内容摘要:政府参与方式是引导非公经济体投资我国基础设施领域的关键因素,而政府采取何种参与方式要依据社会福利最大化原则进行选择。本文基于非公经济体参与的条件并依据社会福利最大化原则,从我国基础设施领域的实际出发构建政府参与模式选择模型,从理论上提出政府参与模式选择的效率原则和公平原则。将效力原则、公平原则应用到非公经济体参与我国基础设施领域的条件下,政府参与模式的选择,并从风险管理角度对我国政府参与基础设施项目的程度进行量化分析。
关键词:基础设施 社会福利最大化 政府管制 财政补贴
我国政府转变基础设施领域参与模式的必要性
(一)基础设施领域投资运营模式的国内外比较
世界范围内,私人参与基础设施项目建设(PFI)已经非常普遍,并且有很多成功的实践,如悉尼港湾隧道,英国Dartfold桥,马来西亚南北高速公路,曼谷二期高速公路,巴基斯坦Hab river电厂,巴基斯坦Indus公路等。世界银行1994年对全球发展中国家基础设施领域的研究表明,各发展中国家的基础设施领域投资运营模式已经趋于多元化(见表1)。此处对表1中的字母加以说明:A:商业化的公共机构,B:特许或租赁,C:不受规章限制的私营部门,C1:受市场管制的私营部门,C2:受价格管制的私营部门,D:当地社区和使用者自助。
国外大量的实践表明 ,引入私人资本、外资、民营企业等非公经济体进入基础设施领域,一方面可以丰富融资渠道,提供充足的资金来源;另一方面可以引入市场化的运作机制、促进建设和管理中的技术革新,这样可以节约资源,改善资金使用效率以及提高建成项目的经营管理水平。
然而在我国,基础设施领域的运营模式单一,长期以国家立项、财政拨款、发行国债、银行贷款、建委施工、管理部门管理的政府垄断模式运作,投资主体单一,经营也局限于政府的公共机构、国有中央企业和部分商业化的公共机构。图1提供了我国2001~2005年城市建设水平的基本状况,从中可看出,我国的城市化水平整体上显著提高,但是仍然存在两方面的不足:一方面,城市化水平仍然很低,对数据进行横向比较发现,我国的城市基础建设现状还未达到一些西方发达国家主要城市1980年代初的水平;另一方面,我国城市建设主要指标的增幅逐年趋缓。2005年,除污水处理率外,其它五项指标的增幅都明显降低,人均日常生活用水量呈负增长(如图1所示)。在这种情况下,我国政府寻求其它融资渠道,增加基础设施领域融资渠道是必要的理选择。
(二)非公经济体参与我国基础设施领域投资运营的可行性
改革开放以来,我国的非公有制经济体制得到了飞速发展,使得其参与我国基础设施项目投资成为可能。长期以来我国储蓄占国内生产总值比重高于40%,截至2008年5月末,人民币各项存款余额为43.11万亿元,这给我国城市基础设施建设提供了可靠的资金来源;改革开放至今,我国非公有制经济发展迅速,2007年《国民经济和社会发展统计公报》显示,规模以上国有及国有控股企业实现利润9662亿元,而包括集体企业、股份制企业、私营企业,以及外商和港澳台投资企业在内的非国有经济共实现利润13289亿元,在总量上超过国有经济;2003年全社会固定资产投资中,集体经济和城乡居民共投资15370亿元,占全年投资总量的28%,说明非公有制经济已积极参与我国经济建设。随着我国改革开放的深入进行和市场经济的逐步完善,人民生活水平和可支配收入持续高速增加,国外公司和企业普遍看好中国市场的发展潜力,保持良好的增长势头。我国非公有制经济的蓬勃发展为我国政府在基础设施领域引入非公经济体提供了充足的资金支持。
当前,我国社会主义市场经济正处在发展阶段,市场机制不成熟,相关法律法规不健全,政府承担基础设施项目的部分风险,尤其是社会政治和法律政策等投资者无法控制的非市场风险,对保护基础设施领域的非公经济投资者,维护社会经济的稳定具有重大的意义。
基础设施项目投资事关国计民生,因此必须要以政府指导为前提。基础设施项目对社会、经济的价值巨大,基于市场化的资产定价模型无法对其有效定价,通过市场主导投资也就无从谈起。以非公经济体投资运营的收费公路为例,收费公路的价值包含三方面的内容:投资人收取的通行费;道路周围地区土地资产的增加值;使用该收费公路而减少的商品运输成本。在没有政府指导下,非公经济体只会注意到价值。因此,在市场经济条件下,将需要很长的等待时间才会有非公经济体发现收费公路的投资回报价值足以弥补其投资。
私人投资者投资发展中国家的基础设施项目时,面临的不确定因素远远大于发达国家。非公经济体在我国基础设施项目投资运营,不仅需要投入大量资金,而且必须承担从融资、建设、运营到最后移交过程中各个环节的风险。在我国,由于金融业还没形成发达的金融市场体系,导致非公经济体不能运用成熟的市场避险机制和风险缓释技术分散风险。然而,通过政府对参与基础设施领域投资的非公经济体提供财政保障,能够有效地减少非公经济体的参与风险并保护其经济利益。
我国政府参与基础设施项目的选择模式
(一)相关概念阐释
公共基础设施是城市社会活动的基础和增强城市综合竞争力的支点。为了加强基础设施水平,世界各国政府都积极参与本国基础设施领域的投资运营。从政府参与基础设施领域的方式来看,可以将基础设施项目的东道主政府参与基础设施部门的方式分为三类:管制、财政补贴和公共生产,前两种模式都是以引入非公经济体参与基础设施领域的投资经营为基础,后一种是政府组织的社会化生产模式。
管制是指政府通过向基础实施项目的非公经济体提供行政保证,或颁布大量的法规来干预非公经济体的经营。政府管制大多是与社会价值――即社会公平有关的,而非出于对非公经济体经济价值的考虑。
财政补贴是指政府对基础设施项目提品/服务的价格实行适当的补贴,或税收优惠,或签订长期购买协议,或直接对非公经济体的收入施加直接影响。对基础设施的财政补贴可以部分弥补非公经济体的经营风险损失。此外,对非公经济体的财政补贴也可以通过多种税收来施加影响(如减少营业税,免征污染环境税等)。
政府投资公共生产是另外一种政府参与基础设施领域的方式。相比管制与财政补贴,政府投资生产直接触动了基本的市场机制,同时政府可以接替供给方来提供商品和服务。在这种情况下,政府可以进行资本投入。
(二)模式选择的依据
从我国政府角度出发,选择公共生产,还是引入非公经济体参与,其出发点都是以提高我国经济发展平台,改善人民生活水平,最终实现全社会的福利最大化为目标。我国政府在选择参与基础设施领域投资运营的模式中,要以社会福利最大化为目标,并在一定的批判标准的基础上做出选择。
1.基于效率与公平的政府参与模式选择模型的构建。沿袭经济学有关社会福利最大化的研究框架,本文将政府在基础设施领域的参与模式选择看作是在偏好、技术和资源三个约束条件下,如何使社会福利(W)达到最大化的问题:
最大化目标:W=W(UA,UB,……)(1)
约束条件:偏好(2)
约束条件:技术 (3)
约束条件:资源(4)
等式(1)中的社会福利是个人A和个人B的效用函数,这样就将政府参与基础设施领域的模式选择问题转化为求市场效率和社会公平共同最大化的问题。(2)式说明个人的效用受到各自对商品X、Y的消费限制。(3)式说明了资本投入K,劳动力投入L共同决定X、Y的产量。(4)式是资源的约束条件,即X和Y的生产性投入受到和的限制。我国人口众多,经济总体水平不高,发展也不平衡,因此,政府选择参与基础设施的方式更要考虑到资源的稀缺性。这就意味着:要么不存在效率的阻碍,实现资源的最优配置;要么政府能够通过最优的干预手段解决资源配置的问题。
2.政府参与基础设施领域的效率原则。Dixit指出在有效市场中,市场均衡具有强大的惯性(inertia),因此产业均衡的社会最优化过程是市场出清,即市场将自动达到有效产量组合。
所谓的有效市场是满足一组假设条件下的市场,这些假设包括:完全竞争、完全市场、不存在市场失灵,以及具有决定性的完全信息。但是基础设施领域中,有效市场假设并不成立。首先,完全竞争假设的基本特质是市场参与人必须是价格的接受者。市场上存在大量的个人和公司,并且它们的实力相当。基础设施领域市场通常是垄断、或者寡头垄断出现的,而非完全竞争。其次,完全市场假设会为准备支付市场价格的个人提供所有的物品和服务,但是基础设施领域并不能完全提品/服务。再次由于存在逆向选择和道德风险问题,基础设施项目市场是不完全的市场,基础设施领域中常出现寡头竞争,而这种竞争在一定条件下会引起市场上的“和谋”。最后,基础设施项目的投资规模巨大、经营风险高,投资回收期长。这种特定条件,决定了非公经济体无法通过基本信贷市场取得债务融资。
针对基础设施领域的市场非有效性,相关研究都指出:在一个或更多的假设不成立的情况下,政府通过管制、财政补贴或公共生产干预基础设施领域就有可能得到一种帕累托改进。Hirshleifer提出一个标准化的提议,通过对最高价格可税(管制),或者是适当的价格补贴来刺激垄断经营者进行有效生产。Barr研究了在垄断寡头条件下的其他形式后认为,除了价格补贴和最高价格可税之外,其他的政府干预形式也是有效的。
