关键词：村镇 公共服务设施 配置标准 构建
中图分类号：F294.1 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2013）03-010-03
一、引言
中共十七大报告提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，改善民生，其中最为重要的就是改善人民的生活环境，保障居民居住场所安全，提高人民的生活水平。通过城镇化发展建设与扩大公共服务是改善民生的一个重要途径，村镇住房改善、村镇基础设施建设与公共服务的有效供给是改善民生的重要内容。同时村镇建设是社会主义新农村建设的重要内容，而新农村的建设是以新农村公共服务设施的建设为基础和主要内容，是缩小城乡差距、全面建设小康社会的重要环节。
公共服务设施配置的研究起源于英国。英国的霍华德1898年提出的“田园城市”理论开启了近代西方研究城市及其公共服务设施配置的先河；在“田园城市”理论影响下，1929年美国建筑师C·A·佩里提出“邻里单位”的思想；1933年，德国经济地理学家克里斯塔勒提出“中心地理论”等关于公共服务设施配置的理论。从发达国家的农村公共服务发展经验来看，公共服务的配置没有相应的标准，其配置模式和规模与其各自的经济水平和政治因素相适应。与此相比，我国的村镇建设起步较晚，适应村镇建设的公共服务设施配置标准相对是缺失的，现有的配置标准亦缺乏科学性、系统性、适用性。因此，研究制定村镇公共服务设施配置标准的意义是重大的、急需的，是新的政策背景下、新形势下适应的新要求。
二、村镇公共服务设施建设现状分析
（一）现状
目前我国村镇公共设施配置仍短缺。村镇公共服务设施的短缺不能满足村民正常的生活需要。主要表现如下：
1.基本公共服务设施不足。基本公共服务是保障村民生活的基础，是提高村民生活水平、经济条件；缩小城乡差距，摆脱城乡二元经济结构最有效的途径。目前村民最关心、最急需的基本公共服务设施配置滞后，供给不足。看病难、看病贵的问题导致多数的村民在轻轻的病痛下选择不去就医。当踏入医院的那一刻即是疾病缠身，危及生命。子女上学难、费用贵；提高收入；就业；养老等问题是村民急需解决的基本公共服务。
2.留守老人、儿童数量逐年递增。繁华大都市的生活模式吸引了大量的农村劳动力进城就业或居住，导致农村人口密度的降低，留守老人和儿童逐年递增。然而人口的密度高低决定了村庄的规模，公共服务设施的配置规模，致使公共服务设施得不到有效的利用。据2011年中国农村统计年鉴2006-2010年间乡村人口数、乡村就业人员数逐年递减；第一产业及第一产业人员所占比重逐年减少（详见表1）。
3.公共服务设施配置类型不全，供给不足。公共服务设施依附于基础设施，村镇的基础设施较薄弱，行政、教育、医疗、文体、社会保障等公共服务水平低，一部分村民、特别的是基层村的贫困群体难以获得公共服务。城乡公共服务差距较大。（1）行政管理水平低。多数中心村，基层村中只设有一个村委会。村委会占地面积狭小，其工作人员分工不明确，一人多职。没有明确的管理方法与手段，严重制约着农村经济的发展。（2）城乡教育水平、教育设施差距大。城乡二元经济的存在，村镇经济的落后，导致村镇的教育水平一直处于落后阶段。师资力量匮乏，教学设施配置不齐全。多数农村没有设置小学，集中就近的镇上就读，与此衍生出校车这一交通工具。由于乘车人员较多严重超载，道路凹凸不平，校车翻车事件多有发生。（3）医疗水平低，卫生设施短缺。除中心村配置了以本村村民为服务对象的小型医疗站点外，缺乏基层卫生保健点，医疗机构严重缩水，设施短缺。据2011年中国农村统计年鉴统计，2010年全国各地区农村卫生室648424个；设置卫生室的村占行政村数92.3%；乡村医生和卫生院1091863个；每千农业人口村卫生室人员1.46个。（4）文化体育设施不足。绝大多数农村没有配置文化娱乐场所，只有不足10%的中心村设置供村民日常活动、交流的户外活动场地。居民劳作之余的消遣方式主要是聚众聊天，有时存在聚众的不良现象，严重破坏了村容、村风。（5）社会保障不到位。村镇养老院、福利院建设缺失。村镇社会保障制度建设处于起步阶段，村镇居民保障水平低于城市居民，村镇养老保障制度不健全。
4.相关规范、标准缺失。长久以来，公共服务设施的相关规范、标准都是以城市和建制镇为准制定，对村镇公共服务设施规划指导方面的规范、标准相对欠缺，没有具体的规划标准和配置要求；对建设村镇公共服务设施的指导不具体。相关规范、标准的欠缺使得村镇在公共服务设施建设中缺乏依据，对村镇公共服务设施的建设内容、规模不明确。
（二）存在原因
公共服务设施配置问题存在的影响因素很多，原因多种多样，主要表现在以下几方面：
1.区域经济原因。我国村镇星罗棋布的分布在所有地区。由于各地区的社会生产力发展的水平不同，区域经济发展水平不同，村镇呈明显的区域特点。同时由于区域地理的差别，如土地（包括土壤、地形等）、气候等自然因素存在明显的地区差异，这决定了村镇的规模分布，村镇的规模直接制约着公共服务设施的配置标准。经济水平高，较富裕的村镇其规模较大，公共服务设施配置相对齐全。相比经济水平较低的村镇其村镇规模较小，公共服务设施配置相对不足。
2.村民教育程度低，意识匮乏。村民的素质与接受教育程度相对于城市居民较低，对生活的环境以及公共服务设施的配置意识匮乏，只对居住的房屋加以重视。据2011年中国农村统计年鉴统计，2010年农村各地区农村家庭劳动力文化程度，平均每个劳动力中不识字或识字很少5.7%；小学程度24.4人；初中程度52.4人；高中程度12.1人；中专程度2.9人，（详见表3）。
3.资金投入不足。村镇公共服务设施按其投资主体分为政府投资和村民自建两类。村民自建的公共服务设施局限于保证村民最基本的生活需求，会导致公共服务设施的缺失和供给不足，而且绝大多数经济不发达的村镇没有产业支撑，资金严重不足。因而，政府几乎是唯一的投资者，但是政府投资是有限的，没有能力长期承担供给齐全的设施和服务。
三、村镇公共服务设施项目配置原则
（一）因地制宜，从实际出发
村镇公共服务设施的配置要从本地实际出发，充分考虑本地的建设规模、人口密度、自有资源和特点采取适用的配置标准。
（二）覆盖全面，集中布置
公共服务设施的布置应全面，功能齐全。人口规模较小的村可享有与周边相毗邻的中心村或镇公共服务的延伸服务，避免同一类型的公共服务设施配置的重复，资源浪费。同时，公共服务设施应尽量布置在村民居住相对集中的地方，有利于集中村民，活动，从而形成聚集效应，使其增强村民的娱乐积极性，更好地丰富村民的生活内容。
（三）体现公益性
站在经济学的角度公共服务设施可分为公益性和经营性两类。村镇公共服务设施的配置目标既是服务，充分体现为人民服务这一标准。因此，村镇公共服务设施的建设应以公益性设施为主，经营性设施为辅，突出公共设施的公益性，从实际出发保证资源利用最大化。增强服务村民公益事业的功能，本着便民、利民、为民的原则，合理布局。
（四）以人为本，以民为准
以人为本是科学发展观的核心。公共服务设施的载体是人，一切服务均是为人服务，因此遵循以人为本的原则。在村镇这个群体中，村民是主要的受益人，村镇公共服务设施的配置按照镇的标准，内容充分符合村民的意愿与需求。以民为准，合理配置，帮助村民改善村最基本的、最基础的、最急需的公共服务设施建设，让公共服务设施的服务全面化、效益最大化。
四、村镇公共服务设施配置标准分析
（一）配置规模
根据村镇人口数量确定村镇公共服务设施的配置规模。依据《村镇规划标准》（GB50188-93）和《镇规划标准》（GB50188-2007）将村镇划分为特大型、大型、中小型三个等级（详见表4）。
（二）配置类型
《村镇规划标准》（GB50188-93）中将公共服务设施包括行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融、集贸设施六大类。本着为人民服务的宗旨，公共服务设施的建设应充分体现其公益性，以公益性为主，经营性为辅的目标建设使用。行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健为公益性；商业金融、集贸设施为经营性。
