报告。如果地方各级纪律检查委员会不同意同一级党委会对违纪案件的处理结果，可以请求上一级纪律检查委员会对案件进行复查。
四是上级纪律检查委员会对案件处理的改变权。根据党章的规定上级纪律检查委员会有权监督下级纪律检查委员会，有权批准和改变下级纪律检查委员会对于处理案件做出的决定。如果上级纪律检查委员会改变下一级纪律检查委员会的做出的已经得到其同一级党委会批准的决定，则这种改变必须经过它的上一级党委会批准。
二、纪律检查委员会行使“准司法”职能的合法性及有效性
纪律检查委员会行使其“准司法”职能是在宪法体系范围内行使的党内监督职权，因此具有其合法性，合法性依据包括宪法依据和党章党规依据。纪律检查委员会在具体实施办案查处违纪违规案件的过程中运用了与检察院、法院等司法机关办案类似的办案程序，其办案程序和办案结果具有有效性。
（一）合法性依据
1.宪法依据
我国是社会主义国家，党的政策和国家意志具有高度的统一性。纪律检查委员会是党整个组织的重要组成部分，也是我们党加强党风廉政建设和反对腐败工作的重要载体，是符合我国宪法价值取向的。《中国共产党的纪律处分条例》是党章党规的重要支撑，也是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，自然受到宪法的认可。纪律检查委员会所行使的“准司法”职能是中国共产党赋予的，而这一权力又是宪法赋予中国共产党的，因此，纪律检查委员会是在宪法体系内行使其职能的，其职权具有合法性。
2.党章党规依据
中国共产党是执政党，党章党规和国家的法律一样都体现着统一阶级意志，都是为了维护党民主执政和依法执政的社会关系，都是为了更好地发展中国特色社会主义。纪律检查委员会行使“准司法”职能，通过监督、教育、调查、查处等活动行使职权，约束党组织及党员的行为。在该“准司法”职能的行使中，体现出了法院、检察院等司法机关行使职能中的调查权、检察权、巡视权等一些权力概念，由此，纪律检查委员会行使的是一种党内司法职能，这就为纪律检查委员会“准司法”职能的实现提供了合法性基础。
（二）有效性依据
1.办案过程有效性
纪律检查委员会在查办案件的过程中，从立案到给予党纪处分或移交司法部门追究刑事责任，每一程序都遵守严格规定，这些规定必须得到预计的办案结果，否则，案件就无法进入下一个程序，影响案件的进展，进一步影响纪律检查委员会的工作及其权威性。党章党规规定，纪律检查委员会有对举报或发现的案件享有初查权，该权力的行使分别有纪律检查委员会不同职能部门负责，各个部门之间分工协作，相互监督，这样就形成一种权力制约，保障了权力的正确行使。
2.办案结果有效性
据统计，2011年全国纪律检查委员会共接受举报1345814件，其中检举控告960461件，核实违纪155008件，立案137859件，结案136679件，处分142893人。其中，给予党纪处分118006人，给予政纪处分35934人。处分县处级以上干部4843人，为国家挽回经济损失84.4亿元。查处了宋晨光、刘卓志、张家盟等大案要案。十八大召开前又查处了薄熙来、刘志军、黄胜、田学仁等违法乱纪案件。纪律检查委员会查办这些案件既维护了纪律检查委员会行使“准司法”职能的正当性和可行性又维护了党纪的严肃性，维护了国家和人民的利益。
三、纪律检查委员会“准司法”职能行使过程中的问题及对策
查办违纪案件是纪律检查委员会的一项重要任务，也是贯彻从严治党、加强党风廉政建设、反对腐败的有效手段。但是纪律检查委员会在查办案件，履行其职能的过程中存在着一些问题，有些严重问题甚至影响到了查办案件的质量，影响了纪律检查委员会的威信，必须引起我们的高度重视。
（一）思想认识上存在的问题