政府参与基础设施领域的公平原则。从社会学角度来看,基础设施领域在社会生活中的公平来自于以下三个方面的挑战:非公经济体担心高额的税收会影响效率;基础设施项目的投资者对消费者的优势有所掌握;基础设施的消费者内部对不平等情况的存在没有达成统一。经济学的观点认为政府参与基础设施领域的原因有两个方面:一是消费者个人力量不同,导致基础设施的受益者之间缺乏平等的选择权利――即横向公平,在这种情况下,政府干预能够增进公平,提高效率,形成广泛的福利效应;二是在某些极端的基础设施水平落后的情况下,市场配置可能无法满足消费者的最低需求,此时便需要政府参与。
综上所述,基础设施领域的发展存在大量的市场摩擦,投资效率难以保证,信息不完全和产品的“外部性”特点明显。政府在基础设施领域的投资选择只能在次优的经济中进行(Cullis and Jones)。在这种情况下,投资效率的提高必须以社会公正为代价来换取。而政府对于基础设施领域政策的选择是否会提高社会福利W将取决于社会对公平和效率的认识程度。因此,对于不同的社会、政治、文化、经济条件,世界各国政府对其重要性的认可也会不同,其参与模式的选择也会存在差异。
(三)我国基础设施领域多元化投资模式的路径选择
在我国,出现市场失灵的基础设施领域,大都是被商业化的公共机构或中央企业所控制,其生产者主要是单一垄断或寡头垄断。垄断造成这些基础设施领域的服务存在极度的信息匮乏,这主要集中在电信、信息网络、生活用水、航空等领域中,其产品服务技术专业性很强,服务很难甄别或者短时间内很难判断。例如电信和电信网络,其专业知识的复杂性和庞大繁杂的业务种类,让消费者很难进行判断;如城市供水系统,其产品质量在没有非常专业的技术情况下,其质量问题很可能在长期以后才会暴露出来,因而造成的损失将非常巨大。
而我国另一些基础设施领域也会出现政府失灵,这类基础设施行业通常是由政府组织进行公共生产,其效率不高。政府作为一个利益集团,直接展开基础领域的公共生产,会导致基础设施领域内部的经营产生官僚利益(Niskanen)。同时政府官员有时不能完全控制其放弃社会福利最大化而选择自身效用最大化的行为。
基于效率与公平原则,在我国基础设施领域同时存在“市场失灵”和“政府失灵”的前提下,本文提出了一种政府参与基础设施以及引导非公经济体参与基础设施领域的思路。也就是说,在基础设施领域内,一种产品可以通过政府或非公经济体投资,并且可通过政府或非公经济体生产。在此前提下,我国政府引导非公经济体参与基础设施领域投资可以有三种选择,如图2所示。
从图2可以看出,非公经济体参与我国基础设施领域的三种途径及三种途径下政府的选择:基础设施由政府投资,非公经济体组织生产,在这种情况下政府需要对非公经济体的生产加以管制;基础设施由非公经济体投资,政府组织公共生产,在这种情况下政府需要通过财政补贴分担非公经济体的建设期风险;基础设施由非公经济体投资和生产,在这种情况下政府应该预先通过财政补贴分担非公经济体的建设、经营风险,同时对非公经济体的经营实施管制。
结论
本文基于社会福利最大化原理,提出一个基于效率――公平原则的基础设施领域政府参与模式选择模型,并通过模型分析我国政府在基础设施领域引入非公经济体后的参与方式的选择。在政府不同参与模式下,根据影响或控制风险结果发生的程度,以及承受风险能力的不同,政府对非公经济体进行不同程度的管制和补贴,以达到政府与非公经济体参与的最优结构。
非公经济体参与基础设施项目对扶持基础设施产业的成长,以及产业结构的优化都起着有利的推动作用。我国政府在推动非公经济体参与基础设施领域具有以下优点:
减少政府财政补贴合约的交易成本。当基础设施的经营没有达到非公经济体的预期时,政府会因此而形成损失。政府财政补贴合约在原则上会补偿非公经济体的损失,但是政府政策的任何改变都会引起财政补贴的改变。这种隐含在合约中的交易成本会降低非公经济体对政府补贴的预期,如果非公经济体对这种交易成本的评估很大,基础设施项目的融资就会无法实现。
政府向非公经济体传递更多的信息,致使项目融资成功率提高。信号传递是解决信息不对称的有效途径,并且信号传递可以理解为激励机制的一个特例。在基础设施项目融资过程中,政府与非公经济体之间的信息不对称普遍存在。非公经济体无法知晓基础设施项目的真实价值以及面临的所有风险。此时,对于非公经济体而言,政府可以充当一种附加的、间接的信号源。政府参与项目的程度向非公经济体传递了一个关于基础设施项目信息的信号,而且这个信号可以被非公经济体完全地揭示出来,从而增加基础设施项目融资的成功率。
根据前面的分析,结合非公经济体参与基础设施领域可能存在的问题,本文提出以下几点建议:一是改变以政府投资、公共生产的方式。从效率和公平的角度考察基础设施领域的投资经营,用经济发展效率指标替代经济发展速度指标,凸现政府在构建和谐社会方面的责任。二是政府行政进一步公开化,实行同级委托和统计监督,消除信息不对称影响。
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第一个误区：我国的基本经济制度就是公有制
对我国社会主义经济制度认识不全面的最多的就是把公有制经济作为我国的社会主义经济制度，认为我国是社会主义国家，公有制经济就应该是我国的社会主义经济制度。在关于我国社会主义经济制度正确认识的一道选择题中，认为我国的基本经济制度就是公有制经济的有38%。
如何正确认识我国以公有制为主体，多种所有制共同发展的基本经济制度呢？这就要引导学生从理论和实际两个方面去认识。
从理论上看，生产力决定生产关系，生产关系必须与生产力发展水平相适应。我国社会主义的国家性质，决定了必须由公有制作为国家的经济基础，但我国生产力水平不高，又决定了我国不能只有公有制经济，必须容许和鼓励多种所有制经济共同发展。
从实际上看，我国现在的工业主要是国有经济，农业主要是集体经济，但许多小商品生产和销售都是非公有制经济。特别是一些与人民生活密切相关的商品销售，基本上都是非公有制经济，这就说明非公有制经济在现阶段是不可缺少的。以公有制为主体，不等于否认非公有制等多种经济形式的存在和作用，非公有制经济等多种所有制经济和社会主义性质的公有制经济共同组成我国社会主义初级阶段的基本经济制度。
第二个误区：社会主义初级阶段要发展经济，就是要大力发展非公有制经济
认为现阶段发展经济就要发展非公有制经济的学生并不少，主要是他们只看到非公有制经济的重要性，没有看到公有制经济的基础作用和决定作用。现阶段的非公有制经济是在坚持发展公有制经济的基础上发展起来的，不能否定公有制经济的基础地位。
联系实际，引导学生理解公有制经济的主体地位是走出这一误区的关键。
首先要引导学生理解非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，但不是我国经济制度的基础。在社会主义市场经济中，非公有制经济和公有制经济都是市场经济不可缺少的经济形式，都可以平等地竞争。在社会主义初级阶段，非公有制经济是发展和完善社会主义市场经济的不可缺少的组成部分。但不能理解为在生产力不高的社会主义初级阶段就是要大力发展非公有制经济。在大力发展公有制经济的同时，鼓励发展多种经济形式，是为了适应生产力发展的需要。
其次要帮助学生理解公有制经济是社会主义经济的本质特征，要坚持走中国特色社会主义道路就必须坚持公有制经济基础。从经济制度性质来看，社会主义国家必须坚持公有制经济作为国家的经济基础，才能保证社会主义的国家性质，才能保证经济发展的社会主义方向，才能巩固人民民主的国家性质。
在社会主义初级阶段，发展非公有制经济是由生产力决定的，但这不是社会主义经济的本质特征。现阶段鼓励发展非公有制经济，不能理解为社会主义初级阶段发展经济就是要大力发展非公有制经济。
第三个误区：发展公有制经济和发展非公有制经济是矛盾的
认为发展公有制经济和发展非公有制经济是矛盾的学生也不在少数，主要原因是他们只看到两种所有制经济的性质对立，没有看到他们是相互结合、共同发展的关系。在一次课堂教学讨论中，笔者组织了一次辩论。围绕发展公有制经济和发展非公有制经济是统一的还是矛盾的开展辩论。在辩论中，学生联系市场经济发展的实际认识到，在中国特色社会主义建设中，以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，二者是相辅相成，缺一不可的。单一地把公有制经济作为我国基本经济制度和认为发展经济就要大力发展非公有制经济，都是片面的。
关注度：
争议焦点：随着一股妖魔化国企的舆论兴起，一些人借机质疑公有制的主体地位，此类思潮值得警惕。
调查提示：在“您最关注哪些国企争议话题”调查中，“如果丢掉国企，中国将会怎样” 得票率为35.4%，列第十位。但在“您如何评价国企的作用”这一问题调查中，65.8%的受调查者选择是“国民经济的中坚力量”，这说明公众虽然对国企的有些弊端颇有微词，但是对国企的重要作用与地位仍持肯定态度。
问题关键：公有制为主体是社会主义制度的基石。否定国企，实质就是要否定公有制；而否定了公有制，自然否定了社会主义制度；否定了社会主义制度，则党的领导地位则随之丧失。国有经济是社会主义制度的重要基础，也是社会主义市场经济的基石；是国民经济的主导力量，也是部分国家职能和社会职能的承担者；是建设小康社会的重要保障，也是共产党执政的重要基础。
