乡镇经管站作为乡镇政府直属机构，人权和财权均归乡镇管理，随着人事制度和财税制度改革的不断深入，财权上收和事权下放问题愈发突出，在乡镇财政入不敷出和工作任务繁多的双重压力下，农经站一些工作年限长、富有实际工作经验的聘用人员被辞退，部分能力强、懂政策的农经在编人员被抽调从事其他工作，乡镇农村财务管理人员少、业务素质不高、专职不专责，易受到乡镇行政干预和其他因素制约，缺乏独立性，村级财务审计执行乏力。农经站工作侧重于“账面”，而忽略实质性“审计”，致使村级财务除资金往来之外的资源性资产管理处于“空白”状态：一是包括耕地、森林、草场、菜园、滩涂、水面、建房用地、“四荒地”和房屋等的村级资源性资产未纳入资产账簿委托乡镇代管，没有设立相应的村级资源性资产管理台账进行统一管理；二是上述未纳入乡镇代管的村级资源性资产出租、转租等经营行为人为操作空间较大，违规操作和暗箱操作现象严重；三是村级固定资产非正常报废、毁损情况普遍，账实不符问题突出。乡镇政府对审计发现的村级资源性财务问题处理形式化，甚至不处理，束之高阁，无法实现审计的监督审查作用，无形中进一步助长了村干部的贪腐习性。
《村民委员会组织法》规定村组应“建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实”。村务监督委员会作为村务工作监督法定机构，其工作重点是财务公开，财务事项的审查监督只是村务工作监督的必要前提条件，并不是其专职工作。由于村务监督委员会监督职责规定不清，多数村级组织成员自身素质不高，对自身职责理解不够，监督意识薄弱，致使其监督职责履行时带有较大主观随意性。部分责任心强、工作能力强的村务监督委员会，受制于农村宗族利益及村干部利益交错的现实复杂性，监督过多会受到既得利益主体的干涉，削弱其监督权限和降低其监督功效，因此，村级内部财务监督成效高低也不是监督委员会成员一方努力就能达到预期效果的。在村级内部监督乏力的情况下，依靠乡镇外部财务审计监督成为现实选择。而当前多数乡镇农经站在人数少、业务技能低、工作量大、常规工作自顾不暇的情况下，无暇对村级财务审计工作制定合理的审计工作计划，偶尔开展的村级财务审计仅限于财务收支，没有将资源性资产、基础设施、村级集体资产增值和农民关注的热点事项纳入审计范围。审计过程缺乏具体的实施方案，审计后没有规范的送达文书和健全的审计档案记录资料，审计程序极不规范，严重削弱了审计监督的功效。
鉴于多数乡镇经管站人员少、村级组织数量多、日常工作和记账任务重，县级地方政府应在将县农业局所属县农村集体经济审计站编制上收基础上，统一建立县村级财务审计监督中心作为审计机关的派出机构，统一受理各村组财务审计任务，同时由人事局、审计局按照“公平、公正、竞争”原则择优招聘录用审计人员，经审计机关进行业务培训、考核合格后，任用为乡镇审计站审计员，归属审计机关编制，负责组织所在乡镇村级财务审计，以有效保证审计监督的独立性。在各村组则建立健全村财务监督委员会和民主理财小组，负责履行所在村组的日常集体财务监督和审计职责，对村级资产存量少的村组，监委会和民主理财小组进行内部清理后，将结果直接向农民公布，接受群众监督；乡镇审计站负责对村级资产存量较大的村组逐一进行审计，并出具书面审计报告对农户公布；县审计站主要针对乡镇审计站审计发现的突出性问题和各村组村务监督委员会、民主理财小组和农民反映的热点、重点、难点问题开展专项审计，对于审计发现的严重问题，要及时协调纪委监察、司法部门开展责任追究，增强审计深度和广度，加大审计监督的威慑作用。县、镇、村三级审计组织各司其职，协同配合，组成村级财务监督监控网络体系，做到小问题不出村，大问题不出县，村组集体资产清楚、产权明晰，让农户放心、乡镇安心，切实规范村级财务管理秩序，促进农村经济社会发展。
探索、创新适合各地新农村发展的村级财务管理模式
政府行为、村治结构、农村经济状况、村民权益意识是影响各地新农村建设中村级财务管理模式的主要变量。农村税费改革以来，我国各地农村探索和创新了一系列村级财务管理模式。但是，由于我国村级经济具有社区性、封闭性、合作性、多样性的特征，使得各地农村在选择村级财务管理模式时应考虑其差异性和适用性，不能追求统一模式，可以在以下模式的基础上进行改革与创新。
（1）村级会计委派制模式。村级会计委派制是由乡镇统一向社会公开招聘会计人员，经择优录取、集中培训后委派到辖区内村级组织从事会计工作的一种会计管理体制。被委派的会计人员在业务上接受被委派单位领导，按制度独立处理村级会计业务，进行会计核算和监督，参与被委派村的内部管理。由于我国农村会计管理水平还处于比较落后的状态，存在诸多问题，因此，在农村很多地方纷纷实行了会计委派制。会计委派制对整顿农村会计工作秩序，防止会计信息失真，较好地解决农村财务管理的混乱局面，治理腐败现象等均发挥了积极的作用。但是，村级会计委派制的适用范围有待完善，核算单位应考虑经济条件、经济业务量、交通状况、村民自治等方面的差异，对是否适合实行村级会计委派制作出判断，看其是否能够确保会计核算与信息反馈的及时性原则的实现。
（2）“村财双管”模式。村财双管即在保证村集体资金所有权、审批权、使用权不变的前提下，由财政所管理资金，经管部门管理账务，定期安排村会计到经管站报账，实行集中办公、两级记账（村会计记手工账，乡镇经管站将凭证审核后录入电脑生成电子账）和资金档案统管。该模式特点是“村管”和“乡管”各半，“手工”和“电算”并行。从制度设计来看，“村财双管”是很好的，财政和经管各司其职，相得益彰。但是，在操作过程中产生诸多不当和存在严重漏洞。财政所只履行村级资金的拨付职能，一般不直接参与村级开支活动的监督；而经管部门既不了解村级真实收入实情，也管不了村级收入，难以监督村级财务实际收支情况，管的是“空账”。这就造成管收的无权管支，管支的也无权管收，使得名义上的村财由财政与经管“共管”变成了事实上的“空管”，甚至出现了一些矛盾，导致了新的财务混乱。为了能使财政和经管部门都履行好职责，共同监管好村财工作，可以对村财实行“分层共管”。上级拨来的资金先由乡镇财政所拨给乡镇经管部门，由经管部门实行事前监控，再由经管部门履行资金拨付和管理账务的职责。