一是对党纪的纪律性和严肃性认识不足。有些纪律委员会在查办违纪案件时往往大事化小，小事化了，致使很多违反党规党纪的行为没有得到有效地惩办。部分办案人员思想上存在着私心杂念，不敢如实查处案件。还有些办案人员法制意识淡薄，不严格依法办事，致使党章党规没有真正贯彻执行，纪律检查委员会没有起到应有作用。
二是对纪律检查委员会查处工作的透明度认识不一致。有些办案人员认为纪律检查委员会查处案件应当秘密进行，这样有利于最大限度地减少外部干扰，有利于案件的查处。还有一些办案人员认为办案程序应当透明化，把查处工作置于阳光之下，这样更有利于党内党外的监督。
（二）实践中存在的问题
在纪律检查委员会行使其职能的实践操作上，存在着职权界限不清、工作方法弹性过大难以掌握等问题，主要体现在：
一是立案程序中存的问题。立案是调查、审查、处理等程序的前提，只有经过立案其他程序才能依次开展，未经立案，纪律检查委员会不能行使诸如扣留涉案物品，暂停支付存款等权力。目前存在着很多纪律检查委员会查办案件时，未办理立案程序就采取了其他措施，不符合规定程序的要求。
二是证据收集中存在的问题。当前纪律检查委员会收集证据主要依据的是《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》和法学上的“违纪构成四要件”理论。两者在实际操作中都存在着局限性，两者都侧重于事实层面的判断，没能兼顾更高层面上的价值判断。纪律检查委员会在查办案件收集证据时简单地套用《规定》及“违纪构成理论”，不能从实际情况出发具体问题具体分析。另三是违纪责任划分不清的问题。对违纪责任的认定缺乏统一性，任意性太大难以实际操作。对违纪案件的处理过分注重执行时的问责而忽视决策时的监督，责任追究上也过分强调惩罚机制。另外还存在纪律检查委员会查办案件后对责任划分不一致问题，如对同一违纪行为的不同人定性不一或只追究其中一人的纪律责任等。
（三）解决和改进措施
针对以上问题我们务必保持清醒的头脑，采取有效的措施予以尽快解决。
一是严格执纪，建设高素质的纪检队伍。严格执纪是指按党规党章办事，实事求是地查清问题。只有严格执纪才能确保“程序正义”和“实体正义”的统一，才能纠正党内不正之风，清除违法乱纪分子，为建设中国特色社会主义创造良好的政治环境。同时，严格执纪也是人民群众的共同心声和殷切希望，只有严格执纪，严肃处理党员干部的违法乱纪行为，才能在人民群众中有说服力。严格执纪要求建设一支政治强、作风正、业务精的纪检队伍。如果纪检干部的素质不高，作风不正，立场不坚定，以权谋私，玩忽职守则体制再好也无济于事。因此，必须高度重视，采取措施，建设高素质的纪检队伍。
【案例】2016年9月，某种子管理机构根据某市农业局2016年杂交玉米种子质量监督抽查结果，依据《种子法》第七十五条规定，拟对监督抽查中有品种名称不真实杂交玉米种子的某种子企业作出行政处罚。
【点评】作者认为，某种子管理机构将监督抽查与执法检查相混淆了。
【分析】农业主管部门组织的种子质量监督抽查属于监督管理，种子行政执法机关查处种子质量违法案件（以下简称执法检查）属于行政处罚，二者为两项不同的行政管理制度，目的、程序和结果处理均不相同，不应混淆。
种子质量监督抽查的法律特征
①执法机构独特。监督抽查是由农业主管部门组织有关种子管理机构和种子质量检验机构对生产、销售的农作物种子进行扦样、检验，并按规定对抽查结果公布和处理的活动；农业主管部门所属的综合执法机构或受其委托的种子管理机构，可开展种子执法相关工作，是执法检查的执法机构。农业综合执法机构不是种子质量监督抽查的执法机构。