编者点评：今年两会，温总理再次强调“两个毫不动摇”，即毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励支持和引导非公有制经济。实际上，重申“两个毫不动摇”是中央一以贯之的精神。从中共十六大报告、十七大报告到执政党出台的重大经济文件和国务院重大决策，都有坚持“两个毫不动摇”的表述。对于国企的种种质疑或许还会持续下去，国企也确实存在着这样那样的弊病，但是在中国的现实国情条件下，国企不能够再简单地退出，国有经济在我国的基础地位不能改变，这是我们的立国之本。
社会主义初级阶段的基本经济制度
新中国的前三十年，曾经进行了大规模的公有制经济的建设实践。在时代，农村集体经济、城市国营企业在国民经济中占绝对主体地位。客观地分析，当时的公有制经济既有十分成功的，也有一些失败的。在农村，既有大寨、刘庄、华西村等这样的优秀典型，也有小岗村这样因私有观念牢固而被公有制束缚了当地生产力的典型村。
与农村情况类似，当时的公有制经济中，石油有大庆、工业有鞍钢、国防有两弹一星，涌现了一大批以王进喜、钱学森等为代表的有高度觉悟的社会主义建设者，但也有相当一些国营企业管理不严、效率低下、人浮于事，影响了生产力的发展。应该说，以上这两种现象在当时都是客观存在的，用其中一种倾向去否定另一种倾向就容易犯“左”或“右”的错误。
曾费尽千辛万苦想消灭中国人的私有观念和剥削阶级观念，达到“六亿神州尽舜尧”的理想境界，但最终没有成功。这充分证明，在社会主义初级阶段，由于社会主义社会机制的不成熟，旧社会遗留仍将继续存在。建立社会主义初级阶段的基本经济制度，必须考虑这一现实。
邓小平在十三大召开前指出：“党的十三大要阐述中国社会主义是处在一个什么阶段，就是处在初级阶段，就是初级阶段的社会主义。社会主义本身是共产主义的初级阶段，而我们中国又处在社会主义的初级阶段，就是不发达的阶段。一切都要从这个实际出发，根据这个实际来制定规划。”
在社会主义初级阶段，我国应该建立怎样的所有制结构，确立什么样的基本经济制度，党的认识也经过了一个逐步深化的过程。正式提出初级阶段基本经济制度概念的是1997年的十五大报告。报告提出：“公有制为主体，多种所有制共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”2002年党的十六大提出了两个“毫不动摇”的方针。 2007年党的十七大再次重申“要坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。2010年党的十七届五中全会提出坚持社会主义基本经济制度，既不能搞私有化，也不能搞单一公有制。这是针对残存的单一公有制传统观念，特别是主要针对近年来出现的私有化倾向而提出来的，十分重要，应该引起注意。
非公有制经济在初级阶段要有一定历史地位
基本经济制度决定社会的性质和社会的发展方向。判断社会的性质和发展方向的唯一标准就是看生产资料归谁所有。我国之所以要实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是因为我国是社会主义国家，必须以公有制作为社会主义经济制度的基础。我国宪法规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”宪法接下来又讲：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”因此，要把“社会主义经济制度”同“社会主义初级阶段的基本经济制度”这两个概念区别开来。“社会主义经济制度”是“社会主义初级阶段基本经济制度”的核心。前者不包括非公有制经济，只有公有制是其基础；而初级阶段的基本经济制度中，包括非公有制经济，但公有制必须占主体地位。“社会主义经济制度”存在于社会主义初级阶段和以后的其他阶段，是不断成熟和发展的过程；而社会主义初级阶段的基本经济制度，只反映初级阶段的特点。
初级阶段基本经济制度中之所以允许发展非公有制经济，是由我国生产力发展水平还不高的国情决定的。解放和发展生产力是我国社会主义的根本任务。因此，只要符合“三个有利于”标准的经济成分就应该允许其存在和鼓励其发展。
私有经济是非公有制经济的一部分。非公有制经济在促进我国经济发展，增加就业、增加财政收入和满足社会需要方面，不仅在当前而且在整个社会主义初级阶段的历史时期内，都有不可缺少的重要积极作用。所以，党和政府对非公有制包括私有制经济非常重视，对它们的评价，从十三大、十四大的“公有制经济的补充”，到九届人大二次会议的“社会主义市场经济的重要组成部分”，十六大党还提出了“两个毫不动摇”，足见中央充分肯定非公有制包括私有制经济的重要作用。
对私有经济，我们要继续毫不动摇地发展它，发挥其机制灵活、有利于促进社会生产力的正面作用，克服其不利于社会经济发展的负面作用。如有些私营企业偷逃税收，压低工资和劳动条件，制造假冒伪劣产品，破坏自然资源环境，借机侵害国有资产，以及其他欺诈行为，都要通过教育监督和法制，克服清除。在鼓励、支持私有经济发展的同时，还要正确引导其发展方向，规定能发展什么，不能发展什么。比如竞争性领域，要允许私有经济自由进入，尽量撤除限制其进入的藩篱，特别是允许外资进入的，也应当放开让内资进入。而对关系国民经济命脉的重要部门和关键领域，就不能允许私有经济自由进入，只能有条件、有限制地进入，不能让其操纵这些部门和行业，影响国有经济的控制力。
公有制的主体地位不能动摇
社会主义公有制是社会主义制度的基础。公有制为主体也是初级阶段基本经济制度的前提和基础。坚持基本经济制度，首先要巩固公有制为主体这个前提和基础。“公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势。”
现在有不少人对公有制是否还是主体有疑虑，主要是对公有制所占的比重即量的方面有疑虑。目前，根据国家统计局的数据，我国国有经济在国民经济中的比重不断下降，宏观上并不存在所谓的“国进民退”；微观上国有经济“有进有退”，但更多的是“国退民进”；个别案例中的所谓“国进民退”，多半属于资源优化重组，并非没有道理。我们党一贯强调，“公有制比重的减少也是有限制、有前提的，那就是不能影响公有制的主体地位”。解除人们疑虑的办法之一，就是用统计数字来说明，坚定人们对社会主义初级阶段基本经济制度的信心。
公有资产占优势，更重要的表现为质的优势，即关键性的涉及经济命脉、战略全局和国民经济发展方向的生产资料占优势，先进的、具有导向性、控制性的生产资料占优势，并且不断提高、发展壮大。这样它才能控制经济命脉，对国民经济起主导作用，有强大的控制力、决定力、示范力和促进力。
同时，要从“以人为本”的高度去看待“公有制占主体”、“公有资产占优势”。要重视有多大比例的工人阶级在公有制经济中劳动。如果中国大部分工人阶级（包括农民工）受私营企业主雇佣、在私有制经济中劳动，那么很难说公有制还占主体地位。这样，工人阶级必然收入低下，没有享受到社会主义的优越性，很难说他们是社会主人，还是私营企业主是社会主人。而中国必然两极分化，中国也很难说是一个社会主义国家。
所以，初级阶段基本制度不但要求公有制经济占主体地位，而且要求国有经济对国民经济起主导作用。国家应控制国民经济命脉，使国有经济的控制力、影响力和竞争力得到增强，要使中国共产党的执政基础――工人阶级和农民阶级都能享受到国有经济的好处。在社会主义经济中，国有经济不是像在资本主义制度下那样，主要补充私人企业和市场机制的不足，而是为了实现国民经济的持续稳定协调发展，巩固和完善社会主义制度。为了实现国民经济的持续、稳定、协调发展，国有经济应主要集中于能源、交通、通信、金融等基础设施和支柱产业中。这些都是关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。在这些行业和领域，中国国有经济应该有“绝对的控制力”、“较强的控制力”，“国有资本要保持独资或绝对控股”或“有条件的相对控股”。这些都是中央文件所规定和强调的。国有经济对这些部门保持控制力，是为了对国民经济有计划地进行调控，以利于它持续、稳定、协调发展。
社会主义初级阶段国有经济的作用远大于资本主义国家的“国有经济”
关于国有经济控制力应包括的范围，有一种意见是值得注意和研究的。这种意见把国有经济的社会责任分为两种，一是帮助政府调控经济，一是保证社会正义和公平的经济基础。前一个作用普遍适用于社会主义国家和现代资本主义市场经济国家，而后一个作用则是社会主义国家独有的。社会正义和公平，“是高度私有化的经济和以私有化为主的混合经济解决不了的老大难问题”。
基于国有经济负有保证社会正义和公平的经济基础的社会责任，国家要保障在公益服务、基础设施、重要产业的有效投资，并不排除为解决就业问题在劳动密集领域进行多种形式的投资和运营。在保障垄断性领域国有企业健康发展的同时，还要保障在竞争性领域国有企业的发展，发挥他们在稳定和增加就业、保障社会福利和提供公共服务上的作用，增强国家再分配和转移支付的经济实力。中央对竞争性领域的国有经济一向坚持“有进有退”，发挥其竞争力的政策，而绝不是“完全退出”竞争性领域的政策。我国这样一个社会主义大国，国有经济的数量底线，不能以资本主义国家私有化的“国际经验”为依据。确定国有经济的比重，理应包括保障、实现和发展社会公平和社会稳定的内容，所以国家对国有经济控制力的范围，有进一步研究的必要。
