关键词：政府绩效审计；公众满意度；比较
中图分类号：F23
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）09-0119-01
0引言
政府审计机关从事的对行政事业单位的非财务审计称为政府绩效审计。学术界一般认为：“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展”，政府部门应对社会公众负责，其绩效也与公众满意状况息息相关，将社会公众的满意指数——公众满意度引入政府绩效审计评价体系中既可以促进政府工作绩效，也可以提升国民满意程度。将通过经济性、效率性、效果性、公平性和环保性等公众满意度指标全方位反映、评价政府绩效，使得群众对政府工作效率与效果有更深了解，政府的公信力得到提升，社会和谐发展。同时，坚持以人为本是科学发展观的核心内容，坚持以人为本对开展政府绩效审计有现实指导意义。科学发展观强调以人为本，“人”是人民群众，“本”是人民群众的根本利益。简而言之，政府绩效审计要体现以人为本的根本目的，要保证人们获得满意的公共物品和服务，从而使得社会公共需要得以良好实现。将公众满意度引入政府绩效评价体系刻不容缓。本文通过对各国不同公众满意度评价方法进行比较分析，探讨适合我国国情的政府绩效审计公众满意度评价模式。
1英、美政府绩效审计公众满意度评价方法
20世纪70年代末80年代初，为了适应经济环境的变化，西方国家开展了新公共管理运动。新公共管理理论强调以市场和顾客为导向，奉行顾客至上的价值理念。强调政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。作为服务提供者，其服务质量如何，应如何加以改进，当然得听取服务对象评价与建议。这就促成了政府绩效评估以顾客即公众满意度为评价标准，体现了服务和顾客至上的市场化管理理念。因此政府绩效评估强调必须以顾客即公众为中心，以公众的需要为导向。最后，“回应性政府”、“回应性国家”得以流行；倾听公众声音，按公众要求服务得以施行。关于政府绩效公众满意度的研究，许多国家构建了适合其国情及体制的政府绩效评估体系，设计了公众满意度评估政府绩效的模型与方法。如瑞典学者提出的SCSB模型，美国学者提出的ACSI满意模型，德国学者提出的DK模型，韩国学者提出的KCSI模型等。
1.1英国模式
英国政府注重授权于地方政府，授权于民，建立参与型的、民主的治理模式。建立了以顾客为导向的，能够及时回应公众需求，提供公众满意公共产品，努力追求公正，富有效率和活力的政府。其公共政策的制定采用新型的自下而上的模式，强调政策制定过程中与公众的对话与协商，保障了政府与公众之间的信任。
英国政府建立了全面绩效考核框架结构，政府、民间组织、社会团体、公民共同参与评估。其评价内容主要如下：（1）资源利用评价；（2）服务评价；（3）市政当局评价。其中服务评价，主要包括对地方政府环境服务、住房服务、文化服务以及消防服务的评价等。对市政当局的评估，包括抱负、优先发展战略、能力、内部绩效管理、成就等。
2002年英国审计委员会开发出综合绩效评估（CPA）指标体系，对公共服务全方位的综合的绩效进行评估，该体系总共包括了10个一级指标，59个二级指标。对于其中的一级指标“质量与服务的绩效”中，采用了公众满意度作为其评价指标。主要考虑了以下几个问题：市政委员会在普遍性的服务提供方面的质量水平如何？在优先的服务领域取得高水平的质量如何？社区与用户对他们所获得的服务质量的满意度如何？满意程度主要有：顾客的满意度、抱怨的程度、市政委员会的调查以及监督的状况。
1.2美国模式
美国非常重视政府绩效审计，前总统克林顿于1993年签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。2005年Claes Fornell 运用顾客满意度指数（AC-SI）测量了联邦政府23个部门1999-2005年满意度的变化趋势及其原因等。美国政府绩效评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，并且已由单纯的政府机关内部的评估发展到社会机构进行评估，美国民间机构锡拉旧兹大学坎贝尔研究所与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或者市的政府绩效进行评估，并评估报告，引起了政府和民众的广泛关注。另外，不管是民间机构或是政府机构评估时，都将公众满意度作为政府绩效评估的终极标准。
美国著名行政学家马克·霍哲强调政府绩效评估中应重视公众参与，他设计了一整套具体绩效评估流程。该流程包括7个步骤：（1）鉴别要评估的项目；（2）陈述目标并界定所期望的结果；（3）选择衡量标准和指标；（4）设置绩效和结果的标准；（5）监督结果；（6）绩效报告；（7）使用结果和绩效信息。针对各步骤，公民与政府部门一起制定出具体决策内容：（1）共同决定是否实施绩效评估；（2）共同制定政府
部门使命、工作规划、实施细则等；（3）确定评估指标，包括投入产出比、效率、生产力等；（4）共同确定目标实现情况评价标准，即对实现情况进行评级量化；（5）系统地、持续地、周期性地对政府服务、产品进行监督；（6）绩效报告应立足于公民角度，并且予以公开化；（7）根据结果和绩效信息，提出改进措施，不断促进政府部门工作绩效的提高。
2英、美政府绩效审计公众满意度评价方法分析
英国政府不仅考核体系公开透明，考核结果也是高度透明。公众可以在政府部门或网站上获取政府部门在绩效考核中的各项成绩及最终结果；公众可以查询政府业绩，协助并监督政府部门加强管理，提高服务；地方政府之间可以相互了解彼此管理动态，互相学习，共同进步。政府绩效考核的公开化，使得公众参与积极性强，满意度高。
英、美两国均有效地将公众满意度运用于政府绩效评估中，注重公众满意度，各评价内容指标划分细致，考核体系公开透明，且均注重对结果的追踪，找出缺点与不足，不断改善服务。
3我国政府绩效审计公众满意度评价方法的构建
我国政府绩效审计又称为经济效益审计，仍处于比较基础的阶段。不同于西方国家的立法型政府审计体制，我国仍属于行政体制，相比较而言，独立性、权威性稍弱。我国民主意识也没有西方国家强，公民参与度低，缺乏强有力的和有效运转的民主，仍停留在自上而下、强制型审计模式上。
无论其工作效率多高，其技术多先进，一旦缺乏公众参与，不受外部评价与影响，该政府将失去公共意义。不管其服务态度多好，提供的产品多优良，其行为也会导致公众的不屑。一个人、一个政府的政绩的好坏，并不是可以通过他的自我评价来判断的，而应由第三方来评判。中国政府往往选择内部导向的绩效评估模式，截取较易获得和准确测量的考核指标。随着我国国民经济的不断发展，财税收入与支出迅速增长，政府行为公开化已成趋势，我国应加强政府绩效审计改革，不断加强公民参与。
目前，深圳市政府正在展开其2012年绩效公众满意度网上调查活动，针对深圳市各区委局办进行评价。深圳市政府绩效评估包括客观指标评估和满意度评估。其中满意度评估由市委市政府领导评价、公众满意度抽样调查和公众满意度网上调查3种方式组成。公众满意度网上调查面向全体市民，是公众参与政府绩效管理、反映社情民意的重要渠道。
我国政府应扩大民主公开，坚持社会公认。对领导班子和领导干部年度实绩的认定，要进行民主评议或民主测评，看群众的认可程度；同时采取更广泛的群众性评价办法，如城市建设与管理满意度的考核，通过随机抽样、问卷调查的形式让广大居民直接填写意见。并且要征求上级主管部门的评价意见，如主要经济和社会发展目标要以统计局的数据为准；党风廉政建设、领导班子和干部队伍建设、精神文明建设要分别征求纪检委、组织部、宣传部和机关党工委的评价意见。同时还要征求主管领导的意见，并听取领导班子正职对其他成员的评价意见。这种由群众、领导、主管部门、被考核对象等做的多层面、多角度的考核评价，使民主和社会公认程度得到较大提高。
参考文献
[1]邝必清.基于新公共管理的政府投资项目绩效审计[J].审计与经济研究，2009（1）：28-32.