（三）配置标准
以教育机构设施项目的配置为例，借鉴《上海市建设社会主义新型村镇标准》的新农村公共服务设施配置标准以评分方式提出村镇公共服务设施配置标准，该标准按公共服务设施对人生活需求的重要性给予评分。
教育机构设施项目配置标准：（1）教育机构必须独立选址，宜集中与分散相结合布置。（2）中小学学校不宜与市场、公共娱乐场所等不利于学生学习和身心健康及危及学生安全的场所相毗邻，距离铁路干线应大于300m主要入口不应开向公路。（3）学校具有合理的服务半径，依据镇，村规模的不同设置合理的、符合实际的服务半径。一般中学的服务半径不大于1000m，小学的服务半径不大于500m。（4）幼儿园、托儿所应独立建筑，远离交通，便于家长接送。有相关卫生、消防安全标准的许可证，有集中绿化场地，建筑层数不宜高于2层，一层活动场地保证日照5～8h/d。（5）村镇配有符合国家标准的专用校车接送学生上下学，充分保证学生安全。
五、结论
村镇公共服务设施是提升广大村民的物质生活、精神文化生活的保障。不同地区的经济不同，村镇规模不同。相应的公共服务设施的配置水平与标准不同，我国主要的配置标准是以城市为准，没有考虑村镇的实际情况，导致公共服务设施配置不协调及资源的浪费。因此，本文在国家的规范、标准的基础上，结合地区的实际情况和自有资源，提出符合实际的村镇公共服务设施配置标准，亦期望为村镇公共服务设施的配置提供参考与借鉴。
[本文为国家十二五科技支撑计划课题：村镇建设标准体系构建及实施保障技术研究，项目编号：2012BAJ19B01]
参考文献：
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5.住房和城乡建设部.《村镇规划标准》（GB50188—93）.2007
关键词：村镇规划编制；问题；改进
无论是村庄规划编制，还是镇乡规划编制，其存在的问题是必然，总体表现为编制标准、编制体系、编制内容、编制实施等四个方面的问题。
一、村镇规划编制存在的问题分析
1、村镇规划编制标准存在的问题
（1）村镇规模标准。《村镇规划编制办法（试行）》对村镇规划实行同一标准。《镇规划标准（GB50188—2007）》按规划期末常住人口的数量确定镇村规模，把镇村规划规模化分为小型、中型、大型、特大型四级；我国县域镇村体系规划中一般按镇村体系层次，自上而下依次划分为中心镇，—般镇、中心村和基层村四级，但这种分级标准很难解释规划的中心村和基层村的区别。在村庄规模的划分上仅以人口为判定标准是不全面的。
（2）建设用地标准。现有村镇规划用地标准的适用范围虽覆盖全国的村庄、集镇和县城以外的建制镇，但全国村镇在地域和建设水平上存在差异，致使无论是人均建设用地规模还是建设用地比例均缺乏实际指导意义。按照《村镇规划标准》，村庄人均建设用地上限为150m2/人，但事实上有的地区远高于或者远低于人均建设用地标准。如果按照国家的统一标准编制村庄规划，村庄建设用地将大为减少，村庄本身缺乏编制规划的内在动力。当然《福建省村庄规划编制技术导则（试行）》中所做的规定：“村庄建设用地宜为90～130 m2/人，可根据实际情况调整10～20 m2”是值得借鉴的，
（3）基础设施和公共服务设施的配置标准。目前，村镇基础设施配置仅考虑了道路、供水、排水、供电、邮电等工程设施，忽略了村民生活燃料、供热采暖、有线电视等设施的规划配置，致使村镇在建设过程中所需要的规划指导远超出村镇规划规范所涉及的内容。即便村镇规划规范考虑到的内容也仅是原则性意见，其强制性有待加强。
2、村镇规划编制体系存在的问题
（1）重镇规划，轻村庄规划。《村镇规划编制办法（试行）》没有针对村庄提出有所区别的内容和标准。全国镇规划编制实施情况好于村规划编制实施情况。
（2）重单个村庄的建设规划，轻村庄体系规划。《村镇规划编制办法（试行）》没有明确规定镇层面和村层面要解决的内容。实际编制工作往往重视的是镇层面的问题，缺少对村层面规划编制的相关法规指导，并且忽视了村庄体系规划的问题。
3、村镇规划编制内容存在的问题
（1）缺少村庄分类研究。现有的规划编制内容缺乏对村庄分类的系统研究，无法有针对性地对村庄规划建设进行分类指导。
（2）缺乏村庄产业发展规划研究。当前村庄规划忽视了农村产业规划研究；村庄自主产业发展的类型比较单一，造成产业发展方向雷同；村庄规划需要在空间资源配置、功能布局等方面对产业发展进行统筹考虑。
（3）忽视村域土地利用规划。现有的村庄规划忽略了对所有农田、林地、草场、牧场，山林进行整体性规划，以适应机械化耕种要求的现代种植业发展需求。
（4）缺少生态保护规定。《村镇规划编制办法（试行）》没有关于农村地区生态环境保护的规定，而要实现农村的可持续发展则应考虑加强对环境保护和资源利用的规划。
4、村镇规划编制实施存在的问题
（1）编制实施主体不明确。村庄规划的实施主体应是村集体，但由于村民的认识问题，新农村规划涉及的土地权属、土地流转问题难以解决，导致农民对村庄规划的实施持怀疑态度，主体地位难以体现。
（2）忽视公共参与实施。以往的村镇规划往往是由政府自上而下编制的“见物不见人”的物质规划，忽视了居民的主体性。规划编制者又缺乏对农村的深入了解，规划成果常常不被农民所了解或接受。
二、村镇规划编制改进策略分析
1、重视差异因素，加强分类指导
根据规划对象在人口规模、经济发展和基础设施建设方面的特点，划分规划对象类型，采取不同的规划编制标准。
（1）城市规划区内的镇、乡、村庄规划，必须服从城市总体规划。将镇总体规划建设用地范围内的村庄纳入镇规划，不再单独编制村庄规划。风景名胜区景区内的乡、村庄规划，由乡、镇人民政府组织编制，报县级以上人民政府批准。
（2）“准城市”指已达到设市标准但由于各种原因未批准设市的建制镇和一些人口规模未达到设市标准但经济发展水平和基础设施建设水平已达到设市标准的村镇，规划编制应适用《城市规划编制办法（试行）》。
（3）非城市规划建成区内的镇和乡规划。一般建制镇和乡集镇，编制规划可在现行《村镇规划编制办法（试行）》基础上编制规划成果。建议分成城镇化整理型、迁建型、保留发展型三大类型的村庄，确定规划的编制重点。
2、明确规划层次，构建编制体系
村镇规划同样需要坚持体系化的基本原理，形成从宏观到微观的规划编制体系和程序。建立镇、乡集镇在编制村镇总体规划前要先制定村镇总体规划纲要，作为编制村镇总体规划的依据。
3、分类规划指标，完善编制内容
按照城乡统筹的要求，把产业、区域公共设施作为村镇规划的重点内容。在城乡统筹思想的指导下，需要解决的是：城乡空间布局的整体化；城乡基础设施的一体化；城乡产业发展的规模化；城乡经济发展的市场化；城乡社会事业的均等化；城乡生态环境的优质化；城乡居民就业的公平化；城乡文化生活的健康化。做到产业空间、地域空间、公共设施这三个方面的统筹。另外，尊重地方历史文化和传统，保护乡村自然景观和环境。历史文化遗产不仅是保留一个国家、一个地区文化传统的需要，也提供了取之不尽的旅游资源。乡村景观和环境与人类聚居活动紧密相连，要注重保护乡村的景观风貌和生活环境。目前，我国乡村建设片面追求城市化景观，造成传统乡土文化和景观的消失。在今后的村庄规划中要改变目前乡村片面追求形式上的城市化现象，保护乡村景观的完整性和田园文化特色，正确引导乡村的建设与发展，塑造生态平衡的乡村环境，实现乡村生产、生活、生态三位—体的可持续发展目标。
4、注重居民参与，提供切实渠道
应切实履行村镇规划从编制、实施、管理全过程中的公众参与和群众监督，规划草案阶段、成果报批之前都必须在规划涉及区域进行一定时限的公示，广泛听取农村集体组织和广大农民的意见和建议，对合理的意见和建议要吸纳到规划方案中，切实保证群众对规划的知情权、参与权和申诉权。在集体建设用地流转活跃的地区，规划编制人员应该鼓励农民积极参与规划的编制，使规划真正具有引导性和可操作性。