总之，国有企业的利益与大众利益、国家利益是一致的。国有企业急国家所急，想国家所想，在国家需要的时候，有条件要上，没有条件创造条件也要上。在抗震救灾的一线，在航空航天的一线，在自主创新的一线，在走出去为国家获取资源、拓展市场的一线，在一切高风险、低回报的一线，在其他性质的企业瞻前顾后的一线，都能看到国有企业的身影，没有国有企业，国家利益就无法得到有效保障。当然国有企业内部管理也有问题，比如一些国企的领导自定薪酬，几十、几百万年薪的高工资，而普通职工月薪只有几百、几千元。这就需要我们继续深化国有企业改革，解决国企当前发展中存在的问题。
首先，应弄清一个问题：为什么要搞社会主义，目的是什么？马克思的回答：“以所有人的富裕为目的”；恩格斯的回答：“保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用”；列宁的回答：“只有社会主义才可能使所有劳动者过最美好最幸福的生活”；邓小平的回答：“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。概括地说，共产党人之所以为社会主义和共产主义事业奋斗终生，其根本目的，是要让广大劳动人民从剥削奴役制度下解放出来，过“最美好最幸福”、共同富裕的生活。这是社会主义区别于以往一切社会制度的最本质的特点。其他社会主义的要求和特点都是由此引申出来的。
共同富裕，要有物质条件做基础，这就要求通过快速发展生产力，创造出不断增多的社会财富。共同富裕，还要有经济制度的保证。任何新的社会制度都会起到解放和发展生产力的作用，但以私有制为基础的奴隶制度、封建制度特别是资本主义制度，无论生产力怎么发展，都不可能消除两极分化，实现共同富裕。共同富裕意味着消灭剥削和消除两极分化，这就要求实行生产资料公有制。马克思恩格斯将公有制称作“社会所有制”，意指生产资料归全社会人民所有。但公有制经济及其运行，需要有一定的社会机构来掌握和管理。在国家机构存在的条件下，由劳动人民掌握的国家代表全民占有生产资料，这就是国有经济。社会主义实践证明，生产力还没有获得高度发展的社会主义国家，还需要存在公有制的不同形式，主要是以国家所有制为代表的全民所有制和归部分劳动群众所有的集体所有制。公有制的存在和发展，不仅是消灭剥削和两极分化的制度保证，也是快速发展生产力的社会条件。公有制既消除了不断引发金融和经济危机的资本主义内在矛盾，也消除了旧中国封建主义、帝国主义、官僚资本主义对生产力发展的阻碍。
新中国60多年来的巨大成就，就是在以国有经济为主导的、公有制为基础或主体的经济制度下取得的。没有国有经济为主导，公有制为主体，也就没有中国特色社会主义。通过改革搞好搞活国有经济和集体经济，发展多种所有制经济，扩大对外开放，转变经济发展方式，致力于科学发展等等，都是服从于社会主义的两项本质要求：一是根本任务——快速发展生产力；二是根本目的——共同富裕。所有这一切，都是以国有经济为核心的公有制经济的发展、壮大和完善为制度安排的。
只有弄清楚上述问题，才便于说明公有制是共产党的执政基础问题。《共产党宣言》和共产党的名称就表明，共产党是致力于共产主义事业，要求共生产资料之产的，是要以公有制取代私有制的。而实行公有制，搞社会主义，是为了更好更快地发展生产力，消灭剥削和两极分化，消除贫困，让全体人民“过最美好最幸福的生活”，实现共同富裕。这是共产党人矢志不渝的追求与目的。只有执政为民、为广大人民谋福利，实行公平正义、共同富裕的社会主义制度，共产党才能获得人民的拥护。因此，实行公有制的得失成败，是共产主义事业和共产党人执政得失成败的重要标志。如果社会主义公有制蜕变为资本主义私有制，经济基础变了，上层建筑也会跟着变。苏联、东欧原社会主义国家在实行私有化的“改革”过程中，共产党被解散或失去了其执政地位就是明证。
共产党人是为共产主义事业奋斗的。共产主义分低级阶段和高级阶段，社会主义是其低级阶段，国家还不会消亡，但它是人民的国家。共产党是代表劳动人民的利益掌握国家政权的。其执政的经济基础，只能是搞好搞活和发展壮大以国有经济为核心的公有制经济。搞好公有制经济，才能搞好社会主义，公有制经济的兴衰成败，就是社会主义的兴衰成败；搞好公有制经济特别是做大做强国有经济，才能在发展社会主义市场经济中搞好宏观调控，发挥其主导和带动作用；搞好和做大做强国有经济，是在经济全球化境遇中有效应对国际竞争和经济危机的必要和有力的手段；搞好国有经济是在我国经济社会发展中保证国家和社会的整体利益与长远利益的经济条件；搞好和发展壮大国有经济，是应对国内外突发事件和自然灾害的有效手段；搞好国有经济是我国实现四个现代化、立足于世界强国之林、不再受侵略与屈辱的重要支柱。所有这些都是共产党执政过程中面对的事情。由此可见，如果失去以国有经济为核心的公有制经济，也就失去了共产党执政的基础和手段。
我国宪法明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制与劳动群众集体所有制”。“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展”。一切动摇、否定和销蚀公有制经济特别是国有经济的言行，都是违反宪法的和不能允许的。
正因为我国的公有制经济特别是国有经济是社会主义经济制度的基础，也是共产党执政的基础和手段，西方某些势力“亡我之心不死”，就是要通过将国有经济私有化的手段实现“和平演变”的图谋，而且是直言不讳地宣示的。
要重视我国国内的私有化思潮对国有经济的销蚀作用。有人否定我国国有经济是社会主义经济，宣扬私有制经济是社会主义经济；宣传“国退民进”是改革的方向；反对讲公有制经济是共产党的执政基础；有人将国有企业贬损得一无是处，公开诅咒和主张取消国有企业。
【关 键 词】经济基础/生产关系/生产力
【 正 文 】
经济基础是唯物史观中一个非常重要的概念，对于夺取了政权成为执政党的共产党来说，如何理解经济基础，直接地影响到怎样理解社会主义和采取什么样的方略来建设社会主义。在社会主义市场经济已经被确定为改革开放所要达到的目标模式，依法保护非公有经济、使多种经济成分共同发展已经载入我国宪法的今天，我们的一些哲学教科书仍然重复着曾被歪曲和误解的经济基础概念，相当一部分同志仍然循着旧的思维模式来看待和理解现实社会中的许多问题，一些重要的理论分歧就是由此而产生的。因此，有必要重新提及我国理论界关于经济基础的讨论，并根据新的实践经验厘定社会主义经济基础的概念。
一、实践的回答
我国理论界对经济基础的讨论是从50年代初期开始的，一直持续到“文革”前夕，长达十余年。争论的焦点是如何理解马克思的“这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”。这段名言中“这些生产关系的总和”，一种意见认为是一定社会中各种生产关系的总和，即所谓“综合经济基础”论，另一种意见则坚持，经济基础不是指一定社会中现存的各种生产关系的总和，而是指占统治地位的那种生产关系各个方面的总和，即所谓“单一经济基础论”。后来，“单一经济基础论”占了上风。从1962年艾思奇主编的中国第一本马克思主义哲学教科书到今天的数十种版本的哲学教材，都依然在重复着“单一经济基础论”。现在是到了彻底打破这种思维定势的时候了。
理论的结论不应与现实相矛盾，被实践证明是不符合现实和实际的理论只能被认作是错误的理论。实践既包括历史的事实，也包括当下的实践后果。那么，历史上可曾有过单一经济基础的事实？回答显然是否定的。
从历史发展的情况看，任何一个国家和社会，其生产力的发展都带有一定的不平衡性，所以总有自然形成的各种生产关系与之相适应。在封建社会中，既存在前封建的生产方式，也存在着一定数量的商品经济因素；在资本主义社会，特别是它的早期，遗留的封建经济因素也是很多的，尽管资本主义生产方式已经成为社会经济的主导因素。即使发达的资本主义，也不能说在经济上就全然都是资本主义生产方式，至少还存在一定数量的个体经济。经济基础作为一个历史观的基本范畴，是以历史上业已存在过的经济事实为依据的，其实马克思早已对这一点有过明确的昭示，他在《〈政治经济学批判〉导言》中写道：“在一切社会形式中都有一种一定的生产决定其他一切生产的地位和影响，因而它的关系也决定其他一切关系的地位和影响。这是一种普照的光，它掩盖了一切其他色彩，改变着它们的特点”。在《〈政治经济学批判〉序言》中，马克思指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，……这些生产关系的总和构成社会的经济结构”，即经济基础。“这些生产关系的总和”即是一切社会形式中总和。经济基础决定上层建筑，一个社会的上层建筑的性质和特点，就是由这些生产关系的总和以及它们之间的关系决定的，也主要是由它们来说明的。
