再识民意调查
目前民意调查已经成为党和政府了解民意的桥梁和重要渠道，作为政府统计部门重要的统计方法，它还承担着日益增长的调查任务。为此，北京市统计局、国家统计局北京调查总队组建了社情民意调查中心，以便更加快捷和客观地采用现代化电话调查方式开展民意调查。市、区统计部门也相继设置了专项调查科来具体承担民意调查任务，它们每年需要完成二十余项民意调查工作，包括大家熟悉的组织工作满意度调查、党风廉政民意调查、群众安全感调查、食品安全民意调查，以及本行政区域内的行政区划调整民意调查、政府规范化建设年活动群众满意度测评、未成年人思想道德建设问卷调查等。值得一提的是：全国文明城区创建活动也被纳入了民意调查的范围，以更好地帮助决策层了解民众的评价和支持度。
民意调查要重视真实性
民意调查的价值核心是真实性和原始性，它强调把民众的真实感受原汁原味地反映上来，并使之成为各级党委和政府决策的客观依据。从这个角度而言，做好民意调查是政府统计部门的神圣使命，也是统计工作的重要内容。
民意调查的方法并不复杂，它主要运用问卷调查的原理，客观反映民众的感受和意向。事实上，要反映真实的民意并非易事。在调查样本的选择上必须保持随机性，不能有针对性地选择样本。目前，一些专家和媒体也开始关注民意调查对象的选择方法是否会出现“运用方法科学，但所反映情况与现实存在差距”的现象。
调查人员业务素质是否过硬，也是确保民意调查真实性的一个重要环节。如何开展调查，让群众讲真话、讲心里话，绝不是一件简单的事情。虽然多数民众都很配合调查工作，但也不乏个案的出现：有的民众认为调查内容于己无关，敷衍了事；有的民众出于自身利益的考虑不讲真话；有的民众因为对某一件事情不满，而对此抵触。因此，调查人员必须坚持科学的方法，并持有诚恳的态度，让调查对象愿意倾诉心声，真实地回答调查内容。
民意调查应趋于理性
一、五花八门的民调机构
在台湾，由于有发达的商业环境和社会需求，出现了众多的商业和民意调查公司。据统计，台湾目前有60多家民调机构，其中有政府的，有民间的，有政党的，还有媒体的。台湾民意调查机构大致可以归纳为以下五种：
岛内新闻媒体所属的民意调查机构。这是台湾最早出现的民意调查机构。《台湾新生报》于1952年所作的“对日和约”民意调查通常被认为是台湾最早的民意测验。该报自此对民意调查产生了兴趣并于1956年6月在台北成立“民意测验部”，这也是台湾第一个民意调查（测验）机构。此后，《联合报》、《中国时报》等民意调查小组也相继在20世纪80年代成立。目前，较知名的有《联合报》民调、TVBS民调、《苹果日报》民调、《远见》民调等。其中《联合报》是岛内第一家开发并使用计算机辅助电话访问系统（CATI）的媒体，每遇重大新闻事件和社会焦点问题，便进行民调。它们近年来对台湾地区政府首长施政满意度的调查产生了较大影响。
高校、研究机构等学术单位的民调中心。除大众媒体外，政大、中兴、文化、世新等高校和“中研院”等研究单位也设立了民调中心。学术机构的民调内容各有特色，如台湾政治大学从1994年起对民众“统独”态度的民调具有连续性，可信度高，被引用频率高。
专业的民意调查公司。它们主要从事市场调查，同时也接受对政治问题的社会调查。最有名的就是盖洛普民意调查公司，做了很多关于两岸关系的问卷调查，其中比较有特色、比较经典的是关于两岸“三通”的问卷调查。
官方民调机构。台湾当局的一些部门，为了其政策的需要，会定期进行民意调查。官方民调机构有“全国民意研究中心”、“国发院民调”等。
特定社团临时组织的民意调查机构。民间团体中有民意调查文教基金会、年代民调、山水民调、三立民调、普罗民调等。政党团体中有的“政策会”和“国家发展研究院”，的“民调中心”和新兴民族文教基金会等。不少候选人在选举期间还会成立自己的民调机构以指导选战。
此外，地下赌盘也是一种“民调”，且不具蓝绿色彩因而更具参考价值。据岛内媒体报导，地下赌盘主要集中在台湾中南部地区，反映的是中下层民众的声音。每到选举，各种地下赌盘开始活跃。地下的民调，所掌握的数据更广泛精确，比地上的民调更符合真实情况，毕竟庄家赌迷更会对自己钱包负责。
二、民调的政治功能
民意是政治合法性的基础，顺应民意、敬畏民意是当今政府合法性最普遍的来源。如何掌握如流水般多变的民意？现代政治生活中的定期选举、议会制度、大众传播媒体、政党和利益团体等途径都是民意表达的渠道。但以上利益汇集的途径都有不同程度的缺憾，民意调查因其所具有的科学性、时效性、代表性和客观性，使它成为现代民主社会生活的一部分。作为一种社会调查方式，它的功能是反映民情、民意，具有重要的参考价值。
那么，民调能否反映民意？从统计学原理和调查方法的角度来说，答案应该是肯定的。只要透过科学客观的民意集过程，就能获得具有科学及研究参考价值的信息。为了确保民意调查结果的可靠性与可用性，一方面要设计科学的抽样方案，据此获得对目标总体具有代表性的调查样本。另一方面则要对调查实施过程加以有效控制，尽可能杜绝因调查操作条件的不适宜而造成调查结果的误差。如问卷题目的设计必须遵循客观公正的原则。问卷的设计者应该超越意识形态或党派的偏见，尽量避免个人或所在机构的政治立场、价值偏好影响问卷的设计，等等。
在台湾社会，民意调查就像“调味品”一样，已经成为台湾社会生活中一个不可或缺的组成部分。从台湾各民调机构所实施的民意调查内容来看，民调在台湾的政治生活中发挥着重要的意见汇集的功能。
民调反映选民的投票意向。台湾的民调与选举结合得最紧密，成为部分候选人或政党从事选情研判的重要工具。1996年岛内首次“总统”直选过程中，民调在反映选情上开始扮演重要角色。此后，每逢重大选举，参选政党必会通过民调试探民意动向，区分不同选民的好恶，然后包装自己的候选人，并根据交叉分析结果，来确定“主攻方向”。理论上，选举调查的政治效果主要取决于民意调查结果是否会对选民的投票行为产生关键的影响。例如未决定选民是否会因民意调查转而支持较可能当选的候选人（即“胜选列车效应”），或者逆向操作去支持声势落后的参选人（即“同情效应”）。从台湾的选举行为观察，未决定选民最后选择偎大边的“西瓜效应”现象经常出现。因此，选举民调在激烈选战中扮演策略性角色，部分参选人甚至为此以操纵假民调的方式来干扰选民的投票取向。总体而言，选举民调还是能够在相当程度上反映当时的民意，是社会各界掌握各组参选人民意支持度的主要讯息来源，对于协助候选人掌握选情动态、区隔选民市场以及拟定竞选策略具有很高的参考价值。从过去历次的“立委”选举、县市长选举以至地区领导人选举看，当选者大部分都与预测的相差无几。
民调反映民众的施政期望。民意调查在政府与民众之间扮演桥梁的角色，利用社会调查的方式可以考察民众对公共事务、特定问题的偏好、态度和评价，判断民众的政策支持与选择倾向，进而民调可以作为政策规划制定、执行及评估时的参考。另外，民意调查也好比是一支政治温度计，可以测量民众对政府的施政满意度以及政治人物的声望。岛内的施政民调大致分为两类：一类是针对一些重大公共议题征询民众的看法，此类民调在一定程度上能影响当局的施政取向。如台湾的“核四”问题争议20年无休止，很大程度上源于民意支持度不高。台湾指标民调公司（TISR）2013年的有关核四议题的民调显示，若以“续建”核四电厂进行“公投”，全台59.6%投票不赞成，台湾“行政院”因此不得不倾听民意，将续建事宜搁置起来。另一类是针对行政长官的施政满意度调查，这类调查往往成为政党竞争的晴雨表。台湾的施政满意度调查涵盖面广，“总统”、“副总统”、各部会首长及各级行政首长等都囊括其中，是世界范围内较为少见的例子。其中，“台湾5大都市市长支持度”、“台湾5大都市市府施政满意度”、“台湾县市长施政满意度”等最为引人注目。
民调反映民众的两岸关系态度。两岸关系是特殊而重要的政治议题，也是各种民调的重要主题。20年来，台湾的民调机构对两岸关系的一系列重大问题都进行过民调，诸如“一国两制”、“国家法”、“两岸三通”、“连战、宋楚瑜访问大陆”、“ECFA”、“两岸和平协议”等。对于敏感的国家认同问题，民调也有长期的跟踪调查。
三、民调不等于民意
台湾的民意调查满天飞，民调的结果往往呈现混乱、分歧的局面，让人看不懂。主要表现为：一是同一议题的民调结果大相径庭。经常出现的情况是，不同的民意调查机构在相同或相近的时间点，就相同的议题，对同一母群作调查，却得出差别很悬殊的调查结果。二是民调的结果和事实相左。有些民调一路领先的候选人最终却遭淘汰，施明德参选“立委”就是这种遭遇。为什么会出现这种五花八门的结果？