四、结语
除了以上针对性的措施外，村镇规划编制要有以下几个转变：在规划特征上，从以居民点规划为主转向“点规划”（即镇，乡、村）与“面规划”（即相应的行政辖区）并重；在规划宗旨上，从构建小城镇增长极转向构建协调发展的城乡组织体系；在理论基点上，从空间聚集论转向城乡统筹发展观；在强调重点上，从小城镇主体——镇区转向小城镇整个区域；从结构形态上，从呈“线”形转向呈“网络”型。村镇规划编制是一个综合性、实践性的问题，需要结合我国村镇发展实情不断的调整和完善。
参考文献：
[1]刘玮.胶南高标准提升新农村规划水平[J].城乡建设,2006(05)
土地利用现状分析
1土地利用结构安丰镇土地资源丰富，土地利用类型多样化。全镇土地利用类型主要分为农业用地、建设用地和未利用土地(表1)。其中:农业用地面积134．9km2，占土地总面积的71．45%，主要包括耕地、园地、林地、牧草地和水面等类型;建设用地面积30．3km2，占土地总面积的16．05%，主要包括居民点及独立工矿用地、交通用地和水利设施用地等类型;未利用土地面积23．6km2，占土地总面积的12．50%，主要包括苇地、滩涂和其他土地等类型。已利用土地与未利用土地之比为7∶1。
2土地利用存在的问题长期以来农村居民点土地缺乏系统规划、盲目扩张、分布散乱、侵占耕地现象严重，严重影响了农村居民点土地的可持续利用。一方面，安丰镇农民长期习惯以“居民点+责任田”的形式分散居住，农村居民点基本上处于自然形成、自我发展的无序状态，“满天星”式的居民点分布格局，影响了土地的合理配置和利用。另一方面，居民点用地普遍呈现沿村镇“摊大饼”式外延扩展，致使村庄内出现大量空置房和闲置宅基地，形成“空心村”现象，造成土地资源的大量浪费。
乡镇企业用地粗放。安丰镇有些村镇关停并转企业的存量土地闲置，却仍然向外扩展侵占耕地，一些企业土地征而未用，圈多用少，甚至荒芜闲置，这种“重增量、轻存量”，不充分挖掘存量土地潜力的情况浪费严重，导致农村土地集约利用水平低下。
安丰镇现有农业基础设施薄弱，耕地田块小，形状不规则，埂、渠、路占地面积大，仅田埂(不含山区田坎)和沟渠就占耕地面积的9．5%，致使耕地利用集约化程度不高。同时，在新农村建设过程中，随着人口数量的快速增长，人均耕地逐年减少，耕地后备资源匮乏，土地供需矛盾日益尖锐。
土地利用集约度评价
1评价指标体系构建农村土地利用集约度评价指标的选取要以土地集约利用内涵为指导。按照简明科学性原则、系统整体性原则、层次性原则和可比、可量、可行性原则，结合当前安丰镇土地利用特点，从土地产出率、土地投入强度、土地利用强度和土地利用可持续发展4个方面，选取对土地利用集约度产生影响的18项指标，构建包括目标层、准则层和指标层3个层次的土地利用集约度评价指标体系。
2指标权重的确立采用层次分析法(AHP)确定土地利用集约度评价指标体系的权重。通过专家咨询及对指标体系的综合分析，确定准则层各指标对目标层的贡献度及指标层各指标对其准则层的贡献度，构造判断矩阵。经过归一化处理和一致性检验(CR＜0．1)，确定各层次的权重。其中，准则层各指标权重依次为:B1=0．342，B2=0．257，B3=0．214，B4=0．187，指标层各指标的权重见表3。
3指标标准化处理该研究指标数据主要来源于2000～2010年《安丰镇社会经济统计资料》、安丰镇土管所土地利用调查资料等。因各指标值数据的量纲不同，为使各项指标具有可比性，将原始数据无量纲化并进行标准化处理。针对不同情况对数据的标准化处理采取了不同的方法。主要指标通过正向型、逆向型和适度型的不同情况求得，采用百分比标准化法，并要求样本数据具有独立性。
由于个别指标数据离散程度大，若按照百分比标准化法处理，得到的分值普遍偏小，且与准则层的显著作用区间难以准确界定，为了增强此类指标的显著性，笔者采用方差分析法对其进行处理:首先，计算各指标平均值μ和标准差σ;然后，根据μ和σ值，进行分段赋值，即根据区间［μ－a1σ，μ+a2σ］来划分相应的分数段，给指标赋值。其中a1、a2为常数，根据指标数值的大致趋势及μ和σ值来确定。
以单位面积固定资产投资额为例，由于安丰街道的指标值与其他村之间相差过大，故采用方差分析法，过程如下:根据安丰镇各村单位面积固定资产投资数据，计算出其μ值为181．45万元/km2，σ值为446．96万元/km2;通过对数据的差异性分析，并依据标准差值确定a值，a值分别取0．25、0．30、0．35和0．38，对不同的区间值赋值，最终得出各村单位面积固定资产投资标准分(表4)。
4模型建立与计算根据土地利用集约度评价指标体系的权重和各指标归一化的分值，采用多因素综合评价模型对安丰镇各村土地集约利用情况进行评价。模型公式为:式中，F为土地利用集约度分值;ωb为准则层各指标的权重，ωc为指标层各指标的权重;Iij为归一化后各指标的分值。根据上述公式，计算出安丰镇所辖自然村土地利用集约度分值(表5)。从总体来看，安丰镇各村土地利用集约度差别较大。其中，安丰街道、北岗、石集、戚冲、龙塘和赵楼村的土地利用集约度分值高于0．53，土地利用属于集约型，与其良好的自然条件、社会经济状况有密切的联系;天岗、廖圩、青城、叶套、大桥、竹兴、甲贝和爱国村土地利用集约综合度介于0．47～0．52之间，土地利用属于适中型，其农村工业产值较高，带动了其他产业的发展;东庄、青峰、糖坊、谷贝和马路村的土地利用集约综合分值较低，土地利用属于粗放型，该类村以农业发展为主，经济水平相对落后。
土地利用集约度驱动力分析
1自然驱动力自然驱动力作为一个子系统，可以分成不同的组成部分。对于农村建设用地，自然驱动力主要表现为地基承载力的大小，从根本上影响新农村土地集约的程度。安丰镇以平原为主，建设用地受地形影响较小，主要在居民点的边缘部分呈外延式扩展。对于耕地资源，自然驱动因素主要表现为气候、地形、地貌及土壤质地等的不同，其差异直接影响到作物的产量和质量，最终影响土地集约利用水平的高低。安丰镇位于北亚热带季风区，湿热的气候为农业生产提供了良好的条件，但降水过度集中，易造成洪涝灾害，给土地利用带来不利影响。安丰镇中部岗地为黄色粘土，东部滩地和西部湾区为水稻土和沙壤土，复杂的土地类型为土地利用多样化提供了条件，同时增加了农业开发成本，不利于土地的成片集约利用。
2经济驱动力经济因素包含宏观经济环境和自身经济实力，在土地集约利用评价中起着重要作用。改革开放以来，安丰镇经济保持强劲增长势头，农业生产稳步发展，农村工业生产突飞猛进，第三产业快速发展，为推进新农村建设打下坚实的物质基础。然而，农村工业的迅猛发展，必然会挤占大量的耕地。同时，农民收入水平的提高，在很大程度上也归于农村工业的发展，收入水平的提高又成为居住用地和第三产业用地扩大的重要驱动力。如图2所示，安丰镇土地利用集约度分值与单位土地经济总收入呈现出较强的相关性。
3社会驱动力社会驱动力作为一个子系统，可以分为人口、技术、贫富状况、价值与观念等。人口增长一直被认为是土地利用变化的主要驱动因子之一。安丰镇人口增长加大了对住房和土地利用系统输出产品的需求，从而推动了居住用地的扩大与土地利用强度的提高，由此带来诸如土地退化、环境质量降低等问题。随着安丰镇人口增长与农村剩余劳动力向第二、三产业的转移，城镇用地及工矿用地增长迅速，又导致了耕地等农业用地的减少。图3显示，1952～2010年安丰镇人均耕地面积从1822m2下降到682m2，大约60年间人均耕地减少62．6%。
4政策驱动力政策因素是土地利用的重要决策因素，它通过地权制度、价格制度、经营机制等直接影响土地利用及其结构的形式。土地利用的实践表明，随着不同经济政策的实施，土地利用随之发生明显的变化。安丰镇早在20世纪70年代末就以农村改革为契机，解放生产力，形成一批特有的乡镇企业，为大量农村剩余劳动力从农业中脱离出来转向二、三产业创造了条件。乡镇企业的快速发展又带动整个农村经济的发展，推动了农村土地利用的多样化、高效化、商品化。近年来，在国家政策推动下，安丰镇执行退耕还林还湖，截至2010年全镇退耕还林112．07hm2，森林覆盖率大幅度提高，生态环境进一步改善，在土地利用可持续度方面起了很好的促进作用。
