关键词：财务共享服务模式；电信行业；本地网；财务管理问题；分析探讨
在从传统的垄断性经营模式逐步转化为现有的竞争性经营模式的实践过程中，面对竞争态势日趋激烈的真实市场环境，我国现有电信产业企业组织经营活动的战略性组织开展模式，也正在逐步由以往长期坚持和应用规模性经营实践模式，转化为现有发展阶段的效益经营实践模式。在这一真实面对的企业经营业务实践活动真实性组织开展背景之下，切实改善和提升我国现有电信企业组织内部性财务管理工作的整体开展水平，实现对企业现有经营业务活动成本支出规模的有效控制，是我国现有的电信行业企业组织，切实提升自身综合性市场发展竞争力的基础实现手段。为切实实现企业自身在基础性经营业务活动组织开展过程中的最大化经济收益获取目标，我国现有的电信行业企业组织，通过引入运用具备集约化状态属性表现特征的业务管理模式，初步实现了针对企业内部性财务工作的集中性管理，并且在有效提升企业内部基础财务管理工作综合开展水平的前在条件下，实现了企业经营性经济收益获取状态的最大化预期目标。最近几年以来，随着我国电信产业“本地网”营销业务实践模式的持续快速深入发展，在一定程度上给现有电信企业集中性财务管理模式的顺利建构造成了显著的不良影响。本文围绕基于财务共享服务模式下电信行业本地W财务管理问题展开简要阐释。
一、本地网背景下互联网宽带接入公司财务管理工作基本概述
从我国现代企业财务管理工作的业务开展路径角度展开分析，在我国电信行业本地网预算管理业务模式的实际应用与运作背景之下，财务管理工作的主要实践模式，就是要针对企业实际经营业务活动开展过程中面对的预算规划管理问题，进行科学有序的规划和控制。在现有的电信企业本地网经营业务模式的具体实施背景之下，经营成本支出预算方案，是与本地网业务技术体系直接相关的技术人员，严格遵照省级公司制定下达的经营成本支出规模控制指导计划基础上，在充分引入运用零基预算业务方式，以及弹性预算业务方式条件下具体编制形成的。
对于具体的以从事宽带接入服务为主要业务项目的公司而言，其在实际组织开展财务管理工作过程中，应当针对本公司目前具备的经营活动发展现状，以及实际面对的市场性经营竞争环境，制定实施具备充分科学性和可实施性的财务管理工作实施方案，确保本企业实际开展的财务管理工作，能够具备较为充分的科学性。要在获取本公司基础性财务管理工作数据信息成果的前提下，结合本地网技术体系发展对本公司经营业务活动的影响作用，为本公司管理者提供恰当有效的业务性经营发展建议，以此促进本公司字啊后续的经营发挥实践过程中，能够顺利获取到较为良好的经济收益。
二、财务集中管理背景下本地网系统遭遇的业务挑战
在财务集中管理业务模式的具体实践运作背景之下，各地区一切类型的财务管理数据信息都会集中汇集到财务管理中心机构，并在此基础上统一组织开展管理业务环节、核算处理业务环节，以及监督性业务环节。
在我国电信服务企业现有的经营业务发展模式之下，财务数据信息的集中管理模式集中局限在省级层次，因而在具体组织实施财务管理业务核算数据的采集和汇集传输业务实践过程中，相关业务人员通常较难实现对该模式中现存问题的全面认识，而且只有在不同地区的全部财务管理数据信息均实现集中性管理呈现的实践背景下，相关财务管理工作人员才能实现对本地网服务业务模式所有相关数据业务项目的全面系统认识，进而对本地网服务技术系统实际经营状态的全面认识。
然而，在现有的财务集中管理模式的应用背景下，源于我国现有的各省级电信服务公司在财务管理业务活动信息的核算生成方式层面，具备表现显著的相互差异特征，因而导致所有的省级性电信公司财务核算数据，在实际开展集中性财务管理业务实践过程中，本身不具备可比性。与此同时，我国现有的各省级电信公司在现行的技术管理业务机制，以及各种类型经营性费用项目的支出状况角度展开分析，我国不同省级公司之间的具体开展模式均存在显著差异，因而给实际获取的财务数据集中管理工作成果的科学性和合理性表现水平，造成了极其显著的不良影响。
在此基础上，想要切实在我国电信公司集中性财务管理工作过程中，顺利获取最佳的预期效果，必须采取行之有效的业务性改良优化措施，确保我国电信公司在本地网业务发展模式下的财务集中业务管理工作水平，实现程度显著的改善优化。
三、财务集中管理业务模式下本地网财务管理工作的基础策略
第一，切实厘清财务集中管理业务模式下本地财务管理工作的基本开展思路。在财务集中管理业务模式的具体实施背景下，我国电信行业领域的本地网财务管理业务模式，正在逐步由传统发展时期的核算型业务实施模式，逐步转化为现有发展阶段背景下，具备更加充分应用有效性的管理与服务型业务实践模式，而这种业务实践模式的直观深刻转化，对于有效而且充分地改善和提升我国现有财务管理工作整体开展水平，优化财务管理工作的综合性开展质量，具备不容忽视的影响和助力作用。从具体的业务发展实践路径角度展开分析，想要切实保障和提升财务集中管理业务模式发展背景下，本公司作为提供宽带接入服务的地方性企业，想要切实确保财务管理工作的顺畅有开展，必须预先实现对财务集中管理业务模式下本公司现有务管理工作的基本开展思路的清晰认知，切实将“管理要素”和“服务要素”作为企业在具体组织开展财务管理工作过程中的重点环节，基于具体的业务工作流程层面实现企业财务管理工作综合效能的改善优化，明确开展财务管理工作的主要目的不仅仅在于开展财务数据信息的核算，更为重要的任务则是在分析企业现有财务管理数据基础上，发现企业在财务活动过程中存在的一系列具体问题，并在此基础上对其展开针对性改良优化。
第二，切实做好电信企业基础财务管理工作的转型优化。在企业财务管理工作集中开展的业务实践模式基础上，本企业想要在具体组织开展的财务管理实践过程中顺利获取到最佳的预期效果，必须切实转变以往长期坚持的以核算为中心的业务实践模式，要结合本公司在提供宽带接入服务过程中基础性经营业务的具体发展特点，逐步建构形成以“管理服务型”为中心财务管理业务实践模式。而在这一业务模式的具体化建构和实施过程中，必须切实针对我国电信企业现行的预算管理业务模式实施方式进行转化，将具体预算管理业务项目的实施节点提升到事前环节，同时要在各项预算性财务管理指标的具体实施过程中，针对已经制形成的预算管理指导控制方案的科学性和合理性展开动态监测，并且结合现行预算管理工作方案在具体实施过程中暴露的问题，对我国电信企业现行的财务管理工作开展方案，展开针对性的改善优化。
四、结束语
针对基于财务共享服务模式下电信行业本地网财务管理问题，本文具体电信行业本地网问题基础概述、财务集中管理背景下本地网系统遭遇的业务挑战，以及财务集中管理业务模式下本地网财务管理工作的基础策略三个具体方面展开了简要的论述分析，旨意为相关领域的研究人员提供经验借鉴。
参考文献：
[1]朴辉延.电信行业本地网财务管理问题的探讨――基于财务共享服务模式下[J].当代经济，2011，14：26-27.
[2]李树斌.企业财务共享服务中心模式研究[J].合作经济与科技，2015，14：151-152.
[3]霍秀芝.浅谈财务共享服务及对其战略风险的几点思考[J].财经界（学术版），2015，18：243+351.
[4]翁建峰.电信运营企业省公司层面财务共享服务的实践与思考[J].会计师，2015，23：76-77.
[5]王兴琼.企业集团财务共享服务模式探讨[J].财经界（学术版），2016，15：238+248.
[6]娄之秀.财务共享服务中心在电信行业的应用[J].企业改革与管理，2016，18：148.
[7]翁晔.浅谈财务共享服务模式的若干问题和控制措施[J].现代商业，2012，30：210.
