【关键词】公共利益；法学；理学
引 言
公共利益在许多学科领域都有涉及到，其中法学、理学领域对公共利益的分析尤为普遍。社会还有个人组成的，公共利益的形成和实现离不开个人利益的实现，因此在现实生活着呢，人们非常重视个人利益同公共利益反差，以及公共利益可能给个人利益带来的不利因素，因此，要合理看待公共利益同个人利益的关系。但是由于公共利益的概一直都没有一个明文规定，众学术界、专家对公共利益的概念说法也是莫衷一是，部分地方政府、高官以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，严重侵害了公民的财产权利，引发了不同程度的社会纠纷问题。
1.公共利益的概念
对公共利益概念的界定向来都是模糊的。不管是从学术层面上分析还是从社会问题中分析，都没有对公共利益的概念有一个明确的定位标准。公共利益的概念在法学、政治学、社会学中使用得都非常广泛。其中在法学领域中，公共利益经常关系到私人权利和公共权利的损害问题，但是即使运用得这么广泛，法学界对于公共利益的具体概念至今都没有很明确的界定。在现实生活中，部分地方政府、高官会议以公共利益的名义滥用行政权力，非法征地拆迁，严重侵害了公民的财产权利。因此，为充分维护公共利益，对不管是从法学概念上还是从理学概念上都应该有一个明确的规定。
2.公共利益的法学分析
公共利益在法学领域中所涉及到的主要问题包括两方面的因素，其一是法学领域里关于公共利益具体概念的界定问题，其二是公共利益在现实生活中在法律诉讼程序上可能遇到的问题。
2.1公共利益的界定问题
法学领域里所涉及到的公共利益[1]，首先是公共利益的具体概念界定，到底什么是公共利益，公共利益的概念是什么，法学领域在这个问题山一直有研究，但法学界在对待工哦那个利益的概念问题上尚未形成统一的意见，因此，法学界对于其概念额决定却始终存在保留意见的状态，并没有很明确地界定公共利益的基本概念。
在2005年举行的行政法年会“公共利益的界定”主题研讨会上，参与主题会议的法学界学者在会议讨论中，对公共利益生物具体概念界定的问题上观点各不相同，莫衷一是。同时，为了方便公共利益在在法律上诉权问题的解决，人们还是很希望能够有具体的概念界定的，其中最被寄予概念界定厚望的《物权法》在对待公共利益概念界定问题上也没做出明确的概念诠释。王利明教授是中国法学会民法学研究会会长，他在法领域上对公共利益的研究贡献是比较突出的。其中，他所著的《界定公共利益：物权法不能承受之重》[2]一文中对于公共利益的概念问题指出：“鉴于一些地方政府以公共利益的名义滥用行政权力，严重侵害了公民的财产权利，引发了不同程度的社会矛盾，因此物权法草案有必要对‘公共利益’的概念做出明确界定，以充分保护公民私有财产权，通过铭文规定解决征收中存在的问题，是物权法所不能承受之重。”
2.2公共利益的诉权问题
公共利益的诉权问题再法学领域里对公共利益分析的重点所在。在已有的形成诉讼法和民事诉讼法中，对于公益诉讼的主题规定只能是国家，这种形式的规定，对于利益受到侵害的基层民众是非常不利的，从而造成公共利益受到实质性的侵害。从诉讼程序的角度对公共利益进行分析，能够充分保护民众的个人利益，同时保证公共利益不受损害[3]。
3.公共利益的理学分析
在公共管理与公共行政方面，对于公共利益的概念界定也一直不清晰，对于现实中公共利益是符合个人和利益还是多数人的公共利益等问题，也是理学界一直没有形成统一的标准，没有明确下来的问题，近年来，理学对公共利益的分析中，对公共利益的衡量做出了以下∏个标准[4]。
第一，公公共行政管理工作在实际工作过程中是否把公众的利益放在第一位考虑。
第二，公共行政管理工作是否正确的得保护了民众的基本利益。
第三，公共行政工作在行驶只能过程中是否保证的是大多数人的利益。
第四，是否将弱势群体的权利作为优先考虑要素。
第五，公共行政对于特殊利益群里是否有确权行为。
第六，公共行政是否超越了行政部门自身的利益。
第七，公共行政是否超越了部分地方政府职责范围。
第八，公共行政在管理过程中是否没有带任何主观能动性，理性地对待任何公众问题。
第九，公共行政管理在实际运作过程中，是否具有开放性。
如果公共行政管理工作再实际施工过程中，切实符合以上几点要求，那么这种利益就接近公共利益的概念了。
4.结语
综上所述，公共利益对于个人利益的实现是具有关键性意义的[5]。公共利益离的实现离不开个人利益的实现，个人利益的实现离不开公共利益的存在，因此，公共利益和个人利益这两之间存在本质性的关联。社会的基本组成单位是个人，个人利益的实现是公共利益实现的基础。当今，中国特色社会主义事业正逐步发展，并稳步实现了近期的发展目标，但在实现目标的过程中也不可避免地会遇到这样那样动物问题，尤其在公共利益和个人利益实现方面，经常引起不必要的纠纷。在现实生活中，人们应该认清公共利益同个人利益之间的关系，并进行合理的调控和比较，协调管理和配合工公共利益的实现，从而实现个人的价值，将个人价值通过公共利益得意实现。
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一、公共政策理论是以现代政治哲学为前提的 西方很多大学设有“哲学与公共政策”学院，这一制度设置其背后的理念是，视哲学对于民主社会的公共政策之意义为不言而喻。在民主社会中，哲学不仅发挥着公共领域的启蒙的作用，是民主社会中公共舆论的重要场域，而且，也直接或间接地为公共政策的科学方法和实证研究提供论证和建议。我们这届“世界哲学日”哲学论坛的主题“哲学与公共政策”无疑包含了人们期望“将哲学拉向公共领域”甚至是服务于公共领域的美好愿望，但是，我在此所做的乃是“将公共领域拉向哲学”的努力，试图思考和批判现代各种公共领域的思想以及诸如公共政策这类社会科学的哲学根基。那些要哲学为公共政策提供直接的、实用的解决方案和思路，是来自公共领域通常的合情合理的诉求；然而，一个有着发育良好的公共理性的公共领域更应该要求哲学能超出一时一地的限制，超出急功近利的目的，甚至是超出狭隘的族群党派立场、意识形态的偏见或公众意见的压力，转移一时之思维方式，开拓理解和反思公共领域行为的新思路和新领域。从这一诉求来看，古典政治哲学相对于公共政策及其现代政治哲学的前提而言，反而能提供一种反潮流的、因而也可能是“新”的视野和思考方式。 “公共政策”（Public Policy）是现代政治科学的一个分支，主要研究的是政府为管理社会公共事务、实现公共利益，运用公共权力而制定和实施的公共行为规范、行动准则和活动策略。由于国家行政改革的实际需要，公共政策理论成为公共领域关注的一个焦点。然而，无论是强调国家这只“看得见的手”对市场经济、教育、公共卫生等各个社会领域的积极介入，还是要求打破国家管制、约束政府行政扩张以及国家行政的治理化，现代公共政策理论实际上都是以各种国家学说和社会理论为前提的。首先，作为公共政策理论的核心概念，公共利益、公意或公共福利的概念首先是建立在个人权利至上的现代自由主义学说以及权利优先于善好的现代正义论之上，而不是建立在古典政治正义和公共善好的基础之上；其次，公共政策所追求的目标是“善政善治”的问题，而不是“善好的政制”的问题；再次，现代公共政策理论的行政或政策的科学化、民主化、公开化、决策多元化、治理化的诉求，不仅依赖于现代政治科学如公共选择理论、制度经济学、管理科学、公共行政理论等对政府行为和公共权力运作运用统计量化的方法进行实证研究，而且更在本质上依赖于政治作为技术或政治作为治理术的现代政治概念。而这种现代政治理念的结果必将是伍德罗·威尔逊提出的“政治与行政的分离”及其由中央集权、官僚化或精英政治而加剧“以行政吸纳政治”。所谓的“公共行政”不过是掩盖了现代社会政治行政集权化的结果，然后又将行政打扮成具有政治的公共性的样子。从古典哲学的视角就可以重新看到古典政治在现代社会中逐渐与行政分离，并被现代行政权的扩张所吞没。 对于希腊古典哲学来说，政治本是“公共事物”（Res publica）；对于现代社会来说，国家垄断政治被视为基本的社会－历史事实，现代人必须向国家乞讨一点公共参与的机会和空间。国家垄断所有政治的可能性领域和含义被现代人接受为历史的宿命，由此出发，现代社会发展出一套关于人的本质的界定以及对于自由、权力、行动、革命等等的现解。显然，“公共政策”的哲学前提都是各种现代政治哲学和社会理论学说，如果从古典哲学来看，公共政策是无根基的，因为在它那里根本遗忘并剥夺了古典政治哲学的“公共性”概念，即基于希腊城邦原型的“公共性”概念，它是古典政治哲学关于作为人的本质的政治的概念，它不同于现代作为技术的政治的概念。作为政治科学的“公共政策”，其哲学前提是以作为技术的政治概念为前提的。作为技术的政治的概念与古典哲学的作为人的本质和人的条件的政治的概念之间有着根本性的断裂。作为人的本质的政治的概念起源于亚里士多德，阿伦特对复兴亚里士多德的政治的概念居功至伟。若以阿伦特的古典共和思想与哈贝马斯的交往行动理论和罗尔斯的政治自由主义思想对质，就可以看到阿伦特的“公共性”概念基于希腊城邦的原型，而哈贝马斯和罗尔斯都基于现代民主社会的原型；古典政治哲学将公共性思考为人在言语和行动中实现其本质，而现代自由主义的技术政治以及现代公共政策所依赖的市民社会学说、公民理论、行政扩张批判等实际上是将人的本质视为非政治的。不论哈贝马斯和罗尔斯的公共领域概念和公共理性学说谈论了多少正义问题或政治问题，其实质内容仍然不外是落实各种政治权利的现代政治技术而
论文摘要：知识产权法上的“公共利益”概念在功能上可以分为否定性功能、积极性功能和惩罚性功能。“公共利益”概念的内涵无立法规定，须借助于学理解释，它的内容涵盖了政治、经济以及公共道德等诸多方面。我国现行知识产权法在使用“公共利益”概念方面，还存在非一致性缺陷，需要通过修订立法予以克服。 论文关键词：知识产权法；公共利益；解释 在我国的知识产权法中，“公共利益”是一个非常重要的概念。但是，对于这个概念的内涵及功能，学界至今尚无系统的论述。本文试图对知识产权法上的“公共利益”概念做一较全面的探讨，以期抛砖引玉，并求教于各位方家。 一、知识产权法中“公共利益”概念的类型和功能 （一）知识产权法中“公共利益”概念的类型 “公共利益”这个概念在知识产权法中出现的频率较高，尤其是在著作权法和专利法中，兹举其要者如下。 （1）《著作权法》第四条规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。 《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 （3）《著作权法实施条例》第三十六条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，著作权行政管理部门可以处非法经营额3倍以下的罚款；非法经营额难以计算的，可以处10万元以下的罚款”。 （4）《著作权法实施条例》第三十七条规定，“有著作权法第四十七条所列侵权行为，同时损害社会公共利益的，由地方人民政府著作权行政管理部门负责查处”。 （5）《计算机软件保护条例》第二十四条规定，“除《中华人民共和国著作权法》、本条例或者其他法律、行政法规另有规定外，未经软件著作权人许可，有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，可以处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；触犯刑律的，依照刑法关于侵犯著作权罪、销售侵权复制品罪的规定，依法追究刑事责任”。 （6）《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 （7）《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所 有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。 （8）《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。 知识产权法中的“公共利益”概念按其所处的位置不同，可以被分为两类： （1）总则性“公共利益”概念。所谓总则性“公共利益”概念都分布在知识产权法的总则部分，例如《著作权法》第四条、《专利法》第五条都属于这一类。总则性“公共利益”概念并非具体的法律规范的构成部分，政策宣示的意味较浓，其内容最为抽象。 非总则性“公共利益”概念。知识产权法上绝大多数的“公共利益”概念分布在知识产权法总则以外的其它条文当中。非总则性“公共利益”概念大多数属于法律规范的构成部分。 （二）知识产权法中“公共利益”条款的功能 无论是总则性“公共利益”概念还是非总则性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具体而言，知识产权法上的公共利益条款具有以下几方面的功能。 1.消极性或否定性功能 知识产权法中公共利益条款的消极功能或否定功能的发挥，将会使不符合公共利益要求的知识产权行为不能够发生行为人所希望的法律效果。如《著作权法》第四条第二款规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”。在该规定中，“公共利益”与“宪法和法律”并列，同时作为限制著作权人行使权利的标准，也就是说，著作权人行使著作权时，若“损害公共利益”会产生与“违反宪法与法律”相同的后果。再如《专利法》第五条规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。根据该条规定，即使某人的发明创造具有新颖性、创造性和实用性，如果妨害公共利益，也不会获得专利权。 