新农村建设中土地集约利用的优化途径
1科学编制农村建设规划，提高集约用地水平随着小城镇建设进程的加快，安丰镇各项建设对土地的需求日益增加，建设用地的供需矛盾将更加突出。根据国土资源部“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的要求，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(建新地块)组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。因此，需要科学编制新农村建设规划，新农村建设规划应与小城镇发展规划和土地整理规划相衔接，以达到提高集约用地水平的目的。
2开展农村建设用地整理，改善居民生活环境从安丰镇农村居民点的分布及其斑块的破碎化程度可以看出，新农村建设用地闲置和低效利用现象比较严重，存在“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、一户多宅的现象，土地资源冲突尤为剧烈。当前亟需开展农村居民点用地整理，以挖掘存量建设用地的潜力。针对农村居民点布局零散、生活基础设施不健全、村容村貌差的现象，以建设中心村、迁并自然村、消除零星村、改善农村居住条件、提高农民生活质量为具体目标，通过村庄的改造、归并和再利用，使农村建设用地逐步集中、集约，从而提高农村建设用地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，改善农民居住条件和农村生态环境，以保障新农村建设的顺利进行。
【关键词】村镇规划体系；研究对策；问题
一、我国现阶段村镇规划中存在的具体问题
1.1村镇规划缺乏完整的理论体系作为指导
我国是一个有着五千年历史的人口大国，现阶段人口众多，特别是农村人口，人口基数较大，农业人口占总人口比率高，1983年农业人口为7.837亿，占世界总农业人口的62.3%，占全国人口总数的绝大部分。因我国幅员辽阔，广大的农村人口分布范围较广，目前，村镇建设仍处于自然演进的状态。我国恢复村镇规划与村镇建设管理已长达20余年之久，但村镇规划技术理论的发展还远远没有跟上村镇建设发展的步伐，未能形成一套完整的村镇规划发展理论与技术管理体系。当前，大部分地区采用的主要是村镇建设规划与乡镇总体规划，但在实际村镇建设过程中，需要规划指导的内容远超于上述规划所涉及到的。那么，在村镇规划实践过程中，城市规划与村镇规划所含的各种内容、技术标准，都应在村镇建设的规划设计中加以运用。
1.2 实施过程缺乏完整的村镇规划标准
在我国村镇规划过程中，目前，国家以《村镇规划标准》为依据，从制定的针对性与内容看，《村镇规划标准》的技术规定是基于村镇建设规划的。从规划实践上来看，小城镇总体规划也应根据《村镇规划标准》实施。从目前实践的情况来看，我国应加快村镇规划的各类标准，使理论与实际能够及时、充分的结合起来，用来更好的指导实际工作。
1.3 村镇规划中存在不合理的收费情况
我国在村镇规划收费方面，国家还未制定出一套相关的收费标准。在通常情况下，都是以城市规划的收费标准为参考对象，这样就给组织编制规划单位和规划设计单位的收费造成一定的困难，也使很多不重视规划的单位提供了可乘之机。若长此以往发展下去，不仅给村镇规划技术队伍的工作带来不利影响，也会严重影响到专业规划设计部门对村镇规划工作的重视程度和参与的积极性。
二、当前村镇空间环境设计工作的感想
在近年来接触村镇建设的过程中，目前，有些单位和领导对于新农村建设的认识似乎走入了一种误区，对现状农居布局和建设模式缺乏细致的分析与归纳，“一刀切”地强调整齐划一，使得以住的农村自然印象逐渐弱化。与之相反，当今欧美国家则提出应重视和学习古老的村庄布局模式，因为这是人类良好的居住模式的原型，它反映了当地人民群众多年形成的，对自我生存空间环境建设的一些认识。
2.1忽视了农村区别于城市的特点
新建的空间布局依据严格的功能分区，变的机械且乏味，缺少生气，简直像是城市住宅楼的翻版；整个村落可识别性减弱，以往村头巷尾的交流空间被压缩甚至消失。
2.2过分强调兵营式的院落布局方式
这样的设计不仅弱化了农村的自由感，同时，使农村群落空间的趣味性逐渐消失；以往宅前屋后那绿树成荫、儿童嬉闹的空间变成了统一化的规则绿地；超过屋顶的树冠所形成的天际线也成为了一种奢侈，农村一些特色生活方式被强行调整并规范，这是违反新农村建设初衷的。
2.3损害了个性的发展
在设计过程中，违背了中国民居建筑群落的特点，以简单的体型进行灵活的组合，从而形成不可思议的多样性。反之，少部分豪华小别墅用地开阔，个体造
型繁复张扬，地位孤立不群，材料应用与众不同，虽然算是百家争鸣，但也与规划指导相违背，显得不伦不类。
2.4在规划过程中对原有聚集空间不够重视
在规划过程中，贸然改变其用地性质或将其转移，进而改变了原本良好的交往模式。正如北京的天桥、苏杭的沿湖风光，我们保护的地方特色不仅是物质上的，还应包括地方习俗和生活风情，一些著名历史文化名镇的风情保护意识也应该融人大部分普通的村镇设计之中，这些就需要我们规划工作人员细心的品味与体察。最后，相信随着我们的努力，规划的理念能更加的深入人心并受到重视，同时，提高我们自己的责任感，将我们的愿望变成美好的现实，为自己留下一份满意的回忆，也为他人留下一方晴朗的天空。
三、村镇规划中存在问题的解决对策
3.1建立完整的村镇规划体系
一个国家与社会的发展，关系到国家和社会的前途与命运，拥有一套完整合理的理论指导思想，是非常重要的。村镇的规划建设同样关系着整个村镇未来的发展与大众的生活水平，因此，同样需要一套完整的规划理论来指导。
3.2制定出统一的收费标准
完善村镇规划的收费依据、指标和程序， 国家有关部门要对村镇规划中的收费问题引起足够的重视，制定出统一的收费标准，出台相关的法律条例进行规范，
并严格要求各地各部门按照标准收取相关费用。
3.3明确规定建设规划期限
《村镇规划标准》明确规定了各项建筑及用地布局上的排水、电力、电信、绿化等方面的内容，这个内容的要求几乎到达了城市规划中详细规划内容的深度。但是规划期限却远远超出了城市详细规划期限。因此，有必要对规划期限作出适当的调整。
3.4充实环卫规划内容
现阶段，我国许多村镇都拥有专门的环保人员，而且这项工作受到了越来越多的关注，同时得到了群众的一致好评。但是，在实践过程中，环卫工作还存在大量的问题。如：机构设置不全；人员和工具、设备不足；未进行垃圾分类处理等等。环境卫生的好坏直接影响到人们居住与生活，因此，要加强这方面的工作，减少对环境的污染。
3.5 加强村镇规划建设管理队伍，提高管理人员的业务素质
目前，绝大部分村镇规划管理队伍涣散，管理人员的业务水平较低，各方面的素质有所欠缺，这就使管理工作无法高效的完成。因此，要增强广大干部的规划意识，加强村镇规划管理；对管理人员进行专业知识培训和职业道德教育，提高他们的业务能力和各方面的素质，从而改善管理队伍的管理效率。
四、结束语
综上所述，村镇的规划设计是一项多样化的系统工作，它涉及到方方面面。因此，我们必须采取科学的创新手段，改变传统观念，继续深化和完善内容与方法，加强对村镇规划的管理工作，使村镇规划设计切实对村镇建设起指导作用。
【参考文献】
[1]秦宗秀. “旅游资本植入”下的村镇规划探讨[J]. 中华建设，2012，09：138-139.
[2]张永超. 织补理论在河南郏县历史文化村镇保护及规划中的应用探析[D].郑州大学，2013.
[3]吴小红. 农村居民点用地整理潜力分析与模式探讨[D].浙江大学，2006.