一、基于BSC的高校内部审计绩效评价体系构建
(一)高校内部审计绩效评价体系基本框架 应用于组织各部门的平衡计分卡提供了一种可以根据部门自身特点设计绩效指标的途径，但传统的平衡计分卡并不是对所有部门的绩效评价都适用。因此，必须针对高校内部审计部门的特点对平衡计分卡的基本框架作出相应调整，以便实现平衡计分卡在绩效评价中的价值。考虑到内部审计部门自身的独特性，在评价高校内部审计绩效时可以忽略财务维度的评价指标。这是因为内部审计部门创造的效益是间接的、隐形的，无法进行准确的衡量。如内部审计部门对被审计部门进行监督，这种威慑作用可以敦促被审计部门控制成本费用，提高工作效率，而这类隐形的价值提升是很难进行量化的。
我国大部分高校的内审工作领导体制是党委领导下的校长负责制，内审工作是由分管内部审计工作的副校长进行指挥和监管的，高校的党委和相关校领导负责指定内部审计部门工作的指导方针，检查内部审计部门的职责要求、工作计划，并对重大的审计项目进行审议，对内部审计工作起到了重要的影响作用。因此，应当设立高校管理层维度指标对内部审计绩效进行考量。高校内部审计部门的主要审计对象是被审计单位，也就是高校同内部审计部门平级的其他部门。由此可见，客户维度主要是针对高校被审计部门设计的。与企业内部审计绩效评价体系相似，高校内部审计绩效评价体系的学习与成长维度主要针对的是内部审计人员方面提出来的。
因此，可以构建一个基于平衡计分卡的高校内部审计绩效评价体系的基本框架，如图1所示。
(二)高校内部审计绩效评价指标体系 按照修正后的平衡计分卡基本框架并结合高校内部审计部门的特点，本文选取的高校内审绩效评价指标如表1所示。
二、基于平衡计分卡的高校内部审计绩效评价方法及运用――以D大学审计处为例
(一)D大学审计处基本情况介绍 D大学审计处隶属于某部属重点高校，由党委和主管内部审计工作的校领导直接领导，平行于财务部门，独立性较高。审计处依照国家法规政策以及学校的规章制度，对学校及其下属单位的经济活动进行审计监督，独立行使内部审计监督权，对学校领导负责并报告工作。目前审计处主要负责的审计类型是财务收支审计、经济责任审计等。
(二)评价方法及运用 由于内部审计绩效评价体系具有多维度、多层次、多指标的特点，且各指标的相对权重容易受到多种因素的影响，需要通过具有一定资历的专业人士针对实际情况对各指标权重作出主观判断，因此，本文采用层次分析法来确定各个指标的权重，从而对内部审计部门的绩效进行考量。
依据层次分析法的分层思想，本文将审计处内审绩效评价指标体系具体指标分为综合绩效代表的目标层、四个维度构成的准则层以及具体指标层三个层次，如表2所示：
根据分层后的指标体系，可对内部审计绩效评价结果进行量化。
(1)指标权重的确定。由于客观条件的限制，本文共选取了包括两位审计师和两位审计专业研究生在内的四位专家组成评价小组，对每一层次各因素的相对重要性以数值方式给出判断，并写成矩阵形式。表3中aik表示相对于M而言，Ai和AK的相对重要性。专家根据经验和所掌握的信息两两比较各因素的相对重要性。根据九分制评分法给判断矩阵中各因素的相对重要性评分。
另外，还需要对矩阵进行一致性检验，当一致性比率CR
按照以上思路，可以得出各层次因素的相对权重的确定过程和结果如下：
首先，计算准则层各个维度相对于内部审计总绩效的权重。
一致性检验：λmax=4.0155，CI=0.005167，CR=0.005741
由表6可知，高校管理层、被审计单位、内部审计流程以及学习与成长维度的比重7.59％、19.62％、37.34％、35.45％。
随后，计算各维度的指标相对于其所在维度的权重。
一致性检验结果：λmax=6.0557，CI=1.24，CR=0.044919
最后，根据准则层相对于目标层的相对权重W，和指标层各个指标相对于该维度的相对权重Wij，计算得出各指标相对于内部审计部门总绩效的权重，即Wij=WI×WU，如表11所示。
(2)指标评分。根据指标赋值法对定性指标划分为五个档次，每个档次赋予一定的取值范围，即A(90～100分)、B(80～89分)、C(70～79分)、D(60～69分)、E(60分以下)。同时对定量指标进行无纲量化处理，由熟悉内部审计流程的两位资深审计师按照五个档次划分定量指标的数值范围，然后根据A(90～100分)、B(80～89分)、c(70～79分)、D(60～69分)、E(60分以下)进行打分。最后得出各指标的评分表如表12。
(3)内部审计绩效综合评分结果。综合评分计算结果如表13所示。
(三)评价结果分析 从评价结果各因素的权重来看，用于评价内部审计绩效的高校管理层、被审计单位、内部审计流程以及学习与成长四个维度对高校内部审计绩效的影响程度分别为7.59％、19.62％、37.34％、35.45％。这个结果与高校整体情况相符合。其中，内部审计流程维度和学习与成长维度的权重较高，说明这两个维度的因素对高校内部审计绩效有重要的影响作用，是高校内部审计绩效的根本推动因素。因此，高校内部审计部门若想提高内部审计绩效，应主要从改进内部审计流程和提升部门学习与创新的能力入手。另外，从高校内部审计的两方面主要客户来看，被审计单位维度的权重大于高校管理层维度。这说明被审计单位是高校内部审计部门发挥作用的主要领域，应在审计过程中重点关注，而高校管理层主要是在总体方针政策和战略目标上对内部审计部门产生影响。
从评价的得分结果上来看，D大学审计处的内部审计绩效情况总体还是令人满意的，但还存在可以提升的空间。首先，高校管理层维度的得分比较高，这说明该校审计处在组织结构上独立性较高，能够在一定程度上为高校管理层提供使其满意的信息。其次，在被审计单位维度的评分方面，不难发现，虽然该校审计处能够对被审计单位保持客观公正性，但审计处仍然只扮演着传统意义上对经济活动进行监督的角色，尚未提升到为学校的总体战略服务的高度。另外，在内部审计流程维度方面，该校审计处的信息化程度较高，但存在一定程度上人手不足的问题。为解决这一问题，该校为审计处安排了研究生助管和本科勤工助学的学生进行助理审计，这些学生均为会计和财务管理专业在读生，笔者就曾在该校审计处做助理审计的工作。此外，虽然该审计处的工作成果较好，且失误率较低，但工作的效率还有待提高。最后，从学习与成长维度看，审计处工作人员的专业素养和学习能力比较高，所有工作人员都取得了职业资格证，且本科以上学历的工作人员占很高的比例。另外，该校审计处比较注重对工作人员的业务培训。工作人员也都积极为自己充电，提升自身专业素养。但从得分情况来看，该校审计处的审计工作与科研结合的还不太紧密，因此，在这方面仍有待提高。
总体来看，该校审计处的内部审计绩效还比较理想。对于高校内部审计绩效进行客观的考量和评价有助于推动高校内部审计工作的提升和完善，同时，也为高校管理层提供了了解学校审计部门工作情况的平台，促进学校不断发展，为高校总体的战略目标服务。
参考文献：
[1]秦扬勇：《平衡计分卡与绩效管理》，中国经济出版社2009年版。
[2]韩晓梅：《企业内部审计绩效研究》，东北财经大学出版社2009年版。
【关键词】环境资金项目；绩效指标；逻辑框架法；AHP-模糊综合评价
一、财政环保资金项目绩效审计的指标体系简介
逻辑框架法（LFA）是一种由美国国际开发署1970年开发、用于公共项目规划、实施、监督和评估的分析工具。它是一种综合、系统地研究和分析问题的思维框架模式，核心是事物层次间的因果逻辑关系，即一定条件会产生相应结果。财政环保资金项目是一个具体的工程项目，其投入、措施、产出、影响都很明确，相互之间的因果逻辑关系很清晰，对于构建环保资金项目绩效审计评价指标体系有很好的适用性[1]。因此本文按照逻辑框架法投入、措施、产出、影响的思路，建立了财政环保资金项目绩效审计评价指标体系。
1.资金类投入指标