2.积极性功能 在知识产权法中，有些公共利益条款是以一种积极的指引形态存在的，它们一般作为构成某些知识产权行为的积极条件而发挥作用。例如《专利法》第十四条规定，“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理”。在这里，公共利益成了构成指定使用的重要条件。又如《专利法》第四十九条规定，“在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可”。根据该条的规定，公共利益是构成强制许可的一项条件。 知识产权之所以具有上述积极性功能，乃是由其本身特性决定的。知识产权作为一种民事权利，其保护对象是智力成果，这种成果是在人类 已有成果基础上的进一步发展，本身就曾得益于社会，因此为了社会公共利益对其做出适当限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保护的目的在于激发和促进新成果的产生和使智力成果得以实际利用，如果过分强调知识产权人的利益，就会阻碍智力成果的传播和使用，为此，需要对知识产权做一定的限制，包括对财产权的时间限制和对知识产权权利效力的限制。“对知识产权权利效力的限制是指为了国家或公共的利益，行使了法律规定通常属于权利人才能行使的权利，这种行为依法不属于侵权行为”（211）。 3.惩罚性功能 知识产权法中公共利益条款的惩罚功能是指将违反公共利益要求作为引起法律责任的条件。例如《著作权法》第四十七条规定，“有下列侵权行为的，应当根据情况，承担停止侵害、消除影响、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任；同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。在这个条文中，损害公共利益是构成著作权行政责任，使著作权人受行政处罚的必备条件。 二、知识产权法中“公共利益”概念的内涵 虽然我国知识产权的各种立法高频率地使用了“公共利益”概念，但是，考察各种立法，我们找不到关于“公共利益”的具体解释。这无疑是立法者的一种有意安排，以便保持知识产权法在适用上的适度弹性，使法律更好地适应变化中的具体社会情境。然而，在理论上，我们必须对这个概念的内涵进行研究，以便能够为知识产权法的执行者提供有效的指引和规范。 对于“公共利益”或者类似概念的解说，在法哲学领域已经有所涉及。美国学者埃德加·博登海默曾经为确定共同福利或公共福利这类基本概念的内容和范围指出了一些基本原则。他认为，共同福利或公共福利不能被认为是个人欲望和要求的总和，同时，“我们也不能同意将共同福利视为是政府当局所作的政策决定”。（298）另一位美国学者庞德也曾将法律秩序所应保护的利益划分为个人利益、公共利益和社会利益，并且对公共利益进行了界定，他所提出的公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望（141）。 这些论述对于我们理解反垄断法上的“公共利益”概念的内涵无疑具有重要的基础作用。 不过，只靠法哲学的解释，我们还不能具体地把握知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，还有待到更近的法律领域中去寻找答案。 在现代法律体系中，尽管人们也承认知识产权法的独特性，但是大多将其放在民法体系当中，因为知识产权的制度框架与民法一样是以规范平等主体的活动为基础展开的。基于这种认识，我们要想探讨知识产权法中的“公共利益”概念的内涵，首先还得向传统民法理论寻求依据。 在各国民法中，存在大量的包含“公共利益”或近似概念的条款。我国《民法通则》有两处直接使用了“社会公共利益”的措辞：其一是该法第7条规定，“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益”，其二是第58条规定，“下列民事行为无效：……（五）违反法律或者社会公共利益的……”。1964年《苏俄民法典》也曾在第49条规定，“实施目的违反国家和社会利益的法律行为无效”。在资本主义国家的民法中，与此相近的用语较多情况下是“公共秩序”“善良风俗”等词。如《法国民法典》使用了“公共秩序和善良风俗”的用语。其后的《德国民法典 》第138条规定，“（1）违反善良风俗的行为无效……”；《日本民法典》第90条规定，“以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效”……等等。但各国民事立法并没有对“社会公共利益”“公共秩序”及“善良风俗”等概念做出解释。在民法对此类概念的理解全赖司法实践和学理上的解释。 在西方国家，理论界有时将“公共秩序”和“善良风俗”，统称为“公序良俗”。按照法国判例法的观点，公共秩序分为政治的公序和经济的公序。政治的公序为传统的公序，包括关于国家的公序、家庭的公序及道德的公序；经济的公序为现代的公序，分为指导的公序和保护的公序。日本学者也将公共秩序分为宪法秩序、刑法秩序、家庭法秩序等.关于善良风俗，各国立法也未见阐述。法国审判实践往往将善良风俗与道德准则相联系；德国民法理论和司法实践中也以“社会道德学说”作为对善良风俗的最新解释。（281） 从纵向发展来看，在很长一段时期内，公序良俗基本上是以保护社会主要组织即国家和家庭为目的，因而被称为政治上的公序。直到二战结束以来，公序良俗才被赋予更广泛的含义，在传统的政治公序之外，加上了经济的公序。经济的公序又被分为指导的公序和保护的公序两类，前者是统制型经济的产物，旨在从私人契约关系中排除违反国家经济政策的成分，后者是指保护劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的公序。（70） 社会主义国家使用的“社会公共利益”或“社会利益”等概念被关注得较少，其含义尤感含糊。不过，按照民法学界的通行观点，“社会公共利益”在内涵和作用方面与西方国家民法中的“公序良俗”概念大体上是相当的。（71） 我们可以上述论述为基础来确定知识产权法上的“公共利益”的基本内涵。笔者认为，要正确理解知识产权法中“公共利益”概念的内涵，至少要把握以下两点： （1）知识产权法中的“公共利益”的含义既是开放的，又是有限制的。其开放性在于，对于这个概念的理解并没有确定的答案，其具体含义不仅包罗广泛，而且还随着具体情境的不同而有所变动。其限制性在于，对“公共利益”概念的理解存在某种基本的社会认同，它并不认可无限任意的理解。 知识产权法中的“公共利益”的含义既有政治和道德性内容，也有经济性内容。政治和道德性内容包含了从国家利益、婚姻家庭道德规范到法律法规的普遍原则要求等一系列的具体意义；经济性内容则包括对社会整体经济的保护和市场秩序的维持，对劳动者、消费者、承租人和接受高利贷的债务人等现代市场经济关系中的弱者的尊重，等等。 三、我国现行知识产权法“公共利益”概念的完善 尽管“公共利益”概念在我国知识产权法中占据着十分重要的地位，然而，勿庸讳言，相关立法在使用“公共利益”概念方面还存在一些不足，需要进一步予以完善。其中，最主要的是知识产权法使用“公共利益”概念的非一致性问题。 从法理上分析，知识产权法的诸种立法之间具有内在的协调性要求，著作权法、专利法和商标法在使用共通概念上应该保持一致。然而，在我国现行立法 中，对于“公共利益”概念的使用，三部基本知识产权法之间还存在较严重的非一致性。 依《著作权法》第四条之规定，“著作权人行使著作权，不得违反宪法和法律，不得损害公共利益”，可见，我国《著作权法》将“公共利益”与“宪法和法律”并列，认同了“社会公德”包含在“公共利益”概念中的理念。而依《专利法》第五条之规定，“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”，很明显，这里将“社会公德”与“公共利益”并列，显示出立法者认同的是“公共利益”不包含“社会公德”的立场。由此可见，相关立法对“公共利益”概念的理解存在较大差异。尤其是对“公共利益”概念内容的理解。如果我们将“公共利益”概念理解为包含社会公德，那么它所包含的内容就包括政治、经济和道德诸方面，而如果我们将社会公德内容剔除出“公共利益”概念，那么，“公共利益”概念将仅包含政治和经济内容。 上述非一致性不应当被看做是一个无关紧要的问题。它不仅有损立法本身的严谨程度，而且由于“公共利益”概念在知识产权法上的重要地位，也由于对于“公共利益”概念的理解在很大程度上依赖于执法者的自由裁量，“公共利益”概念的这种非一致性会造成知识产权法适用上的消极后果。 要消除这种非一致性缺陷，须通过修订法律来实现。我们应以前述对“公共利益”概念的通常理解为基础，将知识产权法上“公共利益”概念的使用统一起来。这主要牵涉到修改《专利法》第五条，将该条的现有规定“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”修改为“对违反国家法律或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权”。 刘春田。知识产权法教程[M].北京：中国人民大学出版社，1995。 E·博登海默。法理学———法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987。 梁彗星。市场经济与公序良俗原则[A].民商法论丛（第1卷）[C].北京：法律出版社，1994。 徐国建。德国民法总论[M].北京：经济科学出版社，1993。 李双元，温世扬。比较民法学[M].武汉：武汉大学出版社，1998。 李国海
摘 要：公共性是一个历史地生成的概念。它是随着公共领域的出现而出现的。具有公共性的公共行政是晚近才出现的#对于公共行政而言。公共性的概念是与合理性，合法性和代表性联系在一起的。并需要通过这些概念来加以理解。公共性是公共行政的根本性质。它决定着政府的目标和行政行为的取向。当代公共行政需要在对维护公共利益$提高公共服务的品质$鼓励行政人员的创新意识和加强责任感之中来表现公共性。 论文关键词：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性 在我国，80年代中期恢复和重建行政学的时候，我们是在行政管理学的名义下来进行学科规划和理论建构的。近些年来，由于公共行政概念的引入，关于公共性的概念以及其所指称的内涵引起了人们的关注和讨论。这一讨论不仅是有理论意义的，而且具有直接的实践价值。因为,它关系到对行政的性质的认识和界定，如何认识和界定行政的性质又对政府目标的实现，政府行为的规范以及行政体制和程序的设计,都有着直接的指导意义。 或者说公共性这个概念所标示的是最为基本的行政理念, 是整个行政体系和行政行为模式建构出发点和原则。在行政发展史上，公共性的概念是与公共行政这一行政模式联系在一起的。只有对于公共行政来说才有公共性的问题。 然而，在这个问题上的认识混乱，往往使我们在考察行政管理历史的时候误用公共行政的概念。从我国的情况来看，学术界在概念使用上的混乱是惊人的，人们甚至谈论所谓奴隶社会的公共行政封建社会的公共行政。在这些社会历史阶段中，有行政是毫无疑问的。但这时的行政在多大程度上属于公共的( 显然应当作出否定的问答。 同样，人们对public administration and public management:也不加区分.要么将两者都称作为公共行政,要么将两者都称作为公共管理.这实际上是在横向的维度把公共行政的公共性与公共领域的公共性加以混淆了，而在纵向的维度上则把不同的社会治理模式的公共性混淆了.如果我们在这些概念上经常出现误用或乱用的情况的话，说明我们的理论是缺乏系统性和一致性的.说明我们关于现实的认识是混乱的，说明我们提出的行政改革方案在目标上是不明确的或有着错误导向的可见，需要对“公共性”的概念进行讨论。 一、公共性问题的由来哈贝马斯是一位在公共性问题研究中作出了突出贡献的学者，它在《公共领域中的结构转型》这部著作中对公共性的生成进行了耐心细致的考证根据哈贝马斯的研究，公共性的问题并不是历来就有的，而是与近代社会一道成长起来的，在公共性问题的早期存在中，只能到咖啡馆、信息栏、俱乐部小报中去发现公共性的雏形至于人们对公共性问题的认识则更晚得多就“公共”(Public)这个词语来看，在英国，大致是从17世纪中叶才开始使用虽然英国这个时候使用了。公共。这个词语，却往往是在。世界。或者。人类。这个意义来使用这个词语的，也就是说，它尚不具有现代语汇中“公共”一词的内涵在法语中，“公共 ”(lepublic)一词最早是用来指称“公众”，这与现代语汇中的。公共。一词已经有了一定的相近性，考虑到“公共”一词与“公众”一词在现代社会的一定程度上的相关性，应当说，法国人是较早开始觉知到有着公共性问题的存在的大约17世纪末，法语中的。Publicity。被借用到英语里，变成了。 Publicity。在德语中，直到18世纪才开始出现这个词当这个词被移植到德语中的时候，主要是从属于批判的目的，大概是指“公众典论”。这也就像当代中国有人使用“善治”这个词来达到批判目的，即批判某种治理是“恶治”一样至于法语中的。公众典论。(opinion publique)和德语中的“公众典论”(ffentliche Meinung)一词，则是到了18世纪下半叶才被造出来。 哈贝马斯的书是一部哲学著作，他的目的是从哲学的角度考察公共领域的生成及其转型所以，它在这里所作出的考证还是属于对公共领域中公共性生成的考古学发掘在哲学的意义上，公共性只能是一种形态或属性，即公共领域的属性但是，对于一些具体的学科来说，公共性就需要在与某些实体性存在相对应的关系中来加以把握考虑到公共行政是公共领域