②程序独特。监督抽查的法定程序由农业部制定的《农作物种子质量监督抽查管理办法》规定，检验结果及其处理根据《农作物种子检验规程》所规定的容许误差对种子质量进行判定，监督抽查结果按规定通报。监督抽查的检验程序和质量判定、结果处理，不同于执法检查的程序。
③取样方式、地点、环节独特。监督抽查的取样方式是“扦取”，样品应为市场上销售或仓库内待销的商品种子；执法检查的取样方式是“抽取”，样品可取自制假售假的场所和种子生产经营的所有环节。监督抽查若在田间、加工厂等地点对种植、加工处理、包装、标识、运输环节抽取种子样品，就违反了《农作物种子质量监督抽查管理办法》第十四条。
④目的独特。监督抽查的目的是维护种子市场秩序，督促企业保证种子质量，为种子质量宏观决策提供信息，与以惩戒违法行为为中心目标的执法检查不同。
⑤监督抽查的对象独特。监督抽查的对象重点是当地重要农作物种子以及种子使用者、有关组织反映有质量问题的农作物种子。比如，某市2016年春季杂交玉米种子质量监督抽查对象就是某市的19家重点企业，不论这些企业规模大小、经营种子数量多少和有无违法行为，只要是其销售的杂交玉米种子，不论推广状况和种子质量，都在被抽查之列。这与执法检查仅针对涉嫌违法生产、经营的假、劣种子，有着本质区别。
⑥监督抽查的后处理独特。《农作物种子质量监督抽查管理办法》规定了不合格种子生产经营企业，对不合格批次种子既可作非种用处理，又可重新加工，经检验合格后销售；连续2次监督抽查有不合格种子的企业，应当提请有关发证机关吊销该企业的种子生产经营许可证，并向社会公布。由此可见，《农作物种子质量监督抽查管理办法》对监督抽查的后处理，充分体现了“重在整改”和“循序渐进”的理念，并非简单一罚了之。这种后处理方式与执法检查根据检查结果追究行政责任和刑事责任有着本质区别。
种子质量执法检查的法律特征
执法检查是指种子行政执法机关依据法定程序针对种子质量涉嫌违法行为进行调查、取证、认定和实施处罚的过程，具体有以下特征。
①依据法定程序进行的行政处罚活动。这里所指的法定程序，包括《行政处罚法》和《农业行政处罚程序规定》。在上述程序中，为保证执法客观公正，法律对立案、调查、检验和证据收集、决定处罚、处罚的执行等作出了具体规定，与仅进行扦样、检验，按规定对抽查结果公布和处理的监督抽查，有重大区别。
②行政相对人和涉嫌违法行为特定。执法检查是针对某一或多个特定当事人而做出的具体行政行为，其对象是种子质量涉嫌违法的行为。执法检查有特定的行政相对人和针对的种子质量涉嫌违法行为，与没有特定相对人和特定种子质量违法行为的监督抽查
不同。
③目标明确。执法检查的目标或结果是种子质量涉嫌违法行为是否存在，进而作出行政处罚或不予处罚的决定，从而达到制止和制裁种子质量违法行为的目标。
④后处理没有整改要求。《种子法》第七十五条、第七十六条规定，生产、经营假、劣种子的，责令停止生产、经营，没收违法所得和种子，吊销种子生产经营许可证，予以罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。因生产、经营假、劣种子犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，种子企业或者其他单位的法定代表人、直接负责的主管人员自刑罚执行完毕之日起五年内不得担任种子企业的法定代表人、高级管理人员。种子质量执法检查，无论是对企业、企业负责人，还是对种子，都一罚了之，无整改的机会。
将监督抽查的后处理与执法检查
的处罚相混淆，适用法律错误
《农作物种子质量监督抽查管理办法》对种子质量监督抽查的后处理，作出了明确规定。