依据逻辑框架法，该指标是反映投入阶段绩效情况，即投入一定的财政环保资金，考察资金是否充足、到位是否及时以及资金运用效率，主要有资金安排充足率、财政资金带动率、资金到位率、资金利用率和资金有效率5个定量指标。
2.项目组织管理类措施指标
财政环保资金项目的资金投入以后，应该有效开展项目建设和监督管理，因此，项目管理类指标就是用来考核监管措施的实施情况。项目组织管理类指标包括制度健全性指标、管理有效性指标、风险应对能力指标3个定性指标。
3.项目实施进度和功能发挥类产出指标
通过采取监管措施，是为了保障有效的产出，即污染治理工程的设施建设，逐步实现项目预期结果。本文具体设置了项目完成任务量、项目完成质量、项目实用性、项目达标情况4个定量指标。
4.社会环境效益类影响指标
该类指标用于评价环保资金项目的社会影响以及对当地环境改善产生的持续性影响，是环保资金项目效果性的直接体现。社会环境效益类指标包括主要污染物排放削减率、排污费削减率、公众对环境保护的满意率、单位投资额新增就业人数4个定量指标。
二、财政环保资金项目绩效审计评价方法的构建
在环保资金项目绩效审计评价过程中，其指标体系中既有定量指标也有定性指标，并且是一个多层次的体系。而且很多定性指标不是一个确定的数，而是一个用语言表达的模糊的概念，难以进行量化[2]。结合本文构建的环保资金项目绩效审计评价指标的特点，决定运用层次分析法（analytical hierarchy process，AHP）与模糊综合评价（fuzzy comprehensive evaluation，FCE）结合运用的方法，即AHP-模糊综合评价法来进行环保资金项目绩效评价，运用过程如图1所示。
（一）运用层次分析法确定权重的步骤
运用层次分析法（AHP）来确定各指标体系中各指标重要性（权重）的基本步骤可分为四个，即：
1.建立问题的递阶层次结构模型
通过分析出环保资金项目绩效影响因素的因果关系，本文将影响因素分解成两个层次，建立层次结构图，图中总目标是：环保资金项目绩效U，各子目标是：资金绩效u1，项目组织管理绩效u2，项目实施进度、功能绩效u3，社会环境绩效u4，各子目标的子因素是ui1，ui2，…，uin（i=1，2，3，4）。则U={u1，u2，u3，u4}，其中u1={u11，u12，u13，u14，u15}，u2，u3，u4按同样的方法设立。
2.构造判断矩阵，进行外部专家调查
层次分析法采用的是通过两两比较的方法，构造判断矩阵。外部专家需要对每一层次评价指标两两比较，即每次取两个因子Ci和Cj，然后反复回答：针对准则S，两个指标Ci和Cj，哪一个更重要，重要多少，根据不同重要性，利用saaty（塞蒂）提出的1—9比率标度法，将表示Ci和Cj对准则S影响大小的相对重要性进行定性描述，并用准确的数字aij进行量化表示，构造两两比较的判断矩阵。对于准则S，n个被比较指标完成所有两两比较后，全部比较结果用矩阵A=（aij）nxn表示，称A为比较判断矩阵（简称判断矩阵）。
aij=1，表示Ci与Cj一样重要；aij=3，表示Ci比Cj重要一点；aij=5，表示Ci比Cj明显重要；aij=7，表示Ci比Cj重要得多；aij=9，表示Ci比Cj极端重要；2，4，6，8及各倒数有相应的类似意义[3]。
以资金类层面为例，按照上述方法，构造5个二级指标的判断矩阵如图3所示：
同理可以构造出项目组织管理层、项目实施进度和功能层以及社会环境效益层各二级指标的判断矩阵A2，A3，A4，A2，A3，A4略。
3.计算指标权重
计算指标权重是指计算判断矩阵的最大特征根及其对应的归一化特征向量W，即权数的分配。ui对U的权重分配集为WT={w1，w2，…，wn}，wn均为正数，且w1+w2+…+wn=1；uij对指标ui的权重分配集为wi’={wi1，wi2，…，win}，win均为正数，且wi1+wi2+…+win=1。在构建判断矩阵A的基础上，W及的计算过程如下：
计算判断矩阵每一行元素的乘积Mi
（1）
计算Mi的n次方根Wi’
（2）
将Wi’归一化得到Wi
（3）
则所求的特征向量即为权重向量：WT=（w1，w2，…，wn）
（4）
其中（AW）i表示向量AW的第i个元素。
在资金类指标的判断矩阵A1的基础上，套用公式（1）、（2）计算得到w11==2.61，同理可求得w12=1.64，w13=0.38，w14=1.00，w15=0.61。
应用公式（3）将w11，w12，w13，w14，w15归一化处理，得到w1’=（0.42，0.26，0.06，0.16，0.10）。
套用公式（4）计算判断矩阵A1的最大特征根：
4.一致性检验
计算一致性指标CI和随机一致性比率CR：
CR=CI/RI （5）
CI=（）/（n-1） （6）
RI为判断矩阵的平均随机一致性指标，具体值见表1：
当CR
套用公式（5）、（6）对w1进行一致性检验：
结果显示通过一致性检验，w1值可以作为权重。
同理按照层次分析法步骤3、4，可以得到ui对U的权重分配集WT，以及uij对指标ui的权重分配集wi’。其中WT=（0.16，0.22，0.29，0.33），wi’略。
（二）运用模糊综合评价法进行综合评价
模糊综合评价法是在AHP法确定了各因素权重的基础上进行的，环保资金项目绩效的最终评价结果可以得到一个具体分值，通常按下列步骤进行：
1.建立评价等级集
本文设置5个等级N={n1，n2，n3，n4，n5}={优秀，良好，一般，较差，差}。对应的，指标评语集定量可以采用百分制来表示：N={95，85，75，65，55}。每个调查者根据自己掌握或认知的情况，对各项指标分别评价并且打出具体分数。
2.子目标模糊综合评价
（1）建立模糊隶属度矩阵
设ri表示第i个子目标的指标集C到评价集V的模糊关系集合。rnm表示对C中的第n个指标作出第m种评语的评价成员占调查样本的比例[4]，则模糊隶属度矩阵：
由此可得到子目标资金类绩效u1的模糊隶属度矩阵r1：
含义是对资金类绩效进行评价，对于{资金安排充足率、财政资金带动率、资金到位率、资金利用率和资金有效率}分别打分，认为资金安排充足率表现优秀，打95分的占所有参加打分的40%，换言之，在某个样本范围内，有40%的评价员认为资金安排充足绩效表现是优秀的；认为资金安排充足率表现良好，打85分的占参加打分的总人数的60%，换言之，在参加打分的评价员里面，有60%的人认为在该方面绩效是良好的。依此类推。
（2）一级模糊综合评价
将权向量wi与各子目标的隶属度矩阵ri合成得到各子目标模糊综合评价结果向量Bi。模糊综合评价模型为：
（7）
套用公式（7）计算子目标资金类绩效u1的模糊综合评价结果向量B1：
同理可得到各子目标u2的模糊综合评价结果向量B2=（0.05，0.39，0.41，0.15，0），u3的模糊综合评价结果向量B3=（0.71，0.20，0.09，0，0）以及u4的模糊综合评价结果向量B4=（0.29，0.32，0.34，0.05，0）。
3.总目标模糊综合评价
（1）建立模糊隶属度矩阵
用各子目标的模糊综合评价结果向量构造总目标U的模糊综合评价结果矩阵B：
B=（B1，B2，B3，B4）T
（2）二级模糊综合评价
将权向量WT与总目标的模糊综合评价结果矩阵B合成得到总目标U的模糊综合评价结果向量Z：
（8）
套用公式（8）计算得到：
4.最终综合评价结果分值的计算
财政环保资金项目绩效最终的综合评价结果分值为E，
E=Z×KT （9）
其中，与评价结果集合相对应的数量化向量K=（95，85，75，65，55）。
套用公式（9）计算得到：
总之，财政环保资金项目绩效审计评价方法应用适当，能科学地评价财政环保资金项目的效率、效果，能促进环保事业的良性循环与发展。
参考文献
[1]程亮，吴舜泽等.论中央环境保护专项资金项目绩效评价指标体系构建[J].环境科学与管理，2010（11）.