一、逻辑的概念和概念的逻辑
概念、判断、推理是理性认识的三大基本形式，概念则是其中最基本的一个。概念的产生是人的认识由感性阶段上升到理性阶段的重要标志。概念是反映客观事物本质属性的思维形式。事物的本质属性是指那些决定事物之所以成为该事物并区别于其他事物的属性。人们在认识过程中，通过思维的作用，认识了那些决定事物之所以成为该事物且有别于其他事物的属性，而形成的一类事物之概念。概念有两个核心基本特征，即内涵和外延。内涵特指概念所反映的事物之本质属性; 外延是指概念所指涉事物对象的总和。前者是概念质的方面，后者是概念量的方面。法律概念乃法律思维的基本形式，是构成、进行法律判断和法律推理的基本要素。没有法律概念，就无法进行法律推理和法律判断，也就无法进行法律活动。法律概念，是反映法律规范所调整对象特有的、本质的属性之思维形式。所以，某一特定对象必然具有某一本质属性。因此，一个对象必然既反映某一特定本质属性，也因此圈定了具有同本质的所有对象。对任何问题的思考都与概念须臾不离，作为思维形式的概念又与语言密不可分。所以概念的基本逻辑要求首先是明确性，此乃正确思维的基本条件。概念不明确意味着概念不能清晰反映思维对象的本质，或概念所指称对象模糊不清，若此，法律判断和法律推理就无法展开。
为了准确、完整、全面的指称对象，法律概念的内涵就必须丰富无遗漏，这样才能为人们正确理解或适用法律奠定基础。然而，客观事物之间的关联是多种多样的，但形式逻辑并不研究所有关联，而只研究不同概念的外延关系。任意两个概念间的可能关系共有五种: 全同关系、种属关系、属种关系、交叉关系、全异关系。为此，就必须从内涵和外延两个方面明确概念，此即概念的限制通过增加概念内涵来缩小概念的外延，使一个外延较大的属概念过渡到外延较小的种概念的逻辑方法或通过减少概念内涵来扩大概念的外延，使一个外延较小的种概念过渡到外延较大的属概念的逻辑方法。沿着这种逻辑学的概念要求，要刻画出一个严格符合逻辑的概念确非易事。回到本文主题，我们在为环境行政公益诉讼进行概念界定时，就必须注意:一个准确的、有逻辑的概念最起码的要求应该是保证概念的内涵和外延之间的一致，明确且不矛盾、语言无歧义。也就是说，在为事物定义之时，必须遵守下列规则: 定义项与被定义项的外延必须完全相等; 定义项不能直接或间接地包含被定义项; 定义项中不能有含混的概念或语词; 定义形式不能是否定的。
二、环境行政公益诉讼的概念之研究现状与存在问题
我国学界对环境行政公益诉讼的认识始自概念。这也符合人类利用概念认识性质，然后借助概念与性质进行类型化再认识的渐进式认知模式。所以，首先要解决的是概念问题。在法学方法上，概念更是法律解释及法律体系化的基本前提，是法律实现正义的基本运作手段。没有概念可能会使我们的论证推理失去前提。由此认为，对环境行政公益诉讼的认识混乱始于概念不清也不为过。
( 一) 环境行政公益诉讼概念之研究现状
从我国学者们对环境行政公益诉讼的概念表述上看，总体上是围绕三个要素展开的，即主体、目的和行为。目的要素上，都强调环境公关利益，这已经达成共识，而且对公共利益的识别及其标准等在概念之中实在无法包含和体现，所以在此不进行讨论。但是在主体要素和行为要素上尚有争议，如果将主体和行为设定为两个变量，并同时考虑主体与行为范围的精确性，那么学者们表述的环境行政公益诉讼的概念就有以下四种抽象类型。
第一种类型，主体精确+行为模糊。如，有学者认为，环境行政公益诉讼是指，那些与诉讼请求无法律上利害关系的机关( 检察机关) 、组织和个人，以维护环境公共利益为目的，而针对违反或怠于履行环境保护职责的行政机关，依法向人民法院提起的诉讼。有学者认为，环境公益行政诉讼是指检察机关、公民、法人和其他组织依法对损害或可能损害环境与生态资源等公共利益的行政行为提起的诉讼。还有学者认为，环境行政公益诉讼是:公民或者法人( 特别是环保公益团体) ，认为行政机关( 主要是环保部门，但也包括政府其他部门) 的具体环境行政行为( 如关于建设项目的审批行为) 危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉。
第二种类型，主体模糊+行为模糊。如，有学者则认为，环境行政公益诉讼是指当环境行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系的人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正或停止其侵害行为的制度。还有学者认为，环境行政公益诉讼是指，特定当事人认为行政机关的行政行为侵犯了公众环境权，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其环境侵权行为的制度。
( 二) 环境行政公益诉讼概念研究中存在的问题
第一，宏观上的研究方法问题。目前学者对环境行政公益诉讼概念的研讨缺乏纵向上的系统性和横向上的和谐性。首先，学者们通过分解公益诉讼概念获取概念的基本构成要素，然后直接套用。公益诉讼的特征是目的上的公益性，主体上的多数性、复合性，性质上的客观性。这些特征即公益诉讼的本质属性，也是公益诉讼概念的基本构成要素，延伸套用之后的环境行政公益诉讼自然要符合这三项基本要素。然而，由于主体要素比较直观，较易把握，所以，对环境行政公益诉讼与其他公益诉讼进行区别的关键也竟全赖于主体要素了。不过，从学者们给定的概念来看，其主体要素并非臆想的那样直观易辨。因为，作为诉讼主体之一的被诉对象环境行政机关虽是确定的，但起诉主体却是不确定的，学者们各自进行了不同的主体资格筛选，从最宽泛的任何人、任何组织到特定人、特定组织实是难以确定的范围，各色各样的主体选择使得概念在主体要素上缺乏了一种系统性和稳定性。唯一比较明确的区分要素看来只能是被诉对象了。既然本质上还是行政诉讼，那么在诉讼对象上必然要求指向行政行为。然而这一要素也是不确定的，因为对此处的行政行为学者们所指的是具体行政行为，还是包括抽象行政行为仍不确定。若此，在诉讼对象上的不定性又增强了概念研究的非系统性，我们仍然无法进行概念区分。其次，学者对环境行政公益诉讼概念进行研讨时，多数没有下意识地考虑它与三大诉讼的关系，以致各色概念的内涵要么过宽而使概念可以指称的外延非常小，要么内涵太小，以至于外延过于宽泛，比如将环境行政公益诉讼进一步分为环境普通行政诉讼和行政公诉的做法就是如此。且不说这种纯粹依据主体的划分标准是否科学，但就可行性上就因与我国的政治、司法体制不合而饱受诟病。另外，由于概念不清，所以学者在讨论诉讼模式之时更是混乱不堪，一元说，二元说，三元甚至多元混合说等等竞相登台。而且，从研究的参与主体和成果来看，环境法学者占了绝大多数，行政法和行政诉讼法学者反倒参与较少，成果也较少，不同但相关的学科间交流和沟通不多。凡此种种，都说明概念研究缺乏和谐性，这直接导致深入研究时乱象百出。
第二，微观上的要素问题。微观上，学者们对概念的组成要素的具体指涉并不清晰或并不一致。问题主要存在于主体要素和被诉对象( 行政行为)要素上，即诉权主体混乱不一，被诉对象指涉范围不定。总体而言，无论是宏观上的问题，还是微观上的问题，都说明目前学者对环境行政公益诉讼概念的界定并不符合或不完全符合概念的逻辑要求，也就不存在一个逻辑的概念。为此，笔者试图主要从行政法和行政诉讼法的视角，运用比较和分析的方法，在求同的基础上，对环境行政公益诉讼的概念进行科学合理的界分。
三、环境行政公益诉讼概念的界定
研究中存在的问题既为我们指明了方向，也为我们准确界定环境行政公益诉讼的概念选定了着力点。因此，我们暂不考虑已是共识的公共利益这一要素，而重点以主体和行为这两个要素为对象展开分析。
( 一) 主体要素
对主体要素的笼统表述，因实无太大意义，所以我们在此忽略不计。然而，对于公民、个人、法人和其他组织这一组词语，却值得认真考究。首先，公民一词，意味着一种身份，即公民身份，是一个多学科性术语。它与我们普通意义上讲的自然人、个人不是同一概念。福克斯认为，在涉及公民身份的含义的文献中，可以归纳为三种主要定义:哲学的定义，即关注何种公民身份模式最有利于正义社会的构建; 社会政治的定义，即公民身份是一种地位，它代表一种社会成员牵涉一系列社会实践; 法律的定义，公民身份通常与国籍交替使用，在此意义上，公民身份的核心权利乃居住权。公民( 身份) 有形式和实质之分，形式上，它表明法律意义上的民族国家的成员身份，因此也得以享有或负担因公民身份而获得的权利与义务。实质上，它针对的是在什么程度上那些享有形式上法律地位的公民也许会或不会享有权利( 包括福利权利) 来确保有效的民族国家社群的成员资格。由此看来，公民这一概念由于注入太多诸如民族、国家、国籍、语言、文化等因素限制而使它具有很强的封闭性。
(二) 行为要素
学者们所讨论的环境行政公益诉讼概念的行为要素均是指向环境行政机关的行政行为。比如，有学者认为，当环境行政机关的违法行为或不作为向法院提起行政诉讼。显然，这里的作为或不作为我们一般只能理解为具体行政行为，但它具体指的是什么，可能还需要进行详细归类。如有学者认为，以从诉讼请求的内容为依据，环境行政公益诉讼大体可分为以下四类具体行政行为的环境行政公益诉讼，其主要可以划分为作为诉讼和不作为诉讼; 抽象行政行为的环境行政公益诉讼。的确，环境行政机关负有环保责任，它在对环境污染、破坏者进行行政管制时可能存在违法或不作为，于此情形下对其进行监督就非常必要，这也是目前很多国家环境行政公益诉讼的一个重要对象。这是针对环境行政机关的具体行政行为而提起的环境行政公益诉讼，它一般有以下救济方式: 请求撤销环保部门对第三人的许可、批准; 请求法院责令环保部门不得向第三人授予开发自然资源、排污许可证; 责令环保部门修改环境行政许可内容; 责令环保部门对第三人污染破坏环境的行为采取一定的行政处罚; 责令环保部门采取环境治理措施; 责令环保部门公开有关第三人生产经营的环境信息。针对抽象行政行为: 主要是针对环境政策，这些政策通常包括环保需要的环境标准、环境影响评价制度、排污制度、环境经济激励制度等。所以，我国应允许原告提起环境行政公益诉讼，以请法院责令被告限期制定合理的环境标准、环境规划、环境监测、环境统计、环境监察、环境税收、环境经济激励等良好环境政策，不过环境政策的具体内容还是应由行政机关自由裁量。 现实中负有环境保护法定职责的行政机关违法做出环境行政决策、环境行政许可，或者怠于履行环境行政管理、监督和执法职责，其对环境公共利益的侵害较之民事主体的违法排污等行为有过之而无不及。
关键词：体育社会学；体育公共服务；中国
中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1006-7116(2011)03-0034-07
Tracing and rethinking of the concept of sport public service in China
LIU Liang
（Graduate Department，Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China）
Abstract: The author collated the historical context of formation and development of the concept of “sport public service”, analyzed the connotation and time background of concept expression form in different periods, and pointed out that the logical origin of “sports public service” is to focus on the public’s sport needs and to be oriented by sport public interests, its value orientation is to realize fairness and justice, its intrinsic objective is to realize balanced development. The author compared academically controversial terms, considered that the use of “sport public service” is more suitable than the use of “public sport service”, and redefined the concept of “sport public service” based on sport public interest needs and value choices. Based on differential, homogenous and compensative sport public interests, the author divided sport public service into existence and development type service, spiritual satisfaction type service as well as right and ethic type service, and thought that sport public service supply should realize diversification based on the government as the main body.