关键词：财务治理；公司所有权；或有控制权；治理模式
一、引言
作为后安然经济改革的必然结果，美国于2002年颁布了影响广泛的《sox法案》，其目的是为了阻止未来公司舞弊的发生。然而，令人意想不到的是，仅隔几年，美国房地产巨头房利美、房地美的会计造假以及次级房贷市场问题引起的全球金融危机，让人们又看到了“安然”事件的重新上演。为什么“安然”事件的余波频频呢?是《sox法案》等监管法规不健全吗?笔者个人认为，美国监管公司的法律法规还是相当完善的，出现“安然”现象的主要原因是只注重公司的外部治理，却忽视了公司自身的内部治理，特别是公司财务治理制度的建设。由于委托关系的存在，就会导致内部人运用其信息优势进行“偷懒”和谋取私利的“机会主义”行为，出现“欺诈”和“偷窃”现象也就不可避免。
为了使上述问题不再发生，就需要设计一个合理的公司治理结构来解决公司中的问题，使得成本最小。一个有效的公司治理结构一定是个双赢的制度安排，在这些制度设计中最重要的就是企业所有权的安排，它也是财务治理的核心内容。
二、我国公司财务治理模式综述
(一)我国公司财务治理模式综述
1 “三层次”财务治理模式
“三层次”财务治理模式是以我国财务学家郭复初提出的社会主义财务的三个层次观点，即国家财务活动、部门财务活动、公司财务活动为基础的。汤谷良博士把公司财务划分成所有者财务、经营者财务和财务经理财务三个层次。也有学者提出，公司财务应划分为出资者财务、经营者财务、财务部门财务。这些研究成果较系统地论述了财务分层治理的思想，也标志着财务治理“三层次”理论体系的形成。
2 利益相关者参与财务治理模式
利益相关者参与财务治理模式是以“利益相关者公司治理理论”为理论基础的。该模型认为，参与企业契约的所有人都是企业的利益相关者，为了实现利益共同体及各自利益最大化的目标，企业的契约者必然要求共同参与企业的财务治理。
3 相机治理财务治理模式
财务相机治理是指企业在银行举债情况下的控制权配置，当经营者出现偿债困难时，银行就会出面干预企业的财务与经营。该模式是一种有关公司财务控制权适时、适度转移的财务治理模式。
4 人力资本与财务资本共生的财务治理模式
所谓共生，是指“共生单元之间在一定的共生环境中按某种共生模式形成的关系”。作为一个“人力资本与非人力资本的特别合约”，市场里的企业拥有人力资本与物质资本两个基本的共生单元。企业在对所获收益进行分配时，人力资本必须与财务资本的所有者平等分享，形成责、权、利制衡机制，减少共生体的矛盾，从而实现共生体利益最大化。
(二)我国公司财务治理模式评价
“三层次”财务治理模式的理论思想是财务的分层理论，国内许多学者认为该模式是一种适合中国实践的财务治理模式。但是，该模型却忽略了企业资本来源的另一个主要提供者的财务，即债权人的财务问题。所以说，该模式缺失了一个重要的角色。即债权人没有参与债务企业的财务治理。
相机治理的财务治理模式以企业资不抵债作为相机治理的量化标准，其实质是建立在企业终止的基础上债权人才能进入企业参与治理。所以，该模式只能是以公司的破产为代价的事后治理，并没有从根本上解决好债权人的利益问题。
利益相关者参与的财务治理模式，有两个基本问题是该模式所面临的且难以解决好的。1、无法解决利益相关者的利益加总问题，即不能在企业决策时对应该以什么样的目标作为决策目标作出明确的回答。对所有的人都负责，其最终结果就是对所有的人都不负责。2、能否使经理人对自己的行为负责，也即如何保证经理人在其位且谋其政。国外学者的实证研究表明：不同利益相关者将相互竞争，过度地投入监督，以诱使经理人的决策偏向自己的利益。可见该模式最终无法成为公司财务治理的效率标准。
人力资本与财务资本共生财务治理模式和“三层次”财务治理模式有一个共同的特征是：二者都是基于(偏重)企业内部的财务治理，缺乏企业外部即债权人的约束。同时，这种模式也易陷于无休止地讨价还价的局面中。
三、财务治理模式的构建与重塑
通过对现有公司财务治理模式的分析可知，目前主要的几种财务治理模式还不能完全达到财务治理的根本性效果。因此，探讨如何构建与重塑一个合理的财务治理模式已成为必要。
合理的财务治理模式判断标准是：通过财务治理，能够提高公司效率，减少公司收益的外部性和成本的外部性，增加公司价值，实现企业与债权人二者的帕累托改进。为此，本文构建与重塑了“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式。
之所以把债权人引入到财务治理模式中来，并且强调债权人在公司财务治理中的地位，一是由于公司资本的来源主要由债权人和所有者共同提供；二是由于债权人与企业的股东、经营者和财务经理间存在着特殊关系与严重的信息不对称。为了避免企业家(股东)在经营过程中道德风险和逆向选择的发生，就需要设计合理的机制与制度，为债权人参与公司的财务治理提供一条通道，通过债权人与企业的股东、经营者和财务经理彼此的博弈，有效地实现帕累托改进。
“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式主要由内部分权控制与债权人或有控制权两部分组成。内部分权控制基于财务分层理论，其主要内容与前述“三层次”财务治理模式相同；内部分权控制是企业内部人相互约束、相互监督的一种制度设计。具体治理内容如表1所示：
债权人或有控制权设计制度的内容是：当企业传递经营不善的信号时，企业给予债权人一个行使控制权的选择权。此时债权人就可以进入股东会，以股东的身分参与公司治理，并行使控制权，也就是控制权从企业家手中转移到债权人手中。控制权主要包括三个方面：1、债权人有权决定公司的经营方针和投资、筹资计划，其前提是公司已进入财务困境时期。2、当债权人决定企业继续经营时，债权人就自动享有该企业一定数额的股份，并享有固定的股息，其目的是促进企业改善经营，同时降低企业继续经营给债权人带来的风险，也是对债权人做出继续经营决策所冒风险的补偿。3、债权人享有股份权力的截止时间是企业还清到期债务，股份即自动注销。“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式控制权的安排见表2。
判定公司是否进入财务困境主要以企业财务分析中的偿债能力指标作为标准，主要有两个指标：1、收益偿付能力(已获利息倍数)指标。该指标与债务违约率具有极高的相关性，即偿债能力越强，违约率越低。国外研究表明：当收益偿付能力在1.0以下时。企业已处于 财务困境边界。2阿托门z评分系统。国外研究表明：当z在1.2～2.9区间时为灰色区域。说明企业已进入财务困境阶段。
“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式不仅可以使债权人与企业相互制衡，而且更重要的是通过建立财务困境预警系统，使债权人可以通过明确的量化指标进行事前监督与事中控制，既保证了企业经营的安全与持续。又从根本上保证了债权人的利益，也能有效确保公司财务治理目标的实现。
四、对“基于债权人或有控制权”公司财务治理横式的现实思考
“基于债权人或有控制权”公司财务治理模式的本质是公司控制权的配置，该模型为给公司提供资金的债权人提供了争夺公司控制权的空间和机会。在控制权的配置过程中。与其说它是股东及管理者与债权人就公司控制权的相互博弈，倒不如说是股东及管理者在与自己和其他企业相互博弈，因为只有公司进入财务困境时债权人才能得到控制权，公司是否发生财务困境不是由债权人所决定的，而是取决于股东及其委托的管理当局的经营管理情况。
美国学者对主要金融机构通过贷款干预和控制的工商企业进行了实证研究，选取42家企业作为样本研究发现。美国的金融机构持有公司的5％股份，证明了财务相机治理的现实性。在德国，法律规定德国上市公司的管理机构必须由两个委员会组成，即董事会和监事会。监事会由10～20名成员组成，其中有一部分是向公司提供资金的全能银行、保险公司等债权人。在日本，尽管法律规定单一银行在一个企业中持有的股份不能超过5％，但如果企业经营出现困难时，主办银行的代表就会立即进人企业并采取相应的措施。
理论创新是推动实践创新的催化剂。尽管目前我国《商业银行法》规定，商业银行不允许持有债务企业股票，但是，随着国家对金融企业、金融制度与政策管制的逐渐放松以及与国际惯例的接轨，债权人特别是金融机构持有债务企业股票、参与债务企业经营管理与决策等行为将合法化，“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式将被企业界特别是金融机构界所认可。
主要参考文献
[1]衣龙新财务治理理论初探[db/ol]
[2]宋献中合约理论与财务行为分析[m]广东人民出版社，2000
[3]林钟高，王锴，章铁财务治理结构、机制与行为研究[m]经济管理出版社，2005
[4]张维迎产权、敏励与公司治理[m]经开科学出版社，2005
关键词：财务治理；公司所有权；或有控制权；治理模式
一、引言
作为后安然经济改革的必然结果，美国于2002年颁布了影响广泛的《SOX法案》，其目的是为了阻止未来公司舞弊的发生。然而，令人意想不到的是，仅隔几年，美国房地产巨头房利美、房地美的会计造假以及次级房贷市场问题引起的全球金融危机，让人们又看到了“安然”事件的重新上演。为什么“安然”事件的余波频频呢?是《SOX法案》等监管法规不健全吗?笔者个人认为，美国监管公司的法律法规还是相当完善的，出现“安然”现象的主要原因是只注重公司的外部治理，却忽视了公司自身的内部治理，特别是公司财务治理制度的建设。由于委托关系的存在，就会导致内部人运用其信息优势进行“偷懒”和谋取私利的“机会主义”行为，出现“欺诈”和“偷窃”现象也就不可避免。