确实，马克思也用过“资本主义的生产力方式”、“资产阶级的生产关系”、“资本主义的生产关系”这些概念，这是特指那种以资产阶级占有生产资料为基础的生产关系的。这里我们必须明确地把这么两个概念加以区分，一个是资本主义社会的经济基础，一个是资本主义的生产关系，前者是作为人类历史发展过程中一个特定阶段、特定社会形态的经济制度或经济结构，后者则特指以生产资料资产阶级所有制为核心的生产 关系。在资本主义社会的经济结构中，资本主义生产关系无疑是占统治地位的生产关系，属于主要矛盾，但不能说资本主义社会的经济基础就只是由它构成，是它的几个方面的总和。如果这么理解，就势必会把不同层次的问题混为一谈，势必会造成一种理论困境。第一，无法理解和说明随着经济基础的变更全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。例如，既然封建社会只以地主占有土地的生产关系为其经济基础，而把手工业、商品生产等都排除在经济基础之外，成为非经济基础的存在，那封建社会的这个经济基础怎么变更，才引起资产阶级革命，导致资本主义的上层建筑代替封建地主阶级的上层建筑呢？第二，难以解释不同的资本主义国家何以有自己的特点的问题。同样是资本主义国家，同样在经济基础中都是资本主义生产关系占统治地位，而英国的资本主义与法国的资本主义就不相同，法国的资本主义与日本的资本主义也有区别。造成这种差异，除了文化传统方面的原因之外，更为重要的还是各自经济基础中资本主义生产关系与其他生产关系的比重以及彼此之间的特定结合方式。
同样的道理，对社会主义社会的经济基础与社会主义的生产关系也应作出这样的区别。不幸的是，我们过去未能意识到这种区别的重要性，甚至还有意地抹杀和混淆这个区别。我们离开了生产力发展的实际水平和状况，离开是否促进了生产力发展这个最基本的标准，更多地从伦理主义角度来理解阶级、剥削现象，片面地夸大非公有经济的危害性，过度地排斥、压制甚至干脆消灭各种非公有经济成分，试图建立一个以纯粹的社会主义生产关系为内容的社会主义社会的经济基础。其后果是我们大家都明白的，导致国民经济几乎到了崩溃的边缘，拉大了与世界上发达国家的差距，也严重地败坏了社会主义的声誉。
如果说改革前中国国民经济的濒临崩溃从反面证明了“单一经济基础论”是错误的，那么改革开放的实践及其所取得的举世瞩目的成果，实际上则从正面证明了“综合经济基础论”的正确性。没有对非公有经济的解禁，没有非公有经济的蓬勃发展，我们肯定不会取得今天这么大的成就，我国的经济发展也肯定不会有今天这么大的活力。可以这么说，如果没有把非公有经济作为社会主义经济有益的补充而加以肯定和保护，在单一所有制下就不会存在市场和竞争的必要性，恐怕也就不会有社会主义市场经济问题的提出，改革开放的过程无疑会更为迟滞、更为曲折。
二、从“三个有利于”标准看“综合经济基础论”
邓小平作为改革开放的总设计师，他一贯认为，社会主义要搞公有制，但不能简单地把社会主义等同于公有制。在农村改革的方向问题上，在关于特区建设利用外资的问题上，在关于是否限制私人经济发展的问题上，特别是关于市场经济的问题上，当时党内党外在认识上都存在着相当严重的分歧，邓小平审时度势，先是要求“不争论”，干起来，看一看再说，“拿事实来说话”，后来在著名的南方谈话中明确批评了关于抽象地争论姓“社”姓“资”的问题，提出以“三个有利于”作为判断改革开放的政策和措施正确与否的标准，发动了第二次思想解放运动。
改革的过程是一个充满了阻力和艰难曲折的过程，其中既有既得利益阶层的阻挠，也有因为受旧的社会主义观念束缚的人们的反对，还有在改革策略和方式上不同意见的争执而造成的困难。反对者的理论旗帜自始至终都很鲜明醒目，这就是捍卫和维护社会主义；反对意见的攻击点也很集中，这就是改革削弱了公有经济，从而为社会主义国家政权埋下了隐患，甚至直接危害了政权的巩固。他们的理论基础就是单一经济基础论，既然社会主义的经济基础是公有制的生产关系，那么允许、扶持、鼓励非公有经济的各种政策就都是削弱公有制的政策，在他们看来就是否定社会主义的政策。姓“社”姓“资”的问题，实质上就是这个问题的表现形式。
改革开放20年，以单一所有制的“一大二公”理念为蓝本的计划经济体制遭到了根本的否定，单一经济基础被“公有制为主体”的多种经济成分共存所代替，非公有经济成分得到了巨大的发展。时至今日，多种经济共同存在共同发展已经成为中国大地上无法撼动的现实，党的十五大报告明确提出建设有中国特色的社会主义，就是要“坚持和完善社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，新通过的宪法也以最权威的形式肯定了“公有制为主体、多种经济成分共同发展”。
“三个有利于”标准是实践标准的具体化和深化，如果我们用“三个有利于”标准来判断“单一经济基础”和“综合经济基础”的争论，答案就很明确。单一经济基础论是把社会主义纯粹化理想化的结果，同时又是论证纯粹化的空想色彩浓厚的社会主义观念的理论基础，是建立“一大二公”的所有制结构的理论依据。它不仅不适合中国生产力发展的情况，也不符合马克思主义的基本精神。结果，依此理论形成的治国方略和建设实践使得中国的经济发展和社会发展走了很大的弯路，受到了很大的挫折，人民的生活没有得到应有的改善。 改革开放是一场新的革命，既是对实行了二十多年的计划经济体制的革命，也是对空想式的社会主义理念以及与此相适应的治国方略的革命。改革开放打破了公有制一统天下的经济格局，针对生产力的不同发展水平，在公有制为主体的前提下允许多种经济成分和经营体制的共同存在，积极发展各种个体经济，允许国内外私人资本投资办厂，不断扩大对外开放规模。由于这些政策符合中国国情，从而为中国的经济发展注入了新的血液，极大地促进了生产力的发展和产业结构的改善，激发和调动了人们的积极性和创造性，使古老的中华民族焕发出了新的活力。在生产力发展的基础上，人民的生活水平大大提高，国家的综合国力得到了很大增强，在国际舞台上发挥着越来越重要的作用。
转贴于 三、结论
“综合经济基础论”最初是作为过渡时期的经济基础提出来的，也就是说，在它的提出者那里，只是意味着中国从半殖民地半封建社会过渡到社会主义社会，经济基础是由多种经济成分构成的，一旦完成了过渡，似乎就该是纯粹的公有制经济了。换言之，这种理论确实带有为“巩固新民主主义秩序”论证的味道。在理论上探讨经济基础问题并论证“综合经济基础论”的合理性，比仅将综合经济基础限于过渡时期，属于一种特殊时期的经济基础的观点来，无疑是更加深入了一步。但其中也有一定的问题。因为无论在国际上还是在国内，当时人们都没有认识到社会主义作为一个历史阶段具有长期性，更没有认识到社会主义还有初级阶段和高级阶段的区分，因此，笼统地讲社会主义社会的经济基础是多种经济成分的综合，就难以把问题讲清楚。社会主义初级阶段理论的提出，是社会主义认识上的一个重大飞跃，也为人们理解“综合经济基础论”的合理性提供了根据。既然社会主义有初级阶段和高级阶段的区分，在它的初级阶段，由于生产力还比较落后，并且发展很不平衡，为了保护和发展生产力，多种经济成分的并存就不仅是必然的，也是必要的。从公有制在质上占统治地位，由此以保障国家上层建筑的社会主义性质，到在量上扩展到各个领域各个方面，直至最后消灭非公有经济，这是一个逐渐发展的过程。换言之，单一经济基础作为社会主义高级阶段的目标，有它的合理性，而把它作为现阶段就要实现的任务，显然是不符合实际的。
当年“单一经济基础论”成为“正统”的权威哲学教科书的观点，并非因其更有根据、更具有说服力，而主要是非理论的原因起作用的结果。一旦成为了“正统”，便借助于主流意识形态的传播渠道大规模地向人们特别是青年学生们进行灌输，时间一久，便形成了一种思维定势和习惯。今天，我们一方面在改革实践中现实地变革着传统的“一大二公”的单一经济结构，寻求着适合我国生产力发展的多种所有制形式，另一方面在各类学校中却继续教育着学生们只有公有制生产关系才是社会主义的经济基础。这种脱节和悖反造成了很严重的后果。
在20世纪80年代末和90年代初，中国青年一代的经济学家先跨出了第一步，运用现代经济学的基本原理与方法论去思考和观察中国经济改革，希望在理论上能够解释中国的改革和经济发展的事实。这个集体的努力也在事实上推动了本土经济学家向现代壮行的进程。中国的GDP在过去的十年以平均8%的速度增长，而俄罗斯、中东欧国家在过去的四年却经历了15%到50%不等的生产下降。在生产上出现的这一差异使得比较这些国家的转型经验以寻求中国的经验可能为其他过渡经济提供的教训(如果有的话)变得相当有价值。(1)价格双轨制:企业高于计划配额的生产不受计划的限制，其销售价格也不受控制;对于生产和销售，两类价格同时存在。双轨定价的好处是它避免了国有企业由于政府支持的突然中止而垮掉。政府会逐步减少配额，而市场价格存在收敛趋势。(2)增量改革:经济的自由化政策仅允许新兴的经济部门扩张和建立，而不允许整个经济部门失去政府控制;经济的新成分是在计划之外获得鼓励和增长的。(3)微观改革走在宏观改革前面:改革方案最初集中于把产品市场的激励搞对而不是把要素市场的激励搞对，也不是把要素市场的价格搞对。虽然中国通过双轨定价逐步使产品市场价格自由化了，但为了保持转型的平稳，大多要素价格而未被自由化。经济学家告诉我们，微观经济的改善是产出增长的基础。(4)经济改革走在政治改革之前:经济改革是在给定的政治体制内执行的。虽然中国经历了财政分权，党和中央政府仍然任命地方官员。从经验上看，政治集中的体制似乎更容易保持宏观的稳定。
二、制度与经济发展的关系