Key words: sport sociology；sport public service；China
“概念是反映事物的特有属性(固有属性或本质属性)的思维形态”[1]。从这个意义上说，概念是分析问题的逻辑起点，是判断、推理与论证的基础。同时，思维要正确地反映客观现实的辩证运动，概念必须是辩证的，是主观性与客观性、特殊性与普遍性、抽象性与具体性的辩证统一[2]。因此，在当前社会发展的背景下，对“体育公共服务”进行科学的定义，把握与厘清“体育公共服务”概念的内涵，不仅是理论研究的逻辑起点，而且对体育实践也有着重要的指导意义。
1“体育公共服务”的概念寻源与发展
1.1“体育公共服务”的理论溯源
从概念位阶维度看，“体育公共服务”的上位概念是“公共服务”，而对“公共服务”的理解与认知，目前理论界尚存争议。根据国际上通行的看法，公共服务一般是指依托社会公共设施或公共部门、公共资源的服务，其对象是有着公共需求或者共同偏好的消费者群体。而分析“公共服务”的发展路径，可循着公共产品理论与公共管理学理论展开。公共产品理论是公共经济学的理论基石，同时也是“公共服务”的理论支撑。萨缪尔森将公共产品定义为“每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对这种物品消费的减少。”并指出公共产品效用的不可分割性、非竞争性与非排他性3个特征[3]。在此基础上，又有学者提出准公共产品(M.布坎南)与俱乐部产品。而公共管理学理论则从政府职能与管理模式上建构“公共服务”的理论与价值体系。公共管理学围绕“公共部门如何实现和服务于公共利益”以及“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”2大问题展开，力图从公共利益与公共权力层面来解析公共服务。
依据公共服务的主要性质和基本功能，有学者将公共服务分为维护性公共服务、经济性公共服务以及社会性公共服务[4]。根据联合国政府职能分类体系，政府公共服务包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务等。由此可见，“体育公共服务”应是“社会公共服务”的下位概念，是附加“体育”特征的“社会公共服务”，而公共产品理论与公共管理理论是其理论的来源。
1.2“体育公共服务”的政策溯源
从时间发展维度看，“体育公共服务”有其自身的历史演生逻辑，它是伴随着我国体育发展战略调整、体育发展理念转变与体育政策转向而产生与发展的。建国以来，我国经历了多次的体育发展战略重点的调整，而每一次调整，都是一次体育发展理念的转变。新中国成立后，在中华体育总会筹备委员会第一次全体会议上就提出了“体育一定要为人民服务”的思想。随后“普及与提高相结合”方针的提出，“竞技体育适度超前发展战略”的形成以及“两个战略协调发展”方针的出台，无不体现了重视人民群众利益的公共服务思想。2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》指出，要“坚持体育为人民服务、为社会主义现代化建设服务的方针。”2005年，《全民健身计划纲要》的出台，标志着国家把体育工作重心转移到关注公民的身体健康上来。《体育法》则明确地规定了体育方针：“国家坚持体育为经济建设和社会发展服务，促进以社会体育、学校体育为主要内容的群众体育与竞技体育的协调发展。”而《全民健身条例》的颁布，则从“三纳入”上对政府履行体育公共服务职责做出进一步要求，让“公民依法参加全民健身活动的权利”首次在国家法规中得以明确表述。
不难看出，我国的体育虽然经历了多次的政策调整，但蕴含在其中的“体育公共服务”理念成为贯穿这一历史过程的轴线，并随着时间的推移，逐渐清晰。
1.3“体育公共服务”的社会背景
廊清“体育公共服务”的概念，还应从社会背景入手。体育是社会历史的产物，总是在特定的经济社会背景下发挥着特定的作用，并受一定历史阶段社会发展的影响。“体育公共服务”概念的提出，是我国体育自身发展实践中的一种“自适应”过程，是人们对体育的客观认识不断加深的反映，是体育发展理念与发展模式的重新定位。改革开放以来，我们社会处于急剧的社会转型与经济转轨之中，这是一场深远、全面的社会变革，必然对体育产生深远的影响。伴随30多年来我国经济的快速增长，以政治、社会层面的持续变革为主线，社会发展模式与价值取向也在不断发生变化，其中，也包含了体育的发展。目前，我国经济总量居世界第4位，人均国民总收入达到2 360美元，人们的生活质量达到前所未有的水平，对体育的需求也呈现出越来越高、越多元化的趋势。面对新形势，我国《体育事业十二五规划》明确提出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。而国务院颁发的《全民健身条例》则是从法规层面上对公民的体育健身权益加以保障。
从社会政治角度看，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”，把政府定位于服务者的角色，并将政府职能的转变提上日程。十七届五中全会审议通过的“十二五”规划建议则强调 “更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。”[5]从过去人们耳熟能详的“效率优先，兼顾公平”，到当前提出的4个“更加注重”以“促进社会公平正义”，这是一种意味深长的转身，预示着社会发展主流价值取向的转型。因此，“体育公共服务”的提出，其本身就是体育发展对经济社会发展的一种响应，是在新的社会发展理念与价值取向下的重新定位。
1.4“体育公共服务”概念的形成与发展
追溯“体育公共服务”的提法，查到的最早文献是出现在2002年10月[6]。2003年10月召开的中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一。在这种公共服务核心价值理念的推动下，拉开了公共行政和政府改革的序幕，体育行政改革也不例外。2005年国家体育总局刘鹏同志在《财富》全球论坛进行的主题演讲以及2005年全国体育局长会议上的讲话中多次提到“体育公共服务”的概念[7]。但此时的“体育公共服务”尚是一个未被明晰的概念。2007年，党的十七大提出“完善公共服务体系，建设服务型政府”的目标，“体育公共服务”开始为学术界所关注。随着北京2008奥运会的召开，我国竞技体育发展达到了一个新的高度，社会对重塑体育发展模式的呼声开始升高，而“体育公共服务”作为一种新的体育发展理念，倍受学者与社会的推崇，其研究成果也开始大量涌现。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上提出：“要为人民提供更多更好的体育公共服务”。
“体育公共服务”的概念至此有了雏形，但其概念并非到此为止，因为“概念总是随着人的实践和认识的发展，处于运动、变化和发展的过程中”[8]。诚如哲学家所言，“人类对真理的认识，是在一系列概念的形成中，在概念的不断更替和运动中，在一个概念向另一个概念的无数转化中实现的。”不难预见，随着社会的向前发展，“体育公共服务”概念的内涵与外延也必将随之发生改变。
2“体育公共服务”与“公共体育服务”概念的对比与分析
通过对体育公共服务研究文献的分析，学术界使用了2个术语：“公共体育服务”与“体育公共服务”，且有将2个术语混淆的倾向。赞成“公共体育服务”概念的学者认为，其应与教科文卫领域的术语同步：公共+公共事业名称+服务的形式[9]，同时也指出体育公共服务和城市公共服务、社区公共服务、农村公共服务等相似，而体育与诸如城市、社区、村等不属于同一类性质的概念。而使用“体育公共服务”概念的学者却指出，从词性与构词结构上看，“体育公共服务”的表意更准确，而“公共体育服务”在使用中若不加特别说明就会出现歧义[10]。更为重要的是，“公共服务”概念已经为国内外学术界所熟知，作为一个上位概念其词语结构是不能随意改动的，而作为下位概念，只能采用表明差异性的词语再加上位概念的方法。值得引起注意的是，在当前2个概念有时被不加区分地使用的现状下，如果不及时厘清它们之间的关系，势必对后期相关的规范研究和实证研究造成困难。
从内涵上看，无论是“体育公共服务”，还是“公共体育服务”，内容均是“服务”，而修饰语“公共”是核心，其实质是反映了体育需求与供给过程中的一种价值取向与利益选择。可见，“公共”应是此概念固有的和基本的特征。而公共性与私人性、公共需求与私人需求、公共利益与私人利益是相互对立的概念。因此，界定与理解这一概念，需要对比体育的“私人性”来理解。所谓体育的“私人性”，是体育现象仅与某个人或组织有关的，其影响范围也仅局限于某个人或组织。从需求角度来看，某个人或组织对体育的个性化期望即成为“体育私人需求”，满足这种个性需求的体育服务也就是“体育私人服务”。与之相对应，也就衍生出“体育公共需求”与“体育公共服务”的概念。沿着上述思路向下分析，“体育公共服务”与“公共体育服务”均是“公共服务”的下位概念，从汉语言的常规来讲，“限定词+上位概念”是构成下位概念的基本结构，显然，“体育公共服务”更符合常理。同时，从“公共体育服务”概念所包含的“公共体育”词组来看，其对立概念应是“私人体育”。“公共体育”与“私人体育”显然并不能构成严格意义上的对立关系；相比之下，从“体育公共服务”包含的 “公共服务”词组所推理出的“私人服务”，两者之间比较符合逻辑对立关系。
从官方用语看，“体育公共服务”也已经被认可。2008年9月，国家主席在北京奥运会、残奥会总结表彰大会上的讲话中提出，体育事业发展要“为人民提供更多更好的体育公共服务”。时任国务委员陈至立在2008年国家体育局长会议上强调“要进一步强化政府在发展体育事业、提供基本体育公共服务中的责任。”国家体育总局刘鹏局长在2009年全国体育发展战略研讨会提出“要实现体育公共服务均等化”，并于 2010年全国体育局长会议再次强调要“强化政府的体育公共服务职能”。2010年《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》提出要“坚持体育事业与体育产业协调发展，加强体育公共服务”。可见，“体育公共服务”在官方文件及正式场合频繁出现与使用。
综合以上分析，本文倾向使用“体育公共服务”的概念形式。
3“体育公共服务”概念的评价与再认识
综观相关研究文献，无论是“公共体育服务”，还是“体育公共服务”，其比较有代表性的概念界定主要基于以下视角。
1)物品解释法：根据萨缪尔林的公共物品理论，从公共物品具有非竞争性和非排他性出发，认为公共服务就是提供公共物品，并以此来界定体育公共服务的概念。如樊炳有[11]指出，体育公共服务就是提供体育公共产品和服务行为的总称；刘艳丽等[12]认为，体育公共服务是指满足社会共同需求，具有非竞争性和非排他性的体育服务。
2)利益解释法：政府提供公共物品的根据是对公共利益的判断，公共利益才是判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益或共同利益相联，才能具有公共服务的属性。如肖林鹏等[13]认为，公共体育服务是公共组织为满足公共体育需要而提供的公共物品或混合物品；王景波[14]认为，所谓体育公共服务即满足公共需求的行为，是为公共利益提供的基本的和广泛的服务。