（3）村级会计委托模式。村级会计委托是保证村集体资金所有权、使用权、审批权、监督权不变的前提下，由乡镇会计中心代村组管理账务、资金和档案，村级财务实行报账制。中心实行统一财务制度、统一会计核算、统一票据管理、统一公开财务、统一建档管理。该模式在很多地方进行了试点和推广，取得了一些很好的管理经验，但也暴露出了一些问题。因此，村级会计委托应加强精细化管理，乡镇可以通过制定科学、详细的业务操作程序来实施对村级财务的精细化管理。其程序设计如下：一是依法委托代管，村委会与乡镇会计中心签订委托代管协议，注销各村原有银行账户，开设统一的乡镇村级财务银行账户，办妥财务移交手续。二是科学设岗，在乡镇财政所下设立会计中心，中心设主任、副主任（兼审核会计）、核算会计、出纳（兼票证管理员）、档案员等岗位，村级设立报账员（村会计）、民主理财小组、财务领导（村主任）、村委会等岗位和机构。三是统一票证管理，各乡村必须统一使用的凭证、账簿及报表，乡镇村级财务基本银行账户支票全部实行“双面印鉴”管理，即支票正面银行预留印鉴为乡镇会计中心公章、乡镇会计中心主任和核算会计私章，支票背面银行预留印鉴为村委会公章和村委会主任私章，在取款时必须同时加盖双方印鉴才能有效，形成了双重管理，双方监督。四是规范财务流程，严格报账审批程序，所有款项实行“收支”两条线管理。所有开支采用统一的支出审批专用凭证。开支按照规定权限，实行分级审批。一般财务事项的报账审批程序：原始凭证经经办人、证明人签字报账员审核民主理财小组审签村主任审批报账员复核、报账，重大财务事项的报账审批程序：由村委会报乡镇会计中心审查村民代表会议审议经办人签字报账员审核民主理财小组审签村主任审批报账员复核、报账。村会计在报账时，必须填写统一的《收入报账单》和《支出报账单》，经乡镇会计中心核算会计初审、主任审核后，方能报账和签发“双面印鉴”支票，严把资金“出口”关。五是分村建账核算。乡镇会计中心分村设置现金(存款)日记账、总账、管理费用明细账、经济往来账、固定资产明细账。村级还必须同时设立现金(存款)日记账、内部往来登记簿、固定资产登记簿、劳务用工登记簿。核算会计填制的记账凭证需经乡镇会计中心主任、核算会计、村会计共同盖章。六是按季编报公开。核算会计编制的村级会计报表经乡镇会计中心主任和村委会主任审核后，再由村委会按季进行财务公开。
（4）中介机构村级财务管理模式。中介机构村级财务会计管理模式是由中介组织（会计师事务所）受村级组织的委托和授权代其建账、记账并进行财务管理。在此模式下，村级组织独立核算，会计师事务所按照“委托做账、授权管理”的原则介入村级组织的账目、资金、合同的管理。该模式是借鉴广东省佛山市在农村财务管理体制改革中的创新经验，是一种全新的模式，虽说其具体的运行机制与机理虽不完全成熟，但是，在农村制度不健全，运作不规范的情况下，能够利用中介组织的人才优势，对迅速建立和完善村级内部会计控制制度，规范农村财务管理工作，提高农村的财务管理水平有着极其重要的现实意义。该模式充分体现村民自治的要求，符合现代产权理论的实质，能有效地解决会计委派制模式与现代产权理论不符的法律理论问题。
各种村级财务管理模式的主要区别是乡、村两级对财务人员、资金、证、物资、账目、档案等管理的范围和程度不一，各地农村应结合自身的实际情况，把握对财务人员、资金、证、物资、账目、档案等管理的范围和程度，开拓性地探索出能保持农村社会稳定，提高财务管理效率的财务管理模式。
规范村级财务管理制度
村级财务管理制度是农村经济工作的重要规范，只有健全制度，使村级财务管理有章可循，才能促进农业经济发展、农民增加收入和农村稳定和谐。
（1）财务预算制度。村级财务活动要实行预算管理，其财务预算主要包括：财务收支预算；固定资产购建预算；农业基本建设预算；兴办企业及资源开发投资预算；收益分配预算；“一事一议”筹资筹劳预算；借款预算；其它预算。
（2）内部控制制度。村级组织应当建立健全货币资金、销售、采购、实物资产、对外投资、借款等经济业务的会计控制，并采取不相容职务相互分离、授权批准、财产保全、电子信息技术等内部会计控制的方法，定期或不定期对各项内部控制制度进行监督检查，对发现的薄弱环节，应当及时采取措施，加以纠正和完善。
（3）会计核算制度。村级组织须根据实际发生的经济业务按照《会计法》和《会计工作基础规范》等有关法律法规和规章制度的要求进行会计核算，填制和审核会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。
（4）集体资产台账管理制度。村级组织应建立各类资产台账，如实登记和反映本单位账内外资产的现状、价值和变动情况，加强对各项资产的管理；定期进行清产核资，依法界定资产所有权；集体账内资产要做到账实相符，账外资产要建立统计台账。
（5）财务收支审批制度。包括：村级组织应当建立财务收支审批制度，明确财务收支审批人员和审批权限、财务收支审批程序、财务收支审批人员的责任；村级组织计划内数额较小的日常开支，由村级财务负责人审批；计划内数额较大的开支事项，由村级组织领导班子审批；计划内的重大财务开支事项及计划外的支出，须经成员大会或成员代表大会讨论通过；村级组织财务事项发生时，经办人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），经村级组织负责人审批同意并签字（盖章），交民主理财小组集体审核同意并签字（盖章）；由会计人员审核记账；经民主理财小组审核有异议的财务开支事项，交成员大会或成员代表大会讨论决定。
（6）债权债务管理制度。制定债权债务管理制度，了解村级组织的债权债务情况，包括债权债务的总额、构成、用途、债权清收方案、债务化解方案、还款计划、资金来源等，要定期、及时、专项公开，接受成员监督。
（7）职务消费定额管理制度。村级组织要建立职务消费定额管理制度，村干部的通讯费、用车、招待费、差旅费等费用要由乡镇制定消费定额标准，对于超过定额标准的费用，由相关人员自行负责。
（8）民主理财和财务公开管理制度。村级组织要建立民主理财小组，对村级组织的财务活动进行监督。民主理财小组对成员大会或成员代表大会负责，接受上级业务主管部门的业务指导。村级组织的重大财务活动和财务事项，包括集体土地的承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，须经成员大会或成员代表大会讨论决定。
（9）“一事一议”筹资筹劳管理。向农民筹资筹劳的项目、数额等事项要行一事一议、民主决策、民主管理，本着量力而行、群众受益、事前预算、上限控制的原则进行，并且筹资筹劳主要用于农田水利基本建设、植树造林、修建村级道路等集体生产、公益事业。
（10）重要经济事项招标投标管理制度。村级资产和资源发包、租赁、出让等必须实行招投标制度。
（11）会计档案管理制度。村级的各种经济合同和承包合同或协议，各项财务计划及收益分配方案，各种会计凭证、会计账簿和会计报表，会计人员交接清单，会计档案销毁清单，电子数据、会计软件等会计档案需按规定实行统一管理，归档保管。
（12）会计工作交接制度。村级组织的会计人员要保持相对稳定，确需任免和调换的，须经使用单位提出申请，报乡镇业务主管部门审核，成员大会或成员代表大会讨论通过，报区县业务主管部门备案。其会计人员工作调动或因故离职时，须按财务制度的规定，将所管的会计工作全部移交给接替人员。没有办清交接手续的，不得调动或者离职。
建全三级监督网络，强化村级财务监管体系
（1）强化会计监督。主要是按照《会计法》、《会计基础工作规范》的规定对原始凭证、会计账簿、实物款项、财务报告、财务收支及其他经济活动等六个方面进行监督。