关于经济发展和制度转型，必然引起我们对经济增长和经济发展的政治维度的兴趣。首先，从市场经济体制的形成、建立过程看，突出地表现为一种伴随所有制结构改革，尤其是重塑公有制形式的过程，其中重要的是构造社会主义市场经济的制度基础。改革实践证明，哪个领域、哪个地区所有制结构改革的力度大，哪里的市场经济进程就加快。我们可以这样说，我国改革初中期对传统“一大二公三纯”的所有制结构的突破为市场经济体制的形成奠定了制度基础，而已建立的社会主义市场经济体制的完善还需要初级阶段基本经济制度的完善作保证。其次，从对传统计划经济体制的否定看，基本经济制度的建立是对计划经济背后的制度层次的否定，而不同于社会主义市场经济体制是对计划经济的体制或机制层次否定。社会主义市场经济是作为传统计划经济的对立物而产生的，建立社会主义市场经济体制意味着对计划经济体制的否定。以市场取代计划为基础机制配置资源，主要是对计划经济运行的机制的否定，解决了社会主义经济运行体制必须走世界各国共同的道路，即市场取向的问题，却并不表明解决了市场经济体制或机制所依赖的制度基础问题。基本经济制度作为对计划经济体制的制度层次否定，具体体现在三个问题上:一是对单一公有制结构的否定。由传统的国家所有制和集体所有制所构成的公有制结构，曾是计划经济赖以存在的所有制基础。这种公有制结构自我封闭、自我循环，缺乏开放和活力，排斥市场和流通。而基本经济制度中的“公有制为主体”，则突破了这种公有制结构。这里“公有制”，除了国有制和集体所有制外，还有混合所有制经济中的公有成分，从而使公有经济成分具有了充满活力的新增长点，并以之带动对传统国有制和集体所有制的改革。二是对单一“公有公营”实现形式的否定。与单一的公有制结构相适应，传统公有制的实现形式仅有“国有国营”和“集体所有、集体民营”两种。这种高度集中统一经营的公有形式，也就不能不采取以指令性计划为基础的资源配置方式。而要完善的基本经济制度则强调公有制实现形式可以而且应该多样化，努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。三是对公有制那种由低级向高级“穷过渡”的否定。传统的公有制结构不但形式单一，而且追求高级化，于是不顾生产力发展状况和特点，推行集体所有制向国家所有制的过渡，从而也加剧了公有制更加单一化。现阶段的基本经济制度从我国生产力发展总体上比较落后，且又呈现多层次的特征出发，实行公有制为主体与多种所有制经济的共同发展相结合，根除了指令性计划所赖以的国有经济包打天下的制度基础。
三、中国经济发展、经验的贡献
中国的发展及其经验既给予其他发展中国家发展的信心，也给予他们可以借鉴的政策方向。林毅夫说:“中国有很多的经验，不管是在发展方面，在转型方面，还是在解决危机方面，这些经验可以和其他国家共享，这对世界其他国家均会有帮助。”为应对当前的国际金融危机，中国采取了积极的财政政策。在上世纪90年代亚洲金融危机爆发时，中国也曾实行积极的财政政策，结果一方面实现了经济较快发展，另一方面通过建设高速公路等基础设施解决了制约经济发展的瓶颈问题，为下一阶段经济更快发展奠定了基础。林毅夫和世界银行行长佐利克均认为，中国这一应对危机的成功经验，尤其是投资于瓶颈领域以促进长远发展的经验，对危机下的其他国家都有所助益。当然，在新中国60年来的发展中，中国经济政策也有过诸多失误。但在改革开放的过程中，中国经济向世界敞开大门，中国也从其他国家吸取经验，从而探索出一条符合中国国情的发展道路。在经济发展过程中，“摸着石头过河”的谨慎决策为中国应对各种经济挑战打下了坚实基础。前国际货币基金组织总裁卡恩在接受新华网记者采访时就举例说，正是由于中国在过去多年一直采取负责任和审慎的财政政策，政府财政赤字和债务额都很低，从而使中国有空间采取有力措施，“由于政府有能力采取有力的应对措施，可以说，中国人民正在享受政府此前财政政策所带来的好处”。当然，中国的发展还面临着一系列新的挑战，中国发展模式也需要不断深化和丰富。诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫•斯蒂格利茨就指出，中国从实行市场经济以来取得的成功，是建立在可应变的战略和政策基础上的;而一系列旧问题得以解决，新问题又会产生，中国的政策和战略也必须进行转变。中国经济在持续发展，中国发展模式也在顺势调整与创新，并会由此产生新模式。毫无疑问的是，作为世界上最大的发展中国家，中国的发展有利于中国人民，也将对世界经济做出贡献。斯蒂格利茨评价道:“我们希望中国的新经济发展模式取得成功，这样我们所有人都会从中得益。”
交通运输是联系国民经济各部门、地区以及实现社会生产、分配、交换、消费物流活动的纽带和关键环节，在国民经济发展中起着十分重要的作用。交通基础设施建设是国民经济的基础产业，是经济和社会各项事业发展的重要支撑和保障，其发展水平的高低直接关系到国民经济发展速度的快慢。近年来，随着国民经济的增长，我国固定资产投资总额呈现较快的增长趋势，从2005—2009年短短五年间，投资总额增长了2.2倍，年均增长率高达44.36%，特别是在交通领域。但是矛盾也随着出现：一方面是巨大的基础设施建设投资需求，另一方面政府资金相对有限。如何测算使投入的基础设施发挥的效能以及加强交通基础设施建设投资效益与决策管理的研究是当前交通基础设施投资领域的研究热点和重点。珠海市作为我国最早对外开放的五个经济特区之一，在经济的发展过程中，珠海不断调整和优化经济结构，尤其是在最近的几年，珠海加快了产业结构调整的步伐。为了加快珠江西岸核心城市的建设，珠海将在“十二五”期间加大交通基础设施的投资力度，如高栏港区现代化码头的十万吨级建设、2010年已经动工的港珠澳、即将开工的广珠铁路等。随着珠海未来交通基础设施投资的规模和力度的加大，我们需要对现在交通设施投资的社会效益进行深入思考，为进一步提高珠海交通基础设施投资社会效益提供一些有益的建议。 一、交通基础设施经济效能研究综述 在早期经济学家明确提出了建设公共事业与公共工程应是国家的经济职能，关于基础设施对聚集财富的作用只是一种思想，并没有将公共事业和公共工程作为一种对象进行全面而深入的研究，还未构成系统的理论。20世纪80年代初期，我国经济理论工作者逐渐意识到基础设施对经济增长的积极作用，开始加强对基础设施与经济增长关系的研究。1981年，钱家骏等开创性地在我国经济理论界引入了“基础结构”这个概念，认为基础设施对经济增长的贡献难以量化致使人们对它不够重视，应将基础设施作为一个独立研究对象。随着经济体制改革和经济发展，80年代末、90年代初，我国基础设施的滞后对经济增长的“瓶颈”制约日益严重，与此同时经济理论界着重研究了基础设施对经济增长瓶颈制约生成的原因及对策并对二者之间的关系进行了探讨。经济学家在大范围内（主要是发展中国家）对基础设施与经济增长关系进行了研究。冯振环，赵国杰（2000）研究得出区域投资依然是影响区域经济增长的重要因素之一，对区域投资的有效性进行科学系统地评价就显得非常重要。[1] 吕振宇（2010）发现在影响增长的其他变量不变的假定下，运输和通讯投资对增长的作用明显，结果是基础设施是通过增加私人投资的社会报酬率促进经济增长，而不是通过私人投资本身来加快增长速度。研究发现，产出水平与基础设施数量有明显的联系，但从时间序列分析来看，很少有证据表明，基础设施的增长会导致产出的马上增长。他们得出结论是基础设施不应被看作生产要素，而是经济高速增长的条件；基础设施的作用主要在于促进全要素生产的增长。[2]对于交通基础设施建设项目评价最早始于20世纪30年代的美国，60年代以后广泛应用于各国和国际金融组织。发达国家的交通设施评价有明确的法律根据、系统的机构和评价程序和方法。国外交通设施建设项目评价多采用有无对比法、前后对比法、逻辑框架法、投入产出法、乘数模型方法、系统动力学方法、重力模型等方法，相应的指标体系比较健全和完善。Aschaue（r1989）发现基础设施投资的增长有利于劳动生产率的提高，相反则会造成劳动生产率的降低。[3]Rietveld和Ni-jkamp（2000）分别从当地、区域和国家三个层次，对交通基础设施投入与经济增长的关系进行了研究，认为基础设施投资对经济确实有影响。[4]Oosterhaven和Knaap（2001）提出了一个更具体的交通基础设施效益分类方法，除了将交通基础设施效益按时间划分为短期效益和长期效益外，还根据受益面划分为直接经济效益和间接经济效益。[5]Banister和Berechman（2001）认为交通基础设施投资首先会产生投资乘数效应。其次，基础设施投入运营后，网络可达性的提高会产生旅行效益，包括时间节约、成本降低、通行能力增加、经济活动在空间上的扩散等直接经济效益。再次，在直接效应的基础上，由于存在外部性，交通基础设施会通过聚集经济、劳动力、运输网络经济和环境等条件促进区域经济的增长。[6]不过，作者并没有分析聚集外部性影响经济增长的具体过程。 我国交通设施经济效益评估的起步工作开始于20世纪80年代，在原国家计委的指导下，交通部开始进行公路建设项目后评价的试点，并在此基础上于1996年制定了《公路建设项目后评价工作管理办法》和《公路建设项目后评价报告编制办法》，详细规定了公路建设后评估工作重点、必备条件和组织管理方式及后评估报告的文件格式及内容。