为了使上述问题不再发生，就需要设计一个合理的公司治理结构来解决公司中的问题，使得成本最小。一个有效的公司治理结构一定是个双赢的制度安排，在这些制度设计中最重要的就是企业所有权的安排，它也是财务治理的核心内容。
二、我国公司财务治理模式综述
(一)我国公司财务治理模式综述
1 “三层次”财务治理模式
“三层次”财务治理模式是以我国财务学家郭复初提出的社会主义财务的三个层次观点，即国家财务活动、部门财务活动、公司财务活动为基础的。汤谷良博士把公司财务划分成所有者财务、经营者财务和财务经理财务三个层次。也有学者提出，公司财务应划分为出资者财务、经营者财务、财务部门财务。这些研究成果较系统地论述了财务分层治理的思想，也标志着财务治理“三层次”理论体系的形成。
2 利益相关者参与财务治理模式
利益相关者参与财务治理模式是以“利益相关者公司治理理论”为理论基础的。该模型认为，参与企业契约的所有人都是企业的利益相关者，为了实现利益共同体及各自利益最大化的目标，企业的契约者必然要求共同参与企业的财务治理。
3 相机治理财务治理模式
财务相机治理是指企业在银行举债情况下的控制权配置，当经营者出现偿债困难时，银行就会出面干预企业的财务与经营。该模式是一种有关公司财务控制权适时、适度转移的财务治理模式。
4 人力资本与财务资本共生的财务治理模式
所谓共生，是指“共生单元之间在一定的共生环境中按某种共生模式形成的关系”。作为一个“人力资本与非人力资本的特别合约”，市场里的企业拥有人力资本与物质资本两个基本的共生单元。企业在对所获收益进行分配时，人力资本必须与财务资本的所有者平等分享，形成责、权、利制衡机制，减少共生体的矛盾，从而实现共生体利益最大化。
(二)我国公司财务治理模式评价
“三层次”财务治理模式的理论思想是财务的分层理论，国内许多学者认为该模式是一种适合中国实践的财务治理模式。但是，该模型却忽略了企业资本来源的另一个主要提供者的财务，即债权人的财务问题。所以说，该模式缺失了一个重要的角色。即债权人没有参与债务企业的财务治理。
相机治理的财务治理模式以企业资不抵债作为相机治理的量化标准，其实质是建立在企业终止的基础上债权人才能进入企业参与治理。所以，该模式只能是以公司的破产为代价的事后治理，并没有从根本上解决好债权人的利益问题。
利益相关者参与的财务治理模式，有两个基本问题是该模式所面临的且难以解决好的。1、无法解决利益相关者的利益加总问题，即不能在企业决策时对应该以什么样的目标作为决策目标作出明确的回答。对所有的人都负责，其最终结果就是对所有的人都不负责。2、能否使经理人对自己的行为负责，也即如何保证经理人在其位且谋其政。国外学者的实证研究表明：不同利益相关者将相互竞争，过度地投入监督，以诱使经理人的决策偏向自己的利益。可见该模式最终无法成为公司财务治理的效率标准。
人力资本与财务资本共生财务治理模式和“三层次”财务治理模式有一个共同的特征是：二者都是基于(偏重)企业内部的财务治理，缺乏企业外部即债权人的约束。同时，这种模式也易陷于无休止地讨价还价的局面中。
三、财务治理模式的构建与重塑
通过对现有公司财务治理模式的分析可知，目前主要的几种财务治理模式还不能完全达到财务治理的根本性效果。因此，探讨如何构建与重塑一个合理的财务治理模式已成为必要。
合理的财务治理模式判断标准是：通过财务治理，能够提高公司效率，减少公司收益的外部性和成本的外部性，增加公司价值，实现企业与债权人二者的帕累托改进。为此，本文构建与重塑了“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式。
之所以把债权人引入到财务治理模式中来，并且强调债权人在公司财务治理中的地位，一是由于公司资本的来源主要由债权人和所有者共同提供；二是由于债权人与企业的股东、经营者和财务经理间存在着特殊关系与严重的信息不对称。为了避免企业家(股东)在经营过程中道德风险和逆向选择的发生，就需要设计合理的机制与制度，为债权人参与公司的财务治理提供一条通道，通过债权人与企业的股东、经营者和财务经理彼此的博弈，有效地实现帕累托改进。
“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式主要由内部分权控制与债权人或有控制权两部分组成。内部分权控制基于财务分层理论，其主要内容与前述“三层次”财务治理模式相同；内部分权控制是企业内部人相互约束、相互监督的一种制度设计。具体治理内容如表1所示：
债权人或有控制权设计制度的内容是：当企业传递经营不善的信号时，企业给予债权人一个行使控制权的选择权。此时债权人就可以进入股东会，以股东的身分参与公司治理，并行使控制权，也就是控制权从企业家手中转移到债权人手中。控制权主要包括三个方面：1、债权人有权决定公司的经营方针和投资、筹资计划，其前提是公司已进入财务困境时期。2、当债权人决定企业继续经营时，债权人就自动享有该企业一定数额的股份，并享有固定的股息，其目的是促进企业改善经营，同时降低企业继续经营给债权人带来的风险，也是对债权人做出继续经营决策所冒风险的补偿。3、债权人享有股份权力的截止时间是企业还清到期债务，股份即自动注销。“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式控制权的安排见表2。
判定公司是否进入财务困境主要以企业财务分析中的偿债能力指标作为标准，主要有两个指标：1、收益偿付能力(已获利息倍数)指标。该指标与债务违约率具有极高的相关性，即偿债能力越强，违约率越低。国外研究表明：当收益偿付能力在1.0以下时。企业已处于
财务困境边界。2阿托门z评分系统。国外研究表明：当z在1.2～2.9区间时为灰色区域。说明企业已进入财务困境阶段。
“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式不仅可以使债权人与企业相互制衡，而且更重要的是通过建立财务困境预警系统，使债权人可以通过明确的量化指标进行事前监督与事中控制，既保证了企业经营的安全与持续。又从根本上保证了债权人的利益，也能有效确保公司财务治理目标的实现。
四、对“基于债权人或有控制权”公司财务治理横式的现实思考
“基于债权人或有控制权”公司财务治理模式的本质是公司控制权的配置，该模型为给公司提供资金的债权人提供了争夺公司控制权的空间和机会。在控制权的配置过程中。与其说它是股东及管理者与债权人就公司控制权的相互博弈，倒不如说是股东及管理者在与自己和其他企业相互博弈，因为只有公司进入财务困境时债权人才能得到控制权，公司是否发生财务困境不是由债权人所决定的，而是取决于股东及其委托的管理当局的经营管理情况。
美国学者对主要金融机构通过贷款干预和控制的工商企业进行了实证研究，选取42家企业作为样本研究发现。美国的金融机构持有公司的5％股份，证明了财务相机治理的现实性。在德国，法律规定德国上市公司的管理机构必须由两个委员会组成，即董事会和监事会。监事会由10～20名成员组成，其中有一部分是向公司提供资金的全能银行、保险公司等债权人。在日本，尽管法律规定单一银行在一个企业中持有的股份不能超过5％，但如果企业经营出现困难时，主办银行的代表就会立即进人企业并采取相应的措施。
理论创新是推动实践创新的催化剂。尽管目前我国《商业银行法》规定，商业银行不允许持有债务企业股票，但是，随着国家对金融企业、金融制度与政策管制的逐渐放松以及与国际惯例的接轨，债权人特别是金融机构持有债务企业股票、参与债务企业经营管理与决策等行为将合法化，“基于债权人或有控制权”的公司财务治理模式将被企业界特别是金融机构界所认可。
主要参考文献
[1]衣龙新财务治理理论初探[DB/OL]
[2]宋献中合约理论与财务行为分析[M]广东人民出版社，2000
[3]林钟高，王锴，章铁财务治理结构、机制与行为研究[M]经济管理出版社，2005
[4]张维迎产权、敏励与公司治理[M]经开科学出版社，2005
烟草自20xx年取消县级公司法人资格，财务管理实行集中模式，县级分公司设2名报账员负责单据的审核传递。从近几年的运行来看此种模式仅仅是应付了财务核算的要求，而由于财务机构的撤销，2名报账员整日忙于单据的整理传递，使得县级的财务管理力度越来越低，财务管理变成了费用管理，只要费用能满足日常工作的需要，工资按时发放 就行了。不独立核算，就不操心资金问题，就不存在筹资管理，对资金成本、资金安全不重视；没有法人资格就资产的保值增值，资产是否安全完整也无需操心。应该说目前县级分公司财务管理工作只能算作粗放型管理，不利于县级公司的发展，更不符合市局（公司）提出的“卷烟上水平”的财务管理要求。
一、目前的财务管理模式下存在的问题
1、取消了县级烟草公司的法人资格，地（市）公司实行统一核算，由于某些权力的上划及核算上的“报帐制”，县级分公司主观能动性降低，发生工作责任难于落实或工作措施落实不到位等消极影响。
2、县级财务机构的撤销财务人员的上划后仅保留了2名报账员，作为具有“两烟”经营业务、专卖管理的县级分公司来说，2名报账员除了收集、整理、传递单据外已无暇顾及其他工作，根本无法发挥财务监管职能。
3、取消县级公司法人资格后，市公司虽然对县公司下了考核指标但都是从完成“两烟”经营任务的角度考虑，没有涉及财务管理的相关指标，也使得县级公司对财务管理工作不重视，操心财务工作的人越来越少。
4、取消县级法人资格后，财务大集中，市级财务统一管理。但由于全市范围较大，交通不便，使得市级财务管理的战线较长，点多面广，管理的触角无法延伸到最基层，无法真正做到管理到位。