一、充分认识村级财务审计工作的重要意义。村级财务管理一直是广大农民最为关注的热点，它不仅关系到农民的切身利益，关系到农村基层组织党风廉政建设责任制的落实，也关系到农村经济持续发展和社会的和谐稳定。开展正常业务年度审计、农村干部任职和离任经济责任审计、专项资金重点审计，不断扩大村级财务的审计覆盖面，加强审计监督力度，有利于强化村级财务管理的约束机制，有利于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，有利于融洽干群关系，促进集体经济又好又快发展。
二、明确村级财务审计的主要内容。这次村级财务审计既包括集体资产的管理使用、财务收支、财务预决算、生产经营和建设项目的发包管理、集体债权债务、上级拨款等村级日常财务管理工作，同时，也要针对群众反映突出的问题如集体土地征用补偿及分配使用情况、“一事一议”筹资筹劳情况进行专项审计等。
1、集体资产处置。重点审计村集体企业改制破产，以及其它集体资产的处置情况，看有无非法转让、转卖和侵吞集体资产行为，有无变相长期占用集体资产的问题。
2、债权债务管理。主要审计村举债是否经村民代表会议讨论，并按规定的程序办理；是否存在以兴办公益事业为由擅自高息借款现象；是否擅自为企业贷款提供担保、抵押，导致新增债务的产生。
3、土地发包承包。主要审计机动地、山林、水面及“四荒”等资源性资产的发包是否采取招标、拍卖、租赁、参股和公开协商等方式，是否签订规范的承包合同；村级基建工程是否公开招标，有无“人情”承包和“以权”承包等问题。
4、专项资金管理。重点审计上级划拨或接受社会捐赠的资金和物资的管理、使用情况；土地补偿费管理、使用情况；惠农政策性资金发放情况等。
一、开展村级财务审计探索，采取什么审计形式？
村财务由农经部门内审监督，审计部门开展村级审计一直没有法律明确规定。根据资金的性质和有关法规，我局主要采取两种方式进行探索。
1.开展专项资金审计（调查）延伸审计村级财务。国家和地方的财政专项资金是审计机关审计监督的重点内容。2010年，我局先后安排了农村公路专项资金、农村低保资金和计划生育社会扶养费（征收）管理、使用等专项资金审计。审计时都延伸审计到村级财务，重点查看村级对这些资金的管理、使用或发放（征收）是否安全、合规或到位。
2.政府批转年度审计计划委托开展村级财务审计。审计机关接受政府委托，开展村级财务审计是履行审计监督职能行为，符合《审计法》规定。2010年，我局根据政府领导的要求，拟定了5个村村级财务审计列入年度计划，提交政府通过，并以政府文件批转，从法律上确定了审计地位。
二、开展村级财务审计探索，确定什么审计对象？
目前县级审计机关普遍审计力量有限，而村级组织在大县多则几百个，在小县也少则有几十个，审计不可能全面铺开，必须有所选择。
1.选择社会上有反映的。无论是专项资金延伸审计还是财务审计，可选择有社会反映的。特别是涉及退耕还林、土地征用等涉及农民切身利益的。反映或是平常生活中听到，或是农民举报，或是领导告之，作为确定审计对象或查处线索的重要依据。如我局选定的审计对象中，就有个别是有反映的。审计也因此取到了社会效益。
2.选择经济状况较好的。这些村通常集体资产多、实力强、经济活动频繁，村财务出现问题的可能性也因此较大，通常也容易取得审计效益。如我局审计的一个村，其集体资产达5700余万元，通过审计确实发现了该村一些重大违纪违规问题。
3.选择涉及资金量大的。2010年安排的5个村基本上都属城郊村或城中村。这些村几年来都有大量的土地征用、拆迁安置，其中个别村还争取了专项资金用于村龙头企业发展，涉及的资金量大，财务管理很容易出现问题。
三、开展村级财务审计探索，如何把握审计重点？
村级财务审计既简单又复杂。应从简单中看到重要问题，从复杂中找到关键问题。我局在制定工作方案时确定了三个审计重点方向。
1.涉及土地。如土地征用、拆迁安置、新农村建设等。这些年一些农村特别是城郊地区，因重点工程建设和城市扩张，有大量土地被征用、房屋被拆迁。在审计时，我们重点关注了有无非法买卖土地、有无私下开发出售、有无截留征地款、拆迁补偿资金是否及时到位等问题。
2.涉及资产。如集体资产处置、工程基建投资、下属公司经营等。城郊村特别是城中村通常有一定甚至较多的集体资产，有的还有自己的公司，我局要求查深查透。如在对某村审计时发现，该村在处置某资产时未挂账，形成账外资金，且拍卖公司从应付拍卖款中直接支付某个人款项。通过审计，依法收缴了违纪款40万元，追回集体损失58万元。
3.涉及财务。由于乡镇农经部门对村级内审监督长期存在空白点，村级普遍存在重大经济事项民主程序缺失、忽视财务规范管理、财务收支随意、挥霍浪费等问题。如：某村在处置集体资产时，未经村民大会通过；某村在发放征地补偿款时，到村小组一级没有发放明细；某村开具大额水果和购物卡发票，用于走访关系户等等，都成为审计发现问题的疑点。
四、开展村级财务审计探索，应该解决哪些问题？
开展村级财务审计探索，目的是通过重点审计解决村级财务管理存在的问题，促进在村一级建立规范的财务管理机制。
1.坚持审计机关重点审计与乡镇农经内审监督相结合。审计机关的重点审计起到了震慑作用，但毕竟力量有限、覆盖面窄，替代不了日常审计，应更多地抓好乡镇农经部门的内审监督。当前，乡镇农经部门的内审机制已严重缺失，有的地方已多年没有进行内审，“村财乡”存在漏洞。应该通过重点审计，推动乡镇农经内审机制的全面建立。
2.坚持审计查处处罚与促进财务规范相结合。审计查处或处罚涉及的只是严重的违纪违规问题。从审计情况看，村干部素质不高，财务规范管理意识差，村会计财务水平低，加之长年没有进行内审，村级财务管理存在的问题有其客观因素。通过审计，重要的是促进村级财务的全面规范，特别是规范建账，民主理财。
一、村级财务管理中存在的问题
第一,财务统管不全面,不能实施全方位的监督。目前,村级财务虽然实行由财政局单独设置的部门记账,但“代账制”仅是对上级拨付的村级补助和专项资金进行账务统管,村级集体资产、债权债务仍由村里管辖或无人管辖,财政统管体制不能对村里账务进行全面的监督和管理。造成了村级财务两套账,有时代管部门还挤占代管的村级资金。
第二,部分政策制度规定不合理,为村级带来财务负担。村级办公费用主要靠转移支付,大部分办公费用均用于乡镇或县级各部门统一布置的支出,行政村实际可用经费有限。造成了乡镇挤占等浪费村级公务费用现象的发生。
第三,会计基础性工作薄弱,班子交接交权不交钱。受负责人认识或财务人员业务素质等各方面条件的限制,村集体自行管理的财务处理具有一定程度的随意性,有的村账簿设置不齐全、账务处理不规范。小村合大村后,新的行政村未对合并前的各自然村的集体资产、负债进行统管或漏登记有关固定资产,造成净资产的不实,不利于管理。
第四,财务管理制度不健全完善,村务公开不规范、民主理财形同虚设。在所调查的村中,虽都有上墙财务管理制度和关于村务公开、民主理财的有关规定,但制定内容不全面或笼统不具体。进而导致设置的村务公开栏成了摆设,公开内容不全面、不规范,村民不能详尽如实地了解村级财务事务,民主理财则成为向往的目标模式。