民意调查在实务运作上具有技术局限性。民调过程中，从民调方法、访问机构立场、访问员素质、问卷设计质量、访问过程、数据处理、数据解读等环节都会出现不同程度的误差。主要有以下几种情况：一是不同的民调方法，其结果不一样。社会调查的方法计有电话抽样、问卷回收和直接面谈等量化研究方法和焦点团体座谈会、深度访谈等质化研究方法。采用电话抽样调查的分析途径是统计学，问卷回收的分析途径主要是社会学，直接面谈的解读途径则主要涉及心理学。研究方法不同，呈现的面貌就有差异。二是抽样调查存在客观误差。抽样调查是台湾民意调查的主要方式。就抽样环节而言，从抽样方法（随机产生后4位号码，与随机产生完整的电话号码，调查结果是不一样的）、抽样清册（以公开发行的家庭电话号码簿为抽样清册，与以电话公司数据库为抽样清册，或者以民调机构自己的数据库为抽样清册进行抽样，调查的结果亦不一样）到无反应（有一些电话号码是无效的，譬如空号、无人接听、忙音，或者有些电话号码是商业机构、机关、医院等非住宅电话）就会出现3次误差。三是访问机构立场有差异。不同性质机构对民意调查的处理方式不尽相同，导致民意调查的科学性或实用价值出现折扣。新闻媒体的调查关注访问主题的新闻价值与时效性，所选择的题材偏重于重大事件，对调查结果的处理也会考虑时间因素，因此，在调查对象的选择、样本数的有效性和品质等方面有时难以保证。政府部门的调查通常关心所涉主题的政治涵义，强调民意调查结果的政治参考价值，调查过程的客观性、科学性和规范性有时会遭人质疑。比较而言，学术机构追求客观与公正，重视调查的学术研究价值。四是访问员素质有高低。电访员的性别、年龄、职业、语言表达能力、工作时间、工资水平以及其所受到的访员训练，对于民调的结果也很有影响。现实情况是，各个调查机构的聘员素质参差不齐，研究者所受的民意调查训练并不完全相同。五是问卷设计影响质量。比较突出的是：问卷中出现诱导性的或者先入为主的问题，如关于两岸三通的民调中出现这样的提问：“有人说：政府要先对台湾的国防、社会、经济等方面的保障做好规划与安排，才开放两岸直航。对于这种说法，您是同意、还是不同意？”答案是明显的。问题的排列顺序不合理，如关于大陆制订《国家法》的民调问卷是这样设计的，先设定“中国大陆政府制订《国家法》的目的是可以依据这项法律作为武力攻的合法借口”，紧接着问受访者：“整体而言，请问您认为中国大陆制订《国家法》对两岸交流是有好的影响、不好的影响，还是没有影响？”显然，受访者选择“不好的影响”的比例会偏高。问卷中问题数量过多，也会影响受访人的意向表达，影响民调的准确程度。六是数据处理环节的缺陷。数据处理是个技术活，不同技术水平的访问者所作出的处理结果是不相同的。就数据解读而言，不同的文字表达方式也会引发不同的联想。比如，选举民调中，两组候选人的得票支持率相差不到5个百分点（在合理误差范围内），若以“小胜”这样的字样来表达容易产生误导。
民意调查在实际运作中经常遭遇政治干扰。按照一般的说法，如果一项民调的执行过程符合科学、客观、中立的标准，那么就能探测到真实准确的民意。然而台湾政治现实是，不少政治人物想用“民意”去实现自己的政治目的，于是民意调查便成了某些人制造虚假民意的常用工具。
在问卷设计上动手脚，用问题来误导受访者是最常用的手段。2001年岛内多家机构针对民众对“一国两制”的态度所进行的调查就是典型案例。调查结果显示，《中国时报》、《联合报》、东森民调中心和民意调查基金会等民间机构与台湾官方所做的结果差别很大。根据民间机构的调查，赞成“一国两制”的比例，最高超过了47%，而台湾的大陆事务主管部门公布的数据却为13.3%，对外关系主管部门的数据更低，只有10.6%，最大差距在30%以上。比较两者的提问方式不难发现问题的症结。民间机构的调查大都直接提问：“您是否赞成台湾与中国大陆的关系未来走向‘一国两制’？”或“您能不能接受中共提出的‘一国两制’主张？”得出的结果是支持“一国两制”的民众比例在30%左右。如果对“一国两制”进行一定的解释，如“财团法人民意调查基金会”的提问：“如果‘一国两制’的一国国号并非是中华人民共和国，也非中华民国，而是一个新国号‘中国’的话，那么您是否接受？”则民众的支持比例达到47%。而台湾当局的大陆事务主管部门的提问方式是：“关于两岸关系的发展，中共提出‘一国两制’的主张，将台湾看作地方政府，接受大陆统治，中华民国政府此后不再存在，对中共这种主张，请问您是否赞成？”对外事务主管部门的提问，则片面强调：如果台湾从此没有外交权，你是否接受“一国两制”？这些提问的结果就可想而知了。
将民调作为投机取巧的工具，是台湾选举中惯用的手法。为了顺利当选，什么时间、选取什么样的民调予以公布都有政治考量。最简单的方式是根据自己的目的，先进行“于我有利”的筛选，然后只选择一部分来公布，从而制造虚假民意。2000年台湾“总统”选举过程中，各候选人阵营纷纷藉由操纵民意调查来唤起弃保效应的策略投票行为即是显例。根据台湾的选举规则，在行政首长的选举中，民众基础相近的两个或多个候选人，因为只有一人能当选，则候选人一般都会用民调证明自己支持率高。在“立委”选举中，民众基础相近的几个候选人有两个或两个以上的人可能当选，则候选人一般会避免当“出头鸟”，因为如果支持者认为某人一定会高票当选，就会有部分人自动转投其他支持率较低的人。相反，“立委”选举中，有候选人用民调证明自己选情危急以博取同情票。
民调染上蓝绿色彩，成为台湾极化政治的副产品。台湾政治的极化现象十分明显，举凡选举、立法议事、政策修订，甚至大众传媒等制度性安排，常常因为高度政治动员被工具化到极点，蓝绿对峙分明，民调也不能幸免。台湾虽然政党林立，但大体都可归为蓝、绿两大阵营。政党拥有的民调机构，直接为自己提供服务。为了政策宣传需要，它可以搞一个特定的调查，而像这样的调查的可控性和操控性是比较大的，人为因素比较多。台湾媒体因其自身资源优势，其民调往往有较大的影响，也是各政党争相扶植的对象。媒体一旦有了蓝、绿立场，调查结果就难免失之偏颇。在岛内民调机构中，《联合报》和《苹果日报》的民调被认为立场较中立、较为可信，TVBS、年代电视台的民调被认为倾向泛蓝，而山水调查公司则公认是的“白手套”。同时，民调在台湾已经成为有利可图的市场，鱼龙混杂、昙花一现的民调机构常常各有所好，蓝、绿阵营则顺势利用。这就是为什么台湾选前会冒出许多从未听说过的民调公司，而选举一结束，又都偃旗息鼓，悄无声息了。
[关键词]民意调查；德国；概况
[中图分类号]D52 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X（2011）06-0059-002
一、德国民意调查历史
19世纪至20世纪以来，民意观念成为政治理论的主流。为了解群体对某个重要议题的偏好，民意调查应运而生，并逐渐成为了解民意的主要手段。现代意义上的民意调查开始的标志，是1933年美国人乔治盖洛普成立“美国民意研究所”（American Institute of Public Opinion,又称美国民意协会），并于1935年10月首次公布了第一个盖洛普民意调查报告。德国民意调查始于二十世纪五十年代末，不过那时的民意调查都是小规模的、零星进行的。德国第一次关于大选的民意调查开始于1965年，并从1969年起形成了有规律性民意调查。经过数十年的发展，德国民意调查已经形成了一套较为成熟的运作过程和调查方法体系。
二、德国民意调查的机构、分类与方法
1.民意调查机构。德国设有15个专门的民意调查机构，其中联邦层级有6个。以下以本课题组考察的两个民意调查机构为例。
Infratest Dimap（以下简称Infratest）正式成立于1996年，是德国最大的民意调查公司，隶属于大财团，总部在慕尼黑，在欧洲、亚洲、非洲、北美洲都设有子公司。在中国的子公司主要从事媒体研究和市场调查研究。在德国有六个子公司，其中设在柏林的子公司专门从事政治研究，设在慕尼黑的子公司从事民意和市场调查。该公司以接受电视台、联邦部、社会团体等部门委托做民意调查项目为主要收入。收费可以以项目为单位，项目需要多少人员投入、设备等做预算；或者根据调查时限、单位时间、被访者的数量等关键参数计算费用。Infratest公司接受的政治类民意调查有三类委托主体：一是政府委托的综合描述性的民意调查，如养老金问题、失业救济问题、教育政策、医疗保障等；二是媒体委托的，如民众对政治或政治领导人的态度的调查，尤其是有关选举的民意调查；三是政治活动主体委托的、战略性的民意调查。如在政党竞争中以“如何赢得选民”为议题的民意调查，或者就“吸烟的危害性”、“艾滋病的预防”等影响和改变人们的想法和行为所做的研究。
选举研究小组是德国电视二台下设立的专门进行政治性民意调查的部门，建于1974年，专门报道欧洲议会选举、联邦大选、州选举。该小组做的“政治晴雨表”栏目已经有几十年的历史，在德国政坛和民众中非常有影响力。选举研究小组每个月进行1-2次民意调查；每周二、四进行电话问卷调查，晚上9点结束，1个半小时出结果。这些调查主要围绕德国的政治和主要政党、民众对重大政治决策的看法、政党支持率的变化等进行调查。如果某政党在调查中的支持率下降，就会引起该党的反思。