[2]赵保卿，李文娟.基于审计角度的政府绩效公众满意度分析[J].审计与经济研究，2011，26（5）.
[3]陈杰，白雪.基于层次分析法和模糊数学法的企业内部要素评价[J].西南农业大学学报，2011，9（4）.
1.绩效评价审计相关法律、法规不健全。
绩效评价工作需严格按照国家法律、制度执行，形成制度化的绩效评价程序。但由于我国绩效评价审计工作开展较晚，基本处于摸索阶段，国家未建立、健全绩效评价审计相关法律、法规，使审计人员在开展绩效评价工作中，无法遵循统一的评价程序；再者，由于法律、法规的缺失，预算单位忽视经济、社会效益、公共效益指标的建立、使用，未对绩效评价审计人员提供应有的支持，严重阻碍着绩效评价审计工作的正常开展。
2.绩效评价方法不规范。
目前，我国行政事业单位绩效评价审计方法主要侧重于专项资金使用情况的评价。但是，绩效评价审计工作涉及的范围十分广泛，任务量巨大，要求审计人员具备较高的业务水平。我国现行绩效评价审计未形成一套科学、统一的评价指标，无法针对不同隶属关系的预算单位、不同的财政专项资金项目进行综合评价，审计方法仍延用传统审计的查账、盘点、计算等方法，未能对被审计单位专项资金使用后的经济效益、长期社会效益进行评价，无法真正对财政资金的使用效益、社会效益进行评价、监督。
3.绩效评价标准不统一。
我国绩效评价审计多采用定量标准作为评价指标，未充分将定量与定性标准有机结合，导致评价结果存在片面性；再者，由于我国各地区的经济发展水平及被审计对象具体情况不同，绩效评价审计无法建立全国统一的评价标准。最终导致绩效评价审计只能对行政事业单位项目支出是否符合相关专项资金管理办法、是否及时拨付到位、资金使用是否合规等情况进行审计，这种“查账式”审计方法，往往无法对专项资金的经济效益、使用效率和长远利益提出具有可操作性的评价意见。
二、加强绩效评价审计若干建议
1.提高绩效评价认知程度，树立绩效评价理念。
若想提高绩效评价审计工作在各预算单位中的认知程度，审计机关应加大绩效审计宣传工作。一是各预算单位领导。向各单位领导宣传绩效审计对于提高资金使用效益、规范部门管理等作用，取得预算单位领导的认同、支持，为开展绩效审计工作提供环境。二是审计对象。向广大预算单位介绍绩效审计对于提高单位管理水平，保证财政资金安全、规范使用等方面的作用，提高被审计单位工作人员对绩效审计工作的理解与配合，同时提高审计工作效率。三是审计工作者。转变审计人员在长年财务收支审计工作中形成的观念，对在绩效审计工作中表现突出或提出建设性意见的工作人员给予一定奖励，调动审计人员的工作热情。
2.加强绩效评价审计队伍建立，提高审计人员业务能力。
绩效评价工作不仅涉及财政、税收等经济学科知识，而且还需对建筑、环保等专业有所掌握，同时，审计工作人员需要一定的沟通、分析能力。审计机关应定期组织工作人员进行业务培训，扩宽工作人员知识面，提高工作人员业务素质；定期组织工作人员进行业务交流活动，将每位审计人员在绩效评价审计中总结出的经验与面临的问题与全体员工或其他地区审计系统工作人员进行分享，以达到各取所长、互通有无的目的。
3.绩效评价审计与传统审计相结合，提高审计评价、监督水平。
绩效评价审计工作可适当与经济责任、专项资金、工程项目审计相结合，充分发挥审计工作对经济活动事前、事中、事后全面监督、评价的作用。一是经济责任审计。对在经济责任审计中发现的人员、“三公”经费超标、超范围列支等问题进行深入分析，结合部门预算审计工作，挖出导致问题出现的深层次原因，对内部控制建立、执行情况进行评价，为被审计单位改善经管管理、完善内部控制制度提供线索。二是工程项目审计。通过政府工程预、决算审计中所发现的资金到位率、项目完工率以及结余结转资金处置方面的问题，为绩效评价审计提供被审计对象决策是否失误、资金使用是否规范、项目长远规划方面的线索。三是其他专项资金审计。审计机关可在对专项资金进行审计过程中，除对资金使用的合规性进行审计外，还应关注项目的可行性、实施进度、运营效益等绩效情况，为绩效评价审计工作提供可参考资料，节俭审计成本。
4.统一绩效评价标准，提高评价结果利用率。
【关键词】政府绩效审计 研究综述
一、政府绩效审计研究成果回顾
（一）政府绩效审计的概念界定。
1.关于绩效审计的称谓
国际上对绩效审计的称谓较多，有货币价值审计、有效性审计、效率性审计等；在我国，主要有经济效益审计（娄行，1987）、管理审计（王光远，1996）。
2.国内外关于绩效审计内涵的界定
在国外，政府绩效审计通常界定为绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目的，以便为改善公共责任、为实施监督和采取纠正措施的有关方面进行决策提供信息；在我国，政府绩效审计是指由独立的审计机构和人员对政府部门、单位或项目的经济活动进行审查，分析评价其公共资源的使用效益以及所取得的效果是否与预期目标相一致，以进一步改善经济管理工作，提高政府部门、单位或项目绩效的经济监督活动（王会金，2004）。
（二）政府绩效审计的目标与作用。
1.政府绩效审计的目标
政府绩效审计的目标有两目标说和三目标说。其中两目标说主要是解除受托责任和实现决策有用（谢志华、孟丽荣和余应敏，2006），三目标说主要是指评价所审项目的效率性、效果性和经济性。
2.政府审计的作用
李凤雏，王永海，赵刘中（2012）从分析了政府绩效审计在国家治理中的作用，其作用具体表现为监督利用公共资源和公共服务的有效性、制约公共管理权力、推动民主法制建设、高效廉洁服务型政府的建立、维护国家安全和经济社会的可持续发展六个方面。王晓梅（2007）以政治学、经济学、行政学基础，分析了政府绩效审计的理论基础在于社会契约理论与人民学说、委托理论、新公共管理理论，政府绩效审计作用在于评价政府工作的成绩和效果，解决人民和政府之间的信息不对称，提高政府对资源使用的经济性、效率性和效果性，同时控制公共服务社会化不过于偏离正常轨道。
（三）政府绩效审计的方法
施青军（2006）认为绩效审计具体方法主要是指绩效审计证据的收集方法和分析方法，具体来说搜集证据的方法包括观察、审阅、访谈、抽样和案例分析、二手分析和文字查询、研讨和征求意见法。证据分析方法主要包括比较分析、比率分析、统计分析法、成本效益分析、前后对比分析法。师修繁（2011）证据分析方法包括比率计算、成本效益分析、综合评分法、层次分析法、可行性研究报告分析法、查阅对比法、问卷调查分析法。
（四）政府绩效审计的评价。
1.政府绩效审计评价标准。
关于绩效审计评价标准研究主要集中在三个方面，一是关于政府审计评价标准组成部分的研究。温美琴（2006）认为政府绩效审计评价的标准包括政府施政纲要和目标、相关法律法规的要求、历史纵向和横向的数据。二是关于政府审计评价标准建立原则的研究。周勇（2008）认为政府审计评价标准的原则包括相关性、可操作性、科学性。赵奂（1999）认为政府审计评价原则应当符合市场经济规则、适合环境审计、立足效果考核、确立便于操作的标准体系、审计人员运用标准时坚持社会性、公众性、社会责任与经济责任并重的原则。
2.政府绩效审计评价指标
温美琴（2007）提出政府绩效审计评价指标体系包括公共资源耗费审计指标、政府管理绩效审计指标以及项目绩效审计指标，周勇（2008）认为政府绩效审计评价指标体系包括总体绩效评价指标、公共部门的绩效评价指标以及项目绩效评价指标，其中总体绩效评价指标中包括公共资源耗费类审计指标、政府管理绩效审计评价指标以及政府行政潜能审计指标；政府公共绩效审计评价指标包括总体评价类指标、人力资源类投入指标、资源投入类指标、资源管理类指标、机关管理指标和产出类指标；项目绩效评价指标包括一般类指标、项目评价的个性指标以及特殊指标。