关键词:新农村 村镇规划 问题 对策
中图分类号:F325 文献标识码:A 文章编号:1672-3791(2012)05(b)-0241-01当前,我国的社会主义市场经济体制逐步完善,城镇化水平也在快速提高,这对农村的发展产生了巨大的影响。目前,“三农”问题作为国家发展的重中之重,要求跳出农业抓农业发展。2003年6月,浙江省政府召开专题会议,启动“千村示范,万村整治”工程;提出以中心村的建设为重点,推动城市基础设施向农村延伸,推动城市公共服务事业向农村覆盖,推动城市文明向农村辐射。加大农村环境整治力度,完善基础生活设施,加强民主建设,加快新农村建设的步伐。
1 村镇规划中存在的问题
1.1?村镇规划缺乏完整的理论体系
我国的人口众多,尤其是农村人口占据了人口总数的绝大部分,又由于我国幅员辽阔,广大的农村人口分布范围比较广。目前,乡村建设依然处于自然演进的状态。虽然恢复村镇规划和建设管理已经实践了长达20年之久,但村镇规划技术理论的发展还远远没有跟上村镇建设发展的速度,还没有形成一套完整的村镇规划发展理论与技术管理体系。目前,采用的主要是村镇建设规划和乡镇域总体规划,但是在实际实施过程中,村镇建设中遇到的需要进行规划指导的内容大大超出了上述规划中所涉及到的内容。因此,在村镇规划实践过程中,城市规划和村镇规划所含的各种内容、技术标准都在村镇建设的规划设计中加以运用,技术管理相对比较混乱。
1.2?村镇规划收费的不合理
在村镇规划收费方面,国家没有制定出一个收费标准,在很多情况下都是以城市规划的收费标准为参考对象,这给组织编制规划单位和规划设计单位的收费都造成一定困难,也使很多一些不重视规划的单位蓄意压低规划收费价格提供了温床。如果长此以往发展下去,这不仅给村镇规划技术队伍的发展带来不利影响,也会严重影响到专业规划设计部门对村镇规划工作的重视程度和参与的积极性。
1.3?缺乏村镇规划规范和标准
村镇规划目前国家只有一个标准,即《村镇规划标准》,(以下简称为《标准》),从制定的针对性和内容来看,该《标准》的技术规定是应用于村镇建设规划的。从规划实践上来看,小城镇总体规划也可应用此《标准》。从目前实践的情况来看,急需加快村镇规划各类标准与规范的编制工作。
1.4?缺乏资金的支持
在对村镇的规划实施措施中,当地政府都希望能够有足够的资金的支持,并要求处理专门的队伍进行管理,提出相关农地制度创新的措施。但现有的城乡二元制很难满足规划实施的需求,不利于村镇规划的实施。村镇规划要提出多元投资思路,要求政府、地方、农民三者共同出资,进行规划建设。因此,当前村镇的建设,需要更多的依靠财政的支持,实行以城补乡、以城带乡的发展策略。
1.5?村镇规划管理队伍素质不高
村镇规划的管理队伍力量薄弱,缺乏专业的技术人员。规划建设的监察制度还不完善,管制力度不强。
2 解决对策
2.1?建立一套完整的村镇规划理论体系
物质决定意识,意识对物质具有能动作用。一个国家、一个社会的发展,不比一个人的发展那么简单,它关系着国家和社会的前途和命运,因此,需要一套完整合理的理论作为指导思想。村镇的规划建设同样关系着整个村镇未来的发展,关系着村镇人们的生活水平,因此,同样需要一套完整的规划理论来指导。
2.2?完善村镇规划的收费依据、指标和程序,制定出一个统一的收费标准
国家有关部门要对村镇规划中的收费问题引起足够的重视,制定出一个统一的收费标准,出台相关的法律条例进行规范,并严格要求各地各部门按照标准收取相关费用。
2.3?补充和完善《标准》
2.3.1?明确规定建设规划期限
《标准》明确规定了各项建筑及用地布局上的排水、给水、电力、电信、绿化等方面的内容,这个内容的要求几乎到达了城市规划中详细规划内容的深度。但是规划期限却远远超出了城市详细规划期限。因此,有必要对规划期限作出适当的调整。
2.3.2?充实环卫规划内容
目前,在许多村镇都有专门的环保人员对环境进行清洁工作,而且这项工作受到了越来越多的关注,也得到了群众的一致好评。但是,在实践的过程中,环卫工作还存在大量的问题。如机构设置不全;人员和工具、设备不足;垃圾用地不明;未进行垃圾分类处理等等。环境卫生的好坏直接影响到人们的居住和生活,因此要加强这方面的工作,减少对环境的污染,创建一个优美的生活环境。
2.3.3?加强环境保护方面的工作
环境是一个人生存和发展的必要物质基础,随着经济的发展,环境污染已经成为了人类迫切需要解决的问题。目前,各级领导和部门都十分重视对环境的保护工作,以及可持续的发展。如何保护环境,已经到了刻不容缓的地步,政府部门要加大对环境的保护力度。
2.3.4?调整道路规划
交通工具是人们出行的必备,对于道路进行科学合理的规划,指导交通运输行业的发展,对于村镇的建设意义重大。在进行村镇规划的过程中,要结合当地的实际情况,对道路进行扩宽调整,方便人们的生活和解决车辆保管问题。
2.3.5?充实有线电视、数字电视规划内容
目前,电视在人们的生活中占据着是否重要的地位。有线电视、数字电视系统已广泛进入乡镇,为了便于合理布局和管理,必须充实有线电视、数字电视规划内容。
2.4?加强村镇规划建设管理队伍,提高管理人员的业务能力和各方面素质
目前,绝大部分村镇规划管理队伍涣散,管理人员的业务能力不高,各方面的素质欠缺,使管理工作无法高效的完成。因此,要增强广大干部的规划意识,合理利用村委会,加强村镇规划管理。对管理人员进行专业知识培训和职业道德教育,提高他们的业务能力和各方面的素质,从而改善管理队伍的管理效率。
3 结语
总之,我国的村镇规划建设工作虽经过努力已经取得了巨大的成就,但我们仍然也要看到其中存在的问题。要想村镇规划工作进入一个更高的层次,必须总结经验,建立完整的理论体系,分析研究理论和实践中出现的问题,具体问题具体分析,针对问题提出切实可行的解决方法,指导我国的村镇规划建设工作,促进新农村的发展。
参考文献
[1] 陈怡男,王桂花,周秋强,等.浅谈新农村规划实施管理的思考[J].城市建设理论研究(电子版),2011(34).
Abstract： The city is an unceasingly developing and improving complex. In different time and development stages， different standards are needed to guide its planning and construction. Small town is a special form between city and country. As a link between city and country， small town land use has both the characteristic of urban and rural land use， and is the foundation of the social development of small towns. Simply speaking， the small town is a city with part of the characteristics of country. In the vigorously promotion of new urbanization and urban and rural integration， the 2007 version of the "Town Planning Standards" can't well guide the current stage of small town planning is somewhat. How to improve town land classification criteria has become one of the development needs of the times. Through the review of the classification of construction land and the comprehensive comparison of GBJ137-90， GB50188-2007 and GB50137-2011， it is found that the "Town Planning Standard" of 2007 can't meet the needs of the modern small towns， and the development of land use has great limitations. This paper proposes to adjust the land use category and increase the land use sub-class on the basis of the 2007 version， and to update and improve the land classification of the "Town Planning Standard" by integrating the response policy and the implementation of the double-layer demand.