第五,集体经济薄弱,限制社会事业的发展。砀山县处于安徽省北部,苏鲁豫皖四省交界点,家庭联产承包责任制下,各村很少还保留集体资产,几乎不存在集体经济。村里文体、基础建设等社会事业的发展则依赖于村民集资或上级拨款,建设社会主义新农村,经济援助当然是杯水车薪,而村民集资又受村民经济状况、村民意识和村干部办事作风等影响。“有事无钱办,有钱办不好”往往限制了社会事业的发展。
二、县级审计机关开展村级审计的形势分析
第一,审计主体权行使的依据。村级管理者与全体村民的受托代-理关系,阐释了村级审计应属于内部审计或委托审计的范畴,国家审计机关开展村级审计似乎缺乏明确的法律和理论依据。但从另一方面来说,既然建设“生产发展,生活宽裕,乡风文明,村容整洁,管理民主”的社会主义新农村,是我们努力的方向和目标,在生产尚未如此发展、经济尚未如此发达、村民民主文明意识尚需提高的现阶段,完全按照理想的模式予以管理是不可行的,作为政府委派专门的机构予以监督和引导却是必不可少的,为国家审计机关村级审计主体权的行使提供了根据。
第二,审计优势。首先是专业优势。相对来说审计人员具有财务、基建等审计工作经验,具有较高的专业胜任能力。其次是资源优势。审计人员掌握着大量的本地经济和政策管理信息,比较了解各专项资金来源途径、使用要求,能够从政策和发展实际中开展工作,提出的意见更具有可行性、有用性。再次是服务意识。随着理念的创新,审计人员应具有较高的宏观和服务意识。审计人员综合素质的提高,更能满足开展村级审计工作的需要。
第三,审计困境。首先,基层审计机关本身就存在力量小和任务重的矛盾, 存在着审计经费的限制问题,而如果把村级审计再纳入审计机关工作的范畴,审计资源的局限将难以保正审计工作的质量和效果。其次,村级审计,要求审计人员深入到农户或田间村头开展调查,查实、查深、查透,并对经济发展和社会实际进行分析研究,提出促进农村发展的管理建议和经济措施。因此,农业管理部门应发挥较好的指导作用。
三、加强村级财务管理的建议
第一,明确体制,委派专门机构实施农村监管或发展研究。审计机关的村级审计,可以在一定程度上发现管理中存在的共性问题。问题的整改或发展措施的制定和落实,则需由政府委派农业或一个部门具体负责,对农业、农村进行日常管理和财务审计监督,帮助促进农村经济发展和文明和谐社会的构建、各项上级政策的贯彻落实。
第二,完善制度,促进自治。村级财务牵涉到行政村的千家万户,在管理上应完善村规民约、村务公开、民主理财、公开责任追究、民主管理、民主决策、民主监督、民主评议、财务审计等制度的内容、形式、程序、措施,使农村财务公开和民主管理各项工作迈向规范化、制度化。
第三,清理核实村级资产,遏制不良债务。认真搞好村级集体资产的产权界定和产权登记工作,对集体资产进行评估,切实解决农村各业承包基数不合理、低价承包的问题,以防集体资产流失。并有针对性地提出减债措施,积极稳妥地处理好已经形成的债权债务问题。
第四,重视抓好村干部的教育培训,提高带领群众致富奔小康的能动性和能力。村级财务管理,村干部是第一责任人,他们的政治、业务素质高低直接决定了村级财务管理工作的好坏、集体经济发展的快慢,农业主管和政府有关部门要定期开展对村干部的政治、科技、财经法纪等有关方面的培训。调查过程发现,政治、业务素质相对较高的村干部在带领搞好集体经济、发展社会事业、遵守财经法纪方面成就相对突出。
关键词：农村集体经济；审计；监督管理
农村集体经济财务问题是影响农村和谐稳定的重要因素，不断加强和推进农村集体经济审计，是加强农村集体经济管理的一项极为重要的内容，在农村集体经济主管部门审计资源不足的情况下，针对数量庞大的集体经济组织的收支活动，利用社会审计服务农村集体经济监管是一条值得探讨的路径。
一、农村集体经济资产总量激增，需要加强监督
近十年来，随着新农村建设的不断推进，村集体经济资产增长迅猛。浙江省东阳市村集体资产发展主要表现在：工业化、城镇化进程中，农村集体土地征用补偿收入、工业园区建设资产性收入，动辄数百万元；公共财政不断覆盖农业、农村、农民，村公益事业项目、农田水利生产设施建设项目和社会保障等财政转移支付资金数量增长迅速；具有区位优势、资源优势的村，通过集体资源和留用地等兴办市场、物业经济，集体资产积累超亿元，年收入超千万元。东阳市2003年底全市村级集体资产总额13.89亿元，2012年底达到51.47亿元，增长了将近2.7倍，村资产平均1313万元，和实行农村家庭联产承包制初期相比增加了上百倍。由于收入的增长，每年道路交通、综合楼、水电管网、休闲娱乐设施、农田水利等投入不断加大，单项工程投入金额达几十万元至几百万元；东阳市2012年收入和支出发生额达11.47亿元，村均293万元，频繁的、大额的收支活动，村民关注度提高了，村集体在资金收支过程中操作的不规范、信息的不对称和村民的不理解，往往导致集体资产流失、干群矛盾激化、村民，农村财务问题和农村土地问题成为影响当前农村稳定的主要因素。单个村民在村集体经济组织中话语权不高，直接参与集体经济活动的能力弱，农村财务监管主要通过镇乡农经站指导、农村集体“三资”管理中心业务、村务监督委员会监督、民主理财小组清账理财、财务公开等措施和手段，实施主体局限于农村经营管理部门和村集体内部，属于自我约束、自我规范，公信度受到挑战。村集体经济活动需要有来自外部的管理监督方式，审计监督具有外部性和独立性、严谨性特点，可弥补内部监督的一些缺陷。
二、农村内部审计不能满足监管工作的需要
农村经济收支总量的增长，资金使用范围的扩大，各级政府和农村集体经济组织需逐渐通过审计方式加强监管。农业部1992年出台《农村合作经济内部审计暂行规定》，2007年重新修订成现行的《农村集体经济组织审计规定》，浙江省2002年出台《浙江省农村集体经济审计办法》，均明确县级以上地方人民政府农经部门负责指导农村集体经济组织的审计工作，乡级农经部门负责农村集体经济组织的审计工作，从规章上确立了农经部门从事农村审计的主体地位。2006年浙江省政府办公厅《关于加强农村集体经济审计工作的意见》，提出了农村财务“三年一轮审”，深入开展“万村审计”活动，推行了内部审计监督。但是，多种因素制约了农村内部审计工作。
（一）农村内部审计法律法规缺位。我国农村内部审计起步于20世纪90年代，至今只有规章制度规定，法律法规缺位，《审计法》对农村集体经济组织的审计也未进行明确的表述，审计标准没有法定的方针和公认的标准。
（二）农村内部审计人员配备不足。据浙江省各地县、镇乡二级农经站编制情况调查，县级配备4-8人，一个镇乡配备1-3人，县、镇乡农村经营管理要承担村级集体财务指导、土地承包和流转、农经统计、农民负担、专业合作社、合同鉴证、农村审计等多项农经管理职能，镇乡级农经员还有联村驻村工作，审计仅仅是其中的一项工作，无法投入大量的时间和精力。此外，各地农村审计机构绝大多数是在农经站增挂农村审计站牌子，人员为兼职，没有独立的机构和编制，没有审计经费预算。
（三）农村审计人员业务素质不高。农村财务电算化实施晚，农村内部审计人员多数是“半途出家”，缺乏系统的审计业务训练，主要运用事后手工查账为主、依靠账务核对、盘点等方法开展审计，基本不具备审计电算化技能、运用相关软件工具进行数据分析的条件和能力；尤其没有工程造价、咨询审计资质，缺乏专业胜任能力，只能开展财务收支等审计，这和农村内部审计在我国开展只有短短的20多年也有关。但农村集体基本建设项目是现阶段资金使用的重点，村民争议的焦点，由于设计预算简单和管理不规范也成了监管的难点。