2.德国民意调查的分类。德国的民意调查，从规模上看，可分为小型民意调查和战略性大型民意调查；从时间上看，可分为长期民意调查和短期民意调查。一般来说，小型的民意调查是短期的，而大型的民意调查是长期的；从民意调查的主体来看，又可主要分为政党委托的民意调查和除政党之外的其他部门（主要是行政部门等）委托的民意调查。
大型民意调查可以分为三类：一是大样本的民意调查（Quantitative?摇Survey），比如对大选结果预测的调查，一般要抽样本数为3000-5000，这种民意调查的成本很高，但结果相对准确。二是质性民意调查（Qualitative?摇Survey），用小组集体交谈、面访的形式进行。可以录像，然后进行归纳和总结。这种访谈的结果并不具有代表性。德国的经验是，在进行大型的民意调查之前，可先进行这种测试性的调查，并将调查结果纳入大型民意调查的问卷中，以便优化设计问卷，设计更好的问题。三是固定样本调查（Panel?摇Survey），在不同时期，选择同样的问题（有时会加几个新问题）、同样的样本进行调查。这类调查成本较高，被访者要固定比较困难。
小型的民意调查可以由报纸进行。主要针对一些可能会产生较大影响的事件，如大的政治运动、反对党突然的攻击指责等。民意调查机构可以在很短时间内（如一个晚上）选少数人（如500人）进行电话询问，了解他们对某件事件的看法。这类调查属于非抽样调查，结果不具代表性，目的仅仅是简单了解事件的情况，并提出相应的参考建议。
据德国社会前高级研究主任斯科普介绍，社会战略性民意调查一般3-4年一次；有代表性的民意调查每年1-2次；具体的政治活动中的小组讨论、心理民意测验比较频繁，总数是6-8次，竞选活动末期，大选前的突击调查都是如此。社会事先做计划，或设计问卷，具体的访谈、实施则委托民意调查机构做，再与民意调查机构一起归纳、讨论结果，提供信息和咨询。
3.方法。德国进行民意调查的方法有问卷调查、电话访谈、面访、小组团体调查等几种。使用最多的是电话访谈，其次是面访。网络调查因不具代表性，因而德国一般不做网络民意调查。
大选通常使用电话访谈和面访，这两种方式都需要访员。比如Infratest公司就有自己的访员小组团队，访员有1500个，其中一部分是电话访员（大概有1100个电话设施），另一部分是面访访员。访员可起到指导、引导的作用。由于电话访谈无法知晓被访者是否去参加选举，于是选举日当天的问卷调查就显得重要了。
就问卷调查而言，问卷的设计相当重要。有几点需要注意：设计规范化的问卷；时间不超过1小时；对包括年龄、性别、政治关系、数据进行处理、归纳。
在分析被调查对象时，要充分考虑到：随着现代生活的改变，人的流动性增加，交流方式的改变，电脑、媒体的利用，大的政治团体和政党对人的凝聚力的下降，导致德国选民的情况已经有了很大的变化，使得单从阶层来分析人的行为的方法已经不够客观了。比如社会的选民，有不同的社会背景和价值观念，他们选择社会的动机是不一样的，用其社会背景来解释其政治行为的传统方式已经过时了。因此，目前德国在对被调查对象进行事先分析时，不是以传统的社会阶层或社会结构的因素、而是以“群体”（Miliu）这个相对松散的概念进行分析并增加了其它的标准，包括生活方式、对政党的认同、政治态度、上网时间等。
三、德国民意调查的启示
在德国，民意调查被多方面运用，特别是被用做竞选中的一种主要的战略及战术武器。民意调查帮助政治家了解到，如何能够激发选民的关注、什么事可以使选民愤怒，以及什么事可以舒缓选民的情绪，从而帮助候选人获胜。虽然中国与德国的国情不同，但是德国五十余年的民意调查积累的一些经验值得我们学习和借鉴。
民意调查的目标在于：第一，了解民意。通过民意调查，了解民众关心什么，在意什么，哪些是执政当局需要改进的，哪些是做得不够的。第二，改善形象。将对自己有利的民意调查结果公开，可以塑造良好的形象，对犹豫不定的选民施加影响，增强追随者的信心，并对反对者产生压力。第三，引导公众舆论。民意调查可以引导民众去关心某个议题，从而达到塑造民意的目的。特别是一些以全民为对象的民意调查，有时不是探询民意，而是制造民意。最极端的例子是纳粹德国迫害犹太人的政策。执政党可以利用民意调查，收集民众意见、倾听民众呼声，制定符合民意的政策，利用民意有效地约束官员腐败行为的产生，巩固执政地位。
民意是不断变化的，要做好民意调查，必须遵循科学的方法、严格的程序，以保证结果的权威性和准确性。德国政党进行民意调查的议题一般是对候选人的评估以及对某项重大决策的评估，不同议题采取不同的民意调查方法。这启示我们，在进行民意调查时，一定要根据议题的需要选取恰当的民意调查方法，并事先评估该方法的缺陷与优势。另外，在调查步骤设定、总体与抽样、问卷设计、结果评估等方面作技术性的、科学化的操作，尽量提高准确程度，降低误差。
另外，我们还要充分利用民意调查的结果。一项民意调查的展开及其完成，需要花费大量的时间、人力和金钱。如果调查结束以后，调查结果就束之高阁，不能被广泛运用，其价值就不能充分体现。德国中央民意档案馆是专门收藏民意调查结果的公益性机构，可以让研究者和公众免费使用这些民意调查结果。这些都是值得我们学习和借鉴的。
一、民诉法第二百一十条规定调查核实权的立法用意
此前，调查核实的有关工作内容在个别法条和相关规则、规定中已有体现：《人民检察院组织法》第7条规定人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督，调查研究；2001年制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中明确规定了检察机关可以基于办理抗诉案件的需要对有关实施进行调查。可见在民事检察监督中，调查核实是发挥民事检察监督权的一个重要内容，是检察机关法律监督权的行使的措施保障。修改后的民诉法在借鉴最高人民法院、最高人民检察院联合制定的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》关于检察机关调查核实权规定的基础上，第210条对检察院开展调查核实有关情况进行了规定，使民事检察监督中调查核实权得到立法机关的最终认可，调查核实上升为法律规定，实现了其有法可依。民事检察监督的对象是人民法院的审判权，赋予检察机关调查核实权，有利于检察机关及时了解法院公权力运行的具体情况，进而判断是否需要对法院的公权力进行监督，以及需要采取何种方式进行监督。调查核实权确认是保障检察院行使法律监督权的重要措施，是对检察机关监督手段的强化。
需要注意，检察机关调查核实权的权力属性为公权力，属于检察权的范畴，也存在恣意和滥用的可能。在调查核实权正式走入人们视野之初，检察机关应当严格规范调查核实权的使用。检察权是一项严肃的国家权力，要在实事求是的基础上行使，在民事诉讼中，要充分尊重当事人对自己诉讼权利和民事权利的处分，国家权力的干预应当慎重，防止因权力的滥用破坏民事诉讼的应然结构，最终偏离民事检察监督制度的设立初衷。
二、检察机关调查核实权在实践中的行为界定
（一）第210条中表述的“调查核实”的法律释义。民事诉讼是平等主体之间的诉讼，要充分尊重当事人的自由处分权，公权力的介入要慎之又慎，适当有限。检察机关在行使调查核实权时，主要还是表现为一种了解行为，通过向当事人或者案外人调查核实有关情况，了解案情及当事人之间争议的法律关系，避免检察监督的盲目性。检察机关所拥有的调查核实权应作限制解释，在权力性质上，调查核实权具有非强制性，当事人和案外人应当支持人民检察院依法履行职责如实提供有关信息，检察机关则不得采取强制措施；在调查核实内容上，严格限制在根据提出检察建议或者抗诉的需要了解必要的信息，充分尊重并保护民事诉讼当事人的合法权益。
（二）调查核实权的范围界限。民事检察监督调查核实权的范围应以查明审判行为的合法性为核心，围绕生效民事裁判或调解书是否存在错误违法或违反公益来展开。具体包括：“生效裁判是否建立在充分的证据基础上、法庭是否忽视当事人提交的主要证据、当事人是否存在伪造证据的情况、审判人员是否应当调查取证而未调查取证、民事审判活动是否违反法定程序、审判人员在审理该案时是否有贪污贿赂、、枉法裁判等行为，以及是否涉及国有资产流失、损害社会公共利益的民事申诉案件等等。”[1]
（三）调查核实的方式。前文已明确调查核实权的非强制性，这就决定了司法实践中调查核实的方式不具有强制性，而相对温和。主要可以根据案件的实际需要采取查询、调取、复制相关证据材料，询问诉讼当事人或证人，鉴定、勘验、评估、审计以及向有关部门进行专业咨询等措施。值得注意，在存在审判人员涉嫌职务违法犯罪情况时，依据修改后民诉法以及“两高三部”《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》有关规定，依法开展对审判、执行人员违法、渎职行为的调查工作，根据调查结果提出纠正违法意见或更换办案人的建议。发现审判、执行人员有违纪行为的，应及时将犯罪线索及相关材料移送纪检部门处理。