3.政府绩效评价方法
政府绩效审计评价方法有层次分析法（胡慧娟，2006），这种方法、净现值法（温美琴，2006）、加法合成法（温美琴，2006）、模糊数学评价法（温美琴，2006；顾正娣、王会金，2012）、逻辑框架法、公众评判法、目标评价法、历史动态比较法、综合指数法、成本―效益分析法、最低成本法（周亚荣，2007）。周亚荣（2007）提出了政府绩效评价方法的适用范围，通常在对公共投资项目进行评价时，采用成本效益分析法 最低成本法 综合指数法 逻辑框架法；在评价政府部门绩效时，采用模糊综合评价法、历史动态比较法、目标评价法和公众评价法、
4.政府绩效评价实践
王烁（2012）分析了我国政府绩效审计现状及问题，主要表现在一是审计准则建设水平低。二是审计评价标准体系不完善，主要表现在缺乏对绩效审计评价标准明确的陈述和指导；3E核心地位不突出；重视对过程的评价，缺乏对结果的评价；选择评价标准来源单一；三是评价指标缺乏总体性指导、反映3E的指标不足。
二、文献评述
当前学术界从政府绩效审计的概念界定、目标、作用、评价、方法、实践现状和未来发展等方面对政府绩效审计作了系统的研究，取得了许多研究成果。但是对于政府绩效审计研究缺乏对政府绩效审计理论结构的研究，没有对绩效审计的框架进行研究；第二，现有研究以规范研究为主，实证研究和案例研究较少；第三，在政府绩效审计质量与信息披露方面的研究较为缺乏；第四，较少有学者对政府绩效审计评价标准如何应用进行研究，这些都是政府绩效审计未来的研究方向。
参考文献：
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政府投资项目作为一种重要的公共资源受托责任的载体，对其投资效益和效果进行评价构成了政府绩效审计的核心内容。尽管在我国政府投资项目中实行绩效审计能够缓解政府盲目进行项目投资，但是，由于政府投资项目绩效审计评价内容较多且关系复杂，现有的评价方法还不完全有效，这使得我国政府投资项目绩效审计的效果不容乐观。
一、文献回顾
20世纪60年代以来，由于越来越多的国家政府不断开展绩效审计，学者们也逐渐关注绩效审计理论与实务方面的研究，取得了一些积极的成果（宋常等，2006）。投资项目绩效审计涉及的内容是非常广泛的，包括投资决策、建设方案、计划管理、资金管理、物资管理、财务管理等诸多方面。投资项目绩效审计评价方法往往会由于绩效审计对象和内容的不同而不同，甚至对不同的审计人员同样的项目也会有不同的评价方法。目前，国内外学者和实务界人士对投资项目绩效审计进行评价时主要采用AHP层次分析法、模糊综合评价法、平衡计分卡等方法。
层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称AHP）是一种简便、灵活而又实用，将定性和定量相结合、系统化和层次化相结合的多准则决策方法。它特别适用于那些难以完全定量分析的问题，并且具有可靠度较高、误差较小的优点。用AHP方法进行投资绩效审计评价时，一般首先对评价指标进行层次划分、重要性识别和权重设计；然后再采用AHP方法或结合模糊数学方法来构建其绩效审计评价模型。张宏亮和肖振东（2007）运用AHP方法构建了公共环境投资项目审计的一般指标体系和评价模型。梁星和王凤华（2007）在构建政府绩效审计评价指标体系的基础上，基于模糊数学和AHP层次分析法，对政府绩效审计构建了模糊综合评价模型。陈伟（2007）在对联网审计的实施成本、效益、审计风险控制等因素分析的基础上，建立了联网审计绩效评价的AHP层次结构模型。肖限平（2011）借鉴项目后评价的一些指标和方法，运用模糊综合评价法提出了一个水利建设绩效审计通用评价模型。该评价模型在选用评价指标体系相关指标后，通过确定相应指标的权重系数，并结合专家经验打分法计算出项目综合评价值。
平衡计分卡（The Balanced Scorecard，简称BSC）是以信息为基础，系统地考虑企业业绩驱动因素，多维度地平衡指标评价因素的一种新的组织绩效管理工具。借助平衡计分卡可构建绩效审计评价指标体系、评价矩阵和对应的评价模型，但根据不同的审计对象，平衡计分卡的维度需进行相应的改变。韩晓梅和韩朝莉（2008）根据新时期内部审计特征，从财务、客户、内部审计流程、内部审计学习和创新四个维度分别设计平衡计分卡四个维度的评价指标，建立了基于企业战略的内部审计绩效评价模型。于吉全和孙晓霞（2009）从影响建设项目绩效的因素出发，将建设项目绩效评价指标体系划分为前期决策、项目管理、财务、项目效益四个维度，建立了基于平衡计分卡的建设项目绩效审计评价方法和模型。张建新和冯彦妍（2010）将学校的筹集资金能力、产出效果、人财物的投入情况及利用效率、可持续发展能力和潜力等内容作为平衡计分卡的四个维度，建立了高校绩效审计评价模型。
综观已有的研究可以发现，由于投资项目绩效审计的对象和内容千差万别，目前尚没有形成一套科学统一的投资项目绩效审计评价模型和方法。在进行绩效审计评价时，只能根据具体投资项目绩效审计的需求、审计人员的偏好等因素选择相应的评价方法，而这些方法目前还主要在AHP层次分析法、模糊综合评价法、平衡计分卡等中选择。一般而言，投资项目绩效审计成果要紧紧把握两个方面：一是服务领导决策；二是服务群众的知情权。而现有评价方法在反映“用户需求”及其需求与评价指标的耦合方面尚存一些不足。质量功能展开（Quality Function Deployment，以下简称QFD）是最能体现用户需求、反映用户声音的一种方法。鉴于此，本文将质量功能展开及其核心工具质量屋（House of Quality，简称HoQ）技术引入到投资项目绩效审计评价中，提出了一种基于QFD的投资项目绩效审计评价方法，并通过算例说明该方法的具体应用。
二、QFD技术与投资项目绩效审计评价
QFD最早由日本学者Akao Yo ji提出，它是一种能够分析用户需求，并能直观地将需求映射为产品设计要求的质量分析工具。QFD方法通过矩阵来呈现用户需求与产品设计指标之间的映射关系，并对这种关系进行量化分析；然后确定评价用户需求的关键设计指标，从而设计出满足用户需求的产品。质量屋模型是QFD的核心，其详细结构如图1所示。在质量屋构建过程中，用户通常都是以较为模糊的、不完备的语言将他们的主观感受表达成为需求内容，用户需求贯穿QFD的全过程。
本文将QFD引入投资项目绩效审计评价过程，首先分析影响投资项目绩效的影响因素和因素之间的关联关系，然后借鉴宋常等人（2011）提出的以“5E”为核心设计的投资项目绩效审计评价基本框架，将政府和群众关注的绩效审计核心内容：经济性、效率性、效果性、公平性和环境性五个属性层看作用户的需求（一级指标），同时，为了简单起见，将文献[2]中的11个一级指标作为本文的二级指标，从而构建基于QFD的投资项目绩效审计评价指标体系，如表1所示。
三、基于QFD的投资项目绩效审计评价
（一）投资项目绩效审计评价质量屋模型
建立质量屋模型是基于QFD的投资项目绩效审计评价的核心内容。通过质量屋中的用户需求与服务技术设施的关系矩阵和服务技术设施自相关矩阵，可以量化分析投资项目绩效审计的评价指标和主要影响因素之间的关联关系；然后，通过多阶段质量屋模型对评价指标进行自顶向下的分解，直到分解到审计人员容易判断的评价指标。为了研究的方便，本文 将影响绩效评价结果的因素称为一级指标，影响一级指标的因素称为二级指标。基于这样的理解和分析，本文构建了如图2所示的投资项目绩效审计评价质量屋模型，通过建立二阶段质量屋模型将实现基于QFD的绩效审计评价。