5、财务管理权限模糊。现阶段的财务管理模式使得市级与县级在财务管理权限上不清晰。
二、改革的必要性
万丈高楼平地起，要搞好财务管理工作，必须重视基层财务管理。上级公司很多财务管理工作的内容来自于基层，如费用预算，只有基层才真正了解每年各费用项目开支情况，只有基层才了解哪些费用是必须开支的。如资产管理，只有基层才知道哪些资产是必须添置的，哪些资产是需要维修的，只有基层才能管理好自己所占用的资产，上级公司仅凭几次检查，是不能达到目的。这几年我们没有很好地发挥基层财务主体的作用，因此就出现了一系列管理上的问题。如烟叶收购财务监控，只有县级公司才能控制烟叶收购中的违规违纪问题，只有县级公司才能规范基层站(点)财务管理工作。总之，只有基层财务工作规范了，资金才不会出问题，费用才不会失真，国有资产才不会流失，市级公司财务管理才能更好地发挥作用。目前的财务管理模式已不适应**烟草系统的发展，需要全方位更新财务管理观念，提升财务管理的层次，加强财务管理控制，因此财务管理模式改革势在必行。
三、改革的思路
管理模式的确定。目前烟草行业财务管理模式主要有两种：一是“统一管理、统一核算”的集中办公管理模式；二是“集中管理、分级核算”的分级授权管理模式。通过对这两种模式的分析研究结合**烟草实际，建议财务管理采用“统一管理、分级负责、分级核算”的管理模式辅以对县公司设置财务目标考核的方式加以管理。“集中管理”即市局公司作为独立的法人对全市资产、资金统一管理；“分级负责”即对县级公司占用的资产实行“委托管理”；“分级核算”即将县级公司在预算及县级领导签字范围内的费用支出、资本性支出、应付职工薪酬、生产投入及烟叶基础设施补贴由县级财务机构组织核算，县级公司对县级的国有资产安全完整、会计资料完整、资金的安全和财产物资的账实相符负责。财务目标考核主要包括：国有资产管理工作、烟叶生产投入、担烟费用、件烟费用、烟叶临时人员工资、烟叶物资款回笼等指标。
四、组织机构的设置
1、市级公司设立独立的会计机构（财务管理科），负责所属单位财务管理、预算管理、会计信息管理、国 有资产价值管理、全市“两烟”购、销、存核算、“两烟”货款核算、资本性出核算、市局机关和钟山局各项费用核算等工作。
烟草自20xx年取消县级公司法人资格，财务管理实行集中模式，县级分公司设2名报账员负责单据的审核传递。从近几年的运行来看此种模式仅仅是应付了财务核算的要求，而由于财务机构的撤销，2名报账员整日忙于单据的整理传递，使得县级的财务管理力度越来越低，财务管理变成了费用管理，只要费用能满足日常工作的需要，工资按时发放 就行了。不独立核算，就不操心资金问题，就不存在筹资管理，对资金成本、资金安全不重视；没有法人资格就资产的保值增值，资产是否安全完整也无需操心。应该说目前县级分公司财务管理工作只能算作粗放型管理，不利于县级公司的发展，更不符合市局（公司）提出的“卷烟上水平”的财务管理要求。
一、目前的财务管理模式下存在的问题
1、取消了县级烟草公司的法人资格，地（市）公司实行统一核算，由于某些权力的上划及核算上的“报帐制”，县级分公司主观能动性降低，发生工作责任难于落实或工作措施落实不到位等消极影响。
2、县级财务机构的撤销财务人员的上划后仅保留了2名报账员，作为具有“两烟”经营业务、专卖管理的县级分公司来说，2名报账员除了收集、整理、传递单据外已无暇顾及其他工作，根本无法发挥财务监管职能。
3、取消县级公司法人资格后，市公司虽然对县公司下了考核指标但都是从完成“两烟”经营任务的角度考虑，没有涉及财务管理的相关指标，也使得县级公司对财务管理工作不重视，操心财务工作的人越来越少。
4、取消县级法人资格后，财务大集中，市级财务统一管理。但由于全市范围较大，交通不便，使得市级财务管理的战线较长，点多面广，管理的触角无法延伸到最基层，无法真正做到管理到位。
5、财务管理权限模糊。现阶段的财务管理模式使得市级与县级在财务管理权限上不清晰。
二、改革的必要性
万丈高楼平地起，要搞好财务管理工作，必须重视基层财务管理。上级公司很多财务管理工作的内容来自于基层，如费用预算，只有基层才真正了解每年各费用项目开支情况，只有基层才了解哪些费用是必须开支的。如资产管理，只有基层才知道哪些资产是必须添置的，哪些资产是需要维修的，只有基层才能管理好自己所占用的资产，上级公司仅凭几次检查，是不能达到目的。这几年我们没有很好地发挥基层财务主体的作用，因此就出现了一系列管理上的问题。如烟叶收购财务监控，只有县级公司才能控制烟叶收购中的违规违纪问题，只有县级公司才能规范基层站(点)财务管理工作。总之，只有基层财务工作规范了，资金才不会出问题，费用才不会失真，国有资产才不会流失，市级公司财务管理才能更好地发挥作用。目前的财务管理模式已不适应**烟草系统的发展，需要全方位更新财务管理观念，提升财务管理的层次，加强财务管理控制，因此财务管理模式改革势在必行。
三、改革的思路
管理模式的确定。目前烟草行业财务管理模式主要有两种：一是“统一管理、统一核算”的集中办公管理模式；二是“集中管理、分级核算”的分级授权管理模式。通过对这两种模式的分析研究结合**烟草实际，建议财务管理采用“统一管理、分级负责、分级核算”的管理模式辅以对县公司设置财务目标考核的方式加以管理。“集中管理”即市局公司作为独立的法人对全市资产、资金统一管理；“分级负责”即对县级公司占用的资产实行“委托管理”；“分级核算”即将县级公司在预算及县级领导签字范围内的费用支出、资本性支出、应付职工薪酬、生产投入及烟叶基础设施补贴由县级财务机构组织核算，县级公司对县级的国有资产安全完整、会计资料完整、资金的安全和财产物资的账实相符负责。财务目标考核主要包括：国有资产管理工作、烟叶生产投入、担烟费用、件烟费用、烟叶临时人员工资、烟叶物资款回笼等指标。
四、组织机构的设置
1、市级公司设立独立的会计机构（财务管理科），负责所属单位财务管理、预算管理、会计信息管理、国 有资产价值管理、全市“两烟”购、销、存核算、“两烟”货款核算、资本性出核算、市局机关和钟山局各项费用核算等工作。
关键词：财务治理目标 财务治理本质 企业理论研究范式
一、财务治理目标理论研究范式概述
目前国内财务学界关于财务治理目标的代表性提法主要有股东至上财务治理模式下的股东价值最大化以及利益相关者财务治理模式下的企业价值最大化。笔者认为，上述财务治理目标理论存在着共同的逻辑缺陷：第一，未从概念上严格地区分财务治理目标与财务管理目标，从而未能充分揭示公司财务治理目标质的规定性；第二，颠倒了治理结构与治理目标之间的逻辑关系，认为治理结构决定治理目标而不是相反，从而使得财务治理目标无法有效地发挥对财务治理机制的选择与优化的指导作用；第三，混淆了企业价值最大化与利益相关者价值最大化，从而缺乏学术意义上的严谨性；最后，均未从经济学的角度对其理论观点的科学性予以充分的论证。科学的理论取决于科学的研究范式，对于财务治理目标理论而言亦是如此。结合对现有理论的评价，笔者提出关于财务治理目标理论研究的基本范式。该范式如(图1)。首先，财务治理本质理论是确立财务治理目标的直接依据。所谓财务治理本质，是公司财务治理所具有的“质的规定性”，解决什么是公司财务治理的问题，是公司财务治理理论独立存在(即独立于公司财务管理)的客观基础。其次，财务治理目标的确定还应以财务管理目标为参照。由于财务管理目标理论相对成熟，鉴于财务治理目标与财务管理目标间的内在一致性，在研究财务治理目标时以财务管理目标为参照是理论研究中可以接受的策略。再次，由于财务治理是公司治理的核心，而公司治理的理论基石是企业理论，因此，建立在新制度经济学基础上的现代企业理论就构成公司财务治理理论的经济学基础。最后，财务管理目标的研究也必须从现代企业理论中寻找依据。
二、基于经济学的财务治理目标的构建
(一)公司财务管理目标：一个参照 相对于公司财务治理目标理论而言，财务管理目标理论较为成熟，但国内财务学界对财务管理目标的理解仍存在不少分歧。因此，有必要对国内主流的财务管理目标理论进行分析，从而为确立财务治理目标提供科学的参照。国内学术界关于财务管理目标的主流观点是：如同从利润最大化向股东财富最大化转变一样，从股东价值最大化到企业价值最大化的转变是财务管理目标理论上的又一个重大飞跃。形成这一理论观点最重要的理由是企业价值最大化扩大了考虑问题的范围并注重在企业发展中考虑各方利益关系，并且这些结论被认为是建立在企业的契约理论的基础之上。近年来该观点还受到利益相关者资本主义理论的支持，从而出现了将企业价值最大化与利益相关者利益最大化等同起来的新观点。国内学术界质疑股东价值最大化的理由主要是：在参与企业契约的若干主体当中，企业财务管理目标为什么仅体现股东的价值诉求，但股东对于价值的诉求有着足够的理论依据。首先，依据企业契约理论，企业只是一个法律虚构物，是个人间合同订立关系的连结。在企业的契约模型中，企业本身并不是一个经济角色，其自身并没有目标和动机，在诸如“企业目标函数应该是什么”等问题中所隐含了企业的人格化是一种严重的误导。相反它只是一个舞台，自发的经济主体在这个舞台中按照相互的协议或隐含的规则去表演，以实现各自的目的。企业财务管理目标实质上是契约主体目标的显在化。因此，财务管理目标的具体表述应能够清晰地体现契约主体的价值追求，股东财富最大化的提法符合这一要求。其次，作为一种团队生产的组织形式，企业的产出是整个团队共同努力与协作的结果，任何成员的个人贡献都不可能精确地被分解和观察(阿尔钦、德姆塞茨，1972)。由于道德风险的存在，企业中必然存在着低效率。为解决这一问题，监督和激励成为必要，而这又取决于企业所有权的最优配置，包括剩余索取权与剩余控制权的配置。