3)主体解释法：按照新公共服务理论，政府的职能是服务，而不是“掌舵”，政府要承担起满足公共利益的责任，且扮演的角色越来越不是服务供给者。简言之，政府通过公共财政生产公共产品，但其提供主体却是多元的。如李万来[15]指出，公共体育服务是指公共体育组织和公共体育服务人员，为社会公众的体育活动所提供的体育产品和体育劳务；范冬云[10]认为，体育公共服务是政府、企业和第三部门等供给主体为满足社会成员体育需要而提供体育公共产品的过程。
4)职能解释法：有人认为，体育公共服务就是政府从事的体育公共性活动，是政府的职能之一。这是一种缺乏学理思辨的解释，将对体育公共服务的理解囿于狭义的公共服务概念之中。
在上述观点中，笔者比较倾向的是利益解释法。但利益解释法最终的定义仍然没有摆脱“公共物品排他性假设”的限制。同时，关于利益解释法，对何谓“体育公共利益”，并没有给出明确的界定。我们认为，“体育公共服务”产生于一定的经济社会背景下，其概念除反映事物与实践的本质外，还应传递出新的价值取向与特定历史阶段的利益需求，从这个角度来看，上述概念无疑尚存缺憾。
从推进政府改革角度来看，这一定义成立的一个前提是，政府愿意且有能力提供体育公共服务，政府是服务型的而不是统治型的；其根本的价值取向应是为公众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务，保证公众的体育权益。为此，根据本文研究及实践发展的需要，对“体育公共服务”的概念界定如下：为实现和维护社会公众或社会共同体的体育公共利益，保障其体育权益的目标实现，以政府为核心的公共部门，依据法定职责，运用公共权力，通过多种方式与途径，以不同形态的体育公共物品为载体，所实施的公共行为的总称。
概念要件包括9个方面：第1，服务主体是多元的，以政府为核心的所有公共组织；第2，服务客体是社会公众或社会共同体；第3，外在依据是以体育公共利益为导向；第4，最终目的是保障公众的体育权利；第5，服务方式与途径具有多样性；第6，内在要求实现社会公平；第7，根本原则是依法服务；第8，其实质是推动政府职能转变，构建服务型政府的过程；第9，根本价值趋向是为民众提供优质、差异化，但相对均等的公共服务。
4“体育公共服务”的内涵剖析
4.1“体育公共服务”的逻辑起点
诚如对公共服务型政府所要求的那样――“能不管的，尽量少管”、“不该管的，坚决退出”、“应该管的，必须管好”――服务型政府的真谛就在这种由“统治”向“善治”转变的价值向度。传统体育管理模式下形成的政府“错位”、“越位”、“缺位”以及所引起的价值失范，究其根本原因，是由忽视公众根本体育利益所引起。公共选择理论认为，提供公共服务的政府未必就是好政府。漠视公众利益与需求，提供的所谓“服务”或许根本就不是公众所需求的。因此，以公众的体育利益为导向，重视公众的体育需求，是“体育公共服务”的逻辑起点。
4.2“体育公共服务”的理念与价值
体育发展依靠人民，体育发展为了人民。如何保证全体人民共享体育发展成果，无疑是我国体育公共服务面临的新选择与新难题。发展难题的解决可以用改革的办法不断探索，而发展方向的选择、发展理念的定位与发展模式的转变，却需要高瞻远瞩的判断。2008年9月，总书记提出：“要继续发展群众体育事业……，为人民提供更多更好的体育公共服务。”并从中华民族伟大复兴的高度提出了“向体育强国迈进”的战略目标[16]。2010年3月，总理在《政府工作报告》中进一步指出要“大力发展公共体育事业”，并以“公平正义比太阳更有光辉”的观点阐释了公共服务均等化的深刻意义[17]。2011年10月，十七届五中全会再次强调：“必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”，“更加注重以人为本，促进社会公平正义”。显而易见，大力发展公共体育事业，实现体育的均衡发展，确保人民共享体育发展成果，成为体育公共服务的核心理念与价值选择。
4.3“体育公共服务”的内容与形式
美国社会心理学家马斯洛将人的基本需求划分为5个层次：生理需求、安全需求(交往)、当属与爱的需求、尊重需求(自尊)、自我价值实现需求(成就)。前2层次可以归为人的本能需求，反映了人的自然属性；后3层次可以归为人的精神需求，反映了人的社会属性。从人的自然属性出发，人们有追求身心和谐与适应社会生存的原始需要，体育以其独特的强身、健心功能，将人们这一需要变为现实。因此，体育的塑身、健心与娱乐功能与人的自然属性里所蕴含的生存和发展需要相吻合。从人的社会属性出发，人有着自我实现需要与自我满足的需要，有实现自我价值与尊严荣誉的需要，有成就感、自豪感与自信心的需要，而体育中更高、更快、更强的进取精神，公平、公正、公开的价值理念，顽强拼搏、进取向上的意志，都是迎合人的这种社会属性的良好载体。
从人的以上需要出发，首先，必然会存在或衍生出社会成员对体育的共同利益诉求，达成对体育的一种共识，这种共识会让人们愿意让渡自己的一部分权利，交由一个专门的公共机构来代表自己保护或满足这种公共利益。这是一种同质性的体育公共利益，是公众对个体利益的叠加放大。如人们对竞技体育为国争光、创造辉煌的共同期望。其次，由于各具差异的个体为了更好适应社会以及提高生命、生活质量，也必然会存在着对体育的具有鲜明个性特征的利益需求，这些独具个性的差异性需求在一定范围内却也呈现出共性特征。如人们对体育健身的需求。
除却上述2个层面，由于受经济、政治、地域、禀赋等影响，人们在生活中获取的体育利益份额是不同的，有时甚至会呈现两极分化的态势。因此，这就不得不从以下层面做出另一种考虑：体育作为人的一项基本权利，从社会伦理价值出发，为了实现公平正义，保障全体公民的体育权益，需要让渡出一部分体育利益来弥补特定的人群，以保持公众的体育得益的相对均衡。
基于以上考虑，从差异性、同质性与补偿性3种体育公共利益出发，将体育公共服务分为生存发展型服务、精神满足型服务以及权益伦理型的服务(见图1)。
4.4体育公共服务的供给主体与途径
中共中央关于在“十二五”规划的建议中提出，“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”在此明确提出“提高政府保障能力”，标志着我们在基本公共服务领域的思路进一步清晰，认识到基本公共服务的责任主体是政府。政府供给体育公共服务是“天然”的，具有不可替代的责任和不可推卸的义务[18]。但由于政府自身能力所限与体育公共产品作为产业发展的客观要求，以及已被理论与实践所证明的公共服务提供者和生产者可以分离的事实，我国体育公共产品提供者与生产者也需要适当分离，实现供给主体的多元化。对此，我国《体育事业十二五规划(征求意见稿)》已做出明确说明，指出要强化政府公共服务职能，采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的体育公共服务。同时，这一提法也表明，关于体育公共服务的新的共识已经形成，即政府为实现社会公平和公正，通过完善财政体制、提供财政保障，来安排与公民的基本体育权利有关的公共服务项目。
5与“体育公共服务”相关的概念辨析
5.1体育公共服务与“服务型政府”
“服务型政府”是相对“管制型政府”而言的，是新时期公共行政环境下的一种必然价值选择。服务型政府建设的目的是改善公共服务的供给效率与质量，重新赢得公众对政府的信心。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调，“要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十七届五中会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，要“进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府”，“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”。因此，转变政府职能，构建服务型政府，将成为下一步行政体制改革的突破口。在价值定位上，构建服务型政府，就是要以社会公正作为公共服务活动的目标归宿和服务质量评判标准；在运行逻辑上，公共服务提供的内容应当基本依据多数公民的需要。
不言自明，体育公共服务的有效提供，必然要依靠高效的服务型政府，前者作为后者实践和改革的理论基础和现实依据，后者在具体的服务提供过程中不断寻求行政理念、行政模式的创新。
5.2体育公共服务与“新公共服务”
美国学者登哈特夫妇[19]的《新公共服务》是一部具有里程碑意义的公共行政学专著，其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响，也一度成为国内学者关注的热点。新公共服务理论提出7条崭新的理念：(1)服务于公民，而不是服务于顾客；(2)追求公共利益；(3)重视公民权胜过重视企业家精神；(4)思考要具有战略性，行动要具有民主性；(5)承认责任不简单；(6)服务，而不是掌舵；(7)重视人，而不只是重视生产率。新公共服务理论的提出恰逢“服务型政府”建设的兴起，一时成为众学者追崇的对象，但也有不少学者持不同的见解。抛开新公共服务理论是否是一个全新的公共行政替代范式的争议暂且不论，单纯站在“分析”的角度来审视这种源于西方的行政管理理论，并结合我国的体育行政特点，不断促进我国的体育公共服务实践，这本身就是一个开创性的探索。
5.3体育公共服务与“新公共管理”
20世纪80年代，西方国家兴起了一场声势浩大的政府改革运动，学者们称之为“新公共管理”，其核心特征是更加关心公共服务效率、效果和质量的结果。“新公共管理”的基本实践内容包括：(1)决策(掌舵)与执行(划桨)职能分开；(2)衡量业绩；(3)产出控制；(4)把公众视为“顾客”，公共服务坚持“顾客导向”；(5)采用私人部门的管理方式；(6)打破公共服务供给的政府垄断，引入竞争机制；(7)改变管理者与政治家、公众的关系[20]。这场再造政府的改革运动赋予了“新公共管理”模式强大的生命力与现实性。当然，人们对其改革取向及模式的理论基础、意识形态倾向、改革的总方向以及各种具体的改革措施等方面也提出了种种批评。但无可厚非的是，借鉴新公共管理理论，对政府的体育职能进行转变，形成体育公共服务的多元供给，做到以顾客为导向，提供回应性的体育公共服务，构建适合中国国情的体育公共服务体系，已是我国必需启动的一个系统工程。
5.4体育公共服务与体育公共产品
从当前体育公共服务的研究来看，大都根据萨缪尔森的公共物品理论，认为《奥运争光计划》竞技体育由于其具有“消费的非竞争性与使用的非排他性”应属于纯公共物品；而《全民健身计划》中大部分全民健身服务由于仅具有以上2个特征之一或弱化的2个特征而属于准公共产品。以上2种分类，是当前达成比较一致的共识。但在现实中，部分体育健身服务(如某些体育健身设施、特殊领域、人群的体育服务)，却不直观地具备以上2个特征中任何一个，更别说2个同时具备了，但都是由政府提供，而且在《全民健身条例》以及有关政策中大力提倡的。基于“两个特征”的公共产品理论对此并不能做合乎逻辑的解释。对某些公共体育设施一旦明确并承认是私人物品，它们就失去了由政府提供的理论基石。而此点，是与我国当前的主流价值观相违背的。这不仅不利于体育公共服务的发展，而且对体育事业的可持续发展也会带来负面影响。因此，明晰体育公共服务的内涵，应该寻找一种全新的角度与思路。