图2所示的质量屋由左墙、天花板、房间、屋顶、隔墙和地板六部分组成。其中，左墙表示投资项目绩效审计评价指标；左墙与房间之间的隔墙表示评价指标的权重wi；天花板表示评价指标的主要影响因素；屋顶的自相关矩阵表示各影响因素间的关联关系；房间表示评价指标和影响因素之间的关联程度，用矩阵Ri×j表示，其元素rij称为关系度，表示第j个影响因素对第i个评价指标的关联程度；地板表示各影响因素的权重，第j个影响因素相对于各评价指标对投资项目绩效水平的权重用kj表示。
通常，各项影响因素之间的相对权重、各评价指标间的关联强弱，以及各项影响因素与各评价指标间的关系都不能给出确定性度量，只能给出定性描述，需依赖专家打分确定。本文采用等级来描述，专家只需打出等级，无需具体打分，可以消除具体打分的非正常偏差。
（二）绩效审计QFD评价第一阶段质量屋模型的建立
投资项目绩效审计QFD评价第一阶段质量屋模型如图3所示。质量屋的左墙只有一个评价指标，在这里表示为总绩效水平，天花板是影响总绩效水平的一级指标ci，屋顶是一级指标自相关矩阵，地下室由一级指标的影响权重wi和各个一级指标的绩效水平指数si两部分构成。
（三）绩效审计QFD评价第二阶段质量屋模型的建立
投资项目绩效审计QFD评价第二阶段质量屋模型如图4所示。该阶段的质量屋将一级指标放在左墙，并根据评价指标的层次结合关系矩阵R'1×m和R''m×n将一级指标分解为二级指标后放在天花板。由于本文中的投资项目绩效审计评价二级指标可以由审计人员直接给出评价结果，因此，质量屋的地下室存放根据评价结果构成的判断矩阵pm×n 。二级评价指标权重kj放在地下室的顶层，而地下室的左墙存放一级评价指标的绩效水平指数si。
（四）关系矩阵的建立
第二阶段质量屋的中间房间均存放评价指标与影响因素的关系矩阵，第一阶段质量屋用R'1×m表示，第二阶段质量屋用R''m×n表示，其矩阵元素表示质量屋中下级评价指标对上级指标的关联程度。为了计算的方便，本文采用专家打分法，用数字0—9来量化关联程度的等级。
（五）判断矩阵的建立
判断矩阵pm×n位于地下室，如图4所示。由于二级指标在投资项目绩效审计评价中为最底层级，也是审计人员最容易评价的指标。审计人员可以通过书面或者口头询问、检查书面文书、现场观察、追踪业务流程、统计分析等形式获得具体数值。将获得的各个二级指标的评价均值记为cj（j=1，2，…，n），则判断矩阵pi×j的元素pij的值可以通过公式计算得到：
（六）计算投资项目总绩效水平
总绩效水平是投资项目绩效审计评价的最终结果，它是通过自下而上的计算得到的，先计算二级评价指标绩效指数，再计算总绩效水平。本文为了简便起见，在计算过程中，质量屋中各指标权重的确定采用Delphi方法。首先，将二级指标的判断矩阵pm×n和二级指标权重矩阵vl×n的转置矩阵相乘，便得到一级指标的QoA绩效水平指数si，该结果将存放在图4所示第二阶段质量屋中的地下室房间；然后，将一级指标的绩效水平指数si依次与一级指标权重wi相乘；然后求和；最后即可得到投资项目的总绩效水平。第二阶段质量屋中一级指标绩效水平指数的计算公式为：
四、算例分析
下面以某市大型污水处理厂政府投资项目为例，从经济性、效率性、效果性、公平性和环境性五个方面，采用本文提出的QFD方法来分析该项目的投资绩效审计评价过程。
（一）第一阶段质量屋模型的建立
绩效审计QFD评价第一阶段质量屋模型如图5所示。质量屋的左墙为项目的总绩效水平，天花板为5个一级指标，采用专家打分法获得关系矩阵R'1×5中各元素r'ij（j=1，2，…，5）的值。
（二）第二阶段质量屋的建立
绩效审计QFD评价第二阶段质量屋模型如图6所示。质量屋的左墙存放5个一级指标，天花板存放11个二级指标，地下室房间存放根据公式（1）得到的二级指标的判断矩阵p5×11，地下室的左墙存放一级指标的QoA水平指数si（i=1，2，…，5），地下室的顶层存放用Delphi法得到的二级指标权重kj（j=1，2，3…，11），质量屋的房间存放采用专家打分法得到关系矩阵R''5×11的元素值，如二级指标“计划产出效率性I21”与一级指标“效率性”的关联度r24=7。
（三）判断矩阵的建立
判断矩阵p5×11通过二级指标与一级指标的关联度p5×11和审计人员对二级指标的评估结果计算得到。实例中，对于11个二级指标问题进行访谈、问卷调查、统计分析等最终得到各个二级指标的评价均值cj（j=1，2，…，11）。根据公式（1）计算出pij的值，如p13=9.313。
（四）计算总绩效水平
从二级指标开始自下而上，根据公式（2）依次算出各级评价指标的QoA绩效水平指数。如算例中s1=9.523*0.38+8.923*0.28+9.313*0.34=9.284，将所有一级指标的QoA绩效水平指数si算出放入图5地下室，将si依次与一级指标权重相乘后求和，即可得到本案例投资项目总绩效水平：
通过二阶段质量屋模型对污水处理厂及其配套投资项目进行绩效审计评价可知，该项目评价得分84.86分，其中“经济性”和“公平性”得分较高，“效率性”和“环境性”次之，而“效果性”需要改进提高，具体体现在“目标管理效果性”和“内部管理效果性”两个层面。
通过实际考察，该项目的实施基本达到国家环境标准和项目的设计要求，基本改变了雨水污水混流的现象，附近居民区的污染状况比过去有明显改善。但该项目由于建设单位管理不严，在建设管理费率、工程管理的科学性、进度管理的严谨性、工程监理的有效性、设计变更的规范性方面还存在不足，项目的评价结果基本反映了这些问题的存在。通过基于QFD的投资项目绩效审计质量屋模型，能够直观、方便地找出 项目存在的问题和不足，发现最需解决的问题所在以及影响项目绩效的关键指标。
五、结论
政府投资项目绩效审计评价是一种伸缩性很强的工作，目前我国尚未出台统一规范的绩效审计评价方法，如何根据我国实情开展绩效审计，目前审计人员仍在边实践边探索。本文将QFD技术引入到政府投资项目绩效审计评价中，提出了一种基于QFD的投资项目绩效审计评价方法。该方法通过建立两阶段的质量屋模型，能够直观地反映用户的评价需求、评价指标和影响因素之间的关联关系，方便快捷地得到各级指标的评价结果。本文的研究能够丰富投资项目绩效审计评价的理论与方法，下一阶段的研究将重点完善评价指标选取的客观性和全面性。
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关键词：科研事业单位 绩效评价 审计 发展
一、科研事业单位项目绩效评价审计概述
（一）科研事业单位项目绩效评价审计内容
科研事业单位项目绩效评价审计内容主要分为四部分，详见表1-1。
（二）科研事业单位实行绩效评价审计的目标
审计目标分为一般审计目标与具体审计目标。通常，科研事业单位实行绩效评价的一般审计目标为，对单位的收支情况以及资源使用的效率、效益、效果等进行监督与检查，以实现资源的有效配置，弥补管理漏洞。具体审计目标根据科研事业单位的不同类型，具体审计目标的内容也不同。比如，全额拨款性的科研事业单位，具体审计目标是追求经常费用开支上的经济节约、提高各部门的工作效率、科学制定资金使用规划等；自收自支科研事业单位的具体审计目标是合理使用经营服务资金与管理计划资金，提高有限资金的使用效率，并监督计划资金与经营性资金的收支情况的规范性与合法性；差额拨款性的科研事业单位，具体审计目标是全额拨款与自收自支科研事业单位的具体审计目标的有效融合与兼备。
二、科研事业单位实行项目绩效评价审计的方法