①将执法检查的法律依据，适用于监督抽查的后处理，适用法律错误。《农作物种子质量监督抽查管理办法》第三十五条第一款规定：“不合格种子生产经营企业，由下达任务的农业行政主管部门或企业所在地农业行政主管部门，依据《种子法》有关规定予以处罚。对不合格种子生产经营企业，应当作为下次监督抽查的重点”。因为《种子法》未对监督抽查的后处理作出规定，所以不能依据《种子法》有关规定对监督抽查不合格种子的生产经营企业予以处罚。
《种子法》第七十五条第一款，是执法检查行政处罚的依据。以品种名称与标注的内容不符为由，依据执法检查的法律依据《种子法》第七十五条第一款对监督抽查不合格企业作出没收违法所得和种子、吊销种子生产经营许可证和罚款的行政处罚，适用法律错误。
②仅一次监督抽查有不合格种子，就吊销种子经营许可证，违反法律规定。《农作物种子质量监督抽查管理办法》第三十五条第二款规定：“连续两次监督抽查有不合格种子的企业，应当提请有关发证机关吊销该企业的种子生产许可证、种子经营许可证，并向社会公布。”仅一次监督抽查发现有假种子，就拟对监督抽查不合格的企业吊销种子经营许可证，显然违反了上述“循序渐进”的规定。
不能仅凭种子质量监督抽查结果
摘 要 行政诉讼法规定的检察监督原则是界分检察机关行政诉讼监督权的基本依据。检察机关要承担起行政诉讼法律监督职责，必须对行政案件进行全面审查，大致包括四个方面：生效行政判决、裁定的合法性；当事人之间的行政争议；法院行政审判行为的合法性；其他当事人尤其是行政诉讼被告诉讼行为的合法性。从发挥国家监督的效用的角度考虑，有必要把行政审判程序、行政检察程序与追究违法行政责任的程序衔接起来。
中图分类号DF84
文献标识码A
文章编号1004－4043200209－0017－04
行政诉讼法规定，人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。实践中，有人过分看重“权”字，认为对行政诉讼的法律监督是检察机关的裁量权，可以行使也可以不行使。然而，根据公法理论，任何公权力都具有两面性-既是权力也是职责。据此，检察机关有义务根据法律规定全面履行行政诉讼监督职责。为发现和纠正违法的行政诉讼行为，检察机关应当对“行政诉讼活动”进行审查。既然是“法律监督”，检察机关对行政诉讼活动的审查程度就应当是合法性审查，而不包括合理性审查。可以说，全面把握行政案件的审查对象是检察机关适当履行行政检察职责的前提。
与刑事诉讼中司法机关根据刑事诉讼规则确定刑事案件的审查对象、民事诉讼中法院根据民事诉讼规则确定民事案件的审查对象一样，行政案件的审查对象是根据行政诉讼规则派生出来的。三种诉讼的任务各不相同，其诉讼规则也不尽相同，决定了刑事、民事、行政案件中司法机关的审查对象各不相同，检察机关在审查行政案件的实践中，切忌套用刑事或民事案件的审查对象。而且，检察机关与法院在行政诉讼中所起的作用不同，决定了检察机关审查行政案件的对象与法院审查行政案件的对象也不相同。行政诉讼法规定的检察监督的对象，即“行政诉讼活动”，实际上是指所有行政诉讼行为，既包括法院的行政审判行为，也包括当事人的诉讼行为。具体地说，检察机关审查行政案件的对象主要有以下几个方面：
一、行政裁判的合法性
除检察监督原则之外，行政诉讼法对行政检察还有一条具体规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”实践中，抗诉是检察机关对行政诉讼活动行使监督权的主要方式，行政裁判的合法性也因此成为检察机关审查的主要对象。由于法律规定检察机关仅仅对生效行政裁判行使抗诉权，检察机关通常只受理、审查不服生效行政裁判的申诉。至于尚未生效的行政裁判是否应当作为检察机关的审查对象，虽然有进一步探讨的余地，但现实必要性和理论根据都显不足。当前，检察机关应以生效行政裁判的合法性作为主要的审查对象。