三、调查核实权司法实践中应注意的问题
一是检察机关调查举证与当事人举证行为的边界划分。在民事诉讼中，当事人在诉讼地位上是平等的，“谁主张，谁举证”民事诉讼举证规则要求，负有举证责任的当事人如果不能对自己的主张提供充分的证据进行证明，就要承担败诉的风险。检察机关在开展调查核实时，应坚持居中原则，不代行当事人举证责任，不破坏法定的举证规则。严格以履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要为前提，预防因调查核实权的不当行使，破坏当事人间平等对抗的民事诉讼格局。但这种平等不能建立在非法基础上，一旦检察机关在审查民事申诉案件中，发现主要证据是伪造的，法院采信的证据与其他证据存在矛盾，当事人或者诉讼人因客观原因无法举证而申请法院取证未被采纳等情况，应主动开展调查核实工作，这是检察机关履行对当事人及其他人在民事诉讼中是否遵守法律的一种监督职责，并非仅为一方当事人调查取证。
二是调查核实权不同于职务犯罪侦查权。民事调查核实权是由民事检察权所派生，是履行民事诉讼法律监督职责的重要手段；职务犯罪侦查权是由检察权直接分设，是法律监督权的重要组成部分，可见民事调查核实权与职务犯罪侦查权在权利位阶及设置目的等方面迥然有异。[2]检察机关不能混淆调查权与职务犯罪侦查权，不能出于追究法官职务犯罪的目的而在民事检察调查核实工作中适用职务犯罪侦查手段。
三是民事检察调查核实与职务犯罪侦查在办案实践中的衔接。根据2009年9月最高人民检察院《关于完善抗诉工作与职务犯罪侦查工作内部监督制约机制的规定》，人民检察院负责抗诉工作的部门不承办职务犯罪侦查工作，已排除民行检察部门的职务犯罪侦查权。而修改后民诉法明确规定检察机关有权对审判人员违法行为进行监督。检察机关在办案实践中，应注意处理好民事调查核实与职务犯罪侦查二者间的配合与衔接工作。民事检察部门在法律监督过程中，要有发现审判、执行人员职务犯罪线索的意识，注意发现和移送案件背后的审判、执行人员职务犯罪线索；研究审判、执行人员职务犯罪的发生规律、行为表现和查办规律，配合职务犯罪侦查部门做好查办工作，增强民事诉讼监督的刚性。
四是要处理好调查核实工作与法院协作配合之间的关系。民事检察部门在对法院审判活动监督过程中应处理好二者间的监督与支持关系。民事检察部门要遵循敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督原则，尊重审判机关的意见和工作，把握好监督尺度，对于不宜进行调查的事项进行严格限制，避免出现超越职能的现象。民行检察部门在进行调查核实时不能干扰到法院正常的审判秩序，尤其是开展违法行为调查时，调查结果既有可能是被调查对象涉嫌犯罪，也有可能只是违法违纪，或者根本没有违法行为。对于法官不存在违法情形的，做好当事人的解释说服工作，维护判决的既定力和审判权威。
四、检察机关调查核实权在实践中完善
（一）建立健全调查核实工作机制。新民诉法首次将检察机关的调查核实权上升到法律层次，但实际中调查核实权并无其他辅助制度保障。为防止民事检察监督调查核实的滥用和随意性，笔者认为可进一步对调查核实程序出台具体规定，增强实操性。一是对行使调查核实权的部门进行规定。主要由检察院民事检察部门开展调查核实工作。二是对调查核实工作的启动及审批程序进行规定。调查核实权启动方式归纳为依当事人申诉和依职权开展两类，当事人申诉启动主要是对案件的具体情况进行核实；依职权启动主要是指检察机关自行发现民事诉讼中法官涉嫌贪污贿赂、渎职等违法线索的调查。三是对开展调查核实的具体操作进行规定。规定调查核实权的行使须经检察长或分管检察长的批准；调查核实时至少要有两名检察人员进行；调查核实前要先听取申诉人陈述并先进行阅卷。四是对开展调查核实工作的时限进行规定。一般可将调查核实工作的期限设定为一个月，情况复杂的经相应批准程序可适当延长。
（二）建立与检察机关职务犯罪侦查部门及法院有关工作的配套机制。进一步理顺调查核实工作各环节衔接配合工作：与反贪、反渎职部门建立健全职务犯罪线索移送和反馈机制，调查核实中发现司法不公背后的职务犯罪线索后，移送职务犯罪部门侦查进一步确认审判人员违法犯罪行为，为提出抗诉或追求法官的法律责任提供事实依据。与法院沟通协调，在关于调查核实证据效力、采用上达成共识。检察机关调查核实形成的证据与法院收集的证据一样，应在法庭上公开出示并进行说明，对检察院依职权调查取得的证据，在再审中可由检察人员出示，经当事人质证，并由法院依证据规则审核认定；对依当事人申诉开展调查核实取得的证据，可视为当事人一方提出的，经双方当事人质证。
（三）提高民事检察队伍素质审慎行使调查核实权。民行检察工作涉及面广、适用法律体系多层次，相关调查核实权在民行实践尚缺乏操作性的具体规定。一方面，检察人员在重点学习研究与检察监督直接相关的条文同时，要强化自身把握法律政策的水平，提高业务能力。注重职业道德及个人法律素质的建设，检察人员要在调查活动中保持中立位置，尊重并保护当事人的合法权益，不滥用民事调查核实权；要敢于监督，对法官违反职业操守的应当重点监督，尤其是审判人员涉嫌贪污受贿、、枉法裁判等严重违法犯罪的，一经发现必须依法严肃查处。另一方面，要有自行发现案件线索的意识。修改后民诉法增加了调解监督和违法行为监督等新的监督职责，调解监督以“损害国家利益、社会公共利益”为限，违法行为监督系对审判人员程序性违法行为的纠错，这两类监督案件与当事人私利无直接厉害关系，在启动上不以当事人的申请为前提，检察机关应增强自行发现案件线索的意识，积极开展有关调查核实工作，提高监督的主动性。
注释：
[1]张正安.《调查权不同于侦查权，慎用》.载检察日报 2013年2月6日。
盖洛普在中国“不谈政治”
不久前,畅销书《中国不高兴》中激烈的民族主义言论受到广泛争议,但是该书中一位叫王小东的作者,却在网络调查的结果中找到了自信。在自己的博客上,他列举了新浪网的一个网络调查,显示三分之二以上的网民支持他们。
但对这个调查的可信度,中山大学的袁伟时教授很怀疑。他说网络投票的结果体现出一种情绪,但是可靠性要认真研究,“要搞清楚哪种观点是主流,应该交给专业的调查公司去调查,这样得出的数据才是可靠的”。
袁伟时的话表达了对中立的专业调查机构的信任。但是现实中,他的愿望并不容易实现,因为“专业调查公司”,大多进行的是商业调查。
盖洛普是世界上最早进行民意研究和调查的公司,1993年进入中国,根据有关的政策法规,主要从事商业性市场调查。盖洛普在美国做的独立的政治和社会民意调查,并没有在中国开展。
盖洛普中国首席咨询顾问吴涛博士说:“民意调查这方面,我们做得很有限,基本上是受政府部门委托,比较有限地参与民意以及公共政策的调查。”
在吴涛看来,现在中国市场调查的发达程度一点不亚于发达国家,技术方法上也处于同一水平,但是,真正大规模的公共领域的民意调查,还比较少见。
中国国内的零点公司早期也是以市场调查为主,后来进行了社会调查的尝试。1992年,零点公司进行了流动人口的调查,后来又做了中国城市安全感的调查。自2002年起,推出一个现在看来依然“大胆”的举动――“县市长公众支持度调查”。
中国人民大学舆论研究所所长喻国明说,中国其实是最早进行过民意调查的少数几个国家之一。1922年11月24日北师大校庆日期间,留美归国的心理学硕士张耀翔进行了中国最早的现代意义上的民意调查。调查采用问卷方式进行,一个问题赫然是:如果今天选举总统,你愿意选谁?
但从1922年到1982年北京首都新闻学会实施新中国首次科学意义上的民意调查活动,这60年里没有出现一家专门的民意调查机构,也没有进行过一次全国规模的民意调查。
上世纪80年代起,中国民意调查迎来最为活跃的时期。从大学、科研院所到媒体和社会机构,各类民意调查相当活跃。
上世纪90年代起,政治性民意调查的风头被市场调查替代,各类民营和外资的调查公司登台,消费习惯、市场份额等商业调查开始占据主流位置。虽然大学和科研院所一直在做各种社会性的民意调查,但已难有过去的影响力。
新世纪初,在民意越来越受到高层重视的大背景下,政府部门的调查力量开始加强,各地纷纷成立了挂在统计部门下面的社情民意中心。这些体制内的“民间”机构,成为中国民调业与别国迥异的独特现象。
在现行体制下,官方色彩的民意调查部门仍然占据主导位置,但所做的调查结果相当一部分仅供政府决策参考。而民间的独立调查机构受制于商业生存和政策限制,所做的有影响的公共调查仍属凤毛麟角。
最重要的一条:资助者是谁?