绩效审计的主要方法主要包括取证和分析复核。其中，取证是指利用外部调查、观察、检查、询问、计算、讨论、执行等收集相关证据与资料；分析性复核是数理统计、成本效益分析、对比分析、因素分析等的组合。绩效评价审计工作具有一定的复杂性与多样性，因此在实际审计过程中可采取多种方法与多种学科的有效结合使用。笔者针对分析性复核，详细说明其中四种方法，详见表2-1。
三、科研事业单位实行项目绩效评价审计的当前缺陷
（一）缺乏完善的法律保障体系
目前，我国科研事业单位的绩效评价审计尚且没有一个完善的法律保障体系，宪法中也没有明确规定绩效评价审计的相关法律条文。使得科研事业单位在实行项目绩效评价审计时缺乏法律依据，容易导致其在具体审计时，缺乏审计力度和有效监督。倘若科研事业单位存在贪污浪费的现象，由于法律依据的缺乏，将不利于绩效审计工作的顺利展开。
（二）缺少可行且科学的绩效评价审计工作评价标准
绩效评价的效果将直接影响科研事业单位绩效审计工作的开展，然而我国目前尚没有可行且科学的绩效评价审计工作评价标准体系。即使都是科研单位，却因研究项目等方面的不同，其标准和尺度难以统一。在效益实现过程和表现形式等方面展现出根本性差异。同时，即使有些科研事业单位已经实行项目绩效评价审计，但却由于缺乏可行且科学的评价标准，使其审计结论的可靠性和可信度大打折扣，绩效评价审计的效用并未实际发挥出来。
（三）科研事业单位管理者及相关人员对绩效评价审计的认识存在误区，主观意识不强
目前，我国很多科研事业单位的管理者及相关人员对绩效评价审计的认识存在误区，主观意识不强。很多管理者认为，对单位本身而言，只有物质资料生产领域才会产生经济效益，而科研事业单位近乎于非盈利性组织机构，没有经济效益可言。在这种主观认识下，也就根本不去关注投资项目资金的使用是否具备效率性、经济性、效果性，也继而不会展开科学合理的研究与评价。
（四）科研事业单位绩效评价审计缺乏相应的独立性
缺乏相应的独立性，也是目前我国科研事业单位实行绩效评价审计时所面临的一项问题。严格说来，科研事业单位的绩效评价审计类型属于行政型体制，审计机关也属于政府内部机构的构成之一。其与立法型、独立型、司法型的国家审计体制相比，在独立性上有所欠缺。
四、针对科研事业单位项目绩效评价审计的未来对策
（一）提高科研事业单位管理者及相关人员的绩效评价审计意识
我国行政事业单位审计工作的一项重点内容就是绩效评价审计。因此在某种程度上说，加强绩效评价审计工作不仅是其适应经济快速发展的一种必然选择，同时其也已成为提高行政事业单位乃至政府工作效率的一种必然趋势。对科研事业单位而言，若要提高绩效评价审计工作的效率，一个首要前提是要提高管理者及相关人员的审计意识。可以从“舆论”的角度打好基础，开展绩效评价审计的宣传工作。同时，单位管理者及相关人员要转变陈旧的审计观念，转变目前以财务审计为主的现状，要认识到开绩效评价审计，是促进审计事业发展、完善单位内部管理的一种必然趋势。
（二）健全绩效评价审计的法律保障体系
目前，实行绩效评价审计是政府和行政事业单位在市场经济发展下的一种必然选择。然而，无论是何种机制，倘若脱离法律保障，其作用都难以真正发挥。因此，我国科研事业单位在完善绩效评价审计的过程中，还应建立健全其法律体系。具体包括以下两个方面，详见表4-1。
（三）加强科研事业单位绩效评价审计的环境建设
行政事业单位绩效评价审计是民主政治的产物。因此，科研事业单位在通过绩效评价审计工作指导单位内部管理的同时，还要加强社会公众的民主意识。唯有不断完善民主形式、提高人们的民主意识，方能为科研事业单位绩效评价审计创造良好的社会环境。而同时，绩效评价审计也是政府监督科研事业单位的一种行为，除了需要拥有相关法律机制给予保障之外，逐步完善法制环境，才能从根本上促使我国科研事业单位绩效评价审计工作规范化发展。
（四）提高审计人员的综合业务能力与素质
从事绩效评价审计工作人员素质的高低，将直接影响绩效审计工作的质量。由于绩效评价审计工作涉及方面众多，具有较高综合性，因此，具体审计人员不仅需要掌握审计、财务、法律等专业知识，在其日常工作中还会涉及管理学、工程学、心理学、统计学等知识。而且，目前计算机网络技术的应用已普及，审计人员在日常工作中除了需要上述专业知识之外，还需具有一定的计算机操作技能。唯有提高审计人员的综合业务能力与素质，科研事业单位才能更好的开展绩效评价审计工作。
参考文献：
关键词：人民银行；绩效审计；评价体系
文章编号：1003－4625(2011)08－0056－03 中图分类号：F832.31 文献标识码：A
一、人民银行开展绩效审计的必要性
(一)从公共受托责任角度看人民银行开展绩效审计的必要性
人民银行承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务的重要职能，同时掌握着巨大的人力和经济资源。人民银行每一项调控政策的背后实际上代表的是资源、利益和财富，全社会利益相关者都会高度关注人民银行的一举一动。所以，人民银行必须讲究政策的科学性，讲究效率和效果，不断提高履职水平。通过开展绩效审计，对管理和服务工作的经济性和效率性进行系统分析和监督，可以有效促进资源的充分利用，降低行政成本，提高资金的使用效益。
(二)从人民银行职责角度看开展绩效审计的必要性
人民银行作为非营利性组织，行使的是管理职能，其行使管理职能的有效性取决于其管理行为的效果和效率。传统合规性审计仅停留在是否合法、合规的层面上，无法全面反映其履职情况，这就要求人民银行通过开展绩效审计，不仅要对财务、资金的合规性、真实性进行检查，还要对货币信贷、金融服务等业务的绩效情况进行评价，从绩效的角度对其管理过程和管理制度进行审查，以督促人民银行高效履职，确保各项业务实现科学发展。
(三)从内部审计发展角度看人民银行开展绩效审计的必要性
目前，随着人民银行自身内部管理的不断加强，客观上对内部审计的职能、作用、目标和重点提出了向绩效审计延伸的要求。从人民银行已开展的会计财务审计、业务专项审计、领导干部履职审计及离任审计等看，其内容或多或少涉及评价业务、管理活动的经济效益、效果，已出现了绩效审计的雏形。随着人民银行内部审计领域的不断扩大，已具备了向绩效审计这一更高领域发展的基础。通过实施绩效审计，对被审计单位在管理、服务中的效率、效果作出科学评价，并提出建设性的意见和建议。
二、人民银行开展绩效审计的难点
由于我国的绩效审计处于起步阶段，无论是在认识上、理论上或是实践上都有很大的局限性，人民银行更是如此，不管在硬件方面，还是在软件方面开展绩效审计还存在许多亟待解决的问题。
(一)审计对象特征的不可量化性
人民银行属于非营利机构，业务包括会计国库、支付结算、货币发行等等。开展绩效审计，无论是指标还是评价都存在一定的难度，对于涉及资金方面的业务，从风险控制的角度来衡量的话，很难从数量上进行计算和比较，更难在价值上加以描述。
(二)绩效审计环境的不成熟性
一是对开展绩效审计的认识不足。绩效审计对于人民银行大多数人来说，还是个新的事物，没有经历过，即使是从事内审工作的人员也不一定完全了解，更不用说从事其他工作的人。二是开展绩效审计的相关法规制度缺乏。如绩效审计制度的建立等。
(三)审计人员素质的不适应
绩效审计的特点是综合性强，审计质量的优劣直接取决于审计人员对客观现实的分析判断能力，这就对审计人员的综合素质提出了较高的要求。目前，人民银行内审人员，特别是基层审计人员的知识结构比较单一，知识面狭窄，不能很好地适应绩效审计工作的需要，综合素质亟待提高。