关键词：小城镇；用地分类；规范；阶段性
Key words： small town；land classification；specification；stage
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）02-0018-05
0 引言
中华人民共和国住房和城乡建设部于2012年1月1日《城市用地分类标准与规划建设用地标准》（GB 50137―2011）[1]，并同时废止GBJ 137―90[2]。但是对于最新的标准仅仅适用于城市、县人民政府所在地镇和其他具备条件的镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作。对于现在不具备条件的镇必须采用2007年所颁布的《镇规划标准》（GB50188-2007）[3]。2016年4月，中规院下发《城乡用地分类标准与规划建设用地标准》（修订）调查问卷，正式将《城乡用地分类标准与规划建设用地标准》的修订工作提上日程。与此同时提上修订日程的还包括《镇规划标准》（GB50188-2007）[3]及《村庄规划用地分类指南》[4]（建村【2014】98号）。
目前对于小城镇用地分类的研究较少，姜熙2008年发表的硕士论文《基于城乡统筹的小城镇用地分类研究》[5]未将小城镇用地进行深化，只对其大类用地进行了归类和调整，在当时的背景下是可行的，但是在目前的小城镇规划中对于现阶段的小城镇发展缺乏深度。时隔10年，小城镇的需求产生了变化，仅仅用大类和中类来引导现在和未来的小城镇建设就显得有些不合时宜。从实际工作层面来看，镇规划标准基本已经被架空，在小城镇的规划中更多的使用《城市用地分类与规划建设用地标准》[1]，其主要原因在于《镇规划标准》的用地分类并没有实际意义上细分至小类，使得小城镇规划就只能停留在总规的深度，缺乏操作性，但是此举却与《城市用地分类与规划建设用地标准》[1]的适用范围相违背。因此在政策与实施两个层面的夹击下，对《镇规划标准》中的用地分类进行更新与改进显得尤为重要。
1 建设用地分类的历程
城市和小城镇随着其本生的发展及用地需求，国家对各等级城市制定了相应的标准。但是中国正处于城市高速发展期间，1994年至今也对用地分类标准进行了多次修编和调整，具体参见表1。
由上述统计可以发现，《镇规划标准》经过两次修编，《城市用地分类与规划建设用地标准》经历一次修编。《镇规划标准》两次修编后所调整的核心内容主要在于其用地分类的标准以及与之配套的相关公共服务设施、基础工程设施的量化指标；《城市用地分类与规划建设用地标准》经过一次修编后，主要调整的内容在用地分类标准的优化与细化以及建设用地与非建设用地的统筹方面；标准将城乡居民点建设用地单独列出，并将其分为城市建设用地、镇建设用地、乡建设用地、村庄建设用地。而这四类用地则分别对应《城市用地分类与规划建设用地标准》、《镇规划标准》、《村庄用地分类指南》。
通过这些核心内容的变化，可以看出城市、县所在的镇与其他建制镇、乡对建设用地的需求不同，从政策层面与实践层面来看，他们是相对独立而又相互影响的用地分类体系。
2 用地分类的比较
2.1 GB50188-2007与GBJ137-90的比较
GBJ137-90采用大类、中类和小类三个层次的分类体系，共分10大类，46中类，73小类，其大类为R、C、M、W、T、S、U、G、D、E[2]；而GB50188-2007将用地性质分为9大类、30小类，其大类为R、C、M、W、T、S、U、G、E[3]。对于除C类外差异的比较，参见表2；GBJ137-90将C大类分为8中类、24小类[2]，其中GB50188-2007部分与GBJ137-90有对应之处；以GB50188-2007为主，具体差异对比见表3。
通过以上的分析对比，可以得出以下结论：GB50188-2007与GBJ137-90就用地分类标准来说是相当相似的。考虑到两个规范编制的时代背景，GB50188-2007在某种程度上可以说是GBJ137-90在城市层面上的深化，而产生其深化的原因主要有以下几点：①城市的体量大于小城镇，其土地兼容性也明显弱于小城镇，因此其用地也相对小城镇更为明确；②城市内部的运行体制相对于小城镇更为复杂，需要多方面控制，而城市的用地仅仅是其中的一个方面，所以与GBJ137-90相配套的城市规范就相继提出；③小城镇的“生态系统”相对较为薄弱，土地性质相对城市更为模糊，需要为其发展留有足够的弹性。因此GB50188-2007中的用地分类进行细化的过程中还需要考虑到小城镇的土地使用弹性。
2.2 GBJ137-90与GBJ137-2011的比较
GBJ137-2011主要对R、C、W、S、U和G几个方面做除了部分调整。
GBJ137-2011将居住用地的四级标准调准为三级，并将小类调整为住宅用地和服务设施用地2小类，并且将中小学用地划入A类之中[1]。
GBJ137-2011将GBJ137-90中的C拆分为A、B两类，加强了对满足民生需求的公共服务设施的控制。
对于仓储用地，GBJ137-2011在GBJ137-90的基础之上增加了物质中转、配送等内容。
GBJ137-2011整合了GBJ137-90“道路广场用地”和“长途客运站用地”、“公共交通用地”、“铁路客货运站”、“港口客运码头”等用地，不包括原标准“游憩集合广场用地”[1]。
公共设施用地中，GBJ137-2011将“通信设施用地”和“广播电视设施用地”加入供应设施用地；电厂、制气厂纳入工业用地；“雨水、污水处理用地”更名为“排水用地”； “粪便垃圾处理用地”更名为“环卫用地”；新增“安全设施用地”中类，其小类包括“消防用地”与“防洪用地”。 GBJ137-90中类“施工与维修设施用地”内容调整至“其他公用设施用地”中[1]。
绿地在原标准分类“绿地”大类的基础上增加“广场用地”，剥离原“生产绿地”，分为“公园绿地”、“防护绿地”与“广场用地”3个中类[1]；原标准“生产绿地”以及市域范围内基础设施两侧的防护绿地，按照实际使用用途纳入城乡建设用地分类的“农林用地”。
通过上述的对比，GBJ137-2011对GBJ137-90的调整幅度还是比较大的，重点归纳为两方面的变化：①明确了城市对各类土地使用的需求，细化了各中类与小类；②进一步完善了城市的用地结构，在根本上区别了城市、镇、乡与村庄对建设用地的不同需求。
2.3 GB50188-2007与GBJ137-2011的比较
在GBJ137-2011将中学和小学用地从R类中剥离出来之后，GB50188-2007和GBJ137-2011的居住用地的性质的相似度又进一步拉近，但是最大的区别依旧在于幼托用地的划分问题。相比之下，GBJ137-2011和GB50188-2007对于W、M类的区别不大，只是对于一些特殊的用地加以更明确的归类。对于G类，GBJ137-2011标准将“广场用地”从S类剥离出来，加入G类之中[1]。因此GB50188-2007与GBJ137-2011对于G类将有本质上的区别。而U类，GBJ137-2011将其用地进一步细分，对于某些特定用地性质加以更明确的分类，相比GB50188-2007的一刀切，GBJ137-2011就显得相对详尽，更符合城市对其的需求与分工。对于T类，GBJ137-2011将其取消，并将其合并至S类，因此从GB50188-2007的S类到GBJ137-2011的S类发生了很大的变化。
GBJ137-2011改变最大的就是在于将GBJ137-90中的C类拆分为A类和B类，明确出了非营利性公用类设施用地和盈利性设施用地[1]，通过对非盈利性公用类用地的控制来提高城镇居民的生活水平，从而体现出新型城镇化的内涵：以人为本。