这几年,经常有一些官方的社情民意中心做过地方居民满意度、幸福感之类的社会调查,结果显得过于“美好”,引起社会的广泛质疑。
“政府不能通过民意测验的方式为自己贴金,自己投钱证明自己的政策受百姓欢迎。一般来说,如果调查内容和资助者之间有利益相关,我们对它的公正性持保留态度。”喻国明说,美联社关于民意调查报道应注意的18个问题中,最重要的一条是,调查资助者是谁?
表面看来,似乎独立的第三方民意调查机构,是个更好的选择――和政府保持一定距离,可以免于权力的压力,确保信息不被筛选。
零点公司的市长支持度调查,尝试在一个官本位传统深厚的社会,让市民公开独立评价对市长的印象和看法。调查过程却鲜明地折射出从政府到社会大众,对于独立的民意调查的不适应。
零点公司董事长袁岳回忆,刚开始调查时,许多人害怕回答访员的问题:你让我说对市长的意见,那会不会把我抓起来?第一年有20%多的民众出于担心,拒绝回答。
而地方政府对调查态度也很复杂。零点公司发现,在结果公布后,公众支持度高的领导,会让媒体大加宣扬,而评价不好的,则不让媒体对此进行报道。不少官员对民间机构有一种矛盾的心理,当结果好时,他们认为民意机构是“可靠的”,而一旦调查结果不好,他们便认为民间机构缺乏权威,“不可靠”。
归根结底,官员们更信任易于掌控的体制内统计调查部门,不习惯外人对他们说三道四。
现在,零点和盖洛普公司都有越来越多的政府客户,他们非常希望通过独立的商业调查公司听到真实的民情民意,但这些调查主要服务于领导决策,不向公众公开。
网络调查缺乏科学性
在目前,一个吊诡的现象是,通过专业渠道和专业调查机构收集民意的方式,没有得到充分发育,而网络成为了反映民意的最重要渠道。
为收集网络民意,各级政府有专门的队伍对网络进行监控,有专门的舆情简报,不少地方甚至有网络事件应急预案。
网络民意与政府形成良性互动,显出社会的进步,但其中的风险亦不容忽视。
零点公司董事长袁岳认为,网络反映网民的意见快速、方便,涉及面广。“但从某种程度上说,我认为网民还是代表了相对强势的人群的意见。”
“政府很多政策是民生政策,与弱势群体有关。但弱势群体有很多人年纪大,受教育程度低,可能不上网或上网少,不知道怎么发表意见。如果简单地用相对强势人群的意见,来替代这些人的意见,会有政策偏差。”
而对于各类网络调查,喻国明说,网民和公众不是一个概念,不能完全代表公众,招募式的网络调查也无法查证被访者的个人身份,谈不上严格意义上的抽样调查。它反映部分网民的看法,但不具有任何推断意义和代表性。
“一个由七八十万的网络参与量得来的数据,也许还比不上一个样本一万的民意调查更具科学性和民意代表性。”一位评论者说,这种将民意调查简单化的做法,是网络时代的快餐式民主,缺乏科学性做支撑。
但这种“快餐”却非常流行。媒体报道中,“近半网民反对……”、“七成网民支持……”之类的标题成为常用话语。而对比美国媒体对大选的报道,可以发现,对候选人民意支持率的数据,一定源自权威的调查机构,不会是网民意见分析汇总。
如果说网络在早期还显示出原生态的本真一面,发展到现在则成为各个利益方施加手段的必争之地。网络推手,网络公关,对人性弱点的利用,对舆论处心积虑的引导,日益增多,“真实的民意”更难以辨别。一个典型的例子,就是哈尔滨6警察涉嫌打死大学生一案中,各相关方对网络舆论的争取和利用达到了极致。
有人担心,科学的民意调查只要一天得不到充分发展,主流民意就仍是一个“隐身人”,永远是沉默的大多数,发不出自己的声音。
一、民意调查的起源与发展
政策民意调查是指公共管理者通过了解公众对当前社会热点问题的感受、愿望、倾向、评价、态度和思想观念来把握民心、民意及其发展趋势的一种调查研究方法。“政策反映民意导向以及由民意来检验并不是西方国家的专利，更不是近代史的产物，古希腊时期即有人涉及到民意与公共政策的关系，中国儒家文化一开始即将‘君’置于‘民’之后；但将此种导向和理念转化为可操作的方法论，却不足200年的历史。”美国为现代民意调查的试验场，并率先将民意调查引入公共决策之中。1824年，美国地方报《宾西法尼利亚哈里斯堡报》首先举办总统选举模拟投票，通过对选民代表的提问以及系统的抽样调查来预测选举结果，或者说将被某种程序上量化和测量的民意导入公共决策的评价体系，这样，民意调查作为特定的产业由此诞生。
二、中国目前的政策民意调查状况
民意调查在我国政府决策过程中虽然发挥了重要作用，但我国的民意调查还不够科学、成熟，存在着一些问题。
1．重视民意、主动把握民意还不够。一般而言，民意的表达方式有两种：一是民间主动表达，如民众上访；另一种是决策者主动去掌握，如前瞻性的调查研究和民意测验等。目前，民意表达方式出现的比较多的还是传统的第一种方式，领导者掌握民意还处于一种被动的局面。人民群众的参政意识已经越来越强烈和迫切。如果公共管理者不能从被动转向主动去倾听、把握民意，可能会诱发社会的不稳定。
2．民意调查机构不具独立性。政策民意调查作为一种全新的社情民意传达机制，若希望提供真实有效的民意，其前提必须是一个中立的机构。和政府保持一定距离，免于来自权力的压力，方能确保信息不被筛选。民调中心的运行要遵循“人员自聘、经费自筹、业务自理”的原则。但我国目前的实际状况是民意调查机构独立性不足，这在某种程度上会影响公共管理者获取信息的真实性。
3．缺乏一套规范化、法制化的民意调查制度。在我国不能说没有民意调查制度，但还不是很健全、很规范、很有影响力。“目前急需制定专门的法律法规加以促进和规范，使之成为独立的、规范的、透明度高的、公开公正的民意调查制度，使之不因领导人意志的改变而改变，不因领导人的变动而改变。”各级政府领导机关内设立专门的群众工作机构，主要承担沟通反馈群众意见，开展民意调查、民意测验等职责，为公共管理者提供政策咨询和决策参考。
三、建立规范的民意调查制度对提升公共政策品质的必要性
在现实社会中，无论是一项具体的政策，还是由许多政策组成的政策群，都离不开一定的环境。在当下形势下，建立规范化、法制化的民意调查制度有着十分重要的意义。
1．民意调查是制定正确决策的奠基石。一个普通民众的确并不掌握任何一种系统的、完善的、现成的能够解决我们任何一种现实问题的思想方案，但身处问题之中的所有公众，在他们的日常经验与忧虑中已多少不同、角度各异地准备了解决这些问题的部分的或者零星的真理。对于公共决策而言，民意是一种值得重视、收集、分析和利用的宝贵资源。开展民意调查有利于汇集有参考价值的观点和看法，同时也为实现公共管理者的依法决策、民主决策和科学决策提供了可靠保证。
2．民意调查有助于公共政策的成功执行。任何政策要想做到现实可行，就必须详尽、准确地了解民意，从而在此基础上作出顺乎民意、合乎现实的决策，才有利于政策的成功执行。公众通过参与民意调查，能够更好地了解公共政策的过程，增强社会责任感，提高执行政策的自觉性。
四、政策民意调查在政策周期过程中的角色定位
一个完整的政策周期一般都包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监控、政策终结这五个阶段。从公共政策民意评价的目标来看，民意评价应贯穿与公共政策制订，执行和终结的全部过程。
（一）公共政策的制定过程中充分引入民意调查
“公共政策针对公共物品，调节社会各个主体的利益分配，维护社会公正公平。对于不同利益主体，公共物品意味着不同的收益和成本，因此，公共政策制订或者说公共选择过程中不可避免地让一部分人得益，另一部分人失利，甚至这种利益分配和格局具有不可逆性。”公共政策制定是政策制定主体根据国家和社会面临的重大问题，提出解决方案，并使其转化为政策规范的过程。它是政策周期的首要阶段，是政策科学的核心主题之一。
政府的各项决策、举措，包含着具体而又复杂的环节，涉及到方方面面的利益。因此，“要保证决策的科学性，单靠政府自身的努力还远远不够，只有多方面地听取群众的意见，集思广益，才能最大限度地保证政策制定科学化。”
（二）利用民意调查监督公共政策的执行
公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出高品质的公共政策，同样依赖于政策主体的有效执行。制定政策并不能保证其实施与目标一致，因为政策行为所带来的后果永远无法完全预知。在现实生活中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生。对政策执行进行监督主要是为了保证政策是否存在违背全局利益或整体利益的情况，及时发现和纠正一切违背政策目标的行为，提高政策实施的效率，确保政策目标的顺利实现。
（三）使用民意调查评估政策效果