（四）需要审计的村数量大、范围广。实行“三年一轮审”如东阳市18个镇乡（街道）392个行政村（居），行政村内有自然村，财务核算单位每个镇乡多达几十个甚至上百个，审计的工作量很大。东阳市本级每年仅能完成10个村左右的集体经济收支审计，只能对问题突出、群众反映强烈的村集体进行审计。
（五）农村内部审计的性质问题。农村内部审计机构并不是资产所有者村集体的内部机构，而是各级农经管理部门，和村集体无隶属关系，存在外部性。县乡农经站既负责本辖区内村级财务管理和核算，又负责农村内部审计，出现既当裁判员又当运动员的现象，容易使村民怀疑内部审计的公证性，影响审计的权威性。
三、社会审计服务农村集体经济的优势
国家审计、内部审计和社会审计构成我国的审计监督体系，国家审计尚不能顾及农村集体经济领域，农村内部审计由于县、乡两级农村经营管理部门审计资源的不足，导致审计的范围窄、数量少。社会审计产生源于财产所有权和经营权的分离，全体村民是集体经济资产的共同所有者，村干部作为集体资产经营者，两者存在委托和关系，所有者和经营者的分离，符合社会审计的特点，社会审计服务村集体经济管理存在实现空间，审计优势凸显。
（一）可以解决内部审计资源的不足。有利于农经部门节约审计资源的配置，有效节省人员、费用等政府运行成本。在当前严格控制政府财政供养人员、财政支出的情况下，通过社会审计减少农村内部审计的压力，有利于基层农村内部审计借鉴社会审计的经验，提升内部审计质量。
（二）使村村审计成为可能。在村集体经济领域选择何种方式审计，重要的是否符合村集体经济的特点及其市场活动要求，社会审计符合这种要求，并可根据需要实施，从业人员多，没有国家审计、内部审计工作人员时间、审计计划等制约，能够使更多的村和项目接受审计，如推进浙江省政府提出的农村集体经济“三年一轮审”目标，在农村内部审计自身努力的前提下，可以借助广泛的社会审计资源来全面推动。
（三）推动社会审计事业的发展。如东阳市392个行政村（居）集体经济和项目建设，农村集体经济审计的空间广阔、潜力很大，也将促进社会中介审计组织的发展，在实践中解决审计农村集体的操作技术和标准问题，形成适应农村集体经济核算、监管特点的审计模式，更好地服务农村集体经济审计。
（四）社会审计具有竞争性。审计村与社会审计机构是委托与被委托关系，其关系通过市场化方式实现，是有偿审计服务行为，具有竞争性，这就要求社会机构注重审计质量和审计纪律的责任约束。
（五）社会审计法律效力强。社会审计标准是独立审计准则和相关法律法规，按照其要求出具审计报告，并对发表的审计意见负责，出具虚假审计报告，需要承担审计责任，即依法承担民事责任、行政责任和刑事责任。
东阳市2012年率先对村级公益事业――财政奖补项目管理引入社会中介机构审计机制，由项目建设村委托社会中介机构进行审计，项目竣工一个审计一个， 涉及2012年项目建设村79个，总投资6941万元，其中财政补助3598万元。通过社会审计，在政府层面对财政资金专款专用和项目建设绩效得到一个整体的反映，并节省了项目监管成本；在村干部层面，按照审计规范应如何规范项目工程管理，对村干部是一次针对性教育；在村民层面，审计结果和审计的专业性在群众中有说服力。
四、社会审计服务农村集体经济监管的几个问题
当前，社会审计参与农村集体经济活动不多，需要各级党委政府和农经部门引导和组织，创造社会审计环境。
（一）社会审计的认识问题。社会审计也称注册会计师审计或独立审计，是指注册会计师依法接受委托、独立执业、有偿为社会提供专业服务的活动，以审计服务为主要职能，通过审计暴露的问题，提供咨询服务，减少管理失控带来的损失，建立合规的内控制度和行为准则，村集体经济管理需要这种服务。如农村集体工程项目审计，从项目规划预算、投标中标、组织施工到竣工交付使用全过程的经济活动和管理进行审计，规范的审计过程、标准的审计文书更能达到群众明白、干部清白、社会和谐的效果。
（二）社会审计委托主体。社会审计监督是注册会计师接受委托以独立第三者的身份对受托单位进行的监督，委托人自愿委托是前提。审计委托主体可以是村集体经济组织，也可以是县、乡级农村经营管理部门，关键要审计目的明确，依法委托。委托要防范由村集体经济组织主要干部利用审计费用左右社会审计机构、审计人员的现象。
（三）社会审计切入点。在审计推进初期可以从政府财政扶持资金较多的项目入手，把财政补助项目审计作为资金拨付、项目管理的前提要素，重点对资金进行跟踪监督，确保专款专用，防止资金被挤占挪用和损失浪费，关注有无擅自降低建设标准、以旧报新帐实不符、工程量造价不真实、高估冒算工程建设资金等问题。再逐步扩大到村集体资金自有资金项目和其他领域，营造社会审计进入村集体经济监管领域的审计环境。
（四）社会审计机构备选库。以镇乡或县为单位，采用公开招标或邀请招标方式，确定社会审计机构的专业性质、数量、条件，设立备选库，在备选库范围内，由审计村集体经济组织代表大会选择审计机构。
（五）社会审计质量监管。农经部门要加强对社会审计的监管和审计质量的控制措施，依法追责，完成审计事项，确保审计质量。根据对社会审计机构出具的审计报告、审计底稿、审计资料的考核情况，对社会审计机构备选库实行动态管理，实行淘汰机制，将质量差、信用低的淘汰出库。
（六）社会审计费用负担。一个县农经主管部门可协调社会审计机构，形成符合农村区域发展情况和农村集体组织特点的审计费用收取指导意见。对一些应由农村内部审计机构完成的项目，可由财政“埋单”，即政府向社会组织购买服务。
参考文献：
[关键词]基层审计机关；村居审计；经济责任；财务收支
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.03.099
当前，特别是十以来国家实施了一系列强农惠农政策，对农村投入了大量的涉农资金、扶贫资金、低保求助资金等公共资金，保障这些资金安全有效使用，村居组织的作用至关重要。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任实行审计全覆盖。《国务院关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）提出，加强对“三农”问题，社会保障、医疗、扶贫、救灾等重点民生资金审计。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》及《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》的出台，为建立和完善农村基层干部任期经济责任审计制度，依法开展村居经济责任工作的提出了新要求。
1 开展村居审计工作的重要性和意义