剩余索取权是相对于固定收益权而言，在固定的或特定的收益权实现之前，企业剩余索取者什么也得不到，即剩余是不确定的。由此可以认为：第一，企业剩余索取权的拥有者即为企业风险的主要承担者；第二，人类经济行为的本质就是追求最大化的剩余收益或剩余价值；第三，既无法保证企业契约的每个参与人都同时享有固定索取权，也不可能让每个当事人都同时拥有剩余索取权(因为剩余索取权的界定必须以固定索取权的存在为前提)。哈特、张维迎等论证了企业剩余索取权和剩余控制权集中对称配置对非人力资本所有者的企业产权契约具有最优性。其中哈特论证了两者对称配置是建立有效激励机制的关键，而张维迎则论证了两者的对称配置是实现企业价值最大化的制度基础，即这种所有权安排能使“加总的”每个参与人行动的外部效应最小化。因而，为实现企业所有权的最佳配置，股东应同时拥有剩余索取权和剩余控制权。企业所有权配置实质上是风险与报酬的权衡过程，那些没有能力承担或不愿意承担风险的企业参与人，为获得一份固定有保证收入的代价就是将剩余控制权让给企业权益资本的提供者――股东。由于经济学家将企业所有权理解为“剩余控制权和剩余索取权”的简化说法，而至少在正常经营的状态下，企业的剩余索取权和剩余控制权应该对称地配置给企业的权益资金提供者股东，因此股东是企业经济意义上的所有者。这体现了股东价值追求的股东财富最大化理论有着其内在的产权动因。国内财务学界的主流观点认为：企业价值最大化取代股东价值最大化是财务管理目标理论研究中的又一飞跃。然而，股东价值最大化与企业价值最大化具有内在的一致性。上述观点错误地将股东价值最大化与企业价值最大化对立起来，从而将股东利益与其他利益相关者的利益对立起来。首先，股东财富最大化的实现受到有关法律和契约的约束，此种约束旨在一方面对企业固定收益索取者的利益予以特殊的保护；另一方面确保有关社会责任的履行。因此，将股东价值与其他利益相关者价值对立起来的观点忽视了在实现股东价值最大化过程中客观存在的种种法律和道义上的约束。其次，由于股东权益的性质是剩余权益，因此企业在有意识的追求股东价值最大化的同时必然会促成其他契约主体利益的满足。即“看不见的手”在企业范围的价值创造及分配中仍然发挥作用，这是私人产权制度在企业制度中得以延伸的必然结果。从这个意义上讲，实现股东价值最大化是确保企业所有利益相关者的利益得到充分满足的手段与工具，而非目的。最后，企业经济行为最大化的本质只能是追求最大化的剩余收益，因为固定收益无最大化可言。
从理论上讲，在财务目标中考量其他利益相关者的价值的方式有两种：其一，将其他利益相关者的价值直接纳入财务管理目标函数；其二，将其他利益相关者的利益诉求作为实现股东价值最大化目标函数的约束条件。由于相应目标函数的难以规划性以及产
权意义上的限制，使得第一种考量方式不可行也不科学。而第二种考量方式无论在理论上还是在实践上都是科学的、可行的。张维迎(2000)运用现代企业理论对企业价值最大化与剩余收入(即股东价值)最大化之间的关系做过深入分析。由于企业收入可以分为固定的合同收益和不固定的剩余收入，因此最大化剩余收入也等价于最大化企业总价值。因为在数学上，如果y=F+x，其中F是常数，x是变量，最大化x等价于最大化y。但是他忽视了上述目标函数的约束条件。余绪缨(1995)认为企业价值最大化与剩余收入最大化是完全相同的。MM理论的提出者莫迪里阿尼和米勒在《资本成本、公司财务和投资理论》(1956)中提出企业价值与股东价值是一致的。既然股东价值最大化或企业价值最大化作为财务管理的目标具有科学性，那么，鉴于公司财务管理目标与公司财务治理目标之间的内在一致性，因此，公司财务治理的目标也应内在地统一于股东价值最大化。但将股东价值最大化作为公司财务治理目标的做法是简单而不可取，因为这一做法尚未考虑财务治理本质理论对财务治理目标的约束。通过这种方式确定的财务治理目标并不能很好的引导公司财务治理模式以及机制的选择与优化。即对于公司财务治理而言，股东价值最大化并不是一个优良的决策标准。经济学中“效率最大化”的具体表现形式有利润最大化和成本最小化。这两个形式的效率导向在根本上是一致的。股东价值或企业价值最大化是以利润最大化作为效率导向，因此，要保证公司财务治理目标与财务管理目标的内在一致性，则要么是利润最大化导向，要么是成本最小化导向。
(二)财务治理本质理论：一个依据 作为公司治理核心的财务治理产生的基本前提就是现代企业内所有权与控制权的分离，亦即问题的存在。财务治理的重要功能就是研究如何有效地解决由于问题而引起的股东与管理层之间的财务利益冲突，因此，财务治理目标的本质必须从关系的角度进行认识。根据企业理论，公司治理的本质是在所有权与控制权分离的前提下实现企业所有权(包括剩余控制权和剩余索取权)的效率配置，因此，作为公司治理核心的公司财务治理的本质是财权的效率配置。从公司财务治理本质的角度看，公司财务治理目标应该是效率导向的，即要确保财权配置的外部不经济性最小化。财务治理制度的建立与运行(即财权的配置与运行)都会直接导致交易成本，即治理成本，而对公司收入的影响却是间接的，并且无法被精确地界定。因此，可行的公司财务治理的目标只能是成本最小化导向的。这一结论也可以利用作为财务治理本质以及目标理论渊源的现代企业理论予以论证。与标准经济学以利润最大化作为分析导向不同，交易成本经济学(即新制度经济学)以交易成本最小化为分析导向。即新制度经济学是通过一一对应的方式把交易和组织交易的不同制度形式相应地匹配在一起以实现交易成本的最小化。这一分析导向也适用于严格建立在新制度经济学的企业理论基础上而形成的财务治理目标理论。为最终确定财务治理的目标，还需要对与财务治理相关交易成本的类型与性质进行研究。根据现代企业理论，公司治理产生的前提是所有权与控制权(或管理)的分离所导致的问题，这也构成公司财务治理产生的基本前提。财务治理是试图从公司财务的角度有效地(即以最小的成本)解决所有权与管理权的分离对股东价值(或企业价值)带来的消极影响。根据詹森和麦克林(1976)的经典分析，由于公司中存在的关系所导致的成本(即所有权与管理权分离对股东价值带来的不经济性的具体表现)包括三类：委托人的监督支出、人的保证支出以及剩余损失。其中监督支出中的“监督”一词不仅仅指测度和观察人的行为，还包括委托人(即股东)通过预算限制、报酬政策和经营规则等“控制”人行为的努力。保证支出指人(即管理者)通过花费资源向委托人保证其不会进行损害委托人利益的行动，或向委托人保证进行了这种行动委托人将会得到补偿。由于在一般情况下委托人或人不可能以零成本保证人做出的决策从委托人看来是最优的，因此，在所有的关系中，人的决策和那些最大化委托人福利的决策之间存在着某些偏差。由这种偏差导致的委托人福利的下降的货币等价被称为剩余损失。詹森和麦克林将上述三项成本统称为成本。根据公司财务治理本质论，可以得出：所有成本都构成了公司财务治理机制的相关成本。虽然关系的存在是成本中的监督成本与保证成本产生的基本前提，但是两者都是由财务治理机制和行为直接引致或驱动的，因此，可以将监督成本和保证成本均定义为财务治理成本。至于成本中的剩余损失，则是直接由在存在关系的环境中的管理者的决策行为所引致或驱动的，其产生根源虽与财务治理机制及行为无直接关联，但其金额大小却受到财务治理强度的影响。具体而言，监督支出与保证支出(即财务治理成本)与公司财务治理的强度正相关，而剩余损失与财务治理强度呈负相关。这一数量关系参见(图2)。
从(图2)中可以看出，在财务治理强度上存在一个均衡点g’，在这一点上，成本(即财务治理的相关成本)总额达到最小值。我们将处于这一均衡点上的强度称为最优财务治理强度。这一均衡点的存在恰恰体现了公司财务治理的目标取向。因此，我们将公司财务治理的目标定义为优化公司财务治理机制以实现成本或财务治理相关成本(包括财务治理成本以及剩余损失)的最小化。由于遵循了效率最大化的原则，成本最小化目标与财务管理的股东价值最大化目标是内在统一的。在严格遵循上述研究范式的基础上，我们得出了关于公司财务治理目标的一般表达式。令：A表示总成本；G表示财务治理成本；R表示剩余损失；g表示财务治理强度(由财务治理机制所决定)，则有关函数可分别表示为：A=A(g)，G=G(g)，R=R(g)。由于A=G+R，所以，A(g)=G(g)+R(g)。为使A取得最小值，对g求导，并令其等于零：dMdg=dG／dg+dR／dg=O。整理可得：dG／dg=-(dR／dg)。式中构成了最优财务治理(或成本最小化)的数学条件。在现有财务治理机制综合作用的前提下，当因某一新的财务治理机制的引入所导致的财务治理边际成本的增加额与边际剩余损失的下降额相等时，公司便实现了最优的财务治理。由于环境的不确定性，最优的公司财务治理将是一个不断的动态调整过程。建立在理论分析和正式分析基础上的财务治理目标理论为公司财务治理的实证研究提供了可操作性的指引，使得人们能够运用数学工具来评价某一具体财务治理机制的效率，从而为治理机制的选择与优化提供依据。由于财务治理强度最终由具体的财务治理机制所决定，因此在这一目标模式下的财务治理机制选择与优化的基本逻辑可用(图3)表示。这一逻辑与现有理论有着显著的不同。现有理论认为治理结构是确立治理目标的前提。与之相反，笔者认为是财务治理目标对财务治理模式起着引导作用，目标引导模式(或结构)，而模式(或结构)呈现目标。
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[关键词]基本公共服务；均等化；一般性转移支付；标准支出；纵向转移支付模式