5.5体育公共服务与体育公共利益
按本文对“体育公共服务”的定义，体育公共服务就是维护体育公共利益。其实如前文所言，“利益解释法”的一大难题就是如何界定“公共利益”。如何不对“体育公共利益”的内涵进行正本清源的界定，势必影响到“体育公共服务”概念理论的把握。
我国学术界有关公共利益的理解至少存在如下几种观点：一是认为公共利益是排斥商业利益的利益；二是认为公共利益就是一种公共需求；三是认为公共利益就是一种整体利益；四是认为公共利益就是一种价值；五是认为公共利益是最大多数人的最大利益；六是认为公共利益是一种集团、社群或共同体利益。从以上观点出发，可以概括出体育公共利益的核心问题：体育公共利益是抽象的还是具体的？或者说更多地体现在价值层面还是物质层面？体育公共利益是一种个人需求的产物，还是公众需求的产物，抑或共同体需求的产物？体育公共利益是独享的还是共同分享的？循着以上问题，可以得出体育公共利益的概念，那就是和公众密切相关的，并为公众共同享用的，能够满足公众要求的一定性质的体育需要的价值性表达。
体育发展依靠人民，体育发展为了人民。我国体育将遵循什么发展理念与价值，采取何种发展模式，如何保证全体人民共享体育发展成果，怎样实现体育的协调、可持续发展，无疑是我国体育事业面临的新选择与新难题。而“体育公共服务”概念的提出，将人民的体育公共利益提升到了前所未有的高度，也将政府体育职能转换推向了体育事业改革的最前沿，更将体育发展新理念融入体育实践的过程中。不难预见，体育公共服务理论的完善必将引领我国体育强国的建设与发展。
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国内学界关于公共服务质量的概念界定存在着一些问题，这主要在于人们对公共服务和质量两个子概念缺乏准确把握。应超越西方经济学中公共产品的思维逻辑，更多地从政治学视角解读公共服务概念内涵，并对公共服务概念做出广义或狭义、动词或名词、产品或服务、过程或结果等的基本辨析，也应遵从质量概念的专业含义，避免宽泛化理解甚至滥用质量这一术语。公共服务质量的概念宜重新界定为：公共服务提供过程及结果中的固有特性满足相关规定要求和社会公众要求的程度。围绕“质量特性”、“质量要求”和“满足程度”三个维度，对公共服务质量的内涵展开深入解读。
[关键词]
公共服务；公共服务质量；公共服务“公共性”；公共服务“服务性”
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2017）02-0074-08
公共服务是我国学术界长期耕耘的重要学术领地①。继公共服务型政府、公共服务供给、公共服务均等化、政府购买公共服务等研究热潮之后，基于质量视角和路径的公共服务质量研究正逐渐兴起。“公共服务质量改进业已成为中国政府治理与改革的一个核心内容，公共服务管理及质量改进研究正逐步成为中国公共管理研究的一个新领域。”[1]一个研究领域的兴起必然以该领域若干核心概念的准确和清晰界定为基石。公共服务质量是个新兴研究领域，“公共服务质量”是其中的一个重要概念，我国学界对该概念的界定存在一些问题，有必要重新界定。
一、当前公共服务质量概念界定的问题
目前我国学界尚未就公共服务质量概念形成一个公认的定义，学者们对该概念的表述很不一致。一些学者仅仅认识到公共服务质量的概念界定存在分歧，尚未认识到已有概念界定本身存在的问题。
当前公共服务质量的概念界定存在五个方面问题（见表1）。
第一，简单套用ISO9000∶2000标准中的“质量”定义，止于表面，不求甚解。林尚立、张成福等把公共服务质量界定为公共服务满足公众需求的程度，这实际上是借鉴了ISO9000∶2000标准中的“质量”定义：一组固有特性满足要求的程度。尽管在质量概念的诸种不同定义中，笔者最赞同的也是该定义，但借鉴这一定义必须明确其中“一组固有特性”和“要求”的具体所指。也就是说，对公共服务质量的概念必须回答两个问题：一是公共服务的“一组固有特性”具体指哪些特性？存在于哪里？二是公共服务的“要求”具体指什么？如果没弄清这两个问题就直接界定公共服务质量，只能是对上述质量定义的简单套用，表1相关定义即如此。比如，除张桂聚的定义具体指明了公共服务“固有的一组特性”外，其他学者都使用公共服务这一整体概念，但张桂聚的定义因将公共服务的“固有的一组特性”限定于“公共服务提供过程中”亦有缺陷，因为公共服务的“固有特性”不仅存在于提供过程中，也存在于提供结果中。又如，上述定义几乎都把公共服务要满足的“要求”表述为民众或公众的需求与期望，但公共服务的对象不只是民众或公众，还包括“不同的利益相关者，如雇员、纳税人、社区、非政府组织、非营利组织、新闻媒体等”[2]，公共服务要满足的“要求”也不只是民众或公众的需求与期望，还包括与公共服务相关的法律、法规、政策、制度等规定的要求。
第二，误把公共服务质量等同于公众对公共服务的满意度。丁辉侠等认为公共服务质量体现为公众对公共服务的满意度或认可度，有学者甚至将公共服务满意度调查直接等同于公共服务质量评价[3]，笔者对此持否定意见。首先，满意度属于主观范畴，而质量既有主观性也有客观性，故满意度不可能完全反映质量。其次，满意度有多种，既有质量因素的满意度，也有非质量因素的满意度，因而“公众对公共服务的满意度”的说法是不准确和严谨的，应确切表述为“公众对公共服务质量的满意度”。再次，根据ISO9000∶2000标准对“顾客满意”的定义――“顾客对其要求已被满足的程度的感受”――可知，与顾客满意直接关联的是顾客要求被满足，而非质量本身。换言之，在质量与顾客满意之间，还存在顾客要求被满足这一中介。综上，不能简单认为公共服务质量等同为公众对公共服务的满意度。
第三，`把公共服务视作一种“服务”和用商业服务质量思维逻辑界定公共服务质量。金青梅等认为，公共服务质量是公众实际感知与预期服务的比较或差距，这实际上是借鉴了格朗鲁斯和帕拉苏拉曼等对商业服务质量下的定义。格朗鲁斯认为顾客感知服务质量是顾客对服务期望与实际感知到的服务水平之间的对比[4]，帕拉苏拉曼等认为服务质量是顾客对服务的期望质量与实际感受到的服务质量之间的差距[5]。上述应用商业服务质量的思维逻辑界定公共服务质量的本质在于他们认为公共服务是一种“服务”。但公共服务真是一种“服务”吗？显然不能这样简单理解。实际上，公共服务是个内涵颇为丰富的概念，不仅体现为无形的服务，也体现为有形的产品。更重要的是，公共服务与商业服务不同：前者是对“公共性”的不懈追求，后者以实现“私人性”为根本目标。因此，应用商业服务质量的思维逻辑来界定公共服务质量是欠妥的。
第四，仅从客观性的角度界定公共服务质量。陈振明等认为，公共服务质量指公共服务品质特性所体现的水平，这实际上把公共服务质量限定于客观范畴。如前所述，质量既有客观性也有主观性，故公共服务质量的概念界定应同时体现主观和客观两个维度。其实，公共服务质量的客观性就是公共服务质量特性的本身水平，其并不取决于社会公众的主观感知和评价；公共服务质量的主观性则不然，必须依赖于公众对公共服务质量特性的感知和评价。
第五，公共服务质量概念界定的宽泛化。蔡立辉等认为，公共服务质量包含公共服务的方法与手段，公共服务的满意程度和提供态度，政府的社会效果与管理能力、程序和规范、结果或效果要求、投入或输入要求、服务功能、行为方式、质量标准、公共精神等多方面的内涵。显然，这样理解公共服务质量比较宽泛。“质量”是个有专业含义的概念，尽管出现过很多泛化理解甚至滥用，但作为公共服务领域外延的公共服务质量概念应遵从质量的专业含义进行界定；否则，公共服务质量概念必然与公共服务绩效、公共服务能力、公共服务满意度、公共服务态度、公共服务效益等概念混淆，难以保证公共服务质量研究的互斥性、区隔性与独立性。
二、公共服务和质量两个子概念再把握
（一）究竟什么是“公共服务”？
“公共服务”一词源于西方公共产品理论。“从19世纪末叶开始，西方经济学一直按照用物品特性解释公共服务的思维逻辑前进，从‘公共物品’，到‘准公共物品’，再到‘有益物品’、‘混合物品’、‘中间物品’等概念，物品分类理论的不断丰富，其目的无非是为了用物品的规定性解释公共服务。”[6]由此来看，公共服务在西方更多的是作为经济学概念，与公共产品概念错综交织。
2002年的政府工作报告和党的十六届三中全会把“公共服务”确定为与“经济调节”、“市场监管”、“社会管理”并列的政府职能后，“公共服务”一词开始成为我国社会各界关注和使用的热词。此后不久，我们党和政府对公共服务概念做出明确界定：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等。”[7]这一界定被学界广泛接受，实质是用公共产品概念来界定公共服务概念。然而，对公共服务概念的理解远非“提供公共产品和服务”那么简单。从2004年起，国内许多学者撰文探讨公共服务概念问题并一直持续至今，公共服务概念是个迄今未有定论的尚待研讨的课题。已有公共服务概念界定主要有“公共产品”、“公共利益”、“基本人权”和“供给与需求”四种角度，其中每一角度均仅揭示了公共服务概念的一个侧面，不足以构成对这个概念的完整界定。首先，公共产品的界定角度是依据公共产品的非排他性和非竞争性推导公共服务的规定性。然而，就公共服务最本质的特性而言，应是公共性而不是非排他性和非竞争性。这意味着，在某种特殊情况下，一些并不具有非排他性和非竞争性却能实现公共性的私人产品也能成为政府提供的公共服务。其次，公共利益的界定角度是对公共服务的本质特性即公共性的聚焦，诚如有学者所言：“公共利益才是判定公共服务的内在依据，物品只有与公共利益相联系才具有公共服务的特性”[8]。然而，公共利益充其量只能作为公共服务概念不可或缺的要素之一，仅用公共利益无法完成公共服务的概念界定与内涵解释。再次，基本人权的界定角度强调提供公共服务是政府的职责、享有公共服务是公民的权利。这虽然指明了公共服务的责任归属和权利属性，映射出政府与公民之间的公共关系，但仍不足以完整诠释公共服务的公共性本质特性，且完全回避了公共服务之“服务”为何的问题。最后，供给与需求的界定角度强调公共服务的提供过程要介入公共权力、动用公共资源，提供结果要满足公众需求、维护公共利益等。尽管这一界定有效揭示了公共服务的功能价值属性以及公共性本质特性，但该界定角度容易陷入公共服务供给要素和需求要素的具体罗列窘境，造成与严格意义上的概念界定偏离。