这标志着我国公路建设项目的后评估工作已经开始进入程序化、规范化的轨道。但和其它国家比起来还是相对滞后，主要表现在以下几方面：（1）对公路建设项目后评价方法的创新研究较少，仍使用传统的有无对比法、前后对比法；（2）在公路建设项目后评价的指标体系上，缺乏系统的可操作标准，影响了公路建设项目后评价的效果；（3）对公路建设项目后评价的内容和程序方面的改进研究较少；（4）我国的路网建设涉及区域较多、各区域经济发展水平、社会发展水平和科技发展水平千差万别，部分地区统计资料不完整，使评估测算愈加困难。杨青（2010）依据生产函数模型和我国1994—2007年度30个省级地区（重庆市包含在四川省内）面板数据分析交通基础设施投资对我国各省份经济增长推动作用，得出在规模报酬不变条件下，我国各省份交通基础设施投资产出系数，进而得出经济越发达地区，交通基础设施投资对于经济增长贡献越大的结论。[7] 金凤君等（1998）尤其是交通运输、通信等基础设施与省级区域经济增长差异关系密切。20世纪90年代以来，“优者更优”是我国区域交通通信基础设施增长的基本模式，体现在“质”和“量”两方面，在影响区域经济发展潜力方面发挥了重要作用。[8]对于交通基础设施效率的分析方法目前主要采用投入产出分析方法和数据包络分析法（DataEnvelopmentAnalysis，DEA）。武旭、胡思继、崔艳萍、马叶江（2005）运用数据包络分析（DEA）方法分析了从其1990—2003年交通运输与经济的协调性，认为“进入20世纪90年代，交通运输的发展滞后于经济的发展，越来越成为国民经济发展的制约因素，交通运输系统对经济系统的协调度开始逐年下降。”[9]刘南、周庆明（2006）以公路建设为例采用投入产出模型分析了1998—2002年公路交通基础设施减少投资对国民经济的拉动作用，并得出“公路建设投资对国民经济的拉动作用在1998年最为显著，自1999年开始，公路投资拉动经济增长的百分比呈逐年上升的趋势”的论断。[10]蒋敏（2009）运用DEA方法分析了广西交通与经济的协调性，认为“广西交通运输系统对经济系统的状态协调较差”。[11]目前对交通基础设施与经济增长之间的关系进行的经验研究，常采用三种方法：生产函数法、行为方法（成本函数和利润函数）、横截面数据回归法。生产函数法通常市将公共基础设施资本作为一种投入要素纳入总量生产函数，通过估算基础设施的产出弹性来研究其在提高经济增长和生产率中的作用。行为方法是根据企业利润最大化或成本最小化的行为，以成本函数和利润函数分析公共基础设施对经济增长的影响。横截面数据回归法借助横截面数据建立起基础设施与经济增长的关系。#p#分页标题#e# 以上三种方法虽然都得到了广泛应用，但是却存在模型设定和参数估计等方面的问题。比如由于时间序列共同趋势引起的“伪回归”（spuriousregression）问题，还有交通基础设施与经济增长的因果关系问题是交通基础设施引起了经济增长还是经济增长促进了交通基础设施的投资。向量自回归法不必过多拘泥于经济理论分析的框架，而是以有限数目的当期变量对变量自身和其他变量的滞后值进行回归，这意味着VAR更多的是依据数据自身的内在特征来探讨交通基础设施与经济增长之间的长期均衡关系，此外，借助VAR方法还可以进行Granger因果关系检验和脉冲-响应分析。所以本文基于协整理论和向量误差修正模型（VectorErrorCorrectionModel，VECM），系统考察珠海市交通基础设施对珠海经济增长的长期影响以及两者之间的互动关系。 二、实证研究 目前基础设施与经济增长之间关系的经验性研究，多是运用价值形态的基础设施投资数据，分析其与经济增长的关系。由于交通基础设施种类比较多，使用期限与折旧率也不尽相同，因此永续盘存法估算的交通基础设施资本存量与实际值往往存在较大偏差，而且投资和最终提供服务的资本之间未必存在必然联系，因此用投资估算资本存量的方法是有问题的。考虑到价值形态的资本存量存在的问题，本文采用实务形态的珠海交通基础设施来分析其与珠海经济之间的相互关系。由于珠海目前尚未有铁路（广珠城际轨道尚未全线贯通），珠海机场由于受广州机场、深圳机场和澳门机场的影响以及珠海自身需求不足，所以珠海机场在珠海经济中尚未扮演重要的角色，当前珠海交通运输主要依靠公路和水运，所以本文以公路和水运两大部门作为珠海交通基础设施的代表性部门。基于公共服务视角下分析珠海交通基础设施与经济增长的关系，交通基础设施提供的公共服务主要是运输功能，因此本文以珠海公路和水运的货运量作为交通基础设施公共服务的变量。研究珠海交通基础设施与经济增长的关系，因为总产出不仅仅受交通基础设施的影响，还与很多经济变量存在联系。因此，我们要尽可能考虑其他因素对总产出的影响，从而更准确反映各交通基础设施指标与总产出的真正关系。在选择控制变量时，原则是对总产出和基础设施发展都存在密切关系，这样在建立向量自回归模型系统时，就可以全面考察变量之间的相互影响。由于向量自回归模型包含的内生变量多，待估计的参数会大大增加，从这个意义上讲，研究中涉及的变量不能太多，否则样本容量的限制将会是VAR模型的估计参数误差较大。另外，经济中其他经济变量对交通基础设施与经济增长也会产生影响，因此，综合权衡，模型中加入总人口以及经济结构两个变量，这两个因素不仅与经济增长有关也与可能影响交通基础设施的需求。假设：FT———货运量，PT———客运量，POP———港口货物吞吐量，PORFT———珠海总人口，STR———经济结构变量。通过对1983-2010年珠海经济总产出与珠海交通基础设施的Johansen协整检验分析，珠海经济的总产出与交通基础设施公共服务指标、总人口和经济结构在样本期间存在长期均衡关系。 表1中检验显示交通基础设施等变量与经济增长之间存在两个协整关系，而最大特征值检验显示二者存在一个协整关系。如果变量之间存在一个协整关系，则包含全部变量在内的协整关系即为所求的长期均衡关系，如果变量之间的协整关系超过一个，则以最大特征值所对应的协整向量作为该经济变量之间的长期均衡关系。因此，珠海经济的总产出与交通基础设施公共服务指标、总人口和经济结构标准协整向量系数如表2所示。珠海经济总产出与交通基础设施公共服务指标、总人口及经济结构的协整关系式为：LNGDP=0.991LNFT+2.2LNPT+0.567LNPORFT-3.43LNPOP-0.232LNSTR从交通基础设施的公共服务指标与总产出GDP的回归系数可以看出，从长期看，各基础设施公共服务指标与经济增长之间都是正相关关系。由于数据进行了对数化处理，因此各变量前的参数即为各自的产出弹性。根据协整方程，可以判断货运量每增加1％，总产出增加0.999％；客运量每增加1％，总产出增加2.2％；港口货物吞吐量每增加1％，总产出增加3.43％。从以上的交通基础设施的公共服务指标各自的产出特性可以看出，珠海交通基础设施的公共服务对珠海经济增长有着非常重要的影响，因此，在珠海经济增长中，应该加快交通基础设施的建设，提高珠海交通的通达性和公共服务的效率，从而为改变珠海经济发展的空间优势。运用DEA的分析方法，根据珠海市1994—2008年交通运输业的产值、交通运输业从业人员比例和交通运输业投资占财政支出的比重（需要说明的是，由于珠海市交通运输包括在“交通运输仓储、邮电业”中，所以本文中的交通运输相关原始数据以“交通运输仓储、邮电业”的数据代替。）经济系统的输出指标主要包括国内生产总值（GDP）、人均GDP和投资率，其中投资率为当年全社会投资占当年国内生产总值的比重。DEA分析结果显示：（1）珠海市1994—2008年15年中，只有1994年、1996年、2001年、2003年、2005年、2007年六年的θ值为1，其DMU为DEA（弱）有效，有效率为40％，其它年份DMU均为DEA无效，DEA无效率为60％；（2）在DMU为DEA无效年份中，规模收益递增的年份只有1999年和2002年，其余年份均为规模收益递减，这说明珠海在这些年份中交通基础设施投资增加不会带来经济上的规模收益，会导致经济产出的不经济。（3）珠海市在15个DMU中没有一个DMU满足等式s-*i=s+*r=0，说明了1994年、1996年、2001年、2003年、2005年、2007年为DEA弱有效。另外，在这15个DMU中都存在投入冗余或产出不足，说明珠海市交通资源利用效率低下，交通基础设施投资没有与经济形成协调发展。 三、研究结论与政策建议 （一）结论 通过以上研究分析，可知制约珠海交通基础设施投资有效性的因素，由于珠海交通基础设施投资与经济之间没有形成协调发展的良性循环，交通运输对经济系统的状态协调较差，导致交通基础设施投资效率低下，珠海经济发展中与交通基础设施相关的公共服务不足，从而影响珠海经济持续、快速的发展。结合珠海经济发展的实际，产生这一问题的原因概括为以下四个方面：#p#分页标题#e# 1.经济总体规模偏小。虽然珠海市属于经济特区，但其经济规模远远小于深圳市，而且也低于珠三角的其他城市，如东莞、佛山、中山等城市的经济总量，这使得珠海交通运输体系难以发挥规模效应和技术优势，同时又由于总体经济规模偏小制约了交通运输基础设施投资的资本来源，使得珠海交通运输基础投资或者存在投入冗余或产出不足。 