因此，建立符合人民银行业务特点的绩效审计评价体系对指导和开展人民银行绩效审计至关重要。依据《中国人民银行法》赋予人民银行的职能，笔者认为人民银行绩效审计评价体系应包括以下内容：一是绩效审计评价的主要内容；二是绩效审计评价的指标；三是绩效审计的评价方法。
三、人民银行绩效审计评价体系的建立
(一)人民银行绩效审计评价的主要内容
绩效审计评价的内容是最终做出绩效审计评价的基础。基于人民银行机构属性和工作性质，人民银行绩效审计的内容可以概括为三个方面，即审查资源利用的经济性、管理工作的效率性和效果性。
1，资源利用的经济性。人民银行的资源利用包括人、财、物等。审计是否以最低的资金运用费用，取得一定质量的资源，达到预期目标，也可以解释为项目在当前的质量前提下，用最少的资源和成本。
2，内部管理的效率性。人民银行内部管理的效率性审计，主要看被审计单位是否用正确的方法做事，用一定的投入获得最好的业绩。
3，业务活动的效果性。主要围绕预算执行情况、工作计划目标完成情况以及所取得的工作业绩开展审计，即预算资金的管理和使用效果是否良好，是否按预算执行；目标管理责任制所规定的各项职责及管理目标是否已经实现和落实；管理是否达到了预期的效果、获得了良好成效等。
(二)人民银行绩效审计评价指标的构成
1，选择人民银行绩效审计评价指标的基本思路。绩效审计与财务收支审计不同，多数绩效审计指标并不是在法律、法规中事先确定，需要审计人员根据被审计单位的实际情况、被审计单位所处的社会环境等多种因素，与被审计单位不断协商加以选择、制定。因此，我们在构建评价指标体系中，应充分借鉴现行的人民银行绩效考核内容及国际上通行的“平衡计分卡”――国际企业业绩考核系统的原理，推动人民银行绩效审计评价标准体系的完善。
(1)平衡计分卡原理。平衡计分卡是由哈佛商学院罗伯特・卡晋兰和大卫・诺顿于1992年发明的一种业绩考核和管理的工具。平衡计分卡是从企业发展的战略出发，将企业及其内部各部门的任务和决策转化为多样的、相互联系的目标，然后再把目标分解成由财务状况、顾客服务、内部经营过程、学习和成长在内的多项指标组成的多元业绩考核系统。
(2)平衡计分卡原理对人民银行绩效审计的指导性。我们按照人民银行的发展战略和管理的内在属性对平衡计分卡的结构和指标进行修正和整合，分为绩效审计全面工作评价指标和绩效审计专项工作评价指标。
2，人民银行绩效审计评价指标。绩效审计全面工作评价指标下分为总体评价类指标、人力资源类指标、经费投入类指标、物力资源类指标、内部控制类指标；效审计专项工作评价指标分为党建工作类指标、业务及内部管理工作类指标。
(1)绩效审计全面工作评价指标。绩效审计全面工作评价指标重在突出全面、完整。
总体评价类指标，包括国家法律或法规的规定，国家的方针政策，履行执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务等职能的实际工作效率性、效果
性。通过对这一类指标的审计和分析，判断审计对象各项职责是否落实，管理目标是否实现，是否在完成上级行下达的工作任务的基础上，开拓创新、最大限度地拓宽业务活动的范围，扩大业务工作成果，据以判断审计对象基本绩效状况。
人力资源类指标，包括职工数量、有效工时、定岗定责、人力资源结构、人均完成工作量(工作成果)等。通过这类指标的审计和分析，判断审计对象机构设置是否符合有关规定和程序，是否符合精简的原则。
经费投入类指标，包括经费总额、经费增长率、人均经费、公用经费支出比率、各部门使用公用经费总额以及人均使用公用经费等指标。通过这类指标的审计和分析，判断被审计对象经费投入的经济性、有效性，是否存在损失浪费现象，据以评价审计对象经费投入的绩效。
物力资源类指标，包括固定资产增长率、人均资产(固定资产)、计算机(设备)配备数量以及人均计算机(设备)配备率等。通过这类指标的审计和分析，判断审计对象的资产状况，特别是技术装备状况，据以评价其资产的绩效。
内部控制类指标，包括业务差错率、安全事故次数(率)、违规违纪次数(率)和案件发生率等。通过这类指标的审计和分析，判断审计对象的人员使用是否恰当，个人工作能力与其承担的业务工作量的配比是否合理。
将上述所有的评价指标分为若干档次赋予固定分值，科学分配权重，根据评价事实情况与设定的评估标准对应关系，得出指标分数，进而计算出大类和总体得分，以评价总体绩效水平。
(2)绩效审计专项工作评价指标。业务及内部管理工作类指标包括人民银行主要职能如货币政策传导、金融服务、金融稳定及支持性部门如办公室、会计财务、科技等；党建工作类指标包括党委宣传部党费管理、精神文明单位建设等。对专项工作指标的审计评价可以从三个方面进行：一是项目实施取得的直接效果评价，就是将结果与目标设计进行对比，检验其目标是完全实现、基本实现还是差距较大；二是项目实施取得间接效果评价，评价项目开展所产生的社会效果、推广价值和远期影响等：三是成本投入评价。
(三)人民银行绩效审计的评价方法
人民银行绩效审计评价方法是由一系列相互联系、相互制约的审计方法组成的有机整体，运用一定的技术方法进行再加工，形成新的证据即分析性证据并从中得出结论。
1，绩效信息收集方法。一是沿用传统审计的方法，比如审阅法、核对法、观察法、盘点法、抽样法等；二是通过实地观察、面谈、问卷调查、座谈会等形式搜集证据。
2，绩效信息分析评价方法。主要对取得的绩效信息，运用一定的技术方法进行再加工，形成新的证据即分析性证据，并从中得出结论。主要有：(1)目标评价法。对分支机构目标实现的情况进行全面评价，以分析对目标实现产生影响的各种因素的影响程度。(2)因素分析法。在目标评价法评价结果的基础上，分析各种因素对目标实现产生的影响。(3)比较评价法。包括因素比较和结果比较，反映的是分支机构活动的效果和效率。(4)工作标准评价法。以工作为中心，以分支机构的工作活动为评估点，分析评价分支机构活动与工作标准之间的差异。
3，论证评价方法。根据人民银行业务发展规划或业务要求，对实施的业务行为进行分析、比较与评价，选择效果较好、效率较高的合理方案。主要有：(1)方案论证法。分支机构在开展人民银行业务时，对实现同一目标的几个不同方案进行计算、分析和比较，对比经济绩效、社会绩效指标后，选出最优方案的一种评价分析方法。(2)风险分析法。对分支机构各项工作和政策决定面临的不确定因素，以及潜在风险进行分析、汇总，研究风险对各项业务开展的影响的方法。
四、人民银行绩效审计的实施
现阶段，人民银行开展绩效审计要有明确思路和基本原则，应按照“坚持探索、重在结合、不断总结、逐步推进”的思路逐步推进绩效审计。并在遵循独立、客观等内部审计基本准则的原则下开展。
(一)审慎立项
根据当前人民银行重点工作和开展绩效审计的环境基础。在审计对象的选择上，要有针对性，选择与广大人民群众生活息息相关的业务，如货币政策传导、征信系统建设、现金供应、支付结算等具有绩效属性的项目和工作进行绩效审计，也可以对一个行、一个部门进行综合性绩效评估。
(二)审计中应把握的几个重点环节
人民银行绩效审计核心内容是履行职能过程中资源利用的经济性、内部管理的效率性和业务活动的效果性，开展中应当立足“履职全面性、合规性”。注重“履职过程”，强化“履职效果”。
(三)绩效审计的方式、方法
现阶段，首先应使用绩效信息收集方法。通过沿用传统审计的方法对被审计单位进行基础工作检查，也就是履职及合规性检查，收集建立业务工作基础数据库。其次综合运用绩效信息分析评价方法。对已经取得的数据，运用一定的技术方法进行再加工，形成新的证据即分析性证据，并从中得出结论，作为绩效评价判定依据。
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