村居审计，是指涉及村居的各项审计工作。近年来，各级审计机关采取多种形式，加大对民生、支农资金的审计力度，一是接受当地政府的委托开展部分村居村务收支审计和经济责任审计；二是对涉及农村的财政资金和项目进行审计和调查；三购买社会服务，由会计师事务所等社会中介机构对实行财务自我管理的村居开展审计；四是与纪委、民政部门、农业部门联合开展农村基层组织及财务资产检查。此外各级政府或职能部门设置专门的内审机构，参加相关程序，针对当地党委政府的要求开展经常性的日常审计和调查。各村居民主理财小组也参与部分内部监督工作。
1.1 开展村居审计，是社会主义新农村建设的客观要求，促进基层负责人干事创业
村居组织是社会主义的基本单位和组织基层，村居干部处在贯彻落实建设社会主义新农村各项方针政策的最基层，其能否正确履行职责，直接关系到农村居民的切身利益，通过开展农村干部的任期经济责任审计，通过对任期目标及其完成情况的审计，合理界定责任，公正进行评价，促使村居干部认真履行职责，完成任期目标，做到既能“干净做事”，又能“干成事”。通过村居审计，有效监督检查国家各项方针政策的落实完成情况，中央支农惠农政策效益的发挥情况，确保社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会目标的实现。
1.2 开展村居审计，是推进基层党风廉政建设的迫切要求，切实维护农村社会经济秩序的稳定
近年来随着村集体经济活动日益多样化、复杂化，加上国家惠农强民政策力度不断加大，村委会可掌控管理和使用分配的资金、资源逐步扩大，村居资产、资源和财务管理情况成为群众最为关注的事情。一些地方干群关系紧张，经济利益分配不公、财务管理混乱、财务公开流于形式、工作不透明等是造成村居干群矛盾纠纷的主要根源，影响基层稳定。开展村居审计时，将经济纠纷问题作为审计重点，有助于将矛盾化解在萌芽中，避免引起不稳定因素。
1.3 开展村居审计，是保证国家强农惠农政策落实的根本途径
目前，各项政策向农村基层地区倾斜，农村的“钱袋子”越来越鼓起来了，一些村居干部思想意识不到位、法纪意识淡漠，贯彻惠民政策打折扣，存在各种挤占挪用、乱支乱用集体资产和资金等违法违规行为。《意见》要求，发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，加强“三农”资金审计。通过对各项专项资金审计调查，发现、揭露和纠正公共资金使用中的违法违规行为，确定资金安全、高效使用，促进国家惠民政策落实到位。
1.4 开展村居审计，是有效避免集体资产流失的重要手段
目前大多数村财务实行“村账镇管”，只代不管，资产处置不规范，部分资产权属不清，较大数额开支未经多人会签或经会议研究决定，负责人一人签字报销、白条支出，账外收支等现象屡禁不止。集体资产被侵吞、流失情况依然存在。通过村居审计，能发现问题，促进相关制度的建立健全，保证集体资产保值增值。
2 目前村居审计中存在的主要问题
第一，“村财镇管”制度有缺陷。以南陵县为例，全县共有157个村及10个村委会，村居主要负责人200余人。自2010年9月份起各乡镇成立了“三资中心”，对乡镇所辖村委会集体的资金、资产及资源等按照“六统一”的标准进行管理，但“三资中心”的成员多数为财政所或其他非财务人员担任，对村级事务不可能全程参与，某种程度上来说就是“代账会计”。仅凭该中心自己记账、核算，又自己监督、管理，就显得势单力薄，顾此失彼，特别是当前农村常住人口大量流出，留下的多为老人，他们对村级事务关心较少，这样便失去了群众监督的基础。
第二，财务制度不健全、执行不到位，管理不规范。大多数村组织没有建立真正意义的财务制度，缺乏有效的内控监督机制和控制架构，村级财务公开不到位、不透明，村民参与民主决策的意识淡薄，使财务公开流于形式。村集体资产、资源管理及处置等不规范造成收入流失。首先是资产、资源出租或发包不规范，处置透明度不高，普遍定价低且期限长，低于市场价格，造成资产或资源性收入流失。另外因为农村情况的复杂性支出存在白条较多，事由不明晰等问题，票据的管理和使用也存在不规范现象。
第三，项目资金管理不规范。村集体在实施各项工程，特别是资金量较小的工程时往往是自行委托施工方，且无监督、验收程序，导致工程质量存在隐患，且容易在此过程中通过重复申报套取项目资金设立账外小金库。
第四，涉农补贴性对象申报、确认不严密。虽然涉农补贴资金基本由县级财政通过银行发放，但政策宣传、调查摸底、评议程序、张榜公布、对象确定等工作主要由村委会实施。实际工作中仍存在操作不规范、不严谨，补贴对象不真实等问题。
第五，审计处理处罚决定落实难。村委会负责人经村民选举产生，村民经法定的程序可以罢免。当审计发现负责人违纪问题并下达审计处理决定后，村委负责人不执行，对此法律缺乏相关的保证措施，即使要停止村委主任的管理权限，也需要村民罢免程序，因此现实中往往存在审计决定难落实，违规问题难纠正的现象。对村居干部侵害集体经济，或因其不作为或乱作为而导致村居集体经济损失的，缺少明确具体的处理处罚决定，导致逃避制裁的现象。
第六，各监督主体间协调统筹不到位。目前开展村居审计的组织形式多种多样，由于各部门不同，审计的目的、重点不同，审计程序和审计文件也不规范统一，不仅难以协调，还不能充分利用有限的审计资源。提高审计效率和效果，也造成审计结果应用千差万别，不利于审计成果利用，从而影响了村居审计工作的健康发展。
3 加强和推进村居审计的对策及建议
3.1 建立村居审计机制，创新村居审计方式
村居审计，涉及面广，应从实际出发，整合各财政、纪检、农业、民政及村居民主监督各方力量，加强领导协调，分工合作。进一步探讨及规范国家审计、部门审计、社会审计及村居内部审计几级审计模式。围绕各监督主体明确分工，对“公共资金”的监督由国家审计实施，各部门根据各自业务需要依法对村居日常财务收支及管理进行监督；社会审计依据地方党委政府委托开展业务，村居民主理财小组可以发挥民主监督作用实施内部监督。
根据村集体规模、群众反映问题的强烈程度、干群和谐及基层组织运行等情况对村居干部实施分类审计：对规模大、反映问题多的村，实行常态化审计，重点监督；对经济体量小、群众反映问题小的村，可根据需要安排离任或任中审计；各乡镇结合各村民主评议、检查考核等情况一并对村干部进行监管，促进基层和谐稳定。
3.2 整合审计资源、突出审计重点，全面推进村居审计
基层审计人员应树立科学审计理念，根据财务审计、村干部经济责任审计、专项资金审计（调查）等不同的审计类型，明确不同的审计重点。当前，村级审计的重点，首要的是财务收支的真实、合法、效益性审计，这是农民最关心的事项，也与农民自身的利益密切相关。村干部经济责任审计，应以促进村干部守法、守纪、尽责、为民为目标，紧密围绕当前农村经济社会发展实际和村干部履职情况开展审计。重点关注经济责任目标完成情况、财经法纪执行情况、群众关心的热点和难点问题和个人廉洁自律情况；专项资金审计（调查），重点关注民生资金及农村社会事业发展，突出对种粮补贴、良种补贴等强农惠农资金、社会抚养费、一事一议款项的审计，确保国家各项惠民政策落到实处。
3.3 进一步发挥审计机关在村居审计中的主导作用