2.经济区位的制约。珠海位于珠江的入海口，南接南海，使得珠海成为珠三角交通的末梢，虽然毗邻澳门，但由于澳门产业结构的独特性（以业为主）以及澳门经济规模较小，难以和珠海形成经济的协同效应，从而制约了珠海交通运输体系的规模和技术效应。 3.产业经济政策缺乏系统性和连贯性。在珠海经济发展的过程中，珠海产业政策的制定经历几次的比较大的改变，主导产业选择的不同，对交通公共服务的要求也不同，从而影响了珠海交通基础设施投资的有效性。 4.政府交通规划缺乏前瞻性和区域协调性，而且存在交通基础设施投资的结构不合理性。由于珠海经济规模相对于珠三角其他城市来说较小，自身财政实力有限，使得珠海交通规划往往存在头疼医头、脚疼医脚的现象，缺乏改变珠海区位空间优势的大型交通规划，而且在交通基础设施投资的结构中过分偏重于公路，铁路、水运基础设施投资严重不足，珠海机场从建成到现在一直是珠海交通基础设施投资中被人诟病的话题。交通规划缺乏前瞻性和区域协调性以及结构的不合理，严重影响了珠海交通基础设投资的有效性。 （二）政策建议 结合珠海市经济增长与交通基础设施投资的VAR分析和珠海交通运输基础设施投资DEA分析，本文提出如下几点建议： 1.加强交通基础设施投资规划和研究，提高交通基础设施投资的前瞻性和合理性。切实增加交通运输的投入，合理分配交通基础设施投资，构建珠海综合交通运输体系，提高珠海交通基础设施公共服务的功能和效率。制约珠海交通基础设施投资与经济系统协调的一个原因在于地理位置上的末梢，因此珠海市应该加大交通运输的基础设施的投入，把交通末梢变为交通枢纽，不仅可以发挥交通基础设施建设对珠海经济增长的拉动作用，而且还可以改变珠海经济的区位优势，发挥交通基础设施投资的规模效应以及提高交通运输基础投资的技术效应。当前，珠海应该积极推动港珠澳大桥的兴建、加快高栏港现代化港口以及广珠铁路等交通基础设施的建设，构建珠海综合交通运输体系的形成，使得珠海成为珠江西岸的枢纽城市，从而发挥与香港、澳门、珠江西岸其他城市和泛珠三角城市的经济协同效应，从而提高珠海市交通运输基础设施投资和经济的协调性。 2.强化政府公务服务中的经济服务职能的科学性，积极调整产业结构，打造支柱产业集群，扩大珠海经济规模。要想发挥交通基础设施投资的规模效应和技术效应，避免投入冗余和产出不足，必须通过积极调整产业结构，扩大经济规模。在珠海的经济发展中，由于过早确立高薪技术和以旅游为主的服务业为主导产业的经济结构，使得珠海经济发展受到了一定的制约，加上珠海高新技术产业和旅游等服务业发展的缓慢，没有形成支撑经济快速发展的一定规模的产业集群，经济的发展远远落后于同为特区的深圳。因此，当前应该通过积极调整产业结构，构造适宜珠海经济发展阶段的主导产业和支柱产业，形成一定规模的产业集群，发挥产业集群效应和产业关联效应，从而推动珠海经济快速发展，发挥交通运输的规模效应和技术效应。 3.加强珠海交通公共服务的综合管理和协调能力，提高珠海交通基础设施的使用效率和效益，提升交通公共服务对经济的促进作用。对珠海1994—2008年的“交通—经济”系统协调性实证分析表明，珠海交通资源有效性不足50％，因此，在珠海今后交通运输基础设施投资项目中，应进行充分考察和规划，从可行性、成本及必要性方面对项目进行选择，使得公共交通、公路、铁路、水运、港口和机场等交通项目的协调和可持续发展，避免出现某些交通资源过剩与短缺并存的现象，提高交通资源的利用效率，使其更好服务经济。
在当前经济市场的迅速发展下，传统的经济体制也在原有的基础上得到了发展与完善。公路运输作为国民经济的重要组成部分，在其发展的过程中需要结合着经济市场进行改革与完善，只有这样才能符合当前社会的发展趋势，才能更好的跟上经济的发展步伐。由此可见，完善公路运输管理是当前社会经济发展的必然形式，在其加强的过程中，主要包括以下几个方面：首先，公路运输经济管理在改革实施的过程中，其核心在于满足当前社会的生产需求，换而言之，公路运输经济管理是社会生产力发展的实际需求，也是经济市场发展到一定水平的必然产物，且随着社会经济的发展而不断完善，在实践管理的过程中，必然要随着社会发展而加强、完善。其次，在我国社会经济发展的过程中，公路运输作为当前经济管理改革中的重要组成部分，在当前社会发展的过程中有着极其重要的作用。经济发展与公路运输之间有着相辅相成、缺一不可的联系，良好的公路运输是经济发展的核心保障，而经济发展能够在很大程度上促进公路运输的稳定发展。由此可见，在我国社会经济发展的过程中，加强公路运输经济管理有着极其重要的作用。
二、公路运输与经济发展的关系
俗话说“要想富，先铺路”，从这句话中不难看出公路运输的重要性，在推动区域经济发展的同时，还对我国各地间的区域联系有着极其重要的作用。在公路运输与经济发展的过程中，其之间的关系主要表现在以下几个方面：首先，在社会经济发展的过程中，其核心基础在于公路运输，表现较为突出的在于内陆地区以及经济不发达地区。作为整个交通运输的主干线，公路运输在一定程度上决定着我国相关工程项目的建设及发展，且随着高速公路的建设成为我国交通运输行业中的“领头羊”，由此不难推出，公路在当代国民经济发展中有着基础性的作用。其次，在公路运输发展的过程中，对公路周边区域的经济发展只有直接影响。面对当前我国社会经济发展的不平衡，一些经济不发达地区在发展经济的过程中，其核心在于完善公路建设，推动该区域与其他地区的联系。一个地区在发展区域经济的过程中，公路网的状况将直接影响着当地的经济发展；完善的公路建设，能够推动当地的经济发展。再次，在发展地区经济的过程中，良好的公路运输能力，能够更好的吸引外资，带动地区及周边地区的经济发展，以此来加强该地区与周边地区的经济往来。此外，随着城市化发展进程的加快，公路运输发展也在很多成都上推动了我国社会主义建设。最后，完善公路运输与经济发展在构建和谐社会主义中有着极其重要的作用。且作为当前社会主义现代化建设的核心基础，公路运输能够有效的推动人们的日常生活，满足人们生活中各种物质需求，同时能还在原有的基础上加强地区与地区之间的联系，为促进建立和谐的公路交通体系奠定坚实的基础。
三、市场经济体制下公路运输经济管理的改革措施
公路运输经济管理的应用于发展，在符合当前社会经济发展趋势的同时，还跟上了时代的发展步伐，在我国社会发展的过程中有着极其重要的作用。而在其改革措施实施的过程中，需要相关部门结合着我国社会的实际发展状况，有针对性地对其完善，使其在发展的过程中形成统一的整体。针对市场经济体制下公路运输经济管理的改革措施，主要包括以下几个方面：
(一)完善公路运输管理
完善公路运输管理，是实现公路运输经济管理的核心所在，同时也是确保公路运输经济管理顺利实施的重要依据。在当前社会经济持续稳定发展的过程中，传统的公路管理已经无法适应当前社会经济的发展需求，由此就需要相关部门能够结合着我国公路的实际发展状况，制定出科学、完善的运输管理政策，以此来促进公路运输的可持续发展。
(二)加强成本管理与控制
在公路运输建设的过程中，加强公路建设成本的管理与控制，能够在保障公路建设质量的同时，还能确保公路投入使用后产生的经济效益，与此同时，实行全面预算管理，也是公路运输经济管理改革中的基本措施。在加强公路成本管理与控制的过程中，编制工程施工预算，其核心在于完善施工项目的成本管理，并结合着公路工程的实际施工状况，使工程预算在原有的基础上更加全面、完善，在建立责任、权能、利益相结合的基础上实现各责任单位的预算体系，使其在原有的基础上通过监督、激励及分配等功能，完善施工企业内部存在的管理问题，同时完善施工企业的法人治理结构。在公路工程建设的过程中，工程的预算成本也在一定基础上反映出公路施工企业的平均成本水平。在整个公路建设计划成本建设的过程中，是指结合着公路工程建设的各个环节，根据计划期内的相关资料，由相关人员在实际成本发生前预先编制出人工费成本控制计划、材料成本控制计划、机械设备成本控制计划、管理费用成本控制计划、临时工程费用成本控制计划。在公路工程实际施工中，每一项公路项目都需要专业人员进行精心的预测，并在项目开工前做好相应的准备工作，并本着一切从实际出发的原则，精心选出合适的施工方案，严把施工原料关，在确保工程施工质量的同时，还能从根本上减少工程的成本投入，为其今后的投入使用奠定基础。
(三)积极应用现代技术，提高管理水平
在完善公路运输经济管理的过程中，可以结合着网络计算机的优势，促进信息整合。且在当前的公路管理中，多数公路已经使用了现代电子工程设备，在提高管理质量的同时，还在很大程度上完善了公路运输管理，为其今后的发展做好了铺垫。(四)将经济管理与行政管理相结合公路在建设的过程中，工程量大、施工周期长以及施工环节多等特点，在一定程度上决定了公路建设的成本投入。除此之外，与其他工程管理不同的是，基于公路的社会性、公共性、规模性、非营利性以及不可替代性，在建设的过程中具备投资大、回收慢以及经营风险高等特点。由此就需要政府相关部门能够在公路建设的过程中，对其进行相应的技术指导与管理，并赋予特定企业的垄断经营权，在符合公路运营发展规律的同时，还能体现出政府宏观经济的目标要求。
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