笔者力图在前人基础上对公共服务概念做一总括性整合与把握。一是公共服务有动词和名词、广义和狭义之分。不少学者在探讨公共服务概念时，首先区分公共服务一词的词性。比如，当与经济调节、市场监管、社会管理并列作为政府职能时，公共服务是动词；当与“提供”、“供给”等动词搭配构成“提供公共服务”、“公共服务供给”等短句时，公共服务是名词。与此同时，一些学者在含义层次上区分了广义和狭义的公共服务：广义的公共服务涵括政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能；狭义的公共服务仅指政府四大职能中的公共服务职能，具体包括公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、公共文化等领域的基本公共服务。二是公共服务与公共产品两个概念不能混同，且前者不是无形服务、后者亦不是有形产品的指代。作为西方经济学中的专业术语，公共产品概念与私人产品概念相对应，其核心特性在于兼具非排他性和非竞争性。同时，公共产品概念中的“产品”非实指有形产品，而是同时包括有形产品和无形服务。如萨缪尔森举例的公共产品既包括有形的灯塔、交通设施，也包括无形的法治、秩序、安全。与公共产品的核心特性在于非排他性和非竞争性不同，公共服务的本质特性是公共性，只要能体现或实现公共性，无论公共产品还是私人产品，也无论是有形产品还是无形服务，均能成为公共服务的内容。三是应更多地从政治学视角解读公共服务概念，并将公共利益、公共需求、公共政策、公共权力、公共资源、公共行为、公共关系等纳入公共服务的内涵。公共服务作为现代政府的基本职能，本质上“不是一个经济思维产物，而是一个政治思维产物”[9]。首先，维护公共利益是公共服务的价值标准，@是由公共服务的本质特性――公共性――所决定的。其次，满足公共需求是公共服务的功能标准，这种公共需求指全体公民生存和发展方面的直接需求，体现为衣、食、住、行、生存、生产、生活、发展、娱乐等方面的需求[10]。再次，凭借公共权力、运用公共政策、配置公共资源、实施公共行为等是公共服务的过程标准。公共服务的责任提供主体是公共部门而非私营部门和第三部门[11]，这决定了公共服务的提供过程必然交织着公共权力、公共政策、公共资源、公共行为等要素。最后，反映公共关系是公共服务的关系标准。提供公共服务是政府的基本职责，享有公共服务是公民的基本权利，这决定公共服务必须要反映“政府职责――公民权利”构成的公共关系。四是应基于过程和结果两个维度考察公共服务概念。虽然从很大程度上可以说，作为动词的“公共服务”更多体现为过程，作为名词的“公共服务”更多体现为结果，但无论是动词还是名词的“公共服务”，都应同时从过程和结果双维度进行考察。公共服务的过程维度可以解读为公共利益维护、公共需求满足、公共权力运用、公共政策运行、公共资源配置、公共行为实施、公共关系反映等的过程，此时表现为动态的行为与活动；公共服务的结果维度是以上系列过程的综合产出，此时表现为静态的产品与服务。
（二）何为“质量”？
在质量管理学科中，“质量”是最基础也是最核心的概念，人们对其含义一直争议不断。
休哈特将质量定义为产品好的程度，认为质量是“绝对的和普遍认可的，标志着一个不可妥协的标准和高的成就”[12]。克劳斯比把质量定义为“符合要求”，认为产品或服务质量等价于可测量的符合标准的特性参数。费根鲍姆认为质量是由顾客需求决定的，并将产品和服务的质量定义为：“在市场营销、工程、制造、维护的各个方面、综合的特性，要通过这些各个方面的使用来满足顾客的期望”[13]。朱兰用“适用性”表达质量的含义，指出产品质量就是产品的适用性，即产品在使用时能成功满足需要的程度。田口玄一另辟蹊径，认为质量指产品出厂进入市场后给社会带来的损失程度，其中“社会”主要指顾客及利益相关方。戴明把“质量”与“过程”、“经营”、“顾客愿意支付的价格”等联系起来，认为“质量有不同的水平”[13]。
上述关于质量的观点存在分歧，却从不同侧面揭示了质量概念的内涵。事实上，质量是一个多维度的复杂概念，全面理解质量离不开对各种观点的认真把握。有关质量的定义基于多种观点，如基于评判的观点认为质量是优异或卓越的同义词，基于产品的观点认为质量是产品属性在“量”上的反映，基于用户的观点认为质量是对顾客需要的适用性和满足性，基于价值的观点认为质量以有用性或满意度来度量，基于生产的观点认为质量是工厂产品生产过程中的“符合规范”[14]（P9-10）。有学者把人们对质量的理解划分为三个阶段：第一阶段是品质派，即产品质量好坏由产品内在品质决定；第二阶段是服务派，即质量由产品内在品质扩展到产品外观、合用程度、服务及售后服务等；第三阶段是顾客满意度派，即质量等同于顾客满意度[15]。
国际标准化组织的ISO9000∶2000标准，把质量定义为“一组固有特性满足要求的程度”，这可以视为关于质量定义智慧的凝结。该定义国际普遍认同和广泛使用，精炼、简短且不失准确、规范，其中蕴含着十分丰富的信息。首先，该定义省略了质量载体，质量载体可以是单独描述和研究的事物，诸如产品、服务、过程、活动、体系或人以及这些各项的组合均可作为质量载体。其次，该定义中的“一组固有特性”，指存在于质量载体中的并可区别于其他事物的特征。再次，该定义中的“要求”，指明示的、通常隐含的或必须履行的需求或期望，而“明示”的要求指在文件中阐明的规定要求，“隐含”的要求指组织、顾客和其他相关方的惯例或一般做法。
此外，根据ISO9000∶2000标准的质量定义，在质量概念上还可以指出如下四点。一是质量可拆分成“质”与“量”来理解。“质”指质量载体的内在品质，即定义中的“固有特性”（也称“质量特性”）；“量”指质量载体的固有特性满足要求的“程度”。二是质量有客观质量与主观质量之分。“要求”包括规定要求和“人”（如客、民众）的要求，据此，固有特性满足规定要求的程度指客观质量，固有特性满足“人”的要求的程度是指主观质量。三是ISO9000∶2000标准给出的质量定义适用于任何质量载体的质量概念界定，但并不排斥某一质量载体质量概念的其他更好界定。比如，针对市场营销领域的商业服务质量，格朗鲁斯和帕拉苏拉曼等的界定无疑具有良好的解释力，因而受到学界的广泛欢迎。四是质量概念被泛化理解甚至滥用的趋势应当引起警惕。伴随质量概念使用得越来越普遍，对质量的理解呈现泛化趋势，如将质量与绩效、满意度、能力等概念混淆理解。同时，还出现了“质量程度”、“质量绩效”等不规范的表达现象，这无疑是对质量一词的滥用。
三、公共服务质量概念的重新界定与解读
ISO9000∶2000标准所界定的质量概念――“一组固有特性满足要求的程度”――可分解为质量特性（即定义中的“固有特性”）、质量要求（即定义中的“要求”）和满足程度（即定义中的固有特性满足要求的程度）三个要素。基于前文对公共服务概念的讨论，同时借鉴ISO9000∶2000标准对质量的定义，可以把公共服务质量概念重新界定为：公共服务提供过程及结果中的固有特性满足相关规定要求和社会公众要求的程度。笔者在此从质量特性、质量要求和满足程度三个维度对公共服务质量概念展开解读。
（一）质量特性：公共服务提供过程及结果中的固有特性
公共服务的质量特性指公共服务提供过程及结果中的能够满足质量要求（即相关规定要求和社会公众要求）的固有特性。首先，公共服务的固有特性存在于公共服务的提供过程及结果中，因为公共服务不仅是动态的提供过程，同时也是静态的提供结果。其次，属于公共服务固有特性的质量特性，是在公共服务提供过程及结果中本来就有的，而非外在赋予的特性。再次，公共服务的质量特性指公共服务提供过程及结果中那些能满足质量要求的固有特性，不能满足质量要求的固有特性不是质量特性。
公共服务的质量特性具体包括哪些？对此有学者做出了相关探讨。有人认为包括可靠性、反应性、保证性、移情性和可感知性[16]，也有人认为包括有形性、可靠性、反应性、保证性、关怀性、信息性和监督性[17]，还有人认为包括守法性、透明性、便利性、响应性、实效性和保证性[18]以及获得性、及时性、经济性、准确性、响应性[19]、保障性、安全性、公益性、效率性和便捷性[3]等。由此不难看出，上述公共服务质量特性更偏向于商业服务的“服务性”质量特性（如可靠性、便利性、反应性、保证性、移情性、及时性、准确性等），缺乏足够考量公共服务的“公共性”质量特性（如守法性、透明性、监督性、公益性等），这主要是沿袭商业服务质量的思维逻辑研究的结果。
公共服务的质量特性除包括商业服务的质量特性外，还包括体现公共服务“公共性”的质量特性，后者是将公共服务与其他服务有效区分的关键。至于体现公共服务“公共性”的质量特性，则应基于公共服务的内涵分析而得，同时必须能满足质量要求。结合前文分析，公共利益、公共需求、公共政策、公共权力、公共资源、公共行为、公共关系等均构成公共服务概念的内涵，据此不难看出体现公共服务“公共性”的质量特性至少包括公益性、保障性、责任性、公平性、回应性、参与性、透明性、法治性、共享性和可及性。再结合商业服务的质量特性，可以认为公共服务的质量特性至少包括公益性、保障性、可及性、可靠性、透明性、廉洁性、参与性、回应性、公平性、共享性、保证性、责任性、法治性等。
以上分析的公共服务的质量特性即公共服务的固有特性，再次印证其同时存在于公共服务的提供过程及结果中。比如，透明性、廉洁性、参与性、回应性、保证性、责任性、法治性等属于公共服务提供过程中的固有特性，公益性、保障性、可及性、可靠性、公平性、共享性等属于公共服务提供结果中的固有特性。
（二）质量要求：公共服务的相关规定要求和社会公众要求
可以把公共服务的质量要求划分为相关规定要求和社会公众要求两种类型。相关规定要求指公共服务方面的相关文件，包括法律、法规、规章、政策、管理制度、报告、标准等对公共服务的质量特性规定的要求；社会公众要求指公共服务的利益相关者，包括雇员、纳税人、社区、非政府组织、非营利组织、新闻媒体等对公共服务的质量特性提出的要求。
相关规定要求和社会公众要求之间具有紧密的内在联系：前者由后者转化而来。具体来说，社会公众要求是一种存在于公民心目中的主观的、无形的且在不经表达或调查的情况下是不可知、不可见的要求，必须通过公民表达、政府调查的方式获知并形成于相关文件中即转化为相关规定要求，才是客观的、有形的、可知的、可见的。这对于政府提供公共服务和改进公共服务质量具有重要启发意义，即政府提供公共服务只能直接遵循相关规定要求，无法直接遵循社会公众要求。相关规定要求越能真实反映社会公众要求，政府通过遵循相关规定要求就越能改进公共服务质量。
（三）满足程度：公共服务质量特性满足质量要求的程度
公共服务质量特性满足质量要求的程度直接反映了公共服务质量的高低。公共服务质量特性满足质量要求的程度高，则公共服务质量高；反之，则公共服务质量低。从公共服务的质量特性出发，可对公共服务质量进行分解，并划分为过程质量和结果质量。根据前文分析，公共服务质量可分解为公益性质量、保障性质量、可及性质量、可靠性质量、透明性质量、廉洁性质量、参与性质量、回应性质量、公平性质量、共享性质量、移情性质量、保证性质量、责任性质量、法治性质量等。由于上述公共服务质量特性或存在于公共服务提供过程中，或存在于公共服务提供结果中，因而公共服务质量又可划分为过程质量和结果质量。不难理解，公共服务的过程质量聚焦于“社会公众如何得到公共服务（或政府如何提供公共服务）”，而公共服务的结果质量聚焦于“社会公众得到怎样的公共服务（或政府提供了怎样的公共服务）”。
从公共服务的质量要求看，可把公共服务质量划分为客观质量和主观质量。根据前文，公共服务的质量特性满足相关规定要求的程度可称为公共服务的客观质量，满足社会公众要求的程度可称为公共服务的主观质量。前者之所以是公共服务的客观质量，是因为相关规定要求具有客观性，因而用其衡量公共服务的质量特性得出的就是公共服务的客观质量。后者之所以是公共服盏闹鞴壑柿浚是因为社会公众要求具有主观性，因而用其衡量公共服务的质量特性得出的就是公共服务的主观质量。
本文界定的公共服务质量概念具有一定优势。一是摒弃了把公共服务简单视作一种“服务”运用商业服务质量来界定的思维逻辑，强调更多地从政治学视角填补公共服务的“公共性”内涵，进而界定公共服务质量的概念。二是基于公共服务的过程和结果双重维度来考察公共服务的质量特性，强调公共服务的质量特性不仅存在于公共服务提供过程中，而且存在于公共服务提供结果中，这就挖掘出公共服务的若干质量特性，超越了既有研究视野。三是将公共服务的质量要求具体划分为相关规定要求和社会公众要求，有效克服了既有界定笼统将公共服务的质量要求表述为民众或公众要求的缺陷。四是指出了公共服务的过程质量与结果质量、客观质量与主观质量的划分依据。五是划分了公共服务质量与公共服务满意度、公共服务绩效等相近概念之间的界限，避免宽泛解读公共服务质量概念。