政策评估就是通过对政策效果的描述、总结和分析，做出关于该项政策绩效和价值的评价，也就是依据一定的标准和程序，对政策的效果、效率、效益和价值进行判断的一种政策行为。从政策评估的人员构成及其在政策过程中所处的地位来看，可以将公共政策评估分为内部评估和外部评估。“各种外部评估者自己组织的评估，主要是舆论界和社会团体中的某些成员和某些公民个人自愿组织起来而进行的评估。”这类评估一般不代表任何单位的利益，而是代表了社会各阶层人士对于政策的看法，更加客观、公正。
关键词：公安机关；居民安全感调查；问题；对策
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1674―4853（2014）01―0056―05
公安机关是党领导下的一支武装力量，也是各级政府的重要组成部门，承担着我国社会治安的主要防控任务。“国家安危，公安系于一半”，新形势下执行好群众路线是公安机关有效履行职责，完成党和国家所托任务的关键。如何运用科学方法收集群众的意见和建议，是公安机关在执行群众路线时须认真面对的重要课题。居民安全感调查是利用定量和定性相结合的方法进行犯罪受害恐惧心理感受的调查研究。作为社情民意调查手段，对解决群众路线执行过程中如何“从群众中来”这一命题有重大现实价值。
近年来，对于居民安全感调查，公安机关已在进行一些尝试和应用。由于专业知识、经验和调查技术应用等方面存在的问题，调查结果的真实性与客观性受到了一定影响，使其对公安机关群众路线执行的推动作用降低甚至消失。因此，有必要就居民安全感调查中存在的问题加以剖析，并寻找有效的对策和工作机制。
一、我国的居民安全感调查
安全感有广义和狭义之分。广义的安全感主要从心理学的角度进行定义，指的是对人的安全需要层次的满足。公安机关所关注的主要是狭义的安全感。狭义的安全感主要指围绕着公众或居民的社会治安方面的安全感，重点考察公众对社会治安环境的感觉和反应，同时兼顾其他与治安管理活动最直接的相关因素。居民安全感调查有助于公安机关收集民意，使决策资源“从群众中来”，实现公民参与，打造服务型公安机关，更好地执行群众路线。
我国系统进行居民安全感研究始于1988年公安部第四研究所承担的“社会秩序与公共安全指标体系”总课题中的“公众安全感指标研究与评价”子课题研究。当前进行居民安全感研究的主体主要有国家统计局、民间调查机构、高校研究人员等，同时，各地社会治安综合治理机构以及公安机关也正逐步开展居民安全感调查工作。
二、居民安全感调查现存的主要问题
民意调查的作用主要是“运用系统性、科学性、定量性的步骤，迅速、准确地收集公众对公共事务的意见，以检视公众态度变化的社会活动，其主要功能是真实反映各阶层民众对公共事务的社会态度和观点，以作为政府或相关单位拟订、修正、执行政策的参考”。作为服务型政府了解群众关于社会治安方面民意的调查手段，居民安全感调查除了要遵循和服从民意调查的规则以外，还要利用政府绩效管理、犯罪学、社会心理学以及公共管理等相关知识，以充分真实地反映民意。
居民安全感调查中存在的问题可能使调查结果与群众的真实感受存在一定的差距，影响调查结果的可信度。这些问题的存在与公安机关的工作理念、工作目标以及民意调查方面的专业知识和经验都有较大的关系。
（一）对居民安全感调查的认识不足、重视不够，导致调查流于形式
各地公安机关多数已开展居民安全感调查工作，甚至把结果纳入到考核体系之中。但由于认识上的问题，公安机关在居民安全感调查上仍然缺乏动力和有效的工作机制。原因主要包括：主观上是由于对群众路线中“一切为了群众，一切相信群众”的内涵理解不到位和对公安机关作为服务型政府机关“立警为公，执法为民”的要求认识不够；客观上则是由现有考核机制中存在的缺陷造成的，为应付考核，有些公安机关急功近利，忽视了很难马上见效的群众工作和基础的调查研究工作，居民安全感调查自然也就不受重视。
公安机关存在的认识误区常常导致居民安全感调查无法为公民提供以民意表达方式参与政府管理的机会：（1）有些公安机关进行的居民安全感调查流于形式，甚至有事先预设好调查结果的现象，不能真正反映民意。这样的调查只能用来应付上级的工作要求或者粉饰包装自己的工作成绩。（2）有些地区则直接采用其他机构（如当地的综治办、统计局或调查队）调查结果中与社会治安有关的数据。由于外部机构的数据并不专门为公安机关订制，其调查内容、评价尺度等与公安机关的需求有一定差距，数据针对性不强，数据所反映的民意为公安工作提供决策参考和工作评估的意义不大。
（二）居民安全感调查与公安实际工作脱节，调查结果应用不佳
民意调查对服务型政府而言，主要目的是为了获取群众对政府工作的决策、执行等方面的评价和意见。在群众路线的执行上，“从群众中来”是群众工作的起点。调查结果只有与实际相结合，才能对公安工作起到参考作用，才能实现在群众路线表述中的“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见）”。如果没有“从群众中来”的开始，就没有“到群众中去”的良性循环，制定的政策就得不到群众的理解、支持和拥护。
通过搜索有关居民安全感的学术论文和各类机构的居民安全感调查结果发现，目前居民安全感调查分析仍然集中在指标体系的建立以及不同地区数据指标的横向对比上。此类研究虽有助于建立比较合理的安全感评估系统，但更多是停留在学术探讨上，与应用存在一定程度的脱节。比如，此类研究虽然探知了群众对社会治安状况的感受，但这种感受通过标准化的问卷变成了抽象的数据概念。单纯的量化数据研究可能呈现一个居民安全感的轮廓和总体感知，却很难找到工作的突破口。在许多居民安全感调研报告中，分析数据经常会描述有多少比例的居民认为目前的治安状况有改善，有多少比例的居民不敢深夜独自一个人行走，有多少比例的居民敢于作证，等等。但这些数据给决策机关的参考意义并不大，原因是从数据中很难找到工作的抓手和突破口。另外，单纯把这种数据应用于考核也缺乏说服力，被考核者只知道自己的工作存在不足，但具体是哪个方面的不足或群众反映的具体问题是什么却不甚清楚，这容易让被考核者感到不服。抽象的数据调查无法与活生生的公安工作结合起来，导致调查结果只能作为宣传报道或者在工作总结中引用的“花瓶”数据。
（三）专业调查统计手段无法与公安专业知识结合，导致调查难以深入
居民安全感调查的专业性使其比满意度等普通民意调查要求掌握的理论和知识更多。进行居民安全感调查不仅要掌握统计调查知识，还涉及到犯罪学、社会心理学、传播学和公共管理等方面的理论。比如在调查内容的设计上，犯罪恐惧心理的形成机制、犯罪防控方法、公共信息传播和政府管理的公民参与等方面的理论都对设计一份好的调查问卷有帮助。而一份好的调查问卷在数据分析时可以实现多个数据之间的相互印证，为后期的数据挖掘提供足够的信息资源。
然而，现有居民安全感调查主要是由公安机关的某个工作部门或者由调查队等第三方机构负责实施。公安机关的人才有丰富的公安专门知识，但缺乏专业的统计调查知识和执行经验，而第三方机构有专业的统计调查知识和经验，但对公安方面的专门知识了解不多。由于两者不能有机结合，导致居民安全感调查在项目规划、问卷设计、指标选取、测量尺度、调查执行监控、结果分析和数据挖掘等环节都只能浮于表面，难以深入收集居民对安全感的看法。
（四）忽略调查的时间和空间因素，导致调查结果容易以偏概全
居民安全感作为一种主观感受，受个体特质、外部环境和信息传播的影响较多。在三个要素中，个体特质的稳定性相对较好而外部环境容易发生变化。在外部环境发生变化时，各类信息传播渠道成为事件信息的放大器，对居民的心理感受影响很大。传播学方面的“媒介使用与依赖理论”认为，“大众传播媒介对社会公众的价值观具有明显的建构作用，通过大众传媒，人们形成了特定的社会认识观念和价值观，从而影响到自己行动的选择”。当发生重大恶性事件时，经过公共信息传播媒介的广泛报道或熟人之间的口耳相传，可能对全国各地的群众都会产生影响，导致居民安全感的降低；而在某一特定时期对影响居民安全感的相关案件的整治活动经媒介广泛传播后则会导致居民安全感的提升。例如，某市的公交车爆炸案可能在一定时期内对居民产生安全感方面的负面影响，使其出行安全感严重降低。因此，在调查时间的选择上，必须注意外部环境或突发事件可能对安全感调查造成的干扰。
从安全感调查选择的时间节点看，当前的居民安全感调查通常在年度考核前进行，以评估全年的社会治安防控成果。这一时期基本上就是春节前或者春节刚过的时间。为了保证群众能过一个祥和欢乐的春节，各级政府都非常重视社会治安防控问题。公安机关也会专门针对交通肇事、盗窃、飞车抢夺等容易影响居民安全感的案件采取专项行动，加大打击力度，各类媒体有关社会治安治理方面的工作成效报道也相应较多。在此时进行安全感调查，居民的安全感水平有可能普遍比较高。因此，这一时期调查的结果并不能代表居民全年的安全感水平，这样的时间节点安排或多或少影响了居民安全感调查的有效度和可信度。