从GBJ137-2011来看，GB50188-2007的C类已经与GBJ137-2011的A类和B类不具可比性，虽然都表示商业、服务业和办公用地的性质[3]，但是城市用地分类的深度已经远远超过了镇的分类深度。如今中国城乡差异明显，城市所具备职能的复杂程度已经远超过小城镇，城市用地分类则需要更加明确各个地块的使用性质进而发挥城市每一块地的经济效益，但小城镇功能和用地有限，往往一块地兼备多种功能，用地兼容性较强，因此过于明确细分的用地分类在小城镇之中是不具可操作性的。
GB50188-2007与GBJ137-2011已经存在了相当程度的区别，而其区别的根本在于城镇规模所带来的土地兼容性变化。对于城市而言，体量越庞大其职能分工越明确，而且其各个职能的独立性越强，从而导致城市土地兼容性降低，但是对于小城镇来说恰恰相反。因此GB50188-2007与GBJ137-2011在城市与城镇的规划适用主体上就存在明显的差异。
2.4 总结
通过以上三次比较可以发现，GB50188-2007和GBJ137-90较相似，但均与GBJ137-2011的差别较大。20世纪末期到21世纪初期，顺应改革开放的浪潮，中国的城镇化迅速推进，城市开始与乡村分离，城乡差异相对较小，具有一定的共通性，所以GBJ137-90是适用于当时的城市，GB50188-2007也是适用于当时的小城镇的。
2012年GBJ137-2011开始实施以后，城市用地和镇用地有了本质上的差别，就如今的中国城镇化发展而言，城乡差距显著增大，而如今的规划重点也聚焦在如何缩小城乡差异，如果继续依照GB50188-2007来做镇规划，那么小城镇在土地使用上将会与城市产生越来越大的差异，而此不利于未来小城镇的城镇化发展，因此对GB50188-2007的用地分类进行调整是势在必行。
同时通过现阶段的规划实践情况来看，GBJ137-90在2012年修编后得到了进一步的完善，而GB50188-2007却依旧存在以下问题：①随着小城镇的发展，小城镇对土地的需求也越发的明确，但GB50188-2007中的用地分类无法满足现今的需求，从而导致GB50188-2007在实际规划工作中已逐渐被废弃；②GBJ137-2011的用地分类过于细致，对小城镇的发展限制过大，无法为小城镇留有一定的用地弹性，从而需要在一定程度上依托已有的GB50188-2007，结合GBJ137-2011对镇用地分类进行调整。
3 对镇用地分类的思考与创新
3.1 对发展阶段的思考
城市的发展是一个动态过程，“聚集点―村庄―小城镇―城市―大城市―特大城市”，从一个层级到达另一个层级需要时间的累积，同时每个阶段的进化都应该遵循一定的自然、社会规律，而这种规律在规划层面上的表现之一就是用地分类的深度。不同时期内遵循的规范应该是适用于某一个时期或者是一个阶段到另一阶段的，但每当进入到下一个阶段时，相应的规范也应该进行同步更新的，反之必然会使城市出现用地的不经济性。
笔者认为，GB50188-2007是适用于“村庄―小城镇”阶段的，而老版城市用地标准是适用于“小城镇―城市”阶段，GBJ137-2011是适用于“城市―大城市”或者“城市―特大城市”阶段的。这种归类的重点在于对各个层级的界定，在GB50188-2007实行时期的镇和现在意义上的镇是有本质上的区别的。当时的镇可能还处于需要解决温饱问题、卫生问题的阶段，但是现在的镇大多已经完成温饱时期的任务，现阶段的聚焦点多放在经济增长与生态保护上。换言之，以前的镇是处于“村庄―小城镇”阶段的，而现在的镇是处于“小城镇―城市”阶段（图1）。同理，城市也是从“小城镇―城市”到“城市―大城市―特大城市”的转变。
不同的时代有不同的政策背景，但是本质的原理和内在机制是相同的，虽然规范不一定是完全适应，但是大方面殊途同归。
[图1 城市发展阶段示意][（图表来源：笔者自绘.）][1990版城市用地分类][2011版城市用地分类][特大城市][大城市][城市][小城镇][村庄][聚焦点][2007版镇用地分类][已过时][需要适合此阶段的镇用地分类]
3.2 对镇用地分类的思考
通过对用地规范的比较，并结合现在镇规划的实际情况和未来镇规划的需求对GB50188-2007进一步细化将原本仅有大类和小类的镇用地分类标准细化至大类、中类和小类三个层次。
本用地分类在大类和中类之中并没有做出变化，还是符合GB50188-2007的，但是在中类之中集合GBJ137-90将中类继续细化至小类，并集合城市用地分类的使用范围对小类加以限定，并做出相对明确的说明。使用范围说明同时结合GBJ137-90和GB50188-2007原有说明。具体用地分类如表4。
以上的分类标准主要考虑到城市的发展历程，结合GBJ137-90与GB50188-2007的相同点，对镇建设用地的部分进行深化处理。此标准将GB50188-2007的9大类、30小类细分为9大类、33中类、38小类。其中具体各类用地的相关适用范围可参考GBJ137-90，此处不再赘述。在对镇用地分类进行细化的过程中，重点的变化归纳于以下几点：1）将原本的30小类更变为33中类，其中增加的3类为文物古迹用地（C7）、其他公共服务设施用地（C8）以及堆场用地（W3），主要考虑到对于乡镇文化活动、生活方式的保护，新增了文物古迹用地；为小城镇公共服务用地的使用方式留有一定的弹性，新增了其他公共服务设施用地；考虑室外仓储的形式，增加了堆场用地。2）对原本的C、T、S、G类用地进行了进一步的细化，以确保在留有小城镇用地发展弹性的同时，能够明确各类用地的使用状况。
4 结语
规范的编制是具有时代背景的，但是规划本身是遵照城市发展的内在规律，是适用于一个时期或者一个阶段的。随着城市的不断发展与进步，老规范将会被城市发展的新模式所淘汰，所淘汰的规范并不一定适用于在往城市阶段发展的小城镇。老规范往往在城市特定的发展时期是具有宏观层面的指导方向的，而新规范也应相对顺应宏观指导意义，再根据时代的发展需求，对规范进行调整改进，以适合现阶段的发展变化。笔者通过对已有规范标准的梳理与对比，在响应新型城镇化要求下，提出对我国镇规划建设用地分类标准的调整建议，为小城镇用地分类有待更新的过渡真空期尽部分绵薄之力。
参考文献：
[1]GB 50137―2011，城市用地分类与规划建设用地标准[S].2011.
[2]GBJ137―90，城市用地分类与规划建设用地标准[S].1990.
[3]GB50188―2007，镇规划标准[S].2007.
[4]佚名.住房城乡建设部印发《村庄规划用地分类指南》[J]. 城市规划通讯，2014（14）.
小城镇建设取得的成就,除了有强大的经济基础作依托外,尚得益于良好的村镇规划设计。
小城镇建设取得的成就,代表了未来中国广大农村建设的发展方向。
在看到成绩的同时,我们也要清醒的看到村镇规划设计工作实践中遇到的各类问题,这些问题应当引起有关部门和规划技术界的高度重视。
一、村镇规划理论体系没有形成
目前,我国广大乡村建设尚未摆脱自然演进的模式。在这恢复村镇规划和建设管理近二十年的建设实践中,村镇规划技术理论发展远远落后于村镇建设发展的速度,没有形成自己的完整系统的村镇规划理论与技术管理体系。目前,应用的主要是村镇建设规划和乡镇域总体规划,可是村镇在建设过程中所需要的各种不同内容的规划指导是远远超出上述规划所涉及的内容的。因此,在村镇规划实践中,城市规划和村镇规划所含的各种内容、技术标准都在村镇建设所必须的规划设计中运用,技术管理比较混乱。
目前,在理论上需解决的是:村镇规划是否应是一个独立的规划体系?如果是一个独立的规划体系,它应具有哪些层次的规划?各层次规划重点是什么?主要解决哪些重大问题?主要技术内容是什么?何时和如何制定出台相关的技术标准与规范?它们与城市规划相关内容有哪些区别?某些相关行业标准能否在村镇规划上运用与如何运用?