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在学科体系上，行政法被称为动态的宪法，二者之间的紧密关系自不待言。同时，行政法与民法等私法之间的关系也并非“井水不犯河水”，相反，公法私法化与私法公法化，是现代法学发展的一个重要趋势。私法原则与规范在行政法中进行适用就有了较大的空间［2］。因此，法学专业的行政法课程教学往往以这些课程为基础。尽管公共管理类专业的培养目标并非和法学专业的培养目标完全一致，但是没有一定的法律基础知识，公共管理类的学生学习行政法学课程可能会造成囫囵吐枣、似懂非懂的不良后果，开设行政法学课程的目标恐怕也就难以达成。当然，一些本科院校的公共管理类专业开设了《法学导论》或《法律概论》等课程，普及了最基本的法学知识，这为行政法学课程的教学奠定了一定基础。不过，《法学导论》等课程一般只有两个学分，且其内容十分丰富，在有限的时间内，对非法学专业的学生，其知识的获取量并不一定非常理想。故而在行政法学课程的教学过程中，教师应对课程中的一些基础知识做适当的补充，例如，讲授“行政法律关系”，那么有必要讲解什么是法律关系；讲授行政法学的学科性质，有必要对什么是公法？什么是私法？其划分标准是什么？等内容做简要阐述；讲授行政赔偿的归责原则，有必要说明什么是归责原则，以及解释它与民法侵权赔偿的归责原则有什么区别。当然，由于课时的限制，在讲解这些基本法律知识时要做到适可而止，没有必要做过多的理论上的追问。在此，有些人可能认为，由于公共管理类专业的定位决定了该专业的学生并不是为了进行法学理论研究，所以，行政法学课程教育应更注重理念的培养。笔者对此不敢苟同，正所谓“知之为知之，不知为不知”，对于理论学习，如果仅知晓“果”，而对“因”一概不解，我们很难想象公共管理类学生在以后的工作中能够有效地运用理论，尤其是对那些进入公共组织部门的学生而言更是如此。
二、注意基本概念的阐述
任何宏达的理论都是建立在一系列基本概念的基础上的，行政法学自不例外。笔者在讲授行政法学的课程中，常常有学生向我抱怨该课程的概念太多、太繁杂。但是，如果不掌握基本概念的内涵，就无法准确理解相关法律法规。笔者认为，阐述行政法的基本概念，应注意如下两个问题：第一，适当培养学生的法学思维。公共管理类的其他课程也会涉及大量概念，但相比而言，诸如公共管理学、非营利组织管理、行政伦理学等课程比较“年轻”，而公共管理学、电子政务等课程在我国产生的时间不过是十多年或者是近几年的事情，所以，这些学科的研究范式尚不成熟，许多概念的界定不同教材常常有不同的表述方式，其内容甚至还存在较大偏差。比如“公共行政”与“公共管理”、“非营利组织”与“第三部门”、“电子政务”与“电子政府”，这些概念组是否存在差别，是有不同观点的。再比如公共事业管理到底包括哪些具体的方面，亦是众说纷纭。故而，很多时候，对这些概念的讲解，教师除了表达自己的主张，恐怕更多是依据学界权威的观点。然而，行政法学的概念更加讲究其精确性，其原因：一是行政法学作为一个学科在世界范围已经有一百多年的历史，尽管与民法、刑法相比还稍显稚嫩，但基本概念还是较为成熟的；二是行政法中的许多概念有法律上的依据，比如行政许可、行政处罚、行政强制、行政复议等概念法律做了明确界定，有些概念如行政行为、行政征收、行政赔偿等，法律虽无明确界定，但这些概念的界定必须紧密结合相关法律，在法律文本的框架之下进行阐释。所以，对行政法的一些概念，必须逐字逐句的讲解，如行政主体的概念，主体要素、权力要素、责任要素，缺一不可。第二，公共管理类专业的其他一些课程如公共管理学与行政法学有许多类似的概念。如行政机关（构）、行政处分、行政行为、行政程序等，但是在不同的学科语境下，它们的差异性却非常明显。例如，在公共管理学看来，行政机关与行政机构在用词上并不需要做过多的区分，行政法学对这二者的区分却非常明显。前者可以成为行政主体，后者在一般情况下不能成为行政主体。再如行政行为，在行政法学视域内，其主体既可能是行政机关也可能是被授权的组织，而公共管理学只会将其视为行政机关的行为。可是就行政行为的内容而言，行政法上的行政行为仅指产生法律后果的行为，公共管理学上的行政行为则包括行政机关作出的所有行为，且不会注重抽象行政行为与具体行政行为、内部行政行为与外部行政行为的区分。其他类似的概念还有法规与规章、行政许可与行政审批、行政赔偿与行政补偿，在公共管理学教学中并不做太多的区分，讲授行政法学课程时，任课教师却有必要对这些概念进行梳理。
三、注重案例教学与鼓励学生的积极参与
公共管理类专业学生法学知识的薄弱，决定了在讲授行政法课程时必须要做到通俗易懂。倘若教师满课堂的理论分析，其场面可能是“教师台上唾沫横飞、学生台下昏昏欲睡”。当然，这不是指理论讲解不重要，恰恰相反，上文一直强调理论讲解的重要性，而是指必须以大量的案例来支持理论分析。在“行政国”时代，我们生活、工作的方方面面都受到政府的影响，行政法学强烈地体现了实践性的一面。因此，“行政法案例就成为支撑行政法学科的基点，作为以这个学科之状况为依据的教学活动就不能离开行政法案例。”［3］行政法学的任何一个知识点都可以举出大量的案例或事例。而且，行政法案件也是当下新闻媒体经常播报的内容，高质量的如中央电视台的“焦点访谈”、“今日说法”等栏目，对一些行政法案件的剖析具有较高的水准。同时每期节目时间也比较适合课程放映，并且发达的网络为我们获取这些资料提供了一个很好的平台。通过案例教学，既可以使理论知识生动化、形象化，有利于学生对知识点的理解与吸收，还可以活跃学生的思维，发现法律文本与实践执法之间的矛盾与冲突，并反思今后立法或执法应注意的问题，从而培养学生的法治理念与良好的公民德行。当然，作为一门应用性、实践性很强的学科，行政法学的教学还应该让学生参与其中。囿于硬件设备和学生法学知识的不足，公共管理类专业的学生不太可能组织起类似于模拟法庭的活动，但也可以通过课堂讨论等形式鼓励学生发言。笔者所在的学校近年来鼓励实践性教学，行政法学安排了0．5个学分的实践教学课程。为此，笔者采用了案例讨论的方式来实现实践性教学。具体做法是，由笔者提供行政法方面的事例并给学生留有充足的课前准备时间，2至3位学生一组，课堂上的事例分析时间限定为15分钟，之后再由其他学生提问进行五分钟时间的讨论。每次课结束前我对学生表现、存在问题做简单的点评。坦诚地讲，由于课时的限制，整个实践性教学的过程安排非常紧张，以至于常常需要提醒学生注意时间，在一定程度上影响了学生的发挥。但是，从总体上看，学生的表现是令人满意的，有的可以说超乎了我的预期，比如有的学生对案例的梳理非常细致，较好地把握了案件的核心要点；还有的同学结合公共管理学的知识，从国家宏观政策出发，立足于行政法的理论，得出颇为新颖的结论。尽管一个学期只有8个课时，无法给予学生太多登台讲演的机会，但与学生的私下沟通得知，他们在分析案例、准备讲演课件的过程中有实质性的收获。
四、突出公共管理的学科背景
众所周知，公共行政是公共管理学与行政法学的共同研究对象，作为两个学科，二者存在一定的功能划分，即“行政法属于法学的一个领域，其主要课题是提出对行政的规范性要求……而行政学则是要分析行政的组织与功能的实际情况，阐明其相互关系、作用方法、存在条件，其对象涉及行政运行于行政环境”。［4］258－259但非常遗憾的是，公共管理学与行政法学之间长期以来缺乏有效沟通，形成了很强的学术壁垒及相互对峙的“两面理论”，后果是二者的距离越来越大。其主要原因在于部分学者认为法学方法应当单独应用，以其他社会学科丰富行政法不符合研究领域的划分原则，导致方法合成主义［5］106。在法教义学的影响下，行政法以法律解释为主要方法，对现行法律进行描述，对法律概念———体系进行研究，进而提出解决疑难法律案件的建议。按照这一要求，多数教师在讲授行政法学时的主要任务即：对有效法律的描述；串联法律之概念体系，提供建议以解决法律案件的问题。其中核心问题是法律解释的方法与技术。但这样的教学方式永远使我们无法告诉学生什么是最好的行政政策，什么是理想的政治图景［6］。事实上，“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一个国家理论。”政府系统本质是它运作其中的社会的一种宣示，只有将行政法植根于它存在其中的社会、政治、经济和历史背景下，这样一种方法才可以确保我们对行政法性质的探究牢牢扎根于各个时代的现实之中。因此，“公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治论证的延伸。”［7］31而且，近十年来，行政法的发展充分展示了它的宽容性与创新性，固守行政法传统研究“阵地”与研究方法的学者也越来越少。相反，有越来越多的学者鼓吹行政法政策学，探索每一个行政法案例背后的制度因素。如我国台湾学者叶俊荣教授所提倡的“三层次分析法”，既强调传统的请求权基础的分析方法有其不可替代的功能，又重视私权救济的分析过程中的背景因素，将解决个案的智慧回馈到制度层面，在此基础上，进一步掌握案例背后所隐含的政策问题以及推动的策略考量［8］42－43。在我国大陆，知名行政法学家章志远教授亦是这一分析方法的鼓吹者与实践者，并取得了令人瞩目的成绩。并且全球治理与新公共管理运动的兴起，为行政法的发展提出了众多挑战，也为行政法的创新提供了大量的现实素材。“行政法学的知识体系日益开放，传统属于公共行政学、经济学、政治学、社会学等知识元素被有序呈现在行政法理论框架之中，多学科知识在行政法学中日益累积。”［9］公共管理（行政）学、政治学是公共管理专业的必修课程，宏观经济学、微观经济学以及社会学等是公共管理专业的选修课程，从这个意义上讲，公共管理专业的学生拥有比法学专业学生更加宽泛的知识背景，这应该成为该公共管理专业学生学习行政法的有利条件。而教师的任务则是在课堂上充分挖掘与行政法理论点有密切关系的公共管理理论、政治学理论。比如，在讲解行政法的产生背景、发展趋势时，必须用政治学的国家理论、民主理论来阐释；讲解我国行政法基本原则与西方国家行政法基本原则的比较时，必须结合各国的政治体制安排；在讲解为什么存在行政立法时，在列举行政法理论的一般观点之后，可以再运用政治经济学的“交易成本”理论作出适当分析；在讲解行政相对人、行政程序等问题时，有必要结合民主理论来分析公民参与的必要性；在讲解行政委托、行政授权、行政合同等问题时，新公共管理运动的“民营化”则是不可绕过的内容；在讲解行政给付时，就不能不提及服务型政府理念；讲解行政许可的立法背景、行政许可的作用时，有必要从政府管制与政府寻租等视角切入；在讲解行政处罚、行政许可的设置权的立法安排时，不能不从我国中央与地方关系说起，等等。在行政法学课程教学中，适当凸显公共管理学的学科知识，能够把行政法融入到公共管理的学科框架之中，不至于使学生产生“法学”与“管理学”是两张皮的感觉，进而学生对行政法理论的理解也会更加容易。
五、结语
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