（五）缺乏监控措施，导致调查结果的可信度备受质疑
为了解各地公安机关居民安全感调查的开展情况，笔者以“安全感”为关键词，通过百度等搜索引擎搜索各地的新闻报道。结果发现，许多地方公安机关的居民安全感调查结果显示90%甚至95%以上的居民表示有安全感，对社会治安状况满意，甚至有些地方的群众达到了99.5%以上。这些数据与独立开展调查的民意研究机构的调查结果大相径庭。一些群众套用比较时髦的话，称自己是“被安全”了。
笔者通过对基层公安机关的调研发现，多数公安机关把调查工作委托给调查队等机构，但在保障数据真实性方面却甚少有监控措施。监控措施的缺失可能使整个居民安全感调查结果失真。究其原因，主观方面是委托方为了让数据好看，放任一些造假行为和虚假结果的发生，操控调查结果；客观方面是由于委托方在执行环节的专业知识和经验不足，使调查执行阶段基本上处于失控状态。
格鲁夫斯曾指出反映数据质量的四个误差来源：覆盖范围（Coverage）、无回答（Non-Response）、抽样误差（Sampling Error）、测量误差或者回答误差（Measurement or Response Error）。其中，因实地调查过程中的监控不到位导致的误差是测量误差的主要来源。以下就常见的容易失控的环节加以说明。
1.选择性抽样。在建立抽样框时事先对样本进行过滤，排除一些曾经遭受不法侵害的人员，而列人大量与公安机关工作人员熟悉的人或者干脆列入公安机关内部工作人员。
2.虚构样本。一些地方公安机关基于经费的考虑缩减调查样本量，但为了使样本数量看起来足够庞大而虚构样本数量。此外，第三方调查机构也有可能基于成本的考虑而虚构调查样本数量。
3.调查执行人员培训不到位。调查机构在培训完后没有通过试访等环节考核调查人员是否胜任工作就把调查人员派出去执行实地调查工作，导致调查人员对实地调查要求的理解存在偏差而使调查数据失真。
4.调查执行人员故意造假。有些调查人员因被访者的不配合而产生畏难心理，他们不按抽样要求有意挑选一些容易接触的对象。更有甚者，有些调查人员直接胡编乱造调查结果以求尽快完成任务。
5.填写不规范。问卷的填写规范培训不到位，那些似是而非的信息可能造成录入错误，导致数据失真。
综上所述，目前在居民安全感调查中存在的各种各样问题，有可能使居民安全感调查的数据严重失真，无法反映多数人的民意。其结果是，居民安全感调查不但对公安机关群众路线的执行起不到推动作用，反而可能成为阻碍，直接影响人民群众与公安机关的关系。因此，公安机关有必要寻找有效对策对上述存在的问题加以解决，更好地发挥居民安全感调查的作用。
三、立足公安实际，有效开展居民安全感调查
（一）为公安机关订制有针对性的安全感调查
居民安全感调查要更好地为公安机关服务，就必须为公安机关量身定做适合公安要求的居民安全感调查。公安机关的居民安全感调查结果不能只有抽象数据，不能只有骨架，而应该是有血有肉的整体。因此，居民安全感调查不仅要关注指标数据的收集，还应把关注点放到居民具体的切身感受收集上。第一，要关注居民具体的不安全感来源。应详细了解一些影响居民安全感的具体事例，以帮助公安机关后期能更有针对性地采取措施加以消除或抑制。比如，某地的居民安全感调查中对影响安全感的其中一类因素表达为治安违法行为。根据治安管理处罚法中的有关规定，治安违法行为的种类很多，其中只有一部分是容易对安全感产生影响的违法行为。过大的归类使调查结果即使发现影响居民安全感的主要因素为治安违法行为，但具体到公安机关在应用这个数据时仍然无从着手，找不到具体工作的方向。因此，在调查问卷设计时，对影响居民安全感的因素选项应该慎重分类，防止信息因归类不当而失去效用。第二，应重视在居民安全感调查中对公安所用防控措施的作用评估。公安所有防控措施的效果必须通过参与调查的居民的真实具体反映加以验证，防控措施的作用大小最有发言权的就是辖区群众。第三，应通过参与调查的居民对具体问题的反馈来分析导致特定区域低安全感的影响因素，总结其社会根源，为公安机关采取具体的应对措施提供参考，防止其演变为重大的社会不安定因素。
（二）引进专业人才加强工作监控，扎实开展居民安全感调查
居民安全感调查有其相当高的专业性和实践性。从调查方案的确定、抽样、问卷设计、人员培训、执行监控、数据整理、数据分析和挖掘等方面都需要扎实的统计学知识。同时，调查项目的负责人或经办人还要有相当丰富的经验才能预见调查过程中可能发生的问题，并形成工作预案。因此，公安机关在人才引进时应注意引进一些具有统计学专业知识或有调查实践经验的专业人才专门负责居民安全感调查工作。当然，短时期之内公安机关中无法找到合适的专门人才，也可以通过政府购买公共服务的方式请专业的第三方调查机构协助。第三方机构在协助设计调查方案的同时，培训内部人员，为以后独立开展相关工作打好基础。
无论是由公安机关自己实施还是委托第三方机构实施，居民安全感调查均应该注意工作监控。调查项目的负责人、经办人在思想上要重视监控，同时还应具备一定的监控常识和经验。常识可以通过查阅资料和接受外部培训等方式获得，经验可以直接跟随调查人员进行实地查访这条捷径获得。此外，应把质量监控结果与工作报酬等经济利益相挂钩，从机制保障的角度推动居民安全感调查扎实开展。
（三）以定性研究手段为补充，充实丰富安全感调查结论
公安机关要获得对公安工作有参考意义的数据，必须注意在调查中收集活生生的具体事例，深究其根源性的问题。因此，调查应该通过设置开放题，对某些问题进行深入追问以获得第一手的具体事例，并由调查人员详细记录，为后期通过某些比较详细的个案来充实、丰富和印证定量数据的调查结论打好基础。此外，有条件的地区还可以在定量调查工作结束后，就某些问题组织焦点团体座谈会或深度访谈，让受访者在无压力有焦点的环境中表达出对社会治安以及公安工作的深层次看法。通过整理、综合定量问卷中的开放题所获信息以及焦点团体座谈会或深度访谈所获得的深层次信息，让居民安全感调查结果变得有血有肉，数据更直观，分析更透彻，更易于理解，说服力进一步增强。
（四）日常调查与专项调查、面上调查与点上调查的有机结合
公安机关的居民安全感调查从内容上看，既包括用于常态化评估的面上常规调查，也包括某个政策或措施出台前的专项民意摸底。面上的调查，可以由省、地市或县级公安机关进行，根据各辖区的情况合理分配样本；局部调查因为针对性更强，设计的问题较少，主要收集几个关键问题的信息即可。
从空间范围看，既包括全局范围内的调查，也包括某一些局部重点区域的监控调查。全局范围的调查内容应该丰富一些，可以用于后期深入分析的内容也应多一些。局部调查可以县级或派出所为单位进行，将样本集中于某一特定区域，如矿区或工业集中区等。局部调查问卷应该短一些，问题可以精练一些，样本量也可以少一些，所获得的信息作为某一专项工作的决策参考。
从时间角度看，除了年度的调查以外，还应有以半年或季度为周期进行的安全感调查。居民安全感调查其中的一个作用就是评估公安采取应对措施的有效性，从而实现全面质量管理过程的PD-CA（“Plan-计划”、“Do-执行”、“Check-检查”和“Ac-tion-处理”的第一个字母）的循环。半年或季度的调查可以发现存在的问题，有针对性地采取整改措施，并在下一个周期的调查中评估措施有效与否，从而提高居民安全感调查的效用。
（五）充分利用公安资源，形成有特色的公安机关居民安全感调查
公安机关进行居民安全感调查时还应注意利用公安自有资源，一方面可实现公安专门知识与现代统计知识和社会调查知识的有机结合，另一方面也能尽量节省经费开支，提高调查的性价比。利用公安资源可以从以下几个方面着手：一是发挥公安机关内部的人才智慧，对其他渠道所得数据进行分析，形成信息搜集框架，做好调查规划。二是利用基层公安机关的工作人员特别是派出所的社区民警进行调查问卷的试访验证，发现调查设计中存在的问题并进行修正。三是利用公安的“110”呼叫中心，设立专门外呼座席，培训专门人员进行电话调查和回访工作。如有条件，还可以使用计算机电话辅助访问系统（CATI），以便更好地收集数据。四是对负责公安统计工作的人员专门进行相关的数据处理技能培训。通过培训，让其掌握基本的数据处理方法，协助进行后期的数据处理，针对不同部门的需求挖掘数据信息，尽量提升数据的利用率。
参考文献：
[1]公安部公共安全研究所.你感觉安全吗？――公众安全感基本理论及调查方法[M].北京：群众出版社，1991：17.
[2]王石番.民意理论与实务[M].台北：黎明文化专业公司.1995：24.
[3]李锡伟.浅议治安安全感的影响因素及提升对策[J].广州市公安管理干部学院学报，2012（2）：3-6.