从理论上讲，检察机关全面履行监督职责的前提是审查生效行政裁判的全部，而不能有所遗漏。而法院的相应义务是每作出一个裁判就要把案卷移送检察机关进行审查。但是，如果环顾一下相关制度，就会发现，法律机制对法律统一正确实施的追求，就像人们追求真理一样，只能接近而永远不可能到达。法律应当普遍适用于所有的人，这是法律的内在要求，然而，再庞大的国家机器也做不到将所有公民、法人的全部行为都置于其视野之内。同样，依法行政原则也要求所有的行政机关及其工作人员依法履行职责，而国家同样没有能力让所有行政机关及其公职人员的活动处于监督机关乃至公众的监督之下。正因为如此，行政诉讼、行政复议都只能是“不告不理”的监督机制。同样，检察机关对行政裁判合法性进行监督的实际范围，应受制于诉讼经济原则。检察监督只是保障司法公正的手段，而不是目的。既然检察机关要做到审查全部生效行政裁判是不可能实现的，那么，检察机关应以哪些生效行政裁判作为审查对象，也就成为一个非常现实的问题。
按照《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第四条的规定，检察机关受理行政案件，主要有以下来源：当事人或者其他利害关系人申诉的；国家权力机关或者其他机关转办的；上级人民检察院交办的；人民检察院自行发现的。在这一规定当中，国家机关被拟定为社会利益和国家利益的化身，它代表了法律上承认的利害关系人之外的所有人来判断行政裁判是否侵害了社会利益和国家利益，是否严重践踏了法制。问题是，它的判断标准是它自己的，而不是大众的，也不是其他利益主体的。众所周知，任何国家机关的权力都是由人来行使的，不同的公职人员，虽然其智力、品行和责任感不尽相同，但他们所处的社会地位却大致相同，这就决定了他们对利益的判断标准具有相对的单一性，他们与其他阶层的人群对社会现象的感受完全不同①。而行政事务的公共性决定了行政裁判常常涉及到公众的利益和社会的长远利益、根本利益。根据宪法规定，各个阶层社会成员的利益因违法的行政裁判受到损害时，都应当有表达意见的机会，无论他它是不是法律拟定的利害关系人。如果将检察机关受理案件的来源局限于利害关系人申诉和拟定的公共利益代表的发现，就有可能影响检察机关的视野。实践已经证明，检察机关受理的案件绝大多数是当事人申诉的案件，自行发现的案件极为罕见。在今后的检察工作中乃至将来修订法律时，对“利害关系”应尽可能地作广义的理解，甚至可以将公民因社会利益、国家利益受损而受到的利益影响视为一种法定的行政申诉权利。如果做到了这一点，行政检察实践就向法治的理想又靠近了一大步，宪法赋予公民的检举权在这个领域也受到了保障。
与法院审查具体行政行为的合法性以法律、法规为依据，参照规章一样，检察机关审查行政裁判的合法性也要以法律、法规为依据，也要参照规章。所不同的是，法院审查具体行政行为所依据的法律主要是指行政法规范，而检察机关审查行政裁判合法性的依据，除行政法规范之外，还有行政诉讼法。
从实践情况来看，行政判决违法主要指以下几种情形：（1）撤销了完全合法的被诉具体行政行为，或者撤销了不可撤销的违法行为；（2）完全维持了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（3）完全撤销了部分合法部分违法的被诉具体行政行为；（4）维持了主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权的具体行政行为或者显失公正的行政处罚；（5）没有判决应当履行法定职责的行政主体履行法定职责；（6）判决行政机关履行不应履行的职责；（7）应当驳回原告诉讼请求而未驳回，或者不应驳回原告的诉讼请求而判决予以驳回；（8）将违法行为确认为合法，将合法行为确认为违法，或者确认应判决撤销的行为无效；（9）应给予行政赔偿的，判决不给予赔偿，或依法不应给予行政赔偿的请求判决予以行政赔偿。