从审计的组织形式来看，县审计机关是村级审计的主力军，乡镇财政所、农委等涉及的相关部门的内审人员可以作为审计的补充力量，配合审计，同时可以购买社会服务，聘请社会中介，整合各类审计资源，最大限度发挥审计的全覆盖性。
加强对内部审计指导，发挥村居审计整体合力。国家审计应履行审计法规定的对内部审计指导、加大对镇、村内部审计工作业务指导力度，发挥主导作用，完善内部审计与国家审计的联动机制，实现优势互补、资源共享，有效发挥国家审计、内部审计整体合力，促进村居社会经济健康发展。
3.4 多措并举，实现村居审计常态化
工欲善其事，必先利其器。针对村居审计点多面广的特点，审计部门相对人员缺少的实际，村居审计工作首先要立足实战制订切实可行的审计方案，以南陵县审计局为例，通过大量的调查研究在审计方案中确立了八个审计重点领域，并提出了“四个重点”“五个环节”，力争为每位审计员提供可借鉴的参考依据，在最短的时间内迅速把握重点、熟悉业务，做到抓得准、查得深。其次要有的放矢。要围绕资金主线，重点审计资金的来源去向，看是否有弄虚作假、虚领申报及中饱私囊问题。最后要充分利用各种审计方法，利用信息技术强化数据比对、精准分析得到更精准结论。审计的最终的目的不是处罚某个人，而是规范管理制度，最终使村级集体纳入科学规范运转的程序内，对审计结果强化跟踪检查，使审计效果更加彰显。为提高审计的独立性，加大审计力度，加大对违法违纪问题的处理，保持审计威慑力。
参考文献：
第二条本办法适用于我市行政区域内按行政村设置的集体经济组织（以下简称村集体经济组织）、代行村集体经济组织职能的村民委员会、村集体经济组织直接经营的企业，以及受村集体经济组织委托、村会计业务的镇处农村财务服务中心。
第三条财政部门是全市村级财务管理工作的业务主管部门，负责村级组织财务管理工作的指导、监督及业务培训。
第二章村级会计委托服务
第四条全市村级组织会计业务实行委托服务。村级会计委托服务是指按照国家有关文件要求，遵循村民自治、村务公开、民主管理、加强监督的原则，在尊重农民群众意愿和民利，保证村委会各项资金的所有权、审批权、使用权、收益权不变的前提下，由村委会向镇处财政所申请，并与财政所签订委托协议。
第五条各镇处财政所内设农村财务服务中心（以下简称中心）。中心负责农村集体经济会计业务，集中核算村级集体经济组织财务，同时对村级集体经济组织直接经营的企业财务进行指导监管。其主要职责是：
（一）负责农村收费票据的发放和核销管理，农村会计核算和会计档案保管工作，对农村财务和村集体组织资金使用情况实施监督管理。
（二）为村级集体经济组织代管各项资金。
（三）按照《村集体经济组织会计制度》为各村设置总账、现金日记账、银行存款日记账、固定资产明细账、收支和往来明细分类账，全面、真实、准确、及时地分户记账，定期与村报账会计和银行核对账款，做到账账、账款、账实相符。
（四）负责对会计凭证、会计账簿、财务会计报告等会计档案整理立卷，装订成册，按有关规定妥善保管一定年限后，移交给村委会。
（五）定期向村委会提供各项资金的收、支、结存明细情况及相关会计资料，供村委会按规定向村民张榜公示，接受群众监督。
（六）取消村委会银行账户，由中心集中开户代管村级资金，产生的利息收入按规定分配核算到村。
第六条村级会计委托服务工作所需经费列入市级财政预算。
第三章会计人员管理
第七条会计人员配置。中心配备总会计1名，资金会计1名，票据会计1名，根据所辖村委会数量设立记账会计2－5名，分片负责管理农村会计工作。村委会只设置1名报账会计。
第八条会计人员业务要求。总会计、资金会计、记账会计由熟悉业务、具备会计从业资格的人员担任。票据会计由工作认真负责、责任心强的人员担任。
第九条岗位职责。
总会计的主要职责是：负责审计、核对记账会计与银行（信用社）之间业务往来；核对资金会计所管的村存入专户资金与银行（信用社）之间业务往来；审核村级发生的各项支出；汇总记账会计的财务月报、季报表，编制年度财务收支预决算，并及时编写财务分析报告和资金运行报告。
资金会计的主要职责是：负责按规定设置村银行存款账户，核算代管现金和存款以及与村级的资金往来，并及时向记账会计和总会计上报资金流量报表。
记账会计的主要职责是：负责分村设置会计帐簿，核算与村报账会计的业务往来，编制各村财务月报、季报表、财务分析及资金运行报告，并及时反馈到村，督促村每季实行财务公开。
票据会计的主要职责是：设置票据登记账簿，负责票据的领用、发放和保管工作，定期对中心会计人员领用收据予以缴销。
村报账会计的主要职责是：负责备用金领取与核销，村级收入、支出计划及收支原始凭证的收集、整理，及时与中心办理收支结算，以及村固定资产、低值易耗品、库存物资统计台账、“一事一议”筹资等分户台账和资料上报等工作。
第十条财政所（中心）应实行会计人员定期轮岗制度，会计人员确定后报市财政部门备案。村报账会计原则上保持相对稳定，因换届发生会计人员变动，或因不适应财会工作等特殊情况需要调换的，经村两委研究，报镇处财政所，按程序办理离任审计移交手续，除此外不得随意撤换。
第十一条财政部门应加强对中心的会计、村报账会计人员业务培训，不断提高农村会计服务人员的业务素质。
第四章财务预决算
第十二条村级财务实行预决算制度。村级财务预算由村集体经济组织每年年初在镇处农村财务服务中心的指导下按规定编制，并经村民会议审议通过。村级财务决算在每年年终根据农村财务服务中心的会计核算资料编制，经村民会议审议通过后张榜公布。
第十三条预算编制要贯彻“实事求是、量入为出、收支平衡”的原则，严禁赤字预算。村集体经济组织将各项收入、支出全部纳入预算。收入预算要根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素，测算年度取得的各项收入。支出预算主要是进行生产经营和管理活动所发生的各种支出。
第十四条预算一经批准必须严格执行。在预算执行过程中，若遇特殊情况需要调整预算方案，必须经过村民会议或村民代表会议讨论通过，报镇处政府和财政所（中心）审批后才能对原预算作适当调整。
第十五条财政所要切实履行监管职责，定期检查各村预算执行情况，发现问题及时提出改进意见。对问题比较突出的，要及时向镇处政府和主管部门报告。财务预决算执行情况及时公开，定期听取群众意见，接受群众监督。
第五章资金管理
第十六条村级集体资金包括：“一事一议”筹集的资金、发包及上交收入、集体统一经营收入、土地补偿款、扶贫救济款、上级部门拨款、各种代收和借贷的款项、清收的村提留历年欠款及村委会按规定应统一管理的其他资金。
第十七条凡属村级集体资金必须由中心统一核算和管理。中心应将村集体各项资金全部存入中心涉农专用账户，不得擅自调入其他银行账户，更不得转借、挪用。
第十八条村级集体资金的收缴：
1、村级组织收取的各项收入，必须使用由市财政部门监制的农村集体经济组织专用票据，及时将资金存入中心涉农专用账户，并由村报账会计与中心办理收入报账手续。
2、“一事一议”筹资筹劳款，按市减负办审批的方案，使用《农村经济组织一事一议（筹资筹劳）专用收款凭证》，由各村自行收取，严格按照“专款专用、及时报账、张榜公布”的原则执行。