关键词：抗诉；民事检察；调查权
时代对于检察机关依法履行法律监督职责提出了更高的要求，“三项重点工作”的提出让民行检察工作人员在办理民事案件时创新工作方式有了政策上的支持，民行检察除了对法院的审判活动进行监督，还要依法维护国家和社会公共利益，在办理民事抗诉案件中检察机关应享有民事检察中的调查权在各界已经基本达成共识，争议的焦点在于调查权应在何种情形下行使、以何种方式行使，使之即符合民事诉讼法的基本精神，又能切实 “履行法律监督职责 维护社会公平正义”。本文在此做一探讨。
一、民事检察调查权的涵义
从宪法对检察机关的定位来看，检察机关的职责就是通过依法行使检察权开展法律监督。最高人民检察院检察理论研究所所长张智辉教授认为法律监督的基本内容包括以下四个方面的内容：第一，法律监督是对法律实施中严重违反法律的情况所进行的监督。第二，法律监督是一种专门的监督，其专门性体现在法律监督是检察机关的专门职责和检察机关进行法律监督的手段是由法律特别规定的。第三，法律监督是一种程序上的监督。第四，法律监督是一种事后性的监督，只有当法律规定的属于法律监督的情形出现以后，检察机关才能启动法律监督程序，实施法律监督行为。［1］调查权是检察机关为更好的履行法律监督职能而采取的手段，从性质上来说应从属于检察权，因此法律监督与调查权是目的与手段的关系，检察机关享有调查权是检察权的天然之义。调查权是实现法律监督不可或缺的手段，是检察机关各项职权的基础，因而是检察权中最基本的构成要素。［2］因此，可以把民事检察调查权定义为检察机关在民事诉讼监督过程中，为了查清相关事实真相，维护国家利益、社会公共利益、第三人合法权益及司法公正，依法采取查阅案卷材料、查询、调取相关证据、询问案件当事人及相关人、勘验、鉴定等非强制性措施予以核实的权力。
二、民事检察调查权的立法现状
目前我国对民事检察调查权还没有明确的法律规定，检察机关适用民事检察调查权主要依据民事诉讼法的精神和原则以及最高法、最高检的相关司法解释。主要呈现以下主要特点：
第一、对民事检察调查权的明确规定还没有上升到立法层面上。民事诉讼法对检察机关民事检察的职能规定的过于单一，仅仅是规定了检察机关发现生效的裁判符合某些特定情形享有抗诉权，对于检察机关如何“发现”没有明确的说明，因为没有法律明确的规定，检察机关在办理民事申诉案件进行调查时“理不直，气不壮”，相关机构和个人也常常以法律无明文规定而不予配合，给案件的审查造成了相当大的难度。此时，法律成为了对抗“法律监督者”最强有力的武器。因此，由法律明确检察机关民事检察的调查权是一个前提和基础，这样使检察干警的调查工作“师出有名”，避免上述的尴尬局面产生，使民事检察不再流于形式。［3］
第二、司法解释性文件对调查权的范围规定难以满足司法实践需要。最高人民检察院出台的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称办案规则)长期以来一直是检察机关开展调查权的直接依据，其中第十七条规定“人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不应进行调查。”但同时第十八条又规定了人民检察院可以进行调查的四种情形。实践中检察机关往往出于某种检察利益的需要，加之“非确有必要”这一限制规定的主观性，容易出现滥用调查权的现象，实践中由于法院对于检察院的“内部规定”缺乏足够的认同，往往可以以种种理由轻易排除调查证据的适用。最近出台的《最高人民法院 最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称两高意见）把检察机关可以调查的情形限缩为三种情形，虽然在形式上使法检两家在调查权问题上达成某种共识，并可以以此作为处理此类问题的依据，但是从内容上来看，至少存在以下几点不足：第一，较《办案规则》规定来说，某些地方存在明显的退步，例如《办案规则》规定的“人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的”没有明确为可以调查的情形，对认定事实的主要证据做伪证严重损坏了判决的实体公正，是司法不公的典型体现，这当然应成为民行检察监督的对象，如果不能适用调查的手段，监督只是成为一句空谈。第二、没有把可能损害第三人合法权益列为可以调查的情形。面对虚假诉讼高发的现状，法院因其审理模式固有的缺陷，难以发现虚假诉讼的情形。虚假诉讼扰乱司法秩序，除了可能损害国家利益和社会利益外，实践中更多的是损害第三人的合法权益，对于这种情形，有必要通过行使调查权查明相关事实的基础上予以打击。第三、没有明确行使民事检察调查权的方式。检察机关作为法律监督者，行使监督权的前提是依法，在没有法律对民事检察调查权行使方式明确授权的情形下，不但检察机关调查时权责不明，而且调查相对人的权利和义务也不易明确，对于实践中经常出现的调查相对人不予配合的情形，缺少法定的处理手段。
三、如何行使民事检察调查权
从现实对民行检察的要求来看，民行检察要实现科学发展，切实履行好民事法律监督责任，必须要在正确理解的基础上充分利用好调查权这一有力武器，笔者结合司法实践，从以下几点谈谈对如何行使民事检察调查权的认识。
1、民行检察调查权的行使原则
（1）合法性原则 合法性原则是民事检察调查权的首要原则，就是说检察机关行使调查权时应当严格遵守相关法律的规定，一切调查活动都必须以法律为依据，不能以调查权的行使而破坏法律的统一，任何违法行使调查权的行为都必须承担相应的法律责任。合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的内容，不仅要遵守实体法规范，而且要遵守程序法规范。
（2）公正性原则 检察机关作为法律的监督者，要把维护公平正义的理念贯穿在行使调查权的始终。在行使调查权时要保持中立的立场，客观、全面的调查收集相关证据，既包括有利于申诉人的证据，也包括不利于申诉人的证据。
（3）必要性原则 《办案规则》中“非确有必要，不应进行调查” 的规定尽管在《两高意见》中没有明文体现，但并不意味着检察机关的调查可以随心所欲，这种调查权应当是“有限的”，在判断是否启动调查权以及调查内容的确定时要在司法资源的效益性、当事人之间的诉讼平衡性、公共利益的维护性之间找出最佳的平衡点。
（4）强制性原则 强制性原则并不是附带强制措施的原则，而是说带有强制性后果的原则，因为检察机关调查权是以国家强制力为后盾的检察监督权，其每一调查行为必然产生相应的法律效力。［4］调查相对人有义务对检察机关的调查予以积极配合，否则除了承担相应的法律后果外，检察机关还可以通过一定的强制措施保障调查权的有效实施，只有这样才能确保调查权得以有效行使。
2、民事检察调查权启动的条件
受民事诉讼法对民事抗诉条件的限制，检察机关调查权启动的条件亦有所限制。《两高意见》第三条规定了检察机关可以调查核实的三种情形，对于此处规定，应理解为对典型的可以调查的情形用列举的方式予以肯定，除此之外并不排斥其他符合立法本意的可以调查的情形，不然会使调查权的范围过于狭隘。这种理解可以从《最高人民法院关于民事证据的若干规定》（以下简称证据规定）得到印证，《证据规定》第十五条规定 “可能损害他人合法权益的”属于“人民法院认为审理案件需要的证据”，法院应当以职权调查，如果法院在此种情形下应当调查而没有调查的属于违法，检察机关当然应当予以监督，但是两高意见并没有直接列举，因此民事检察调查权的启动条件不应囿于《两高意见》第三条的规定。民事检察调查权的启动形式既可以依职权直接启动，也可以依当事人的申请启动。无论采取什么形式，民事检察调查权的启动条件都不是随心所欲的，都必须满足一定的要求，调查权一旦启动，就意味着公权力的强力介入，就有可能破坏诉讼平衡制度的构建，调查权应当具有谦抑性。依据宪法对检察机关的法律定位及民事诉讼法的精神及规定来看，民行检察调查权启动条件可归纳为两大类：一是需要启动调查权开展违法监督。这种情况下启动调查应是审判可能出现严重违法，包括审理程序违法和判决结果违法，这种严重违法一旦被调查证实，应足以引起抗诉的法律后果。除了《两高意见》第三条规定的几种情形外，至少还应包括审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、或者枉法裁判等违法行为的、人民法院据以认定事实的主要证据可能是伪证的、人民法院认为审理案件需要的证据应予调查而没有调查的情形，这也是和目前打击虚假诉讼、加大对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为监督力度的工作要求相吻合的。二是需要启动调查权核实新证据。这种新证据应是原审判决生效后新发现的证据或是新生成的证据，这种情形下需要依当事人的申请进行，检察机关不宜依职权直接启动。当事人因客观情况无法收集申请向检察机关调查取证的，这一点可以参照民事诉讼法中法院依职权调取证据的规定。
3、检察机关调查取得的证据效力
我国民事诉讼法规定“证据必须查证属实，才能作为认定事实的根据。”虽然检察机关处于中立地位，但检察机关调取的证据还是应当依照证据适用的一般规则进行质证以最终确定其效力。《两高意见》规定“检察人员出席再审庭的，对人民检察院依职权调查收集的，包括有利于和不利于申诉人的证据予以出示，并对当事人提出的问题予以说明。”《两高意见》里要求检察机关对当事人“提出的问题予以说明”的行为就是对证据进行质证，根据权力制约的原则，法院应当审查检察机关调查取证时主体是否合法、程序是否适当、是否违反法律强行性规定以确定证据效力，最后由法院根据证据规则决定是否采纳。
注释：
［1］参见张智辉《检察权研究》，中国检察出版社，2007 年 9 月，第 66-68 页。
［2］刘京升.关于完善检察机关调查权的思考［D］.中国政法大学2010
［3］张 昊 郝利凡：《民事检察调查权制度研究》，法制与社会，2011年5月，第40页。
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