我国实行分税制改革以来，中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，2008年增长到2.294561万亿元。在这10多年里，财政转移支付制度一直是我国学者理论探讨的热点问题。笔者查阅了大量文献，发现国内学者的研究主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上，对这些问题作进一步探讨。
一、基本公共服务均等化问题
中央对地方转移支付的目标主要有四个：均等化、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务(王元，2009)。其中均等化目标是最主要的，也是国内学者探讨的重点。均等化准确地说应是公共服务均等化，主要有两个方面需要明确：一是确定需要均等化的公共服务范围；二是确定均等化程度。
关于需要均等化的公共服务范围，存在两种可能：一是将政府提供的全部公共服务纳入；二是只将基本公共服务纳入。李金珊等(2008)认为，公共服务均等化是一个动态概念，会随着时间、经济的发展变化而不断调整，由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”，最后进入“最终公共服务均等化”。国内学者在早期提出“公共服务均等化”目标(刘溶沧，1996)，但对公共服务的范围并未强调，随着探讨的深入，逐步认识到公共服务的范围应该有所限定，所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均等化”(朱玲，1997)，在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此，国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的具体范围上。
国内学者对基本公共服务应包括的具体范围存在争议。刘尚希(2007)认为，基本公共服务可从两个角度理解：一是与低层次消费需要有直接关联的；二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点变化，当前主要为教育、医疗和住房。马国贤(2007)认为，基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的，由政府提供，并由政府财力切实加以保障的公共服务，是公共服务诸项目中处于基础地位，具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等(2007)将国内有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点：一是指直接与民生问题密切相关的公共服务；二是指纯公共服务；三是指一定发展阶段上最低范围的公共服务。但他本人并不认同其中的任何一种观点，而提出基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。许多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围。
关于均等化程度，马国贤(2007)将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公平等三种基本模式。中国财政学会课题组(2007)认为，均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化，中级阶段是实现城乡公共服务均等化，高级阶段是实现全民公共服务均等化，并提出了五种运行模式：财政收入能力均等化模式、财政支出均等化模式、人口均等化模式、财政收支均等化模式、有限的财政收入能力一支出需求均衡模式。安体富等(2007)则将其总结为三种标准：最低标准、平均标准、结果均等，并认为这三个标准是一个动态过程，在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现结果均等。
笔者认为，基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程，应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时，基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目，并采纳较低标准；随着经济发展水平的提高，基本公共服务范围不断拓宽，标准也不断提高；当经济发展水平很高时，基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务，并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上，基本公共服务各个项目可以采用不同的标准，即在同一时点上，有的项目采用最低标准，而另外一些项目可能采用结果公平。
我国地域广阔，各地经济发展水平差异很大，在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下，将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备，所以，均等化的公共服务范围应该有所限制，并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付，因此，我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时，该《办法》选取的项目主要有：行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出，这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时，采用的是全国平均支出水平标准，这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为，我国实践中的做法虽然简便易行，但也存在不少问题，比如，将林业、离退休作为单独项目列出，但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出；所有项目都采用全国平均水平标准，没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。
笔者认为，应该根据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度。第一，明确中央政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲，公共品和私人品有一个最优组合，据此可计算出政府应控制的资源，然后按中央掌握财政收入的比重计算中央政府财政收入，再减去中央本级支出和其它目标的转移支付，剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用gdp和宏观税率计算政府控制的资源。第二，在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同，对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，其次是影响经济发展的，最后为影响人们享受需要的。从程度上讲，影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平，而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平。
根据上面思路，笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定。
二、我国转移支付模式和方式的选择问题
财政转移支付的基本模式只有两种：纵向转移支付和横
向转移支付。从理论上讲，纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入能力与支出责任不对称的问题；横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题(刘溶沧等，2002)。由于中央和地方财权与事权划分并没有绝对的标准，财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付，也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分，使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此，实践中世界上主要有两种转移支付模式：单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点：单一纵向模式在操作上比较简便易行，完全以上级政府作主导，但是，强制性色彩较浓，透明度或多或少地受到影响；纵横交错模式在中央政府的主持下，对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与，且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金，增加了地区之间相互支援的友谊色彩，使作出贡献的地区产生一种荣誉感，对接受援助的地区也会产生鞭策效果(李杰刚，1995)。国内学者对我国应采纳的模式意见不一，有的主张单一纵向模式(钟晓敏，1997)，有的主张纵横交错模式(刘溶沧，1996)，还有的主张纵向为主、纵横交错模式(安体富，2007)。