3、村组发包收入以合同签订金额为依据，其它各项收入按收入实现制原则，及时将资金存入中心涉农专户。
第十九条村级支出严格按照年初预算执行，日常支出实行审批审核制，各镇处根据村规模大小和村级经营收入实际，依据本办法确定本镇处内各村支出审批审核限额。
第二十条中心根据村级经营收入规模，向村委会发放500元－3000元的备用金用于零星开支。
村级经营收入（含各级财政补助资金）在3万元以下（含3万元）的，核定备用金500元；村级经营收入（含各级财政补助资金）在3万元至5万元（含5万元）的，核定备用金1000元；村级经营收入（含各级财政补助资金）在5万元以上的，核定备用金最高不能超过3000元。
第二十一条村委会的各项支出由村报账会计将经村民民主理财小组审核后的原始凭证按规定向中心报账，中心根据村财务收支计划和资金结存情况办理支出结算。对零星支出，由中心向报账会计补足备用金；对涉农补助款、民政优抚款、村干部工资、农户拆迁补偿费等涉及个人的支出，由中心按有关规定直达个人帐户；对“一事一议”项目等专项建设资金，由中心根据施工合同、项目预决算报告直达施工单位或个人账户。
第六章资产管理
第二十二条全市各村应建立资产、资源台账或登记簿、专人负责。固定资产定期盘点，增减变动时入账核算、做到账实相符。
第二十三条凡更新、购置、新建固定资产，须经村民（代表）大会讨论通过，并报镇处财政所审核。变卖或核销集体固定资产须经村委会集体研究，并经村民（代表）会议讨论通过，报镇处财政所审核后方可核销资产及时调整账目。
第二十四条集体土地、房屋、设施、设备等发生产权转移时，应经过具有评估资质的单位评估，财政部门审核并按照市场规则运作。集体土地、企业、设施、设备出租时，出租方案必须经村民（代表）会议讨论通过后，报镇处财政所审核。集体建设项目、购置大型或大批设备，应公开招标。
第二十五条建立集体资源管理增效责任制，各镇处财政所要加强对村集体资产的监管力度。对集体资源性资产的使用管理情况定期检查，对造成集体资产和集体资源损失浪费的直接责任者追究赔偿责任，损失较大的，除负责赔偿外，还要追究相关法律责任。对集体资产和资源采取发包、租赁经营和拍卖经营权等方式，以发挥其效益，增加集体收入。承包者损坏固定资产要及时修复,不能修复的按价赔偿。
第七章合同管理
第二十六条村级集体企业、集体资产、资源的发包、租赁和各项工程的招标，由村委会提议，经村民代表大会通过，报镇处政府审核，遵循公平、公正、公开的原则。按规定程序签订标准书面承包合同，合同由甲、乙双方和鉴证方签字盖章后生效，严禁口头约定。所有承包合同一式三份，村、承包（租）方和鉴证方（财政所）各执一份。
第二十七条承包合同确定的承包上交收入不得随意变更和减免，确因特殊情况需要变更和减免时,须经村民代表大会讨论通过，并将通过决议报镇政府、办事处审核。
第二十八条工程类承包合同的履行，必须凭发包方验收合格报告单及工程完工结算单，严格按照合同规定办理资金支付手续。
第二十九条财政所要督促配合村级组织定期检查承包合同的履行情况，及时做好承包合同的结算工作。
第八章财务监督
第三十条建立财务监控制度。中心应发挥会计监督职能，加强对票据和账务处理的审核监督，季末必须向市财政部门汇总报送村级财务报表。市财政部门及时掌握各镇（处）村级财务运转状况，定期或不定期对各镇处中心和村级财务进行检查，发现问题予以制止和纠正。
第三十一条建立民主决策和民主监督机制。凡关系集体经济组织各成员切身利益的事项，如集体土地征用、变卖、出租，集体企业改制，干部报酬，大额举债，大、中型固定资产的变卖和报废处理，“一事一议”筹资筹劳等重大事项，必须经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论通过，方可列入财务计划，各村必须将表决结果报镇处农村财务服务中心备案，作为财务的审核依据。
第三十二条实行村级民主理财制度。按照有关职能部门的要求，村民主理财小组由一定数量的村民组成，成员由村民会议选举产生。村民主理财小组对全体村民负责，并对村财务有知情权、监督权，对村财务收支有审核权，对不合理开支有否决权。
第三十三条实行村级财务公开制度。中心每季度向村委会提供财务收支明细账，供村委会按程序公开，公开的财务资料必须真实、准确、有效；村委会每年年终应按有关规定，将各项财产、债权债务、收益分配、专项资金筹集和使用等情况向村民公示。村民对财务公开内容有异议的，可以通过村民主理财小组提出质询，由中心在一定时限内予以解答。
第三十四条建立村级财务审计制度。村级财务审计工作由市财政局、审计局负责指导和监督。财政部门负责村级年度财务审计、专项资金审计等工作。审计部门负责村主要干部任中经济责任和离任审计工作，可以委托基层财政所进行审计，必要时，市审计局每年选择部分村对主要干部开展任中和离任经济责任审计。审计结果抄送镇政府、办事处、市财政局，并向村民公开。
第九章票证及档案管理
第三十五条村级组织各项收入的收取，除按规定必须使用税务收据外，一律统一使用由市财政部门监制的农村集体经济组织专用票据。村级取得收入时确需使用税务收据的，必须到中心登记备案，所取得的收入全额存入中心银行账户。
第三十六条农村集体经济组织专用票据分为《农村经济组织一事一议（筹资筹劳）专用收款凭证》和《农村经济组织专用收款凭证》两种。其中《农村经济组织一事一议（筹资筹劳）专用收款凭证》只适用于村集体在经本村代表通过、经市减负办审批后，向本村村民收取“一事一议”筹资筹劳款项，不能用于其它款项的收取。《农村经济组织专用收款凭证》适用于村集体合作经济组织取得的经营性收入和各种往来结算款项。
第三十七条农村集体经济组织专用票据实行“限量领用、以旧换新、定期缴销”的管理制度。
第三十八条村级组织和中心要妥善保管村级的各种经济合同和承包合同或协议、各种财务计划及收益分配方案、各种会计凭证、会计账簿、财务会计报告、会计人员交接清单、会计档案销毁清单等会计档案资料，做好村级经济活动的资料保存工作。
第三十九条严格档案查阅使用手续。除业务主管部门、执法机关履行公务需查阅档案之外，其他单位和个人凡查阅村级会计档案，须经中心同意后方可查阅。
第十章违规责任
第四十条村党组织、村民委员会、村集体经济组织负责人及其成员凡有平调、截留集体资产，改变集体资产产权，非法以集体资产抵押或作经济担保，违规低价处理、转让集体资产等行为之一的，依据《湖北省农村集体资产管理条例》有关规定，由市农村集体经济财务主管部门责令限期改正，并对直接责任人处以200至500元罚款。上述各项行为造成集体资产损失的，还应当赔偿损失。
挪用、侵占集体资金三个月以内的，由镇处财政所责令限期归还，并处以挪用、侵占金额10%至30%的罚款。造成集体资产重大损失构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
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