检察机关应当行使抗诉权的行政裁定主要有以下几种情形：（1）对应予受理的行政案件，作出不予受理或驳回起诉的裁定；（2）对不符合撤诉条件的案件，作出准许撤诉的裁定；（3）对不符合终结诉讼的案件，裁定终结诉讼；（4）对不符合终结执行条件的案件，裁定终结执行。
检察机关审查行政裁判，主要是判断其是否符合抗诉标准。但这不是惟一目的。有些行政裁定并不具有终结整个诉讼程序的意义，通过抗诉来进行监督会造成诉讼久拖不决，弊大于利。对那些不宜通过再审予以纠正的行政裁定，检察机关虽然可以不提出抗诉，但仍然应将其作为审查对象，并论证和探索其他监督方式的可能性。
二、当事人之间的行政争议
在行政诉讼中，当事人之间的争议主要是被诉具体行政行为的合法性，这是行政审判要解决的核心问题。而检察机关监督行政诉讼活动的目的，主要是保障和监督法院依法行使审判权。与此相对应，检察机关审查的直接对象不是当事人之间的权利义务关系，也不是被诉具体行政行为的合法性，而是裁断当事人之间权利义务关系的行政裁判及其作出过程的合法性。但是，检察机关对于法院是否依法作出裁判的判断，需要以准确地判断当事人之间的行政争议为前提。正因为如此，当事人之间的行政争议也是检察机关审查行政案件的对象。
对于当事人之间的争议法院在什么情况下如何裁判，是法律事先拟定好的。行政诉讼法第五十四条和有关的司法解释对法院行政判决的条件作了明确的限定。行政判决应遵循这些条件，违反了法定判决的条件就是违法的判决，检察机关应当依法提出抗诉。实践中，检察机关只有通过对当事人之间争议的具体行政行为的主体权限、事实认定、程序和法律适用等要素进行全面审查，才可能无一遗漏地发现行政判决中存在的错误。检察机关出于判断行政裁判合法性的需要而不得不审查被诉具体行政行为的合法性，其审查标准、内容和审查的程度与法院审查具体行政行为合法性的标准②、内容和程度大致相同，只是审查程序相对较为简约③。
实践中，检察机关审查行政争议容易出现以下问题：其一，以所谓的“客观事实”代替法律事实，忽视行政证据规则和行政诉讼证据规则的适用，从而导致对行政裁判合法性的判断错误；其二，忽视行政机关行使职权过程中遵循程序规则的义务，无视行政裁判在判断具体行政行为是否违反法定程序方面的错误；其三，无视法院的不予受理、驳回起诉裁定对行政争议的实体意义，未能妥善履行保护公民、法人或者其他组织起诉权的法定职责。
三、行政审判行为的合法性
行政审判行为，是法院行使行政审判权的体现，是行政诉讼活动的重要组成部分。根据检察监督原则，法院的行政审判行为当然属于检察监督的范围。不仅如此，对行政审判行为实行法律监督，也是法院依法行使行政审判权原则的要求。《行政诉讼法》第三条规定：“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在行政诉讼法颁行之初，人们对这一规定常常突出强调独立审判的重要性，对依法审判的呼声不高，随着民主政治的发展和社会观念的进步，法院独立审判的理念日渐深入人心，法院行使行政审判权受到的干预越来越少，防止行政审判不公也就越来越显现其重要性。在人大和检察机关之间，由谁来承担监督审判权的主要责任，并不是理论问题，最终的选择标准只有一个：实际效果。