二、村镇规划收费无依据
在村镇规划收费方面,国家没有一个收费标准,在很多情况下要参照城市规划收费标准,这给组织编制规划单位的付费和规划设计单位的收费都造成一定困难。更为一些不重视规划的单位蓄意压低规划收费价格创造了条件,这是非常不尊重规划技术人员创造性技术劳动的一种倾向,长此发展下去,对村镇规划技术队伍的发展带来不利影响,也影响专业规划设计部门对村镇规划工作的重视和参与的积极性。因此,希望国家有关部门能够引起足够重视并抓紧研究、落实有关工作。
三、村镇规划技术规范、标准缺乏
村镇规划目前只有一个国家标准,即《村镇规划标准》,(以下简称《标准》),该《标准》,从制定的针对性和内容上看,其技术规定是应用于村镇建设规划的。从规划实践上看,小城镇总体规划也可应用此《标准》,从目前实践情况看,急需加快村镇规划各类标准与规范的编制工作。
四、《村镇规划标准》尚应进行补充完善
根据笔者多年从事村镇规划工作的实践,该《标准》尚应进行补充完善。
1.《标准》虽没明确规定建设规划期限。标准要求在建设规划上明确表示各项建筑及用地布局和给水、排水、电力、电信、绿化、竖向设计等内容,这个内容要求几乎达到了城市规划中详细规划的内容深度。但是规划期限都大大长于城市详细规划期限,为10-20年。在这么长的期限内任何人也难以予见到如此详细的建设计划和规模。因此,有理由对规划的可操作性和合理性产生疑问,这样作出的规划在实施过程中,必然缺乏灵活性。
2.《标准》适用于县城以外的建制镇。以我们黑龙江省为例,许多老的建制镇和农、林、场部人口都达到几万人,城镇建设占地有的达到10平方公里左右,但是其不是县政府驻地。如此规模的建制镇,如果也是执行《标准》,那么,从《标准》的内容上看,至少尚需补充完善以下几个方面的内容规定:
(1)充实环卫规划方面的内容。
目前在许多集镇特别是建制镇设有专门的环卫队伍对城镇进行环卫保洁工作,而且这项工作正受到越来越多的重视,今后其机构设置和人员安排工作必将逐渐正式落实到政府工作计划中去。但是,在实践中,环卫工作尚存在如机构设置;人员和相关机械、工具不足;垃圾储运,中转用地不明确;垃圾不分类,难以回收利用,浪费资源;垃圾卫生填埋处理场址不明等诸多问题。环境卫生条件的好坏,直接影响到居民的居住与生活环境水平。因此,必须予以十分重视,应将环卫规划纳入《标准》中去,以利环卫工作正常开展,减少垃圾对环境的污染。
(2)充实环境保护方面的内容。
目前,国家领导和有关部门十分重视环境保护工作和可持续发展的问题。在广大乡镇,由于城市中有严重污染的企业向农村转移和乡镇企业的迅速发展,使村镇建设环保问题十分突出,而小城镇是村镇建设的重点,其环境保护工作面临十分紧迫的任务。如何避免或减小各种污染带来的长期危害,防止生态环境恶化,已经到了刻不容缓的时刻。环境保护规划工作应列入《标准》中去,加以强制性的执行,方可能使我们的子孙后代有一个良好的生活环境。
(3)充实防灾规划方面的内容。
我国是一个地震多发的国家,震区范围广大,涉及人口众多,防范地震灾害及震后次生灾害问题,应引起必要的重视。
由于我国广大乡村居民生活的燃料结构主要是以农作物桔杆、柴、草等为燃料,相当数量地区农民的建筑为木质及草盖等易燃物质组成,农村火灾问题突出。因此,村镇防火规划问题应列入《标准》中去,使小城镇建设过程中,通过规划,最大限度减小火灾的危险性和减少损失。
(4)充实集中供热规划方面的内容。
我国北方地区幅源辽阔 ,人口众多,虽然广大乡村,由于经济原因,近期很难能够实行集中供热,但是经济发展较快,人口较多的小城镇,近期已建有相当多的多层公共建筑和多层住 宅,而且这种趋势代表了今后的建设方向。因此,集中供热问题已经摆在了我们面前,我们必须对此拿出合理的解决办法,那应是实行区域集中供热,它所能带给我们的益处自不用细说。因此,集中供热规划应列入《标准》中去。
(5)充实有线电视规划内容。
目前,有线电视系统已进入广大乡镇,为便于其合理地进行建设市局,应在《标准》中充实有线电视规划容。
3.道路规划技术指标
【关键词】一村一镇一地图；数据收集；处理
“一村一镇一地图”建设项目是省政府的重点工作之一，项目的地图和数据成果，既是地理国情普查的重要内容，也是数字地理空间框架的有机组成。“一村一镇一地图”建设项目的数据收集与处理需要借助村镇地图数据库，数据库分析的基础上才可提取重要要素，通过图库一体化生产技术，为每一个乡镇、行政村、社区居委分别编制一张正射影像地图，直接服务于新农村建设和农村综合改革，实现新农村的规划设计管理、应急指挥管理等。
一 项目总体建设思路及数据整理思路
（一）项目总体建设思路
一村一镇一地图建设项目总体建设思路为在现有数据资源的基础上，整合多种技术手段构建村镇地图数据库，从数据库中提取有关信息要素，采用图库一体化生产技术为每一个乡镇分别绘制一张特有的正射影像地图，总体技术建设思路见图1。
图1 一村一镇一地图建设项目总体建设思路
（二）数据整理思路
从表1中可以看出，正射影像数据、数字线划数据、行政界线数据、地名地址数据、专题信息数据等现有数据资料的整理是开展该建设项目的基础。下面本文将详细分析各个数据整理工作的大致思路：（1）正射影像数据直接采用数字地理空间框架的数据成果，不需要另行处理建库。（2）已建库数字线划数据包括交通、水系、居民点及设施、地貌、植被与土质等图层信息，这类信息可直接加以利用，等高线、高程点等图层没有建库，因此需要重新建库，数据的处理和转换是重点，等高线、高程点等图层可根据国土局现有资料及外业调查数据进行数据整合与提取，在数据入库过程中要把各图幅中相同图层的数据进行接边融合处理，将处理好后的数据再行入库[1]。（3）行政界线数据在数字地理空间框架数据库中已经建库，不需要再单独建库。
二 数字地理空间框架数据库建设及村镇影像地图的编制
（一）数字地理空间框架数据库建设
数字地理空间框架数据库的建设首先需要建立基础地理信息矢量数据、行政界线数据、地名地址数据和专题数据的数据集、参照《广东省基础地理信息要素分类代码与属性表（试行）》中的有关数据图层和要素分类标准进行整理入库。
（二）村镇影像地图的编制
在已建成数据库的基础上可以编制村镇影像地图，采用图库一体化技术可为每一个行政村、每一个镇（街道）编制一幅影像地图，村镇地图只政府内部使用，不公开出版发行，具体编制流程见图3。在制图规划上，需参考国家、省、市标准及数字地理空间框架标准，并在制图方案中明确各项表示内容和表示区域，同时还要制定地图图式标准[2]。符号库的制作依次需要经过以下几个环节：（1）确定符号标准。符号标准需参考“数字地理空间框架地图符号标准”，制定符合市村镇影响地图编制的图式标准。（2）制作符号库。符号库的制作需要利用ArcGIS软件，借助其符号编辑功能生成新的符号，建立一个专题符号库，对于特殊符号需采用软件自带的TrueType造字程序进行符号的绘制。（3）匹配地物编码。符号库中的地物符号要严格按照市村镇影像地图图式标准进行整理，并将其与专题数据地物编码相匹配，完成村镇专题数据库的符号化。
村镇影像地图编制需要符合一定的编绘要求，按照一定的图层顺序使用ArcGIS软件将其导入数据库，并依次挂接地图符号。地图要素包括点、线、面三种几何元素，图层顺序从上至下依次为“注记-点状要素-行政界线-道路-水系-影像图”。水系编绘要求通过水系数据叠加要清晰地反映不同地区水系类型的形状特征，并正确表示水系与其他要素之间的关系。地图上的河流、运河、沟渠、湖泊、水库等均应详细标注出具体名称，水域水系采用斜体字进行标注，其他均采用正体字进行标注[3]。交通编绘要求通过交通数据的叠加正确反映不同道路的等级、通向和形状等，铁路与各级道路的名称均沿中心线标注，高速路、快速路、国道和省道要标注其道路编号。境界与行政区划要素编绘上要正确反映境界的等级、位置以及与其他要素的关系，若有自然、文化保护区界线，开发区范围线，国有农、林、牧场界线，特殊地区界，均应特别标注。
三 村镇影像地图分幅与整饰
要想使编制的村镇影像图具备实用性、美观性，就要在最后阶段进行分幅与整饰，使其更加符合人们的查看习惯，增加地图的美观性。
（一）村镇影像地图分幅
村镇影像地图分幅采用矩形分幅方式，原则上为外扩矩形处理方式，特殊形状的地区可作破图廓处理，如果存在的飞地不在主区外扩矩形内可采用插图形式表示，但需附加飞地与主区的位置关系图。地图整体采用正北方向，比例尺设定为1：5000，如果成品尺寸超过设定范围可适当调整比例大小。
（二）村镇影像地图整饰
村镇影像地图的整饰主要分为地图裁切、名称标注、图面整饰三部分。地图裁切是根据行政区划数据、基础地理数据、专题数据影像数据按照自然界线范围进行裁切，裁切处理需要用到ArcGIS中的CLIP工具。对于地图上的各个水系、交通、境界、地貌、地名地址等需要根据成图比例尺和各要素不同等级，按不同字大小、字体注记，沿线状地物进行标注，需要注意的是标注字体间距不得超过5个字间距。图面整饰包括境界内外整饰两个环节，境界内整饰主要是对地理数据图层的层次组合进行顺序调整，从而最大限度的表达地理信息。境界外整饰则是按照成图要求在设计版面上添加各种地图图式，包括图名、图框、图例、比例尺等。
四 结语
村镇地图可直接作为地理信息服务于农村基层，对实现村镇的精细化管理，提高村镇管理水平具有重要意义。项目建设成果可提供给社会大众共享，或作为政府部门、企业的地理参考资料，有关单位应当积极推进村镇地理信息系统建设，努力建设更高水平的“一村一镇一地图”项目，使项目建设成果更好地服务于农村综合管理和应急指挥。
参考文献
[1]晏晓红.基于空间认知的网络地图设计与评价研究[D].武汉大学，2013.
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