笔者认为，我国1994年实行分税制改革以来，中央政府拥有较大的财权(基本上在50％以上)，而事权主要由地方政府承担(基本上在70％以上)，这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然，现有转移支付后，我国各地区财力还相当悬殊，所以，富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要，但应以具体项目的帮扶为主。
关于转移支付的方式组合，刘溶沧(1996)将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类，并认为我国应以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充。安体富(2007)将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类，主张我国应以一般性转移支付为主，专项转移支付为辅。王元(2009)将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付，并认为一般转移支付用于实现均等化目标，而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成，所以，我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等(2002)主张建立以均等化转移支付为主，以专项拨款为辅的体系。
国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的，从统计数据可以发现，税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降，而财力性转移支付、专项转移支付增长较快，所占比重不断上升。如2007年各类形式的总额和所占比重分别为：两税返还3214.8亿元(18.6％)，所得税返还906.3亿元(5.2％)，财力性转移支付7017.2亿元(40.5％)，专项转移支付6186.9亿元(35.7％)(孙开，2009)。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军(2006)认为，我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付；专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果；民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意；农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外，中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务，所以有学者指出，转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群(朱玲，1999)；均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区，至少应该主要针对县级辖区，尤其是贫困县(王雍君等，2002)。
笔者认为，我国现有转移支付方式中，税收返还与转移支付目标并不相符，理应取消。当然，在改革中为减少阻力，可以在财权划分中给予补偿，比如共享税给予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标，减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规，应当成为我国最主要的转移支付方式。总之，转移支付方式选择应根据转移支付目标而定。
三、我国转移支付效果问题
我国转移支付已有15年的实践，国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果，具体检验方法和结论如表4所示。
可见，大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想，主要表现为：在我国现有转移支付方式中，税收返还和专项转移支付效果不佳；转移支付考虑的因素不太合理等。
四、转移支付方案设计问题
大多数学者主张根据各地区的财政缺口来分配转移支付额，这里主要有三个关键点。(1)确定可用于各目标的转移支付资金额。从已有文献来看，很少有学者进行详细探讨，笔者的主张已在上文中提出，在此不再重复。(2)确定各地区的标准收入。国内学者提出的具体方案中，许多采用相关替代指标来推算，但笔者赞同《2008中央对地方一般性转移支付办法》中的估算方法，即采用按税种分别计算方法，这样既准确又切实可行。(3)确定各地区的标准支出，这是最核心的问题。从已有文献来看，国内学者大多是将我国财政支出分成几个类别，设定权数，再分类别选取指标计算。笔者主张根据转移支付目标，接应提供的公共服务项目及其应达到的服务水平来计算标准支出。具体为：对于均等化目标的转移支付，标准支出=∑(某项公共服务总量×该项公共服务单位成本)。其中公共服务总量不能简单地由人均公共服务数量与人口总量的乘积得到，因为大多数公共服务在一定范围内具有非竞争性，所以需要提供的公共服务总量与人口总量并不是简单的线性比例关系。公共服务总量不仅与人口总量相关，还受人口密度的影响；公共服务单位成本也受多个因素影响，如气候、地貌等自然环境因素，国土面积，经济发展程度等。对于矫正辖区间外溢效应目标的转移支付，需要找出影响外溢效应大小的因素，比如，农林水事务可选取耕地面积、林地面积和粮食产量等指标，科技可选取专利数量和科技人员等指标。对于增强国家政治控制力目标的转移支付，则需要明确国家照顾的利益群体，如少数民族可选取人口、面积等指标，落后地区可选取人口、人均收入等指标。
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[8]江新昶，转移支付、地区发展差距与经济增长——基于面板数据的实证检验[[j]财贸经济,2007，(6)：50-57
关键词:基本公共服务;均等化;一般性转移支付;标准支出;纵向转移支付模式
我国实行分税制改革以来,中央对地方的财政转移支付总额增长很快,1994年为2389.09亿元,2008年增长到2.294561万亿元。在这10多年里,财政转移支付制度一直是我国学者理论探讨的热点问题。笔者查阅了大量文献,发现国内学者的研究主要集中在我国转移支付目标、转移支付模式和方式、转移支付效果实证检验以及转移支付方案设计等四个方面。本文将在理清已有文献思路的基础上,对这些问题作进一步探讨。
一、基本公共服务均等化问题
中央对地方转移支付的目标主要有四个:均等化、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务(王元,2009)。其中均等化目标是最主要的,也是国内学者探讨的重点。均等化准确地说应是公共服务均等化,主要有两个方面需要明确:一是确定需要均等化的公共服务范围;二是确定均等化程度。
关于需要均等化的公共服务范围,存在两种可能:一是将政府提供的全部公共服务纳入;二是只将基本公共服务纳入。李金珊等(2008)认为,公共服务均等化是一个动态概念,会随着时间、经济的发展变化而不断调整,由“基本公共服务均等化”过渡到“一般公共服务均等化”,最后进入“最终公共服务均等化”。国内学者在早期提出“公共服务均等化”目标(刘溶沧,1996),但对公共服务的范围并未强调,随着探讨的深入,逐步认识到公共服务的范围应该有所限定,所以之后的文献主要是提出“基本公共服务均等化”(朱玲,1997),在党的十六届六中全会上也正式确定了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。因此,国内学术探讨的重点落在了基本公共服务应包括的具体范围上。
国内学者对基本公共服务应包括的具体范围存在争议。刘尚希(2007)认为,基本公共服务可从两个角度理解:一是与低层次消费需要有直接关联的;二是人们无差异的消费需求。基本公共服务范围随时间、地点变化,当前主要为教育、医疗和住房。马国贤(2007)认为,基本公共服务是指那些与人的生存和发展权利相关的,由政府提供,并由政府财力切实加以保障的公共服务,是公共服务诸项目中处于基础地位,具有重要经济和社会意义的公共服务。安体富等(2007)将国内有关基本公共服务范围的表述总结为三种观点:一是指直接与民生问题密切相关的公共服务;二是指纯公共服务;三是指一定发展阶段上最低范围的公共服务。但他本人并不认同其中的任何一种观点,而提出基本公共服务应该是指与民生密切相关的纯公共服务。许多文献还用例举的方式表达了我国当前基本公共服务的范围。