检察机关对行政审判行为的监督，主要是对法院是否依据行政诉讼法及相关司法解释的规定作出审判行为的监督。从这种意义上说，检察机关对法院的行政审判行为的审查，实际上就是对审判程序是否合法的审查。一个公正、合法的裁判，不仅要内容合法，而且应当是按照法定程序作出的。因此，行政裁判的合法性并不完全根据其内容来确定。正因为如此，法律把“人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定”规定为检察机关提出抗诉的理由之一。从这种意义上说，对法院的审判行为的审查，也是检察机关依法行使抗诉权的需要。对于利害关系人申请抗诉的案件，检察机关的审查不应局限于生效裁判的内容是否合法，还要审查行政裁判的作出过程是否合法。
当然，并不是所有的违法审判行为都会影响案件的正确裁判。检察机关也无需对所有违反程序作出的裁定提出抗诉。但这并不是法律对检察机关可以无视部分不具有抗诉意义的程序违法的暗示。遵守诉讼规则是每个法官和每个法院的法定职责，任何违反诉讼程序的行为都应承担相应的法律责任。行政诉讼法规定的检察监督原则的内涵非常丰富，纠正违法的行政审判行为应当是检察监督原则的基本要求之一。
问题是，检察机关经过审查，发现了违法审判行为，应当如何行使监督权以前的实践中，有的检察机关以“检察建议”和“纠正违法通知书”作为纠正违法审判行为的主要监督方式，效果并不理想。长此以往，检察人员渐渐地失去了审查审判行为的责任感。到目前为止，旨在纠正违法审判行为的检察实践还没有展开，立足于全局的研究论证也不多。违法审判行为之所以会长期存在，其原因就在于违法审判的责任没有真正落实，因违法审判而受到追究者很少。其制度上的根源是，检察机关负有审查违法审判行为的职责，但没有追究违法审判行为的权力；人大及其常委会拥有监督、惩戒法官的职责，但缺乏发现违法审判行为的有效渠道；检察机关的审查与人大及其常委会的惩戒缺乏有效的衔接。我们认为，应当把检察机关审查发现违法审判的程序与人大及其常委会惩戒法官的程序衔接起来，赋予检察机关弹劾违法审判的法官的职责。只有这样，法院的审判行为才能真正成为检察机关的审查对象。
四、其他诉讼行为的合法性
与民事诉讼法规定检察机关对法院的“民事审判活动”实行法律监督有所不同，行政诉讼法规定检察机关对“行政诉讼活动”是否合法进行监督。“行政诉讼活动”不仅包括法院的行政审判行为，还包括当事人和其他诉讼参与人的诉讼行为。众所周知，作为行政诉讼原告的当事人是公民、法人或者其他组织，作为行政诉讼被告的当事人是行使国家行政权的行政机关或者法律、法规授权的组织。公民、法人或者其他组织的非诉讼活动要接受行政机关的监管，其行政诉讼活动又是在法院的指挥之下进行的，无论他它违反了行政法规范，还是违反了诉讼义务，都会导致相应的制裁，无需检察机关的制裁。只要诉讼规则得到执行，就足以防止法院纵容原告一方。因此，检察机关对公民、法人或者其他组织的诉讼行为进行监督并没有多大的实际意义。相比之下，行政审判受到行政干预的可能性要大得多。多年的行政审判实践已经充分验证了立法者的远见。可以说，行政诉讼法第十条的立法意图非常明显：通过检察监督，排除行政审判过程中的行政干预和其他非法干扰。在行政诉讼中，检察机关实际承担着监督和保障法院依法独立行使审判权的双重责任。正因为如此，检察机关在审查行政案件过程中，应当把作为行政诉讼被告的行政机关是否依法作出诉讼行为作为审查对象，一方面，要审查法院是否依法追究了当事人违反诉讼义务的行为，对应予追究而未追究的，依法行使监督权；另一方面，要审查法院对被告妨害行政诉讼的行为的追究是否取得了实效，是否受到了来自行政机关或者其他方面的非法干预，在法院依法行使的制裁权不足以排除非法干扰的情况下，采取措施为法院依法审判排除干扰。
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