关于均等化程度,马国贤(2007)将各国的做法总结为人均财力均等化、公共服务标准化和基本公共服务的最低公平等三种基本模式。中国财政学会课题组(2007)认为,均等化目标初级阶段是实现区域公共服务均等化,中级阶段是实现城乡公共服务均等化,高级阶段是实现全民公共服务均等化,并提出了五种运行模式:财政收入能力均等化模式、财政支出均等化模式、人口均等化模式、财政收支均等化模式、有限的财政收入能力一支出需求均衡模式。安体富等(2007)则将其总结为三种标准:最低标准、平均标准、结果均等,并认为这三个标准是一个动态过程,在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下,一开始首先是低水平的保底,然后提高到中等水平,最后的目标是实现结果均等。
笔者认为,基本公共服务范围和均等化程度的确定是一个动态过程,应与一个国家的经济发展水平相适应。在经济发展水平较低时,基本公共服务应只包括那些影响人们生存和发展的基础性项目,并采纳较低标准;随着经济发展水平的提高,基本公共服务范围不断拓宽,标准也不断提高;当经济发展水平很高时,基本公共服务最终可拓展为包括所有公共服务,并采纳结果平均标准。在特定的经济发展水平上,基本公共服务各个项目可以采用不同的标准,即在同一时点上,有的项目采用最低标准,而另外一些项目可能采用结果公平。
我国地域广阔,各地经济发展水平差异很大,在当前我国经济发展整体水平不高、国家可控制财力有限的情况下,将全部公共服务纳入均等化范围的条件还不具备,所以,均等化的公共服务范围应该有所限制,并且不同的公共服务项目均等化程度应该有所差异。当前我国真正意义上以均等化为目标的只有一般性转移支付,因此,我们可以从《2008中央对地方一般性转移支付办法》找出我国在实践中执行的基本公共服务范围和均等化程度。在计算标准支出时,该《办法》选取的项目主要有:行政、公检法、教育、文体广、卫生、农业、林业、城市维护、基本建设、离退休、村级管理和其它支出,这可理解为均等化目标下的基本公共服务范围。在计算每个项目支出标准时,采用的是全国平均支出水平标准,这正是均等化目标下的均等化程度。笔者认为,我国实践中的做法虽然简便易行,但也存在不少问题,比如,将林业、离退休作为单独项目列出,但环保、社会保障和科技等重要项目却未单独列出;所有项目都采用全国平均水平标准,没有根据当前我国的经济发展水平分项目确定等。
笔者认为,应该根据经济发展程度来确定基本公共服务的范围和均等化程度。第一,明确中央政府可用于均等化目标的转移支付总额。从理论上讲,公共品和私人品有一个最优组合,据此可计算出政府应控制的资源,然后按中央掌握财政收入的比重计算中央政府财政收入,再减去中央本级支出和其它目标的转移支付,剩下部分就是可用于均等化目标的转移支付总额。在实践中可以利用GDP和宏观税率计算政府控制的资源。第二,在转移支付总额约束下确定基本公共服务范围和均等化程度。各项公共服务对人们的影响不同,对那些影响人们生存和发展的公共服务应优先提供,其次是影响经济发展的,最后为影响 人们享受需要的。从程度上讲,影响人们起点公平的公共服务都应达到较高水平,而其它方面的公共服务在经济发展水平较低时可采用较低水平。
根据上面思路,笔者对我国当前基本公共服务均等化作出判定。
二、我国转移支付模式和方式的选择问题
财政转移支付的基本模式只有两种:纵向转移支付和横向转移支付。从理论上讲,纵向转移支付主要用于解决由于政府间事权与财权划分的不对称所造成的上下级政府之间存在的财政收入能力与支出责任不对称的问题;横向转移支付主要用于解决由于各地区之间的财政收入能力差异以及提供相同的公共服务所存在的成本差异而造成的地区间公共服务水平的不均衡问题(刘溶沧等,2002)。由于中央和地方财权与事权划分并没有绝对的标准,财政能力强的地区既可能直接向财政能力弱的地区横向转移支付,也可能在财政收入初次分配时中央政府获得较大部分,使得财政能力强的地区已通过中央政府的纵向转移支付向财政能力弱的地区转移支付。因此,实践中世界上主要有两种转移支付模式:单一纵向模式和纵横交错模式。两种模式各有优缺点:单一纵向模式在操作上比较简便易行,完全以上级政府作主导,但是,强制性色彩较浓,透明度或多或少地受到影响;纵横交错模式在中央政府的主持下,对部分转移支付的实施吸收地方政府直接参与,且由作出贡献的地方政府按依法计算的结果向接受援助的地方政府直接划拨财政资金,增加了地区之间相互支援的友谊色彩,使作出贡献的地区产生一种荣誉感,对接受援助的地区也会产生鞭策效果(李杰刚,1995)。国内学者对我国应采纳的模式意见不一,有的主张单一纵向模式(钟晓敏,1997),有的主张纵横交错模式(刘溶沧,1996),还有的主张纵向为主、纵横交错模式(安体富,2007)。
笔者认为,我国1994年实行分税制改革以来,中央政府拥有较大的财权(基本上在50%以上),而事权主要由地方政府承担(基本上在70%以上),这就决定了我国的转移支付模式应以纵向为主。当然,现有转移支付后,我国各地区财力还相当悬殊,所以,富裕地区向贫困地区的横向转移支付也有必要,但应以具体项目的帮扶为主。
关于转移支付的方式组合,刘溶沧(1996)将转移支付分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类,并认为我国应以一般性转移支付为重点,以专项转移支付相配合,以特殊性转移支付作补充。安体富(2007)将我国的转移支付划分为税收返还、一般性转移支付、专项转移支付和其它转移支付四类,主张我国应以一般性转移支付为主,专项转移支付为辅。王元(2009)将我国的转移支付划分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付,并认为一般转移支付用于实现均等化目标,而矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力和完成中央委托地方事务等目标则主要由专项转移支付来完成,所以,我国应采取一般性转移支付与专项转移支付并重。王雍君等(2002)主张建立以均等化转移支付为主,以专项拨款为辅的体系。
国内学者对财政转移支付各种形式的统计分析是按大类展开的,从统计数据可以发现,税收返还等照顾地方既得利益的所占比重不断下降,而财力性转移支付、专项转移支付增长较快,所占比重不断上升。如2007年各类形式的总额和所占比重分别为:两税返还3214.8亿元(18.6%),所得税返还906.3亿元(5.2%),财力性转移支付7017.2亿元(40.5%),专项转移支付6186.9亿元(35.7%)(孙开,2009)。但按大类统计并不能完全反映我国转移支付实现基本公共服务均等化的目标。王雍军(2006)认为,我国现有转移支付形式中真正以均等化为目标的只有一般性转移支付;专项转移支付由于需要地方配套和中央管理能力问题而具有逆向均等化效果;民族地区转移支付、调整工资转移支付有违均等化本意;农村税费改革转移支付和“三奖一补”转移支付的均等化效果是不确定的。另外,中央政府对省级政府的一般转移支付也不能保证地方政府用于提供本辖区的基本公共服务,所以有学者指出,转移支付的重点对象应是管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群(朱玲,1999);均等化转移支付的对象应该明确规定为县级辖区,至少应该主要针对县级辖区,尤其是贫困县(王雍君等,2002)。
笔者认为,我国现有转移支付方式中,税收返还与转移支付目标并不相符,理应取消。当然,在改革中为减少阻力,可以在财权划分中给予补偿,比如共享税给予地方更大比例、开征新的地方税种等。专项转移支付应完善度量指标,减少资金分配自由度。一般性转移支付最为正规,应当成为我国最主要的转移支付方式。总之,转移支付方式选择应根据转移支付目标而定。
三、我国转移支付效果问题
我国转移支付已有15年的实践,国内学者利用我国实际的转移支付数据检验了转移支付与经济收敛、地方财政努力的关系以及转移支付的均等化效果,具体检验方法和结论如表4所示。
可见,大多数实证检验表明我国的转移支付效果并不理想,主要表现为:在我国现有转移支付方式中,税收返还和专项转移支付效果不佳;转移支付考虑的因素不太合理等。
四、转移支付方案设计问题
大多数学者主张根据各地区的财政缺口来分配转移支付额,这里主要有三个关键点。(1)确定可用于各目标的转移支付资金额。从已有文献来看,很少有学者进行详细探讨,笔者的主张已在上文中提出,在此不再重复。(2)确定各地区的标准收入。国内学者提出的具体方案中,许多采用相关替代指标来推算,但笔者赞同《2008中央对地方一般性转移支付办法》中的估算方法,即采用按税种分别计算方法,这样既准确又切实可行。(3)确定各地区的标准支出,这是最核心的问题。从已有文献来看,国内学者大多是将我国财政支出分成几个类别,设定权数,再分类别选取指标计算。笔者主张根据转移支付目标,接应提供的公共服务项目及其应达到的服务水平来计算标准支出。具体为:对于均等化目标的转移支付,标准支出=∑(某项公共服务总量×该项公共服务单位成本)。其中公共服务总量不能简单地由人均公共服务数量与人口总量的乘积得到,因为大多数公共服务在一定范围内具有非竞争性,所以需要提供的公共服务总量与人口总量并不是简单的线性比例关系。公共服务总量不仅与人口总量相关,还受人口密度的影响;公共服务单位成本也受多个因素影响,如气候、地貌等自然环境因素,国土面积,经济发展程度等。对于矫正辖区间外溢效应目标的转移支付,需要找出影响外溢效应大小的因素,比如,农林水事务可选取耕地面积、林地面积和粮食产量等指标,科技可选取专利数量和科技人员等指标。对于增强国家政治控制力目标的转移支付,则需要明确国家照顾的利益群体,如少数民族可选取人口、面积等指标,落后地区可选取人口、人均收入等指标。
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